Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 69/05
POSTANOWIENIE
Dnia 27 października 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSA Aleksandra Marszałek
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa M. P.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o nakazanie, na
posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej w dniu 27 października 2005 r., na skutek
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Ś. postanowieniem z
dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II Ca (…),
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń
Społecznych przekazania składki do otwartego funduszu emerytalnego?
a w przypadku odpowiedzi twierdzącej
czy ubezpieczony jest legitymowany czynnie do wystąpienia z takim żądaniem ?"
przekazuje zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu
Najwyższego.
Uzasadnienie
Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
wynikło na tle następującego stanu faktycznego:
Powódka domagała się nakazania pozwanemu Zakładowi Ubezpieczeń
Społecznych, aby przekazał na rzecz Otwartego Funduszu Emerytalnego C.(...) kwotę
1.358,95 zł z ustawowymi odsetkami twierdząc, że jej pracodawca systematycznie
wpłacał na konto pozwanego Zakładu składki z tytułu ubezpieczenia społecznego,
2
natomiast Zakład ten nie przekazał części tych składek (tj. 7,3%) za styczeń, marzec,
kwiecień, maj i lipiec 2000 r. na rzecz OFE C.(...), którego powódka jest członkiem.
Pozwany Zakład przyznał fakt nieprzekazania części składek za okresy wskazane
przez powódkę podnosząc, iż przyczyną tego był błąd w danych identyfikacyjnych w
dokumentach płatnika składek. Zarzucił przy tym brak legitymacji procesowej powódki
do dochodzenia nakazania wpłaty przez ZUS określonej kwoty na rzecz osoby trzeciej.
Sąd Rejonowy uwzględnił powództwo nakazując pozwanemu Zakładowi
przekazanie na rzecz OFE C.(...) kwoty 1.358,95 zł z odsetkami. Jako podstawę prawną
rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 13.11.1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 k.p.c. ze zm.) zgodnie z którym ZUS
odprowadza do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego
część składki na ubezpieczenie emerytalne. Podniósł, że powstały w dokumentacji błąd
nie uniemożliwia dokonania przez pozwany Zakład identyfikacji uiszczonej wpłaty. Uznał
też, iż żądaniem powódki nie jest roszczenie o zapłatę na rzecz osoby trzeciej, lecz
nakazanie pozwanemu Zakładowi przekazania środków pieniężnych na rzecz otwartego
funduszu emerytalnego.
Rozpoznając apelację pozwanego Zakładu wniesioną od tego wyroku Sąd
Okręgowy przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości, o treści sformułowanej w sentencji postanowienia.
Sąd Najwyższy postanowił na podstawie art. 390 § 1 zd. 2 k.p.c. przekazać to
zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi kierując się następującymi
względami:
1. W systemie ubezpieczeń społecznych obowiązującym od 1.01.1999 r.
ubezpieczenie emerytalne realizowane jest równolegle przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych oraz wybrany przez ubezpieczanego otwarty fundusz emerytalny i zakład
emerytalny, wypłacający emeryturę dożywotnią (art. 3 ust. 4 pkt 11 i 12, art. 111 ustawy
z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. Nr 137, poz. 887 k.c.
zm.). Środki na przyszłe świadczenia emerytalne, które pochodzą ze składek
ubezpieczonego oraz z uzyskanych przez otwarty fundusz emerytalny dochodów z
zainwestowania określonych środków, będą w przyszłości wypłacone przez
przeniesienie ich do wskazanego zakładu ubezpieczeń emerytalnych, w którym
ubezpieczony wykupi dożywotnią rentę.
W związku z tym, zgodnie z art. 39 i 111 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy,
niektórzy ubezpieczeni urodzeni po 1.01.1948 r. i wszyscy urodzeni po dniu 1.01.1968 r.
3
zobowiązani są do zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym, na którego
rachunek – stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i
art. 95 ustawy z dnia 28.08.1997 r. organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych
(Dz. U. Nr 139, poz. 934 ze zm.) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odprowadza
pochodzącą od ubezpieczonego część świadczeń wynoszącą 7,3 % podstawy wymiaru
składki na ubezpieczenia emerytalne. Część składki przypadająca na rzecz otwartego
funduszu emerytalnego podlega przekazaniu począwszy od dnia najbliższej płatności
składki na ubezpieczenie emerytalne, dokonanej po otrzymaniu przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych zawiadomienia od otwartego funduszu emerytalnego o
zawarciu przez ubezpieczonego umowy członkowskiej (art. 111 ust. 8 ustawy o
systemie...), a gdy ubezpieczony nie dopełni obowiązku zawarcia umowy z otwartym
funduszem emerytalnym – w ciągu 15 dni liczonych od następnego dnia roboczego po
dniu przeprowadzenia losowania (art. 39 ust. 4 ustawy o systemie...) oraz bieżąco
niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 15 dni roboczych, licząc od otrzymania
składki opłaconej przy użyciu dokumentów płatniczych, raportów miesięcznych
i deklaracji (art. 47 ust. 9 ustawy o systemie...). Z tytułu nieprzekazywania w terminie
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych składki do otwartego funduszu emerytalnego z
przyczyn leżących po stronie Zakładu, należą się odsetki obliczane za okres od
następnego dnia po upływie terminu określonego w art. 47 ust. 9 do dnia przekazania
składki do otwartego funduszu emerytalnego (art. 47 ust. 10 ustawy o systemie ...).
