Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 11/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 grudnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa L. P. Sp. z o.o. w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 18 grudnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 października 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 17
września 2010 r. uznał, że L. P. Sp. z o.o. z/s w W. (powód) naruszył art. 23 ust. 1
ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U.
Nr 169, poz. 1199, ze zm., dalej jako ustawa) w ten sposób, że w 2008 r. nie
2
zapewnił minimalnego udziału biokomponentów i innych paliw odnawialnych w
ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedanych lub zbytych w innej
formie lub zużytych przez niego na potrzeby własne i w związku z powyższym
wymierzył powodowi karę pieniężną w wysokości 14.309.701,51 zł.
Powód zaskarżył w całości decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem. Sąd
Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia 16
listopada 2012 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że wymierzył powodowi
karę w wysokości 10.632.574,46 zł. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że
powód nie zrealizował Narodowego Celu Wskaźnikowego wyznaczonego na rok
2008. Punktem odniesienia dla realizacji obowiązku NCW jest zaś ogólna ilość
paliw ciekłych i biopaliw ciekłych podlegająca transakcjom wymienionym w art. 23
ust. 1 ustawy w danym roku kalendarzowym. Rok ten jest ponadto istotny dla
określenia minimalnego udziału biokomponentów. W konsekwencji paliwo
sprowadzone w 2007 r. i sprzedane w 2008 r. powinno się zaliczać do ogólnej ilości
paliw branej pod uwagę przy określaniu współczynnika „R”. Rozporządzenie w
sprawie NCW wskazuje rok 2008 jako pierwszy rok określenia wskaźnika, ale punkt
odniesienia był już określony w ustawie o biokomponentach. Rozporządzenie
weszło w życie w dniu 25 czerwca 2007 r. i od tej daty powód wiedział, jaki udział
biokomponentów musi zapewnić na rok 2008.
Powód i Prezes Urzędu zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji apelacjami.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. uwzględnił apelację
powoda i zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w W. w ten sposób, że
uchylił decyzję Prezesa Urzędu oraz oddalił apelację wniesioną przez Prezesa
Urzędu.
Uwzględniając apelację powoda Sąd drugiej instancji stwierdził, że
przewidziana w art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy odpowiedzialność za
niezapewnienie w danym roku minimalnego udziału biokomponentów i innych paliw
odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych sprzedanych lub
zbytych innej formie przez ten podmiot lub zużytych na własne potrzeby ma
charakter odpowiedzialności karno-administracyjnej. Tym samym kara musi być
ściśle określona oraz przed czasem, w którym działanie danego podmiotu w
zakresie realizacji danego obowiązku jest oceniane i za które to działanie w danym
3
okresie (lub za zaniechanie) może być ukarany. Przed okresem, w ramach którego
działa zainteresowany podmiot, musi on wiedzieć, w jaki sposób ma działać, aby
nie narazić się na karę oraz jaka kara, w jakiej wysokości oraz w jaki sposób
obliczona mu grozi, gdy swoich obowiązków nie dopełni. Prawo również nie może
działać wstecz, z wyjątkiem wprowadzenia odpowiedzialności względniejszej dla
sprawcy danego czynu.
Sąd drugiej instancji podniósł również, że niniejszej sprawie, mimo iż
oceniane było działanie przedsiębiorcy od dnia 1 stycznia 2008 r., a więc
rozważany okres badania jego zachowania obejmował przedział od dnia 1 stycznia
2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., rozpatrywany sumarycznie pod kątem
spełnienia obowiązku, to przepisy statuujące odpowiedzialność karno-
administracyjną zostały ogłoszone, a następnie weszły w życie już w toku trwania
tego czasookresu, tj. odpowiednio w dniu 9 stycznia 2008 r. (data publikacji) i w
dniu 24 stycznia 2008 r. (data wejścia w życie). Sąd Apelacyjny miał też na
względzie, że definicję Narodowego Celu Wskaźnikowego, którego
niezrealizowanie penalizuje art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 w związku z art. 23 ustawy,
zawiera art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy, zgodnie z którym jest to minimalny udział
biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw ciekłych i
biopaliw ciekłych zużywanych w ciągu roku kalendarzowego w transporcie, liczony
według wartości opałowej. Konsekwentnie, wielkość parametru „R” we wzorze
wskazującym sposób wyliczenia kary, a przez to jej wysokość, oblicza się według
wartości opałowej. Wartość opałową określa zaś Minister Gospodarki, który wydał
stosowne rozporządzenie dopiero w dniu 27 grudnia 2007 r. Rozporządzenie to
zostało opublikowane w dniu 9 stycznia 2008 r., a weszło w życie w dniu 24
stycznia 2008 r. Kara została zaś wymierzona powodowi za rok 2008, podczas gdy
została określona w sposób obowiązujący dopiero w dniu 24 stycznia 2008 r. Tym
samym ukaranie powoda należało uznać za niezgodne z zasadami prawa karnego.
