Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZP 2/14
UCHWAŁA
Dnia 8 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
SSN Krzysztof Staryk
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa Elektrociepłowni Z. Spółki Akcyjnej
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej świadectwa pochodzenia ,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 października 2014 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w .z
dnia 28 maja 2014 r.,
"Czy na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997
roku - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. 1059) służy odwołanie do
Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki
wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej
decyzji tego organu regulacyjnego?"
podjął uchwałę:
Od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji służy odwołanie
do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i
konsumentów (art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. -
Prawo energetyczne, jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze
zm. oraz art. 47946
pkt 1 k.p.c.).
UZASADNIENIE
2
Postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r., Sąd Apelacyjny w W. na podstawie
art. 390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c. przedstawił Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia rozpoznawane zagadnienie prawne jako budzące poważne
wątpliwości.
Zagadnienie to wyłoniło się przy rozpoznawaniu zażalenia Elektrociepłowni
"Z." (dalej Spółka) na postanowienie Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony
konkurencji i konsumentów z dnia 17 grudnia 2013 r., odrzucające odwołanie Spółki
od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) z dnia 31
marca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji Prezesa
URE z dnia 28 marca 2008 r. umarzającej świadectwo pochodzenia z kogeneracji.
Podstawę prawną decyzji Prezesa URE z 31 marca 2011 r. stanowiły art. 156 § 1
pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy
z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r.,
poz. 1059 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przy wydawaniu decyzji
z 28 marca 2008 r. nie naruszono w sposób rażący prawa, bowiem wykładnia art.
9a ust. 8d i 8e Prawa energetycznego nie jest jednolita w orzecznictwie. Odwołanie
od decyzji z 31 marca 2011 r., które Spółka wniosła do Sądu Okręgowego zostało
odrzucone z powołaniem się na niedopuszczalność drogi sądowej. Według Sądu
Okręgowego, w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych uprzednio
przez Prezesa URE, organ ten występuje w charakterze organu wyższego stopnia
w rozumieniu art. 157 k.p.a. Organ orzekający w sprawie o stwierdzenie
nieważności decyzji administracyjnej przeprowadza wyłącznie kontrolę
prawidłowości samej decyzji i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron (nie
orzeka merytorycznie). Orzeczenie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji
zapada w nowej (odrębnej) sprawie administracyjnej, przy czym od decyzji wydanej
w takiej sprawie stronie przysługuje odwołanie lub wniosek o powtórne rozpatrzenie
sprawy na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W decyzji z 31 marca 2011 r. Prezes URE - występujący zatem jako organ nadzoru
- rozstrzygał nową sprawę administracyjną w postępowaniu o stwierdzenie
nieważności własnej, wcześniejszej decyzji (wydanej na podstawie przepisów
Prawa energetycznego). Oznacza to, że Prezes URE nie rozpoznawał sprawy z
3
zakresu regulacji energetyki, w której rozstrzygnięcie byłoby poddane kognicji sądu
powszechnego (art. 47946
k.p.c.), lecz orzekał w sprawie, której istota polega na
wzruszeniu ostatecznych decyzji administracyjnych w nadzwyczajnym trybie
przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje
wydawane na podstawie art. 156 k.p.a. mają charakter zbliżony do orzeczeń
wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc nie zapadają w
sprawach, w których Prezes URE orzekał na podstawie Prawa energetycznego. Z
tej przyczyny - zdaniem Sądu Okręgowego - są one wyłączone spod kognicji sądów
powszechnych. Przepisy art. 4791
§ 1 w związku z art. 47946
k.p.c. przyznają
sądom powszechnym kompetencje jedynie w zakresie rozpoznawania środków
odwoławczych od decyzji i postanowień Prezesa URE wydawanych w sprawach z
zakresu energetyki (tych, w których Prezes URE działa w charakterze organu
regulacyjnego). Natomiast w innych sprawach administracyjnych, w których
rozstrzyga Prezes URE (a do nich zaliczają się sprawy rozpoznawane w trybie art.