2. Powszechnie znane trudności z przekazywaniem składek powodują
zadłużenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wobec otwartych funduszy emerytalnych.
Doprowadziło to do konieczności przejęcia przez Skarb Państwa – na podstawie ustawy
z dnia 23.07.2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych z tytułu nieprzekazania składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz.
U. Nr 149, poz. 1459) – zobowiązań ZUS-u z tytułu składek wpłaconych przez ich
płatników do 31.12.2002 r. za okres od 1.06.1999 r. i nieprzekazanych przez Zakład do
funduszy, a zaewidencjonowanych na kontach ubezpieczonych do 25.12.2006 r. oraz
zobowiązań z tytułu odsetek należnych za opóźnienie w przekazaniu tych składek.
Zobowiązania Skarbu Państwa z tego tytułu zamieniane są na obligacje skarbowe.
Ustawowe przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych z tytułu nieprzekazania składek do otwartych funduszy emerytalnych
dotyczy jednak w istocie zaszłości, które powstały lub powstaną w określonym czasie.
Ustawa ta nie stworzyła mechanizmu prawnego „wymuszenia” realizacji przez Zakład
4
ustawowego obowiązku odprowadzenia części składki do otwartego funduszu
emerytalnego. Analiza przepisów art. 22 ust. 3 i 47 ust. 9 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych pozwala jedynie przyjąć, iż otwarty fundusz emerytalny może
na drodze sądowej dochodzić realizacji przez ZUS obowiązku przekazania części
składki w sytuacji, kiedy członek funduszu zawiadomił go o wielkości zaległych składek.
Nie sposób także wykluczyć roszczenia odszkodowawczego ubezpieczonego (członka
funduszu) wobec otwartego funduszu emerytalnego na podstawie ust. 48 ust. 1 ustawy
o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Zgodnie z tym przepisem
Powszechne Towarzystwo Emerytalne jako organ funduszu odpowiada wobec członków
funduszu za wszelkie szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym
wykonaniem swych obowiązków w zakresie zarządzania funduszem i jego
reprezentacją. Prawidłowe zarządzanie powinno polegać na dołożeniu wszelkich starań,
aby członkowie otwartego funduszu mogli korzystać z dochodów z lokat inwestycyjnych.
Do tych czynności należy zaliczyć dochodzenie przez otwarty fundusz należnych
składek od ZUS-u. Ubezpieczony może więc żądać od Powszechnego Towarzystwa
Emerytalnego jako organu funduszu odszkodowania i przekazania go do
indywidualnego konta w otwartym funduszu emerytalnym wraz z wartością przychodu,
jaki osiągał fundusz w tym okresie, kiedy składki nie wpłynęły. Należy także dopuścić
możliwości roszczenia ubezpieczonego przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o naprawienie szkody spowodowanej niewykonaniem ustawowego obowiązku
terminowego przekazania części pobranej od ubezpieczonego składki na rzecz
otwartego funduszu emerytalnego.
Te rozwiązania prawne stworzyły pośrednie możliwości ochrony sytuacji prawnej
ubezpieczonego w związku z nieprzekazaniem części składki do otwartego funduszu
emerytalnego. Nie sposób zaprzeczyć, że rozwiązanie te nie zapewniają jednak
ubezpieczonemu właściwej ochrony prawnej odnośnie uprawnień do świadczeń
przyszłych (ekspektywa). Tymczasem stosunek ubezpieczeniowy nie stwarza tylko
obowiązków, lecz także uprawnienia do przyszłych świadczeń. Oczekiwanie prawne
(ekspektatywa) członka otwartego funduszu emerytalnego winna podlegać skutecznej
ochronie prawnej. W tym stanie rzeczy ubezpieczeni poszukują ochrony prawnej na
drodze sądowej, dążąc do uzyskania orzeczenia sądowego, na podstawie którego
mogliby egzekwować spełnianie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku
przekazania części składki do otwartego funduszu emerytalnego. To poszukiwanie
następuje bądź przez wniesienie sprawy w postępowaniu odrębnym z zakresu prawa
5
pracy i ubezpieczeń społecznych na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji o
przekazaniu części składki do otwartego funduszu bądź – jak to ma miejsce w niniejszej
sprawie – przez wytoczenie powództwa o nakazie pozwanemu Zakładowi Ubezpieczeń
Społecznych przekazania części składki do funduszu.