Do zaniechania powoda w roku 2008 nie można było stosować art. 33 ust. 1 pkt 5 i
ust. 5 ustawy, ponieważ kara przewidziana w tych przepisach nie została określona
od początku okresu, w którym obowiązek ciążący na powodzie był określany
zbiorczo i łącznie. Rozważana kara mogła być stosowana dopiero od roku 2009 r.
4
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 33 ust. 1 pkt 5 ust. 5
ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w związku z art. 42 Konstytucji
RP; 2) art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o biokomponentach; 3) § 1 ust. 2 pkt 3 i 9
rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r., w sprawie wartości
opałowej poszczególnych biokomponentów i paliw ciekłych (Dz.U. z 2008 r., Nr 3,
poz. 12) przez uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do obliczania
wartości opałowej biokomponentów w 2008 r. i oceny wywiązywania się
przedsiębiorców z obowiązków wynikających z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o
biokomponentach, mimo iż wszedł w życie w dniu 24 stycznia 2008 r., a zatem od
tej daty stanowił powszechnie obowiązujące prawo i z tej racji powinien zostać
użyty do weryfikacji spełnienia przez powoda obowiązku co najmniej w okresie od
dnia 24 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.; 4) art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 w
związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach przez uznanie, że z racji
wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r w
dniu 24 stycznia 2008 r. czyn podlegający ukaraniu na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 5
i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach nie podlega
penalizacji za cały 2008 r., charakter tego czynu jest niepodzielny, a Prezes Urzędu
nie był uprawniony do dokonania weryfikacji w 2008 r. wykonania obowiązku z
art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o biokomponentach przez podmioty zobowiązane.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia tej skargi do rozpoznania i zasądzenie kosztów
zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu ma uzasadnione podstawy.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach powód był zobowiązany
w 2008 r. uczestniczyć w realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW). W
tym celu był zobowiązany zapewnić w 2008 r. co najmniej minimalny udział
biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw i biopaliw
ciekłych sprzedawanych, zbywanych lub zużywanych przez ten podmiot (na własne
5
potrzeby). NCW dla 2008 r. określono w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata
2008-2013 na poziomie 3,45 %. Natomiast zasady obliczania minimalnego udziału
miało określić rozporządzenie Ministra Gospodarki. Na podstawie art. 23 ust. 1
ustawy o biokomponentach w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia
15 czerwca 2007 r. dało się ustalić zakres obowiązku ciążącego na podmiocie
zobowiązanym na mocy art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach. Niejasne
pozostawało jedynie, do momentu publikacji rozporządzenia Ministra Gospodarki,
jak rzeczywiście powinien zachowywać się w 2008 r. podmiot zobowiązany, aby
wywiązać się z obowiązku z art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach, tzn. jakie
biokomponenty i w jakiej ilości powinien dodawać do paliwa, aby wywiązać się
faktycznie z ciążącego na nim obowiązku w minimalnym – choć wystarczającym do
jego realizacji - zakresie. Do momentu publikacji rozporządzenia Ministra
Gospodarki przedsiębiorca zobowiązany do osiągnięcia NCW działał niejako na
własne ryzyko, ponieważ mogło okazać się, że wartość opałowa wykorzystywanych
przez niego biokomponentów była zbyt mała, aby wywiązać się z obowiązku
ciążącego na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o biokomponentach. Warto jednak
podkreślić, że działanie to miało miejsce co najwyżej w okresie od dnia 1 stycznia
2008 r. do dnia 23 stycznia 2008 r. (a de facto do dnia 9 stycznia 2008 r., ponieważ
od momentu publikacji powód już posiadał odpowiednią wiedzę). Od momentu
publikacji podmiot zobowiązany mógł więc podejmować decyzje biznesowe o
stosowaniu określonych biokomponentów bez tego ryzyka, natomiast nadal ciążyło
na nim ryzyko, że mimo dodawania biokomponentów w skali całego roku nie
osiągnie wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów minimalnej wartości udziału
biokomponentów i innych paliw odnawialnych w sprzedawanym (zbywanym,
zużywanym) paliwie. Do wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki
brakowało zatem – jedynie - przepisu, który wskazywałby przedsiębiorcom, jak
mogą wywiązać się z obowiązku ustawowego (ponieważ nieznana była wartość
opałowa), przy czym i tak przedsiębiorcom pozostawał wybór stosowanego
biokomponentu, jak i jego ilości (ustawa określa tylko minimalny udział).