156 k.p.a.) stosuje się przepisy art. 127 § 3 k.p.a. (ewentualnie art. 127 § 3 w
związku z art. 144 k.p.a.). Według Sądu pierwszej instancji, skoro sądy
administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184
Konstytucji RP), to takiej właśnie kontroli podlega Prezes URE działający w
charakterze organ nadzoru w sprawie o stwierdzenie nieważności uprzedniej
decyzji administracyjnej. W zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji
Spółka zarzuciła obrazę art. 199 § 1 pkt 1 w związku z art. 47947
§ 2 k.p.c., art. 184
Konstytucji RP, art. 1 k.p.c., art. 47946
pkt 1 k.p.c. oraz art. 30 ust. 2 Prawa
energetycznego w związku z art. 177 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Według Spółki
decyzja Prezesa URE odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio
wydanej przez ten organ podlega zaskarżeniu do sądu ochrony konkurencji i
konsumentów.
Według Sądu Apelacyjnego rozpoznającego zażalenie Spółki na
postanowienie Sądu Okręgowego odrzucające odwołanie od decyzji Prezesa URE
z 31 marca 2011 r., należy rozstrzygnąć, czy "formalny charakter" sprawy cywilnej
(sprawy "regulacyjnej") rozciąga się także na sprawę wszczętą wniesieniem
odwołania od decyzji Prezesa URE wydanej w przedmiocie stwierdzenia
nieważności uprzedniej decyzji tego organu regulacyjnego. Powołując się na treść
4
art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego, Sąd Apelacyjny wywiódł, że założeniem
ustawodawcy było ograniczenie kompetencji orzeczniczych sądów
administracyjnych w stosunku do decyzji i postanowień Prezesa URE. Sąd
Apelacyjny zwrócił jednak uwagę, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie
nieważności decyzji administracyjnej ma charakter samodzielny i jego istota
ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy kontrolowana decyzja została dotknięta
jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o
stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kontynuacją postępowania
administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie
regulacyjnej należącej do kompetencji Prezesa URE (art. 23 Prawa
energetycznego). Podejmowane przez organ nadzoru czynności w postępowaniu o
stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są ukierunkowane wyłącznie na
zbadanie, czy istnieją przesłanki zastosowania tej instytucji prawnej. To zaś stanowi
przedmiot nowej sprawy administracyjnej, odrębnej wobec rozstrzygnięcia
zawartego w decyzji poddawanej kontroli. W postępowaniu prowadzonym w tym
szczególnym trybie organ rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach wyznaczonych
przez art. 156 § 1 k.p.a. (nie rozpoznaje istoty sprawy). Tymczasem sąd ochrony
konkurencji i konsumentów rozpoznający odwołanie od decyzji Prezesa URE może
wydać orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47953
k.p.c.), a więc orzeczenie, którego
treść odnosi się wprost do regulacji działalności przedsiębiorstw energetycznych.
Możliwe jest zatem przyjęcie, że kontrola decyzji wydawanej przez Prezesa URE w
postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 k.p.a. nie należy do kompetencji
sądu powszechnego, lecz podlega właściwości sądu administracyjnego. Sąd
Apelacyjny dodał, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów ustawodawca w niektórych przypadkach (art. 81 i 82 tej ustawy)
wyłączył wprost kontrolę sądów administracyjnych nad orzeczeniami Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK). Tymczasem w
Prawie energetycznym brakuje takich regulacji. Tym niemniej analiza art. 30 ust. 2
Prawa energetycznego oraz art. 47946
pkt 1 k.p.c. może prowadzić do wniosku, że
wymienione przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od zasady domniemania
właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach odwołań od
decyzji Prezesa URE. To zaś przemawia za tezą, że decyzja Prezesa URE wydana
5
w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji tego organu podlega
kontroli sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.