Możliwość wykorzystania przez ubezpieczonego postępowania odrębnego stała
się przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 (OSP
2005, nr 4, poz.46). W uchwale tej Sąd Najwyższy odpowiadając na pytanie, czy
dopuszczalna jest droga sądowa do rozpoznania skierowanego przeciwko organowi
rentowemu roszczenia o nakazie przekazania składek od otwartego funduszu
emerytalnego, ograniczył się do stwierdzenia, że sprawa o przekazanie przez ZUS
części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych. Uzasadniając to stanowisko Sąd Najwyższy skoncentrował się na kwestii,
czy ubezpieczony, który wystąpił do właściwego oddziału ZUS (organu rentowego) o
dokonanie wpłaty zaległych części składki emerytalnej do otwartego funduszu
emerytalnego i nie uzyskał w tym zakresie decyzji organu rentowego, może wnieść
odwołanie do sądu na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym
terminie (por. art. 476 § 3 k.p.c.) z uwagi na fakt, że według art. 83 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych
spraw, którymi są w szczególności kwestie zgłaszania do ubezpieczeń, przebiegu
ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z
tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń lub wymiaru
świadczeń. Sąd Najwyższy przyjął, że nie do obrony jest pogląd, że czynność
polegająca tylko na przekazaniu składki emerytalnej do funduszu emerytalnego, choć
stanowi wykonanie jednego ze zobowiązań wynikających ze stosunku ubezpieczenia
społecznego, może być przedmiotem indywidualnej decyzji. Pobieranie i przekazywanie
przez ZUS części składki emerytalnej stanowiącej wkład emerytalny ubezpieczonego do
otwartego funduszu emerytalnego, który nie stanowi przychodu ZUS ani nie wchodzi do
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest jedynie realizacją wynikającego z ustawy
zobowiązania ZUS do określonego działania wobec funduszu, na jego rzecz, za
wynagrodzeniem (art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy). Uznając, że sprawa o przekazanie przez
ZUS części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych, Sąd Najwyższy podkreślił, że jest poza dyskusją, iż działania ZUS,
pogarszające sytuację ubezpieczonego w porównaniu z sytuacją ukształtowaną przez
prawo, muszą rodzić możność wyegzekwowania praw na drodze sądowej (art. 45 i 77
6
Konstytucji RP). Jednocześnie Sąd przyjął, że wyłączenie „ubezpieczeniowego"
charakteru sprawy o przekazanie składek nie przesądza niedopuszczalności jej
rozpoznania w drodze sądowej jako sprawy cywilnej „zwykłej". Mając na względzie
współczesną tendencję do szerokiego rozumienia sprawy cywilnej Sąd Najwyższy
stwierdził w konkluzji, że w wypadku odpowiedniego sformułowania żądania i jego
przekonywającego „cywilistycznego" uzasadnienia nie można a limine wyłączyć drogi
sądowej w postępowaniu cywilnym „zwykłym" w sprawie wytoczonej przez
ubezpieczonego, np. o nakazanie ZUS przekazania części składki na rachunek
otwartego funduszu emerytalnego.
3. Podejmując zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie
o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przekazania części składek do
otwartego funduszu emerytalnego (to zagadnienie Sąd Okręgowy uznał za budzące
poważne wątpliwości prawne) podnieść należy, iż celem ustalenia istnienia w konkretnej
sprawie dopuszczalności drogi sądowej należy stwierdzić, iż jest to sprawa cywilna (w
znaczeniu materialnym albo w znaczeniu formalnym, art. 1 k.p.c.) oraz że nie istnieje
przepis szczególny, który by w tej sprawie cywilnej wyłączał kompetencję sądów
powszechnych (dotyczy to wyłącznie wypadku, gdy dana sprawa cywilna jest sprawą
cywilną w znaczeniu materialnym, art. 2 § 3 k.p.c.). Niedopuszczalność drogi sądowej
zachodzi, gdy w danej sprawie brak jest jednego z powyższych dwóch elementów, tj.
gdy sprawa nie jest w ogóle sprawą cywilną lub gdy - będąc sprawą cywilną - została
wyłączona spod kompetencji sądów powszechnych. W świetle najnowszego
orzecznictwa Sądu Najwyższego trzeba jednak także mieć na względzie wnioski
płynące z regulacji konstytucyjnych (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji
RP). Sąd Najwyższy przyjmuje zatem, że sąd, odrzucając pozew z powodu
niedopuszczalności drogi sądowej, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa
przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną, lecz powinien w uzasadnieniu
postanowienia wskazać sąd, do którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało
ustawowo zastrzeżone (por. w szczególności uchwałę SN z dnia 2.03.2003 r. III CZP
85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129).
