Pełny tekst orzeczenia

242/3/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 25 lutego 2014 r.
Sygn. akt Ts 331/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Zubik,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.K. w sprawie zgodności:
1) art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 75 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 27 grudnia 2013 r., W.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej: ustawa o PSP) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 75 Konstytucji; a także § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 75 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do art. 80 ust. 1 ustawy o PSP stwierdził, że jest on niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „wyłącza prawo strażaka do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jeśli wniosek w tej sprawie zostanie złożony po dniu nabycia lokalu objętego wnioskiem”. Z kolei § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest – zdaniem skarżącego – niekonstytucyjny w części zawierającej słowa „odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego”.
Skarga została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 19 września 2011 r. (nr 1/PM/2011) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Siemiatyczach odmówił skarżącemu przyznania jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie domu. Orzeczenie to utrzymał w mocy Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku decyzją z 10 listopada 2011 r. (Nr WT/2240/2/11). Wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 40/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów administracyjnych. Wyrokiem z 4 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 1619/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu administracyjnego I instancji i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwała pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, gdyż był on właścicielem domu jednorodzinnego, a więc jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez przepis aktu normatywnego wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia praw i wolności skarżącego ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których organ lub sąd orzekły o tych prawach i wolnościach, przy czym sposób ich naruszenia musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Trybunał zauważa, że w postępowaniu skargowym możliwość kwestionowania przepisów została ograniczona jedynie do unormowań kształtujących sytuację prawną skarżącego (zob. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Przedmiotem zaskarżenia skarżący może uczynić wyłącznie te przepisy zastosowane w jego sprawie, które były podstawą ostatecznego jej rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145).
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o PSP „[s]trażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (…), chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej”. Natomiast jak stanowi art. 81 pkt 2 ustawy o PSP, [l]okalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi (…) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy”.
Jak wynika z wyroku NSA, odmowa przyznania pomocy finansowej była warunkowana wystąpieniem negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 81 pkt 2 ustawy o PSP. Ukształtowanie sytuacji prawnej skarżącego wynikało więc z zastosowania dwóch przepisów ustawy o PSP – art. 80 ust. 1 i art. 81. Ma to podstawowe znaczenie dla formalnej oceny rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Po pierwsze dlatego, że § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie można uznać za podstawę orzeczenia organu władzy publicznej, z którego wydaniem skarżący łączy zarzut naruszenia praw podmiotowych (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), Po drugie, w skardze konstytucyjnej skarżący pominął treść art. 81 ustawy o PSP. Przepis ten miał jednak zasadnicze znaczenie dla jego sytuacji prawnej. Ustawa o PSP przewidywała bowiem możliwość uzyskania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, jeśli ubiegający się o nią strażak spełniał warunki otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Warunki te określał właśnie art. 81 ustawy o PSP, który w punkcie 2 stanowił o nieprzydzieleniu lokalu mieszkalnego strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej m.in. dom jednorodzinny.
W związku z powyższym należy przypomnieć skarżącemu, że wynikający z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK obowiązek dokładnego określenia podstawy prawnej orzeczenia organu władzy publicznej wymaga wskazania przepisów, których treść definitywnie przesądziła o sytuacji prawnej skarżącego. Wymóg ten nabiera szczególnego znaczenia wtedy, gdy ze względu na stopień złożoności stosunków prawnych organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, są zmuszone do współstosowania wielu przepisów i zrekonstruowania na ich podstawie normy prawnej. Uczynienie przedmiotem skargi wyłącznie art. 80 ust. 1 ustawy o PSP należy – w tym kontekście – ocenić jako wadliwe. Jak Trybunał podniósł w postanowieniu z 22 maja 2007 r., „kontrola konstytucyjna inicjowana w wyniku skargi konstytucyjnej nie jest kontrolą abstrakcyjną, lecz kontrolą konkretną. Przedmiotem kontroli, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest ta norma, która wiąże się ze stanem faktycznym skargi” (SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że skarga nie spełnia warunku merytorycznego rozpoznania określonego w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu. Zdaniem Trybunału skarżący błędnie określił wzorce kontroli, gdyż przywołał przepisy Konstytucji (art. 2 i art. 92 ust. 1) niebędące źródłem praw podmiotowych.
Niewłaściwe jest więc uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego, co do zasady, nie wyraża samoistnych praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać się za pomocą skargi konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu jednak na sposób sformułowania uzasadnienia przez skarżącego niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone w jego sprawie.
Podobne stanowisko Trybunał zajął wobec art. 92 ust. 1 Konstytucji, także przywołanego przez skarżącego jako podstawa rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Unormowanie to zasadniczo jest adresowane do władzy ustawodawczej oraz do podmiotu wydającego rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Nie daje ono podstawy do dekodowania prawa podmiotowego przysługującego jednostce i w związku z tym nie może być bezpośrednio punktem odniesienia dla kontroli konstytucyjności aktów prawnych kwestionowanych w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 27 listopada 2006 r., SK 13/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 164).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji – który to przepis w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby jedynie stanowić samoistny wzorzec kontroli – Trybunał przypomina swoje stanowisko, które przedstawił w wyroku z 29 września 2003 r. (K 5/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 77). Podkreślił w nim, że ten przepis Konstytucji ma charakter normy programowej, formułującej strategiczne priorytety polityki państwa. Ani sposób realizacji tego programu, gdy idzie o konkretne instrumenty prawne nie jest w takiej normie w wiążący sposób przesądzony, ani nawet sam priorytet strategiczny wskazanego w przepisie celu nie ma bezwzględnego charakteru. Władza publiczna (legislator) zachowuje tu w wysokim stopniu swobodę wyboru czasu, intensywności, dynamiki i sposobu realizacji celów programowych. Z tej przyczyny przepisy programowe, do których należy art. 75 Konstytucji nie mogą być wzorcem konstytucyjnym w ramach skargi konstytucyjnej, albowiem nie stwarzają prawa podmiotowego.
Za odmową nadania analizowanej skardze dalszego biegu przemawia także nieokreślenie przez skarżącego sposobu naruszenia praw konstytucyjnych, a więc niespełnienie warunku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarga nie zawiera argumentacji mającej wykazać, że doszło do uszczerbku w prawach majątkowych skarżącego (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). W szczególności nie jest jasne, dlaczego strażakowi, którego potrzeby mieszkaniowe zostały zrealizowane (stał się właścicielem domu jednorodzinnego), ma przysługiwać pomoc finansowa na zaspokojenie tych potrzeb.

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.