Na posiedzeniu jawnym Sądu Najwyższego wyznaczonym w celu
rozpoznania przedmiotowego zagadnienia pełnomocnicy procesowi obu stron
wnieśli o udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie prawne Sądu drugiej
instancji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne dotyczy problemu,
wobec którego Sąd Najwyższy dotychczas nie zajął jeszcze wyraźnego stanowiska
w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Kwestia dopuszczalności drogi sądowej
w sprawach zainicjowanych wniesieniem odwołania od decyzji Prezesa URE
wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu
regulacyjnego zasadniczo nie była podnoszona (wprost) w orzecznictwie sądów
powszechnych. Wyjątek w tym względzie stanowi rozstrzygnięcie Sądu
Antymonopolowego zawarte w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2000 r., XVII Amo
2/00 (LEX nr 56430), w którym stwierdzono, że skoro Sąd Antymonopolowy nie jest
organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa URE w rozumieniu art. 157 § 1
w związku z art. 156 k.p.a., to nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji
wydanej przez Prezesa URE; natomiast do kompetencji tego Sądu należy
rozpoznanie odwołania od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
wydanej przez Prezesa URE na podstawie przepisów Prawa energetycznego. Do
tej pory do Sądu Najwyższego wpłynęła jedna skarga kasacyjna w sprawie
dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia
nieważności decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej,
przy czym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., III SK 22/13 (LEX nr 1408194)
Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia jej do rozpoznania. W sprawie tej spór pomiędzy
stronami dotyczył kwestii, czy przedsiębiorstwu energetycznemu przysługuje
legitymacja czynna do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URE. Sytuacja procesowa
przedstawiała się w niej następująco. Prezes URE wydał decyzję o odmowie
6
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej wcześniejszej
decyzji zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej, Sąd Okręgowy w W. - sąd
ochrony konkurencji i konsumentów oddalił odwołanie od tej decyzji (a więc orzekł
co do istoty sprawy), a Sąd Apelacyjny oddalił apelację przedsiębiorstwa
energetycznego od wyroku Sądu pierwszej instancji. Można więc wnioskować, że w
tym przypadku sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy (w ramach przedsądu) -
pośrednio - uznały dopuszczalność drogi sądowej (w postępowaniu cywilnym przed
sądami powszechnymi) w sprawie przeciwko Prezesowi URE o stwierdzenie
nieważności jego uprzedniej decyzji.
Można również nadmienić, że postanowieniem z dnia 24 września 2013 r.,
III SK 7/13, (LEX nr 1380980) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania
skargi kasacyjnej w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK, w której
odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ. Również i w
tej sprawie dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym nie była
kwestionowana, a w sądach obu instancji zapadły orzeczenia rozstrzygające
sprawę co do meritum. Warto też zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w kilku
dotychczasowych orzeczeniach - pośrednio - dopuszczał możliwość zaskarżania do
sądu ochrony konkurencji i konsumentów decyzji Prezesa URE opartych na
przepisie art. 155 k.p.a., a więc decyzji wydawanych również w nadzwyczajnym
trybie uchylania (zmian) ostatecznych decyzji administracyjnych (por. uchwałę
składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2004 r., III SZP 2/04, OSNP 2005 nr 9,
poz. 132 oraz wyroki z dnia 14 stycznia 2009 r., III SK 23/08, LEX nr 510249; z dnia
10 czerwca 2009 r., III SK 42/08, OSNP 2011 nr 7-8, poz. 115; z dnia 9 marca
2011 r., III SK 37/10, OSNP 2012 nr 9-10, poz. 130 i z dnia 26 listopada 2012 r.,
III SK 7/12, LEX nr 1267167).
Analizę przedstawionego przez Sąd Apelacyjny problemu prawnego należy
rozpocząć od stwierdzenia, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne
sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw
ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ta regulacja ustrojowa
zakłada więc domniemanie właściwości sądów powszechnych (drogi sądowej) we
wszystkich sprawach, których istota polega na "wymierzaniu sprawiedliwości".
Innymi słowy, ustalenie, czy w określonej sprawie sądem właściwym do jej
7
rozpoznania będzie sąd niebędący sądem powszechnym (np. sąd administracyjny)
musi wynikać wyraźnie (wprost) z przepisów ustawowych.
Przepisy Prawa energetycznego potwierdzają tę zasadę konstytucyjną,
skoro w myśl art. 30 ust. 2 tego Prawa od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do
Sądu Okręgowego w W. - sądu antymonopolowego (aktualnie Sądu Okręgowego w
W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów) w terminie dwutygodniowym od dnia
doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE
toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w
sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 Prawa energetycznego). Ta
reguła rozciąga się także na postanowienia Prezesa URE, od których służy
zażalenie, przy czym termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni (art. 30 ust. 4
Prawa energetycznego). Z literalnej wykładni art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego
wynika więc w sposób dość oczywisty, że od każdej - bez wyjątku (rozróżnienia) -
decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i
konsumentów (sądu powszechnego), a ten środek zaskarżenia jest rozpoznawany
w trybie właściwym dla spraw cywilnych (według zasad określonych w Kodeksie
postępowania cywilnego). A contrario stronie nie przysługuje więc w takich
wypadkach odwołanie do organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego (ani ewentualny wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji nie przysługuje jej
również skarga do sądu administracyjnego. Jest tak dlatego, że art. 30 ust. 2 Prawa
energetycznego (ani jakikolwiek inny przepis tej ustawy) nie ogranicza katalogu
decyzji Prezesa URE poddawanych kontroli sądu powszechnego do określonego
rodzaju tych decyzji (w szczególności do decyzji wydawanych wyłącznie w oparciu
o przepisy Prawa energetycznego). Na tej podstawie można więc przyjąć, że każda
decyzja wydawana przez Prezesa URE, niezależnie od tego, na jakiej podstawie
normatywnej została oparta, podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu
powszechnego. Co więcej można pokusić się o stwierdzenie, że odwołanie do sądu
powszechnego będzie przysługiwać nawet wówczas, gdy decyzja Prezesa URE
zostanie wydana bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2
k.p.a.). Potwierdzeniem (dopełnieniem) reguły zawartej w art. 30 ust. 2 Prawa
energetycznego jest przepis art. 47946
pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym Sąd Okręgowy
8
w W. - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań
od decyzji Prezesa URE. Sprawa, w której wniesiono takie odwołanie jest więc
"inną sprawą", do której przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z
mocy ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 in fine k.p.c., a więc sprawą cywilną
w ujęciu formalnym.