W pierwszej kolejności rozważyć więc należy kwestię, czy sprawa o nakazanie
ZUS przekazania części składki emerytalnej do otwartego funduszu emerytalnego może
zostać uznana za sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Chodzi tu o możliwość
uznania tej sprawy za cywilną w sensie materialnym lub w sensie formalnym. Zarówno
w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Trybunału
7
Konstytucyjnego zaobserwować można tendencję do szerokiego rozumienia pojęcia
sprawy cywilnej. W szczególności w postanowieniu zapadłym w dniu 22 kwietnia 1998 r.
w sprawie I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) Sąd uznał, że droga sądowa jest
dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które
mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Następnie w uzasadnieniu
postanowienia z dnia 19 marca 1999 r. w sprawie II CKN 984/98 (OSNC 1999, nr 10,
poz. 180) Sąd przyjął, że ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede
wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu
faktycznego. Te elementy bowiem konkretyzują stosunek prawny zachodzący między
stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej.
W postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie II CKN 340/98 (OSNC 1996, nr 9,
poz. 161) Sąd stwierdził, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności
faktycznych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia nie jest natomiast
warunkowana wykazaniem istnienia tego roszczenia. W uzasadnieniu tego
postanowienia podkreślone zostało, że jeśli powód opiera swoje roszczenie na
zdarzeniach prawnych wywołujących konsekwencje cywilnoprawne, to droga sądowa -
choćby powoływane zdarzenia były fikcyjne lub w rzeczywistości nie rodziły skutków
cywilnoprawnych - jest dopuszczalna. Wreszcie w postanowieniu z dnia 22 sierpnia
2000 r. w sprawie IV CKN 1188/00 (OSNC 2001, nr 1 poz. 20) Sąd Najwyższy
podkreślił, że nie jest uzasadnione odrzucenie pozwu ze względu na niedopuszczalność
drogi sądowej, jeżeli powód - w ramach nowych twierdzeń faktycznych, zgłoszonych
przed wydaniem postanowienia - przedstawił okoliczności i zdarzenia, które mogą
stanowić cywilnoprawne źródło jego żądań. Wyznaczony w powyższych orzeczeniach
Sądu Najwyższego kierunek wykładni przepisu art. 1 k.p.c. przyjęty został także przez
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 12/99
(OTK 2000, nr 5, poz. 143).
Należy przy tym podnieść, iż Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach uznał także
dopuszczalność drogi sądowej w sprawach, w których przedmiotem ochrony była
należność publicznoprawna. Przykładowo można wskazać na postanowienie z dna
11.08.1999 r. I CKN 414/99 (OSNC 2000, nr 1, poz. 20), w którym uznano
dopuszczalność drogi sądowej w sprawie z powództwa jednostki samorządu
terytorialnego przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę subwencji ogólnej na podstawie
ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty; uchwałę z dnia 12.03.2003 r. (OSNC
2003, nr 10, poz. 129), w której przyjęto dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, w
8
której ZUS domagał się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składek
na ubezpieczenie społeczne; uchwałę z dnia 23.02.2005 r. III CZP 83/04 (dotychczas
niepubl.), w której dopuszczono drogę sądową dla dochodzenia przez gminę górniczą
ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z tytułu opłaty
eksploatacyjne i inne.
4. Mając na względzie ten kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego należy
rozważyć zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie o nakazanie ZUS
przekazania części składek do otwartego funduszu emerytalnego. Sprawa
o przekazanie przez ZUS części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego
funduszu emerytalnego jest efektem złożonych relacji prawnych istniejących w ramach
zabezpieczenia społecznego. W ramach tych relacji istnieją więzi prawne pomiędzy
ubezpieczonym, ZUS, otwartymi funduszami emerytalnymi, zakładami emerytalnymi
oraz płatnikami składek. Wyodrębnia się zatem stosunki prawne pomiędzy
ubezpieczonymi a ZUS (tzw. stosunki ubezpieczenia), stosunki prawne pomiędzy
płatnikiem a ZUS (tzw. stosunki ubezpieczające), stosunki prawne pomiędzy ZUS a
otwartym funduszem emerytalnym, stosunki członkostwa w otwartym funduszu
emerytalnym oraz stosunki prawne z udziałem zakładów emerytalnych. Całość składa
się na niejednolity w swym charakterze i strukturze stosunek (a raczej stosunki)
ubezpieczenia (zabezpieczenia) społecznego. Charakter prawny poszczególnych
stosunków ubezpieczenia społecznego jest niejednolity i różnie oceniany w literaturze.
Nie podejmując szerzej tej problematyki należy jedynie rozważyć, czy sprawie będącej
przedmiotem rozpoznania przez Sąd Okręgowy dopuszczalna jest droga sądowa, jako
„zwykłej” sprawie cywilnej. Z uwagi na to, iż brak jest przepisu, który wprost
przekazywałby tego rodzaju sprawę na drogę postępowania cywilnego, rzecz
sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, trzeba ocenić, czy sprawa przeciwko
ZUS nakazanie przekazania części składek ubezpieczenia emerytalnego do otwartego
funduszu emerytalnego może być uznane za sprawę cywilną w sensie materialnym (art.