Pośrednio brak tego przepisu rzutował zatem na wysokość ewentualnej kary
pieniężnej z art. 33 ust. 5 ustawy o biokomponentach, gdyż to od wartości opałowej
6
użytych biokomponentów i paliw odnawialnych zależało, czy podmiot zobowiązany
osiągnął minimalny poziom ich udziału.
Nie można jednak podzielić poglądu Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym
bez przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki nie można było określić
wysokości kary pieniężnej grożącej powodowi, gdyż wysokość tej kary uzależniona
jest przede wszystkim od wielkości sprzedaży (zużycia) w danym roku oraz od
różnicy między NCW a faktycznie osiągniętym udziałem biokomponentów i paliw
odnawialnych w paliwach sprzedawanych (zużywanych) przez powoda w 2008 r.
Obu wartości i tak w sposób jednoznaczny nie można określić na początku roku, a i
w jego trakcie ich ustalenie napotyka na obiektywne trudności. Można natomiast
ustalić, co najmniej od daty publikacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, jaką
ilość biokomponentów podmiot zobowiązany na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o
biokomponentach powinien dodawać „średnio” do paliwa przygotowywanego do
sprzedaży, zbycia lub zużycia na własne potrzeby, aby po podsumowaniu 2008 r.
okazało się, że wykonał NCW.
W konsekwencji nie można podzielić założenia Sądu drugiej instancji,
zgodnie z którym w sytuacji, gdy rozporządzenie Ministra Gospodarki, o którym
mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o biokomponentach, nie weszło w życie w dniu 1
stycznia 2008 r. nie można na powoda w ogóle nałożyć kary pieniężnej, ponieważ
nie mógł on ustalić wysokości grożącej mu sankcji. Powód miał trudność z
ustaleniem sposobu realizacji obowiązku z art. 23 ust. 1 ustawy w sposób jak
najbardziej opłacalny dla niego, nie mniej najpóźniej od dnia 23 stycznia 2008 r.
trudność ta zniknęła. Od tej daty powód wiedział nie tylko, jaki ciąży na nim
obowiązek, gdyż wiedzę tę posiadał jeszcze przed początkiem 2008 r., ale także
wiedział, w jaki sposób może kształtować swoją działalność gospodarczą celem
wykonania obowiązku ustawowego zagrożonego karą pieniężną. Także w okresie
całego 2008 r. czyn powoda był zagrożony karą (art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy), zaś
możliwości dokładnego obliczenia kary pieniężnej na podstawie wzoru z art. 33
ust. 5 ustawy nie było nawet po wejściu w życie rozporządzenia Ministra
Gospodarki.
W ocenie Sądu Najwyższego, przywołane przez Sąd drugiej instancji
ogólnikowo zasady prawa karnego nie stoją na przeszkodzie ukaraniu powoda,
7
ponieważ wymagają jedynie, aby czyn w okresie jego popełnienia był zagrożony
karą. Sankcję przewidywał zaś art. 33 ust. 1 ustawy. Przepis art. 33 ust. 5 ustawy
normował z kolei wysokość kary pieniężnej w sposób spełniający, w ocenie Sądu
Najwyższego, wymóg określoności kary. Wysokość kary została w tym przepisie
powiązana ze skalą uchybienia obowiązkowi z art. 23 ust. 1 ustawy. W sytuacji, gdy
obowiązek ten ustanowiony został dla konkretnego roku kalendarzowego, a
podstawę dla oceny jego realizacji stanowiła sprzedaż, zbycie w inny sposób lub
zużycie paliw przez przedsiębiorcę, realizacja postulatu adekwatności sankcji do
stwierdzonego naruszenia prawa, wymaga posłużenia się zmienną, której wielkość
(ilość sprzedanego paliwa oraz udział biokomponentów) w okresie podlegania
obowiązkowi nie daje się łatwo i jednoznacznie określić na początku roku
kalendarzowego (jeśli w ogóle jest możliwa), w trakcie którego na przedsiębiorcy
spoczywa obowiązek obwarowany sankcją taka jak przewidziana w art. 33 ust. 1
ustawy.
Sąd Najwyższy przypomina także, iż z jego dotychczasowego orzecznictwa
dotyczącego kar pieniężnych wynika, że odwołania do standardu konwencyjnego w
zakresie odpowiedzialności represyjnej służą zapewnieniu w postępowaniach tego
rodzaju poszanowania takich standardów, jakie wynikają z EKPC, lecz nie
wymagają przeniesienia instytucji i zasad prawa karnego do prawa
administracyjnego (por. wyrok z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10, ZNSA 2011,
nr 3, s. 121-125 oraz postanowienie w sprawie III SK 24/13, niepublikowane).
Ponadto, w sądowym postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest
uwzględnianie zarzutów naruszenia przez organy wymierzające kary pieniężne
przepisów proceduralnych rzutujących na podstawy i zakres odpowiedzialności
przedsiębiorców (por. wyrok z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, OSNP 2012 nr
3-4, poz. 52). Wreszcie, w braku wyraźnego unormowania w tym zakresie w
przepisach przejściowych stosuje się te przepisy, które przewidują karę
względniejszą dla przedsiębiorcy (por. wyroki: z dnia 12 sierpnia 2014 r., III SK
58/13 i z dnia 21 października 2014 r., III SK 48/13, dotychczas niepublikowane),
zaś sama zmiana przepisów kreujących podstawy odpowiedzialności za
zachowania zagrożone karą pieniężną, bądź ich przeniesienie do innego aktu
prawnego nie jest tożsame w depenalizacją zachowania przedsiębiorcy (por. wyrok
8
z dnia 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, niepublikowany). Przepisy normujące
zachowania podlegające karze pieniężnej podlegają zaś odpowiednio węższej
wykładni (por. wyrok z dnia 6 października 2011 r., III SK 18/11, LEX nr 1108488) w
porównaniu do przepisów normujących zakazy obwarowane innymi sankcjami
administracyjnymi niż kara pieniężna (por. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., III SK
89/13, niepublikowany).
Reasumując ten wątek rozważań, Sąd Najwyższy uznaje zatem, że Sąd
drugiej instancji błędnie przyjął, jakoby do zaniechania powoda w roku 2008, w
związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, o którym mowa w
art. 23 ust. 3 ustawy o biokomponentach, dopiero w dniu 24 stycznia 2008 r., nie
można było stosować art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 tej ustawy oraz że kara ta mogła
być stosowana dopiero od roku 2009 r.
Uznając powyższe, Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że skarga kasacyjna
Prezesa Urzędu zasługuje na uwzględnienie, jednakże uzasadniony jest jedynie
sformułowany w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Nie może natomiast
zostać uznany za zasadny wniosek o wydanie przez Sąd Najwyższy wyroku
reformatoryjnego. Konstruując taki wniosek, skarżący zapomina bowiem, iż
wyrażone w punkcie 2. zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie o oddaleniu apelacji
pozwanego nie było następstwem podzielenia przez Sąd Apelacyjny stanowiska
Sądu pierwszej instancji co do możliwości odpowiedniego obniżenia kary pieniężnej
nałożonej na powoda decyzją Prezesa Urzędu z dnia 17 września 2010 r., lecz
stanowiło konsekwencję przyjęcia kwestionowanego w skardze kasacyjnej (dalej
idącego) poglądu o całkowitej niemożności nałożenia owej kary za zaniechanie
powoda w 2008 r. Do rozważanej i przyjętej ostatecznie przez Sąd pierwszej
instancji możliwości Sąd drugiej instancji w ogóle się zaś nie odniósł, wobec czego
rozważanie jej obecnie w postępowaniu kasacyjnym jest przedwczesne, a nawet
niemożliwe, ponieważ w tym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli
kasacyjnej.
Kierując się więc przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści
art. 39815
§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postepowania kasacyjnego na
9
podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak
w sentencji swego wyroku.