Dysponując zatem wynikami wykładni językowej art. 30 ust. 2 Prawa
energetycznego oraz art. 47946
pkt 1 k.p.c. należy dojść do wniosku, że skoro
każda (bez rozróżnienia) decyzja Prezesa URE podlega zaskarżeniu do sądu
powszechnego (bo brak przepisu, który by przekazywał sądowi administracyjnemu
sprawowanie kontroli nad choćby niektórymi decyzjami tego organu), to odwołanie
do tego sądu przysługuje również od decyzji Prezesa URE, która została wydana w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio wydanej przez ten organ.
Z tej perspektywy nie ma większego znaczenia, że podstawą (materialnoprawną)
decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności innej (uprzedniej) decyzji Prezesa
URE jest art. 156 § 1 k.p.a., zaś kognicja organu orzekającego w takiej sprawie
ogranicza się do zbadania, czy w określonym stanie faktycznym ziściły się
przesłanki ściśle wymienione w tym przepisie. Z punktu widzenia dopuszczalności
drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach z odwołań od decyzji
Prezesa URE nie ma zatem znaczenia, w jakim trybie (zwykłym, czy
nadzwyczajnym) zapadła decyzja kwestionowana przez stronę. W kontekście
art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego w związku z art. 47946
pkt 1 k.p.c. nie jest też
istotne, czy podstawą decyzji Prezesa URE były przepisy Prawa energetycznego
(określające w sposób bezpośredni prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących
w szeroko pojętym procesie gospodarowania paliwami i energią), czy też przepisy
innych ustaw (w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego).
Pogląd o domniemaniu właściwości sądu powszechnego (sądu ochrony
konkurencji i konsumentów) w sprawach z odwołania od "każdej" decyzji Prezesa
URE jest wyrażany w piśmiennictwie prawniczym, w którym - powołując się na
orzecznictwo sądów administracyjnych - zwraca się uwagę, że rozpoznawanie
takich spraw nie jest "sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej"
w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, do czego uprawnione są wyłącznie sądy
administracyjne (por. A. Skoczylas [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, pod red.
9
M. Swory i Z. Murasa, Warszawa 2010 - teza 1 do art. 30). Zdaniem przedstawicieli
doktryny, skoro art. 30 Prawa energetycznego nie zawiera katalogu decyzji, od
których służy odwołanie do sądu powszechnego, to może ono zostać wniesione od
"każdej" decyzji Prezesa URE i dlatego odwołanie na ogólnych zasadach (tzn. do
sądu powszechnego) przysługuje od decyzji Prezesa URE wydanych w sprawach o
stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), o wznowienie postępowania
administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.) oraz w razie uchylenia lub zmiany decyzji
ostatecznej na zasadach przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (A. Cudak:
Weryfikacja rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego 2014 nr 7, s. 8). W doktrynie oraz orzecznictwie
sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
24 stycznia 2008 r., II GSK 353/07, LEX nr 470983 oraz postanowienia tego Sądu z
dnia 27 października 2011 r., II GSK 1536/11, LEX nr 1151659 i z dnia 21 sierpnia
2012 r., II GSK 1253/12, LEX nr 1405216) przyjmuje się natomiast, że sądy
administracyjne są organami właściwymi rzeczowo do rozstrzygania spraw w razie
bezczynności Prezesa URE (niewydania przez niego decyzji, która byłaby
przedmiotem odwołania do sądu powszechnego) lub przewlekłości postępowania
prowadzonego przed tym organem. Ten pogląd uzasadniany jest tym, że
właściwość sądu powszechnego w postępowaniu "hybrydowym" (czyli
prowadzonym początkowo według reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania
administracyjnego, a po wydaniu decyzji według zasad obowiązujących w
procedurze cywilnej) rozpoczyna się dopiero na etapie rozpoznawania odwołania
od decyzji wydanej z zastosowaniem procedury administracyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych - na gruncie innych spraw
rozpoznawanych w postępowaniu "hybrydowym" (z zakresu praktyk
ograniczających konkurencję) - sformułowano pogląd, że w sytuacji, gdy żaden
przepis nie wyłącza właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w
sprawach z zakresu praktyk ograniczających konkurencję, nie ma prawnego
uzasadnienia twierdzenie, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji Prezesa
UOKiK może być wyeliminowana tylko przez sąd administracyjny (postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., II GSK 749/08,
Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2010 nr 1, s. 65, z glosą M.