1 k.p.c.). Po drugie, należy rozważyć, czy dla rozpoznania tej sprawy została
przewidziana w obowiązujących przepisach droga postępowania przed innymi sądami,
niż sądy powszechne (art. 177 Konstytucji).
Jak to wcześniej wskazano obowiązek ZUS przekazania do właściwego
otwartego funduszu emerytalnego części składek na ubezpieczenie emerytalne wynika
wprost z ustawy (art. 22 ust. 3 i 47 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Czynność przekazania części składki, a więc wykonanie zobowiązania wynikającego z
9
mocy ustawy, jest podejmowana przez ZUS odpłatnie - zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 3
ustawy. Przychód ZUS stanowią należności z tytułu poniesionych kosztów poboru i
dochodzenia składek na otwarte fundusz emerytalne. Jeśli uznać – jak przyjął to Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 – że art. 83 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy do wydawania przez ZUS
decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących przekazania części składek na
ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego wtedy otwierałaby się
droga do tego, aby uznać, że obowiązek ZUS w tym zakresie może być realizowany w
drodze procesu cywilnego. Można by bowiem twierdzić, że skoro w ramach stosunku
prawnego, z którego wynika powinność ZUS przekazania części składki emerytalnej do
otwartego funduszu emerytalnego, ZUS nie może korzystać z uprawnień władczych, to
powinien być traktowany tak jak zobowiązany według prawa cywilnego, w więc powinna
istnieć możliwość sądowego dochodzenia wykonania ciążącego na nim obowiązku.
Przemawiałaby za tym równorzędność podmiotów tego stosunku (ZUS i otwartego
funduszu emerytalnego), wynikającego właśnie z faktu, iż ZUS nie mógłby w jego
zakresie korzystać z władczego uprawnienia do wydania decyzji administracyjnych.
Problematyczne w tym kontekście mogłyby się jednak wydawać dwie kwestie. Po
pierwsze, przyjmuje się, że składka na ubezpieczenie społeczne ma charakter
świadczenia publicznego, a nawet podkreśla, że składka także po przekazaniu do
otwartego funduszu emerytalnego zachowuje nadal swój publicznoprawny,
ubezpieczeniowy charakter i podlega ściągnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach
dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne. Po drugie, uwzględnić należy złożony
charakter stosunków prawnych ubezpieczenia społecznego i spór co do charakteru
prawnego (administracyjnoprawnego albo zobowiązaniowego) najważniejszego z tych
stosunków, a mianowicie - stosunku ubezpieczenia, a więc stosunku pomiędzy ZUS a
ubezpieczonym, w stosunku do którego stosunek finansowy zachodzący pomiędzy ZUS
a otwartym funduszem emerytalnym jest stosunkiem pochodnym i akcesoryjnym.
Co do pierwszej kwestii przyznać trzeba, że publicznoprawny charakter składki na
ubezpieczenie społeczne w ogólności mógłby powodować wątpliwości co do tego, czy
wykonanie zobowiązania ZUS do przekazania części składki do otwartego funduszu
emerytalnego może być realizowane w drodze procesu cywilnego, a więc, czy sprawa o
wykonanie tego zobowiązania jest sprawą cywilną (w sensie materialnym), jeżeli
jednocześnie uznać, iż publicznoprawny charakter składki „rozciąga" się na nią także w
tej części, w której podlega ona przekazaniu do otwartego funduszu emerytalnego.
10
Niemniej można argumentować, że sam charakter publicznoprawny składki na
ubezpieczenie społeczne, w tym także jej części trafiającej do otwartego funduszu
emerytalnego, nie powinien mieć decydującego znaczenia przy ocenie charakteru
sprawy o wykonanie zobowiązania ZUS do przekazania owej części składki do
funduszu. Można twierdzić, że istotniejsze znaczenie powinna mieć okoliczność, iż w
ramach stosunku prawnego pomiędzy ZUS a otwartym funduszem emerytalnym istnieje
stosunek prawny charakteryzujący się równorzędnością podmiotów. Warto w tym
miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie powołanej już powyżej uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 23 lutego 2005 r., III CZP 85/04, (niepublik.), w której przyjmując
dopuszczalność drogi sądowej w sprawie ustalenia nieważności umowy obejmującej
restrukturyzację zobowiązań publicznoprawnych stwierdzono, że okoliczność, iż
przedmiotem stosunku prawnego, którego dotyczyło powództwo, były należności
publicznoprawne, nie zmieniała jego cywilnoprawnego charakteru, skoro przedmiot tego
stosunku regulowany był - z woli ustawodawcy - umową, której jedną ze stron jest
podmiot prawa prywatnego. Oczywiście, nie można tego stwierdzenia odnosić wprost do
niniejszej sprawy, jednak należy zauważyć, że podobnie można twierdzić, iż
publicznoprawny charakter składki -na ubezpieczenie emerytalne, w tym (jeśli tak
uznać) jej części przekazywanej do otwartego funduszu emerytalnego, niekoniecznie
musi pozbawiać sprawę cywilnoprawnego charakteru, skoro ustawodawca nie
przewidział dla kształtowania stosunku prawnego, którego przedmiotem jest
przekazanie części składki do otwartego funduszu emerytalnego, korzystania przez ZUS
z instrumentarium charakterystycznego dla stosunku podporządkowania, a tym samym
nie wykluczył wyraźnie drogi procesu cywilnego.
W odniesieniu do konsekwencji wynikających z ogólnej oceny charakteru
prawnego stosunków ubezpieczenia społecznego podnieść z kolei należy, co następuje.
Stosunek obejmujący powinność ZUS przekazania do otwartego funduszu emerytalnego
części składki na ubezpieczenie emerytalne, jest postrzegany jako stosunek pochodny
względem stosunku ubezpieczenia (stosunku między ZUS oraz ubezpieczonym) i
stosunku członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym. Jeśli uznać, ze stosunek
ubezpieczenia ma w rzeczywistości charakter zobowiązaniowego stosunku
zabezpieczenia społecznego (czyli, że przeważają w nim elementy „cywilnoprawne"),
wtedy charakter prawny stosunku, którego przedmiotem jest przekazanie składki do
otwartego funduszu emerytalnego, nie powinien budzić wątpliwości - należałoby go
również traktować jako stosunek zobowiązaniowy a powstałe na jego tle sprawy jako
11
sprawy cywilne w sensie materialnym. Gdyby zaś przyjąć, że stosunek ubezpieczenia
ma jednak charakter administracyjnoprawny, wtedy mogłoby budzić wątpliwości to, czy
podobnego charakteru nie należałoby przypisać stosunkowi obejmującemu obowiązek
ZUS przekazania części składki do otwartego funduszu emerytalnego z uwagi na jego
pochodny i akcesoryjny charakter. Wydaje się jednak, że w takiej sytuacji można
twierdzić, iż złożoność oraz niejednolitość kompleksu stosunków ubezpieczenia
społecznego dopuszcza sytuację, w której niektóre ze stosunków składających się na
ten kompleks można traktować jako bliższe swą naturą stosunkom
administracyjnoprawnym (np. stosunek ubezpieczenia między ZUS a ubezpieczonym
albo stosunek ubezpieczający między ZUS i płatnikiem składki), a inne jako zbliżające
się w większym stopniu do stosunków zobowiązaniowych, w których przeważają
elementy cywilnoprawne (np. właśnie stosunek między ZUS a otwartym funduszem
emerytalnym). Założenie takie pozwalałoby na przyjęcie tezy, że rozpatrywana sprawa
mogłaby zostać uznana za sprawę cywilną w sensie materialnym i jako taka podlega
rozpoznaniu w procesie cywilnym.
Na rzecz dopuszczalności drogi sądowej może także przemawiać fakt, iż nie
mogłaby zostać ona rozpoznawana w żadnym innym postępowaniu sądowym. Problem
sprowadza się do rozważania kwestii, czy istniałyby podstawy przyjęcia w omawianej
sprawie kompetencji sądów administracyjnych. Przyjmując założenie, że ustawa o
systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje wydania przez ZUS decyzji
administracyjnej, uznać można, iż jedynym przepisem, w kontekście którego
wchodziłoby w grę rozpatrywanie kompetencji sądu administracyjnego w niniejszej
sprawie, jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez
sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art.