10
Sieradzkiej). Na tej podstawie sądy administracyjne konsekwentnie odrzucały
skargi kierowane do nich w następstwie wydania przez Prezesa UOKiK decyzji o
odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. postanowienia
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r.,
VI SA/Wa 311/08, LEX nr 1062471 oraz VI SA/Wa 365/08, LEX nr 1062501).
Również w oparciu o te poglądy można zasadnie wywodzić, że decyzja wydawana
przez Prezesa URE w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jego decyzji, w
którym bada się, czy uprzednia decyzja była dotknięta kwalifikowanymi wadami w
zakresie obrazy przepisów Prawa energetycznego, może być kwalifikowana jako
decyzja "z zakresu regulacji energetyki", od której przysługuje odwołanie do sądu
powszechnego.
Przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia prawnego nie sposób
pominąć także wykładni przedstawionej w uchwale składu siedmiu sędziów -
zasadzie prawnej - z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011 nr 17-18, poz.
233), zgodnie z którą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu
rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z
2013 r., poz. 1442 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje
odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Pogląd ten został
wprawdzie wyrażony w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale z uwagi
na podobny, "hybrydowy" charakter procedury (sprawy z zakresu ubezpieczeń
społecznych oraz sprawy "regulacyjne" są sprawami cywilnymi w znaczeniu
formalnym), jest on miarodajny w odniesieniu do spraw, w których wniesiono
odwołanie od decyzji Prezesa URE wydanych w trybie art. 156 k.p.a. Brak jest przy
tym podstaw dla odmiennego traktowania spraw ubezpieczeniowych i spraw z
zakresu regulacji energetyki w kontekście dopuszczalności drogi sądowej, wobec
czego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tej uchwały może mieć
bezpośrednie zastosowanie przy analizie problemu prawnego w rozpoznawanej
sprawie. W uzasadnieniu tej uchwały składu powiększonego Sąd Najwyższy
wywiódł w szczególności, że sprawą "dotyczącą" ubezpieczeń społecznych jest
każda decyzja Zakładu w zakresie indywidualnych spraw (art. 83 ust. 1 ustawy
systemowej), chociażby jej wydanie poprzedzała inna decyzja (art. 83a ust. 1 i 2).
11
Analiza językowo-logiczna i funkcjonalna systemu prawnego postępowania w
indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia tezy,
że postępowanie odwoławcze od decyzji Zakładu wydawanych na podstawie
art. 83a ust. 2 ustawy systemowej jest tak istotowo odmienne od zwykłego
postępowania odwoławczego w tych sprawach, że zachodzi potrzeba wyłączenia
drogi sądowej przed sądami ubezpieczeń społecznych. Nie przekonuje zwłaszcza
argument, że sąd ubezpieczeń społecznych "nie stwierdza nieważności" decyzji
zaskarżonej odwołaniem. Orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47714
§ 2 k.p.c.)
wydawane w "zwykłej" sprawie, w której wniesiono odwołanie do sądu
powszechnego nie może polegać na "stwierdzeniu nieważności" zaskarżonej
decyzji, bo obowiązkiem sądu jest wówczas rozpoznanie istoty sprawy, a więc
rozstrzygnięcie (wprost) o istnieniu określonego uprawnienia (obowiązku) z zakresu
ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność jednak wcale jednak nie oznacza, że w
"zwykłym postępowaniu" sąd ubezpieczeń społecznych nie ocenia zaskarżonej
odwołaniem decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanych wad wymienionych w art.