3 § 2 pkt 1 – 3 tej ustawy (tj. inne niż decyzje administracyjne i postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub
czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa, a z art. 3 § 2 pkt 8 wynika, że sądy administracyjne
orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku określonym
m.in. w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Dla uznania kompetencji sądu administracyjnego w
sprawie, w której chodzi o przekazanie przez ZUS na rzecz otwartego funduszu
emerytalnego części składki na ubezpieczenie emerytalne, należałoby więc ustalić, iż
12
takie przekazanie mieści się w kategorii „innych aktów i czynności" z art. 3 § 2 pkt 4)
ustawy, a następnie uznać, iż w sytuacji, w której ZUS nie wywiązał się z obowiązku
dokonania przekazania, w grę wchodzi jego bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8)
ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wykładnia art. 3 § 2 pkt 4) tej ustawy należy do problematycznych. Przyjmuje, że
się stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy: 1) akt lub czynność nie ma
charakteru decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3), 2) akt lub
czynność mają charakter zewnętrzny tj. są skierowane do podmiotu
niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub
podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do
indywidualnego pomiotu, 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny
oraz 5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z
przepisów prawa. Zaliczenie do tych aktów lub czynności przekazania przez ZUS do
otwartego funduszu emerytalnego części składki na ubezpieczenie społeczne byłoby
bardzo problematyczne przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, wątpliwym jest,
czy taka czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie art. 66
ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie prowadzonej
działalności, określonej w art. 68-71 ustawy, ZUS przysługują środki prawne właściwe
organom administracji państwowej, ale nie uzasadnia to jeszcze traktowania wszystkich
aktów i czynności ZUS, nie mających postaci decyzji, jako aktów i czynności z zakresu
administracji publicznej. Po drugie, nawet gdyby pominąć powyższy aspekt, trudno
byłoby uznać, aby czynność przekazania części składki na ubezpieczenie społeczne,
będąca jedynie wykonaniem ciążącego na ZUS z mocy ustawy zobowiązania, mogła
być zakwalifikowana jako „akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) ustawy o
postępowaniu... Po trzecie wreszcie, przyjęcie kompetencji sądów administracyjnych w
sprawach o przekazanie przez ZUS na rzecz otwartego funduszu emerytalnego części
składki na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4) powodowałoby, że w
sprawach dotyczących kwestii z zakresu ubezpieczeń społecznych zaistniałaby
systemowa niespójność - niemal wszystkie sprawy z tego zakresu, powstałe na tle
stosunków ZUS z innymi podmiotami stosunków ubezpieczeniowych należałyby do
postępowania cywilnego (ściśle: postępowania odrębnego w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych), zaś jedynie sprawa o przekazanie przez ZUS części składki
na ubezpieczenie emerytalne do emerytalnego miałaby należeć do postępowania
sądowo administracyjnego. Rozwiązanie takie z tego punktu widzenia trudno
13
byłoby zaakceptować.
Uznanie, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia kompetencji sądów
administracyjnych w niniejszej sprawie dostarcza dodatkowego argumentu na rzecz
tezy, że powinna ona podlegać rozpoznaniu na drodze sądowej w postępowaniu
cywilnym, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby w ogóle drogi sądowej, w której mogłoby
dojść do jej rozstrzygnięcia.
Rekapitulując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej argumenty w pełni
uzasadniają pozytywną odpowiedź na pytanie w przedmiocie dopuszczalności drogi
sądowej w sprawie o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przekazanie
części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego. W
tym względzie nie powinno być zasadniczych wątpliwości. W istocie rzeczy wątpliwości
te sprowadzają się do tego, czy przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu w
postępowaniu zwykłym, czy też w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa
pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 459 – 47716
k.p.c.). Wątpliwości nasuwa bowiem
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 (OSP 2005, nr 4, poz. 46),
w której przyjęto, że sprawa o przekazanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych
części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych. Podzielenie tego poglądu przy jednoczesnym uznaniu dopuszczalności
drogi sądowej oznacza, że sprawa taka byłaby rozpoznawana w zwykłym postępowaniu
cywilnym. W tym kontekście powstaje pytanie, czy ubezpieczony jest legitymowany
czynnie do wystąpienia przeciwko ZUS-owi o przekazanie części składki na
ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego. Podejmując ten
problem wskazać należy, iż obowiązek przekazania przez ZUS części składki na
ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest elementem
składowym stosunku prawnego istniejącego pomiędzy funduszem a ZUS-em. Zakład
Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany względem funduszu do przekazania części
składki, a fundusz jest uprawniony do tego, aby od ZUS-u domagać się przekazania,
czyli wykonania ciążącego na nim zobowiązania wynikającego z ustawy. Nie ma więc
wątpliwości, iż w sprawie przeciwko ZUS-owi o przekazanie części składki na
ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego, fundusz ten miałby
czynną legitymację procesową, która wynika wprost z jego legitymacji materialnej.
Inaczej przedstawia się ta sytuacja w wypadku ubezpieczonego. Nie jest on podmiotem
stosunku prawnego pomiędzy otwartym funduszem emerytalnym a ZUS.
Ubezpieczonego łączy z ZUS stosunek ubezpieczenia, a z otwartym funduszem
14
emerytalnym stosunek czlonkowstwa. Uprawnienie do żądania od ZUS przekazania
części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego nie
wynika dla ubezpieczonego ani z treści stosunku ubezpieczenia łączącego go z ZUS,
ani z treści stosunku członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym (przepis art. 48
ust. 1 ustawy mówi jedynie o roszczeniach wobec powszechnego towarzystwa
emerytalnego, a art. 90 ustawy przekazuje na drogę postępowania przez sądami
ubezpieczeń sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych
funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami).
W konsekwencji należy uznać, że po stronie ubezpieczonego zachodzi brak
legitymacji materialnej (ta przysługuje otwartemu funduszowi emerytalnemu jako
podmiotowi uprawnionemu do otrzymania części składki), a tym samym brak legitymacji
procesowej, skoro brak jest przepis ustawy, który wyposażałby ubezpieczonego w taką
legitymację mimo nieposiadania przez niego legitymacji materialnej.