156 § 1 k.p.a. W szczególności ocenie sądu podlega, czy zaskarżona decyzja jest
zgodna z przepisami prawa materialnego. Ponieważ decyzje ostateczne Zakładu
podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o
których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to zostały one, w art. 83a ust. 2 ustawy
systemowej wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub
unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie
do właściwego sądu (podobne stanowisko w kwestii dopuszczalności odwołania od
decyzji organu rentowego wydawanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności
wcześniejszej decyzji Sąd Najwyższy wyraził także w wyrokach z dnia 7 czerwca
2011 r., II UK 301/10, LEX nr 1068042; z dnia 2 sierpnia 2011 r., II UK 287/10, LEX
nr 885007; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I UK 192/10, LEX nr 1102999 i z dnia 13
września 2011 r., I UK 296/10, LEX nr 1103000).
Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (ONSAiWSA 2013 nr
5, poz. 75; OSP 2013 nr 12, poz. 118, z glosą W. Chróścielewskiego), przyjmując,
że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie
art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie
12
stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu
administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny
wywiódł w szczególności, że postępowania nadzwyczajne uregulowane w Kodeksie
postępowania administracyjnego (w sprawie wznowienia postępowania,
stwierdzenia nieważności decyzji oraz uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej
wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej) pozostają w ścisłym związku
z postępowaniem zwykłym, przy czym w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie
pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, lecz - w razie jej podważenia
- dochodzi także do ponownego rozstrzygnięcia o prawach, czy obowiązkach
ubezpieczonego.
Mając to wszystko na uwadze (a zwłaszcza kierując się rezultatami wykładni
językowej art. 30 ust. 2 Prawa energetycznego oraz art. 47946
pkt 1 k.p.c.) należy
uznać, że każda decyzja Prezesa URE, a więc również wydana w przedmiocie
stwierdzenia nieważności decyzji tego organu (której podstawę normatywną
wyznaczają przede wszystkim przepisy procedury administracyjnej, to jest art. 156-
158 k.p.a., a nie regulacje materialnoprawne zawarte w Prawie energetycznym)
podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego (sądu ochrony
konkurencji i konsumentów), a nie wzruszeniu w drodze innych środków ochrony
prawnej.
Na zakończenie Sąd Najwyższy zauważa, że właściwość sądu
powszechnego (sądu ochrony konkurencji i konsumentów) w sprawach z zakresu
regulacji energetyki wygląda inaczej w przypadku postanowień wydawanych przez
Prezesa URE (co potwierdza w istocie przedstawioną wykładnię w zakresie
dotyczącym decyzji Prezesa URE). Zgodnie z art. 47946
pkt 2 k.p.c., sąd ochrony
konkurencji i konsumentów jest bowiem właściwy w sprawach zażaleń na
postanowienia Prezesa URE wydawane (wyłącznie) w postępowaniach
prowadzonych na podstawie przepisów Prawa energetycznego lub przepisów
odrębnych. Już z tego wynika, że nie każde postanowienie Prezesa URE może być
zaskarżone odwołaniem do sądu powszechnego, ale tylko takie postanowienie,
którego podstawa normatywna wynikała z przepisów Prawa energetycznego lub
13
"odrębnych" przepisów rangi ustawowej. Z tej też przyczyny Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 4 września 2008 r., III SN 1/08 (OSNP 2009 nr 21-22, poz. 302)
przyjął, że na postanowienie Prezesa URE wydane na podstawie art. 17 § 1 ustawy
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
odmawiające "wystawienia tytułu egzekucyjnego i skierowania do egzekucji
administracyjnej", nie przysługuje zażalenie do sądu ochrony konkurencji i
konsumentów, bo sprawa wszczęta takim zażaleniem nie podlega orzecznictwu
sądów w rozumieniu art. 64 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym. Według Sądu Najwyższego orzekającego w tej sprawie "przepisami
odrębnymi" w rozumieniu art. 47946
pkt 2 in fine k.p.c. są jedynie przepisy, które
upoważniają Prezesa URE do wydawania postanowień w sprawach należących do
jego ustawowych kompetencji, a do tej grupy nie zaliczają się przepisy o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji sprawa, której
przedmiotem była kontrola postanowienia Prezesa URE opartego wyłącznie na
przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlegała kognicji
sądu powszechnego (sądu ochrony konkurencji i konsumentów).
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy powziął uchwałę jak w
sentencji.