Można oczywiście argumentować, że ubezpieczony zainteresowany tym, aby
ZUS realizował ciążący na nim z mocy ustawy obowiązek przekazywania części składki
na ubezpieczenie społeczne do otwartego funduszu emerytalnego, gdyż – mówiąc
w uproszczeniu - może to mieć istotny wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego,
jakie uzyska ubezpieczony w przyszłości. Niemniej okoliczność ta nie jest wystarczająca
do tego, aby przyznać ubezpieczonemu legitymację procesową w sprawie przeciwko
ZUS o przekazanie części składki do funduszu.
Niemożność przyznania ubezpieczonemu - w obowiązującym stanie prawnym -
legitymacji czynnej zarówno materialnej jak i procesowej do wystąpienia przeciwko
Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o przekazywanie części składek na ubezpieczenie
emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego oznacza w istocie, że otwarcie drogi
sądowej w tych sprawach w zwykłym postępowaniu cywilnym stwarza dla
ubezpieczonego iluzoryczną ochronę prawną. Dopuszczalność drogi sądowej dla tych
spraw w zwykłym postępowaniu cywilnym nie daje bowiem zabezpieczenia realnej
możliwości ochrony jego interesów, skoro powództwo ulegnie oddaleniu z braku po jego
stronie legitymacji czynnej.
Takiego skutku uniknie się przy przyjęciu – odmiennie niż to uczynił Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 - poglądu – iż sprawa
o przekazanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych części składki na ubezpieczenie
emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych. Podstawą tego poglądu jest uznanie dopuszczalności i obowiązku
15
wydawania przez ZUS decyzji w sprawach, w których chodzi o przekazanie do
otwartego funduszu emerytalnego części składki na ubezpieczeń emerytalne zgodnie z
art. 22 ust. 3 i art. 47 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to w myśl
art. 83 ust. 1, który stanowi, że ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw
dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu
ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z
tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i 5)
wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje
na to, że zawarte w nim wymienienie spraw, w których ZUS może wydawać decyzje
administracyjne, nie jest wyczerpujące. Otwiera to drogę do uznania, że ZUS może i
powinien także w drodze decyzji ustosunkować się do pochodzącego od
ubezpieczonego żądania przekazania części składki na ubezpieczenie społeczne do
otwartego funduszu emerytalnego. Wtedy sprawa przeciwko ZUS o przekazanie części
składki do otwartego funduszu emerytalnego mogłaby zostać uznana za sprawę z
zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
cywilnego.
Zalety takiego rozwiązania są oczywiste. Po pierwsze, stwarzałoby one podstawę
dla ochrony ubezpieczonego w stosunku do ZUS w odniesieniu do części składki na
ubezpieczenie społeczne przekazywanej do otwartego funduszu emerytalnego, istotnej
z punktu widzenia przyszłej emerytury ubezpieczonego (ochrona ekspektatywy
emerytury}. Po drugie, powodowałoby poddanie całości spraw mających swe źródło w
stosunkach ubezpieczenia społecznego jednolitemu, szczególnemu reżimowi
procesowemu, który jest ustanowiony dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Dodać trzeba, że tendencja do poddania wszystkich spraw z zakresu ubezpieczeń
wspólnemu reżimowi procesowemu, tj. reżimowi postępowania odrębnego w tych
sprawach, wyraźnie wynika z regulacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych i art. 476 § 3 k.p.c. - do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych należą nie tylko sprawy z odwołań od decyzji organów rentowych
dotyczących określonych spraw (art. 476 § 2 k.p.c.) oraz sprawy powstałe na tle
niewydania w terminie decyzji w tych sprawach (art. 476 § część pierwsza § 3 k.p.c.),
lecz także sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych
funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 część trzecia § 3
k.p.c.). Po trzecie pozwalałoby na wykorzystanie w takiej sprawie szczególnych regulacji
procesowych przewidzianych w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu
16
ubezpieczeń społecznych, a wzmacniających sytuację ubezpieczonego oraz
pozwalających na uwzględnienie szczególnej konfiguracji podmiotowej,
charakterystycznej dla stosunków ubezpieczenia społecznego (por. regulację art. 47711
§ 1 k.p.c., zgodnie z którą stronami postępowania są ubezpieczony, inna osoba, której
praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, organ rentowy i zainteresowany;
mogłaby mieć ona znaczenie dla otwartego funduszu emerytalnego, do którego
przekazana ma być część składki na ubezpieczenie emerytalne). Po czwarte wreszcie,
uznanie, że sprawa przeciwko ZUS o przekazanie części składki na ubezpieczenie
emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych w łatwy sposób pozwalałby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności drogi
sądowej - byłaby ona dopuszczalna (art. 1 k.p.c. i art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), a ocena jej
charakteru (sprawa cywilna w sensie formalnym albo w sensie materialnym) nie byłaby
już konieczna.
Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd Najwyższy postanowił - na
podstawie art. 390 § 1 zd. 2 k.p.c. - przekazać przedstawione zagadnienie prawne do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu.