Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 96/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Dończyk (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
SSN Maria Szulc
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z powództwa H. M., J. K. i małoletniej A. K. działającej przez matkę J. K.
przeciwko Gminie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 16 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej powódek J. K. i małoletniej A. K.
działającej przez matkę J. K.
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 5 listopada 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) nie obciąża powódek kosztami postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powodowie H. M., J. K. i K. K. wnieśli o zasądzenie od Gminy W. na rzecz
H. M. kwoty 27.800 zł oraz na rzecz K. K. i J. K. kwot po 236.100 zł tytułem
odszkodowania z ustawowymi odsetkami od dnia 27 lipca 2011 r.
Twierdzili, że na skutek niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji Burmistrza
W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. odmawiającej wydania warunków zabudowy dla
inwestycji planowanej przez powodów oraz przewlekłości postępowania
prowadzonego przez Burmistrza Gminy W. dotyczącego wydania decyzji o
uwarunkowaniach środowiskowych realizacji planowanego przez nich
przedsięwzięcia ponieśli szkodę w postaci zysku netto w wyniku opóźnienia
w rozpoczęciu działalności planowanej inwestycji. Roszczenie odszkodowawcze
obejmuje szkodę poniesioną w okresie od dnia 15 marca 2008 r. do dnia
30 czerwca 2011 r. (data wniesienia powództwa). Data 15 marca 2008 r. to termin,
w którym organ administracyjny powinien wydać decyzję uwzględniającą wniosek
złożony przez inwestorów o wydanie warunków zabudowy dla planowanej przez
nich inwestycji. Od dnia 4 sierpnia 2008 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja
niezgodna z prawem wydana przez Burmistrza Gminy W. o odmowie ustalenia
warunków zabudowy dla inwestycji powodów. Poza tym do dnia 11 stycznia 2011 r.
stwierdzono bezczynność w wydaniu przez Burmistrza Gminy W. decyzji o
uwarunkowaniach środowiskowych planowanego przez powodów przedsięwzięcia.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. oddalił powództwo.
Ustalił, że J. i K. małżonkowie K. są właścicielami działek o numerach
ewidencyjnych: 2864/11 o pow. 953 m2
, 2864/12 o pow. 953 m2
, 2864/13 o pow.
948 m2
i 2864/33 o pow. 708 m2
stanowiących grunty orne, położonych we
Wieszczowie na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Właścicielami działki o numerze ewidencyjnym 2864/32 o pow. 210 m2
stanowiącej
grunt orny położonej w W. są H. M. i C. M., również na zasadzie wspólności
ustawowej majątkowej małżeńskiej.
W dniu 15 stycznia 2008 r. J. i K. K. złożyli wniosek (uzupełniony w dniu 19
czerwca 2008 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na
budowie stacji paliw z myjnią, stacją transformatorową oraz niezbędną
3
infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami: wodociągowym,
kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, przewidzianej
do realizacji na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 2864/10,
2864/11, 2864/12 i 2864/13, 367/1 i 2864/29, położonych w W. W wyniku
rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz Gminy W., decyzją z dnia 4 sierpnia
2008 r., znak […], odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy, gdyż
projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zawierającymi
zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji
chemicznych w obrębie strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych w
obszarze podwyższonej ochrony ujęcia wody ustanowionych dla miasta W. decyzją
Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy
decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało planowaną inwestycję za sprzeczną z
decyzją Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie ustanowienia stref
ochronnych ujęć wody na terenie Miasta i Gminy W. (art. 56 ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz.
717 ze zm.). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18
września 2008 r. J. K. i K. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w K.
W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października
2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz.U. Nr 199, poz. 1227). W związku z tym H. M., J. K. i K. K. w dniu 22 grudnia
2008 r. wystąpili do Burmistrza Gminy W. z wnioskiem (uzupełnionym w dniu 24
grudnia 2008 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią, stacją
transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem,
przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i
telefonicznym, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych:
2864/10, 2864/11, 2864/12, 2864/13, 2864/29, 3671 położonych w W. przy ul. P. W
dniu 16 marca 2009 r. Burmistrz Gminy W. odmówił wydania decyzji. Jego decyzja
4
została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia 8
czerwca 2009 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r.,
sygn. akt … 680/08, oddalił skargę J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego
Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r., w przedmiocie warunków
zabudowy stwierdzając, że decyzja Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r. od
momentu jej wydania nie utraciła bytu prawnego i pozostaje nadal w mocy
obowiązującej, a ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie
stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą znajduje się na terenie strefy ochrony
wody, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych,
oznacza niezgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi i stanowi podstawę
do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej
inwestycji (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na orzeczenie to J. i K. K. wnieśli
skargę kasacyjną.
Decyzją z dnia 22 września 2009 r., Burmistrz Gminy W. ponownie odmówił
H. M., K. K. i J. K. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
opisanego wcześniej przedsięwzięcia. Powodem odmowy było ustalenie, że
projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie stref ochronnych
komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta W. decyzją
Wojewody Ś. z dnia 28 grudnia 1998 r. - na obszarze podwyższonej ochrony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 17 listopada 2009 r.,
uchyliło wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia,
uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W dniu 23 grudnia 2009 r.
Burmistrz Gminy W. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużył termin rozpatrzenia
sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do dnia 23 stycznia 2010 r., a
następnie, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., uchylił postanowienie z dnia
23 grudnia 2009 r., wskazując, że przesłanie akt sprawy w związku ze złożoną
skargą strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. powoduje stan, że
sprawa się nie toczy i nie biegną terminy przewidziane w k.p.a.
5
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt … 34/10, Wojewódzki
Sąd Administracyjny w K. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na
decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2009
r., wskazując, iż pozytywna decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań
realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 i nast. ustawy z dnia 3
października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na
środowisko, może być wydana tylko wówczas, gdy realizacja przedsięwzięcia na
danym terenie jest dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne, w
szczególności takie, których celem, podobnie jak w przypadku uregulowanym w
ustawie, jest ochrona środowiska naturalnego człowieka. W ocenie Sądu, o
dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie decyduje nie tylko raport o
oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w
innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych
przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych
szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych
środowiska przyrodniczego.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt … 571/09, Naczelny Sąd
Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w K. z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt … 680/08, oraz uchylił zaskarżoną decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 września 2008 r., i
poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że organy administracyjne przyjęły, bez
wyjaśnienia swego stanowiska, iż po wydaniu rozporządzenia Dyrektora
Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 maja 2007 r. nr …/2007
w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i
studni nr II w miejscowości W. obowiązuje decyzja Wojewody K. z dnia 28 grudnia
1998 r.
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt … 34/10, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w K. oddalił skargę wniesioną na decyzję Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 listopada 2009 r., wskazując, że
podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia oceny ważności i
6
zakresu obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia 28 grudnia 1998 r.,
wprowadzającej w pkt VIII zakaz lokalizowania zbiorników produktów
ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu,
z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb
lokalnych kotłowni, na obszarze podwyższonej ochrony komunalnych ujęć wód
podziemnych w W., na którym bezspornie przewidywana jest inwestycja objęta
wnioskiem. Stwierdził, że decyzja Wojewody K. została wyeliminowana z obrotu
prawnego przez rozporządzenie nr …/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy
ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I, studni nr II w miejscowości W.
Dla oceny obowiązywania opisanej decyzji Wojewody K. nie ma znaczenia fakt, iż
rozporządzeniem z dnia 8 stycznia 2008 r. nr …/2008 Regionalny Dyrektor Zarządu
Gospodarki Wodnej w W. uchylił własne rozporządzenie z dnia 14 maja 2007 r.
Jeżeli decyzja Wojewody utraciła moc w związku z wejściem w życie
rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r., to późniejsze wyeliminowanie tego
rozporządzenia z obrotu prawnego nie powoduje, że decyzja Wojewody zaczyna
ponownie obowiązywać. Sąd administracyjny podniósł, że o dopuszczalności
realizacji inwestycji na danym terenie decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu
przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych
obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach
zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną
ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska
przyrodniczego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt … 1621/10,
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od opisanego
wyżej wyroku.
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r., Burmistrz Gminy W. zawiesił z
urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej
inwestycji. W wyniku rozpoznania zażalenia J. K. i K. K. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r., uchyliło zaskarżone
postanowienie organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o zawieszeniu z
urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej
inwestycji do czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy
7
ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację
przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 15
listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w
ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazując na
uregulowania tej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada
2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z
kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na
środowisko, organ uznał, że skoro planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, dla
którego raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, to do wniosku
o ustalenie warunków zabudowy inwestor obowiązany jest dołączyć decyzję o
środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na niekompletne sformułowanie
postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji, Kolegium
uchyliło je i w tym zakresie orzekło, iż zawieszenie postępowania następuje do
czasu dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach. Na powyższe postanowienie J. i K. Koza złożyli
skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., rozpoznając powyższą skargę
podkreślił, iż podstawę zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1
pkt 4 k.p.a. W sprawie za zagadnienie wstępne organy uznały kwestię uzyskania
przez wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na
realizację planowanego przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji stanowisko to
zaakceptował i wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt … 642/10, oddalił
skargę. J. K. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. M. i K. K. na
bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie wydania decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zobowiązał
Burmistrza Gminy W. do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt
administracyjnych niniejszej sprawy organowi wraz z odpisem wyroku ze
stwierdzeniem jego prawomocności, stosownego aktu administracyjnego w sprawie
z wniosku H. M. i K. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
8
realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że decyzją
ostateczną z dnia 17 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego
rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Kolegium została zaskarżona do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 14 kwietnia
2010 r. skargę oddalił. Wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium
Odwoławczego nie zostało wstrzymane ani na podstawie art. 61 § 2, ani na
podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze
zm. – dalej: „p.p.s.a.”). Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze
decyzji organ I instancji podjął czynności i na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużył
termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do dnia 23
stycznia 2010 r., a następnie, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r., uchylił
postanowienie z dnia 23 grudnia 2009 r. Organ I instancji nie wydał postanowienia
o zawieszeniu postępowania, które strona mogłaby zaskarżyć, a jedynie w
uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2010 r. wskazał, że przesłanie akt
sprawy w związku ze złożoną skargą strony do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w K. powoduje stan, że sprawa się nie toczy i nie biegną terminy
przewidziane w k.p.a. Po 11 stycznia 2010 r. organ nie podjął już żadnych
czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że zgodnie z art.
61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Oznacza to, iż zaskarżona do sądu administracyjnego ostateczna decyzja podlega
wykonaniu. Okoliczność, że organ, z uwagi na fakt przesłania akt do sądu wraz ze
skargą na decyzję, nie dysponuje aktami nie oznacza, iż nie może podejmować w
sprawie czynności i jej zakończyć. Skoro Burmistrz po przekazaniu sprawy do
ponownego rozpatrzenia nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej
zakończenia, ani też nie wykazał poprzez wydanie stosownego postanowienia, że
sprawa nie może się toczyć, pozostaje on w bezczynności. Wyrokiem z dnia 11
stycznia 2011 r., sygn. akt. … 2211/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił
skargę kasacyjną Burmistrza Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w K. z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10. W uzasadnieniu
orzeczenia stwierdził, że w sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w
9
załatwieniu sprawy spowodowanej przez organ administracyjny. Analiza akt
administracyjnych potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności od dnia 11
stycznia 2010 r.
Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., Burmistrz Gminy W. na podstawie
art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażaleń H. M. oraz
małżonków K., postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r., znak …43/2011, utrzymało
zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie to powodowie wnieśli
skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 28
grudnia 2011 r., sygn. akt … 449/11, uchylił zaskarżone postanowienie oraz
utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że
zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się
wyroku. W uzasadnieniu stwierdzono, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę
stanu prawnego, a w rozpoznawanej sprawie na ustanowienie strefy ochronnej
ujęcia wody na terenie miasta W., nie stanowi zagadnienia wstępnego, które
mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia. O dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie decyduje
nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także
uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych,
które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na
terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów
naturalnych środowiska przyrodniczego. Uszło jednak uwadze organu,
że uregulowania, o których Sąd mówi, muszą obowiązywać na danym terenie, zaś
w sprawie niniejszej takiego uregulowania jeszcze nie ma, dopiero jego wydanie
i ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym będzie obowiązujące w sprawie.
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt … 461/11, Naczelny Sąd
Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. i K. K. od wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 listopada 2010 r., sygn.
akt … 642/10 oddalił skargę kasacyjną.
10
Powodowie posiadali środki finansowe na zrealizowanie planowanej
inwestycji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powództwo oceniane na podstawie art.
4171
§ 2 i 3 k.c. nie było zasadne. Powodowie nie wykazali we właściwym
postępowaniu, zgodnie z art. 4171
§ 2 k.c., aby decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia
4 sierpnia 2008 r. była niezgodna z prawem. Nie było bowiem prowadzone
postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji lub postępowanie o
wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 i 145 k.p.a.
Prejudykatem stwierdzającym niezgodność z prawem tej decyzji nie jest także
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt …
571/09, ponieważ orzeczeniem tym został jedynie uchylony wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt … 680/08 oraz
uchylone zostały decyzje: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia
18 września 2008 r., znak …338/08 i Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.,
znak …5/08 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Nie została
natomiast stwierdzona nieważność ostatecznej decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r.
Odnośnie do odpowiedzialności za przewlekłe postępowanie administracyjne,
to wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt …3/10, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w K. zobowiązał Burmistrza Gminy W. do wydania, w terminie 1
miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy organowi wraz z
odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, stosownego aktu
administracyjnego w sprawie z wniosku H. M. i K. K. o wydanie decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nadto wniesiona od
powyższego wyroku skarga kasacyjna Burmistrza Gminy W. została oddalona
wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn.
akt … 2211/10. Stwierdzenie bezczynności organu nie przesądza o doznaniu
szkody. Poszkodowany, musi wykazać, stosownie do art. 6 k.c., że szkoda
rzeczywiście zaistniała oraz iż była ona następstwem niewydania decyzji, której
obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nadto związek przyczynowy
pomiędzy szkodą, a niewydaniem przez organ odpowiedniej decyzji. Powodowie
nie wykazali wysokości poniesionej przez siebie szkody w postaci utraconych
korzyści. Nie można było jej ustalić na podstawie złożonych przez powodów
11
dokumentów prywatnych. Nie zachodziły także przesłanki uzasadniające
zastosowanie art. 322 k.p.c. Natomiast przeprowadzony na wniosek powodów
dowód z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody z
uwagi na jej mankamenty nie stanowił pełnowartościowego materiału dowodowego.
W tej sytuacji powodowie winni byli złożyć wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii
innego biegłego, a tego nie uczynili. Sąd natomiast nie był obowiązany do działania
w tym zakresie z urzędu. Powodowie szkodę liczą od dnia 15 marca 2008 r.,
podczas gdy z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11
stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10, wynika, że organ pozostawał w
bezczynności począwszy od dnia 11 stycznia 2010 r., zatem utracone korzyści
winny być liczone ewentualnie od dnia 11 stycznia 2010 r. Poza tym wszyscy trzej
powodowie, utracone przez siebie korzyści liczą już od marca 2008 r., mimo że H.
M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił dopiero w dniu 22
grudnia 2009 r., a wcześniejszy wniosek z dnia 15 stycznia 2008 r. złożyli tylko J. i
K. małż. K. Poza tym, mimo że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był
złożony w 2008 r., to powodowie załączyli do niego dokumenty, z których część
została wydana w 2004 r. (warunki techniczne wykonania przyłącza wody, warunki
techniczne wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej i odbioru ścieków).
Pochodziły one zatem sprzed kilku lat, licząc od daty złożenia wniosku o ustalenie
warunków zabudowy. Z tej przyczyny wymagały one uaktualnienia, a jeśli
powodowie nie złożyli uaktualnionych dokumentów w chwili złożenia wniosku
w grudniu 2008 r., to ich brak - pomijając stwierdzoną od dnia 11 stycznia 2010 r.
bezczynność organu - musiał opóźnić zgromadzenie wszystkich wymaganych
załączników do wniosku, a tym samym jego merytoryczne rozpoznanie z przyczyn
leżących po stronie powodów.
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powodów wniesioną przez nich od wyroku Sądu Okręgowego.
Sąd drugiej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia: art. 233 § 1
i art. 322 k.p.c., art. 217 § 1 i 2 i art. 227 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 i art. 245 k.p.c.
w odniesieniu do oceny raportu biegłego rewidenta z wyceny szkody.
12
Za uzasadniony uznał natomiast zarzut naruszenia art. 227 i art. 232 k.p.c.
Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem przyjął, że w sytuacji, w której opinia
biegłego nie nadawała się do wykorzystania w postępowaniu, to strona powodowa
powinna była złożyć wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego.
W tego typu przypadkach żądanie dodatkowej opinii innego biegłego ma oparcie
w pierwotnym wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego
i dodatkowa inicjatywa stron nie jest konieczna. Okoliczność ta jednak, w ocenie
Sądu Apelacyjnego, nie miała wpływu na wynik postępowania.
Powodowie nie wykazali żadnej z przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej. W chwili orzekania przez sąd powszechny musi istnieć
ostateczna decyzja, której bezprawność i wadliwość rodziłaby odpowiedzialność
odszkodowawczą strony pozwanej. Tymczasem, jak wynika z wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt … 571/09, decyzja z
dnia 4 sierpnia 2008 r., …5/08 została uchylona. Jedynie w przypadku postępowań
zakończonych decyzją ostateczną możliwym byłoby kierowanie roszczeń opartych
na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym dopóty,
dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie uregulowanym przepisami prawa. Jeśli
zatem zapadło orzeczenie, które doprowadziło do tego, że w obrocie prawnym nie
funkcjonuje decyzja odmawiająca powodom ustalenia warunków zabudowy, to nie
może ona wywoływać żadnych skutków w aspekcie prawnym jak i faktycznym.
Obecnie postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest
prawomocnie zawieszone. Jeśli zatem prowadzone jest postępowanie w zakresie,
w jakim powodowie domagają się odszkodowania, to nie mogą oni domagać się
naprawienia szkody. Nie zmienia tego argument strony powodowej, że gdyby organ
administracyjny prawidłowo wydał decyzję, tj. w określonym przepisami terminie, to
powodowie prowadziliby już działalność w zamierzonej postaci. Sąd powszechny
nie ma obowiązku ani możliwości przewidywać, że wydana decyzja byłaby zgodna
z żądaniem powodów. Decyzje administracyjne dotyczące warunków zabudowy
oraz o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia nie są
decyzjami uznaniowymi. Inwestor otrzymuje te decyzje, jeśli planowane
przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Jednakże nie jest możliwą do zweryfikowania teza, że realizacja przedmiotowej
13
inwestycji była możliwa, oraz że nieruchomości powodów nie były objęte strefą
ochrony ujęć wody dla W., a więc nie było żadnych formalnych przeszkód, aby
wydać warunki zabudowy. Sąd powszechny nie jest bowiem uprawniony do
stwierdzenia, jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sprawie, dla której
ustawodawca przewidział drogę administracyjnoprawną.
Natomiast okoliczność, że gdyby nie bezczynność organu administracji,
to powodowie nie musieliby legitymować się dodatkowo tzw. decyzją
środowiskową (z uwagi na zmianę przepisów) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż
okoliczność co do istnienia i zakresu ochrony ujęć wody jest istotna z punktu
widzenia interesów społeczności lokalnej i tego typu stwierdzenia strony
powodowej nie zasługują na uwzględnienie i ochronę w świetle art. 5 k.c.
Doznanie szkody w postaci utraconych korzyści musi zostać przez
poszkodowanego wykazane z tak dużym prawdopodobieństwem, że uzasadnia ono
w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że utrata korzyści rzeczywiście by
nastąpiła. W sytuacji, w której nie jest zakończone postępowanie o wydanie
warunków zabudowy, to roszczenia powodów są co najmniej przedwczesne. Nie
wiadomo bowiem, czy powodowie otrzymaliby pozytywną dla nich decyzję nawet
jeszcze przed zmianą przepisów, która to zmiana wprowadzała dodatkowe
obowiązki na inwestorów w postaci warunków środowiskowych.
Nawet jeśli decyzja o odmowie wydania warunków zabudowy była błędna
(a ściślej - jeśli okaże się, że była błędna), to nie oznacza, że automatycznie
roszczenie odszkodowawcze powodów jest uzasadnione. W okresie od
rozpoczęcia inwestycji do jej zakończenia nie jest możliwe uzyskiwanie korzyści
z planowanej działalności. Powodowie nie wskazali nawet, jak długo inwestycja
byłaby realizowana nie tylko w zakresie samej budowy, ale uzyskania wszelkich
pozwoleń, jak i koncesji. Nie można także przyjąć, że decyzja o warunkach
zabudowy gwarantowałaby osiągniecie zysku z inwestycji. Tym samym błędne jest
powoływanie się przez powodów, że już od dnia 15 marca 2008 r. uzyskaliby
jakiekolwiek pożytki z planowanej działalności.
14
Z tych też względów nie można także przyjąć istnienia związku
przyczynowego pomiędzy działaniem (zaniechaniem) strony pozwanej, a szkodą
w postaci nieuzyskanych korzyści.
Powodowie nie wykazali także przewidzianej w art. 4171
§ 2 k.c. przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci stwierdzenia we właściwym
postępowaniu niezgodności ostatecznej decyzji z prawem. W przypadku decyzji
administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwym trybem
stwierdzenia niezgodności decyzji ostatecznej z prawem jest postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji lub postępowanie o wznowienie postępowania
administracyjnego. Zasadnie sąd pierwszej uznał, że nie zachodziła żadna
z przesłanek opisanych w art. 145 i 156 k.p.a. Wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., na który powołali się powodowie, nie
stwierdzał nieważności decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r., lecz jedynie ją uchylał, co
powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy, a przyczyną uchylenia
była konieczność wyjaśnienia problemu obowiązywania stref ochronnych ujęć wody.
Dopóki decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji nie zostanie
przedłożona przez wnioskodawców, to nie jest możliwym wydanie decyzji
o warunkach zabudowy. Gdy decyzja podlegała jedynie kontroli sądu
administracyjnego, wtedy roszczenie odszkodowawcze związane z decyzją
oceniane jest w świetle art. 287 p.p.s.a. Obecnie postępowanie nie zostało
zakończone umorzeniem postępowania, stwierdzeniem nieważności decyzji, czy
ustaleniem prawnej przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu.
Treść tego przepisu nie dotyczy zatem sytuacji, w której w wyniku uchylenia decyzji,
organy administracji dalej rozpoznają sprawę merytorycznie. Uchylenie lub zmiana
decyzji w zwykłym trybie instancyjnym nie jest więc podstawą uzasadniającą
odpowiedzialność odszkodowawczą.
Powodowie wykazali natomiast, zgodnie z art. 4171
§ 3 k.c., bezprawność
działania pozwanej Gminy poprzez niewydanie decyzji środowiskowej, co zostało
stwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 lipca
2010 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. Nie
przesądza to o zasadności roszczenia powodów choćby z tej przyczyny,
że domagają się oni odszkodowania za utracony przez nich zysk za okres od dnia
15
4 sierpnia 2008 r. do dnia 11 stycznia 2011 r., natomiast z wyżej wymienionych
orzeczeń wynika, że bezczynność organu została ustalona od daty 11 stycznia
2010 r. Oznacza to, że teoretycznie powodowie mogliby kierować do strony
pozwanej roszczenia wyłącznie za okres od dnia 12 stycznia 2010 r. do dnia
11 stycznia 2011 r. Biorąc jednak pod uwagę cały proces inwestycyjny - nie tylko
budowlany, ale również związany z uzyskaniem stosowanych decyzji
administracyjnych (pozwolenia na budowę itd.) oraz pozwoleń i koncesji – w ocenie
Sądu przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego nie jest możliwe, aby
powodowie rozpoczęliby w tym okresie działalność i uzyskali dochody. Nadto
przedstawiony przez nich materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia,
że jakikolwiek zysk od chwili uzyskania takiej decyzji środowiskowej do dnia
11 stycznia 2011 r. powodowie by uzyskali. W tym zaś zakresie ciężar dowodu
spoczywał na powodach.
Obecnie w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej wydano decyzję
negatywną tzn. niekorzystną dla powodów. Mimo że decyzja ta została przez nich
zaskarżona to nie można przyjąć w tych okolicznościach i toczącego się
postępowania administracyjnego, aby mogli oni domagać się odszkodowania na
wskazanej przez siebie podstawie prawnej. Chociaż decyzja tego rodzaju jest
pierwszym etapem realizacji inwestycji, to ma ona jedynie wstępny charakter,
określający w sposób ogólny warunki realizacji inwestycji. Decyzja taka nie
przesądza zatem o wystąpieniu u powodów szkody. Decyzje administracyjne
wydawane w związku z zawieszeniem postępowania, które zostały następnie
uchylone nie dają podstaw do stwierdzenia, że wykazana została ich niezgodność
z prawem w rozumieniu przepisu art. 4171
§ 3 k.c. Nie można również przyjąć,
że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem wydania decyzji w okresie od
dnia 12 stycznia 2010 r. do dnia 11 stycznia 2011 r., a uszczerbkiem majątkowym
powodów.
Sąd drugiej instancji wyłączył także możliwość przyjęcia odpowiedzialności
odszkodowawczej pozwanej Gminy na podstawie art. 417 k.c., który mógłby mieć
zastosowanie jedynie w sytuacji, w której ze względu na brak procedury
umożliwiającej uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171
§ 2 k.c., nie
możnaby ustalić tej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.
16
Sąd drugiej instancji oddalił wnioski zgłoszone na etapie postępowania
apelacyjnego o przeprowadzenie dowodów: z opinii biegłego o specjalności
księgowość, rachunkowość, finanse, ekonomia, specjalizacja wycena
przedsiębiorstw, na okoliczność poniesienia przez powodów szkody oraz jej
wysokości, z odwołania od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 9 maja 2013 r.
o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw, kopii pisma J. G. z dnia 29
lipca 2013 r. do Prokuratury Rejonowej w W. wraz z załącznikiem w postaci kopii
zawiadomienia z dnia 10 lipca 2013 r. Stowarzyszenia „W.- stop Podziałom” oraz
kopii pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 23 sierpnia 2013 r. do Prokuratora
Rejonowego w W.
Wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony w całości przez powodów J. K.
i K. K. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. zarzucili
naruszenie:
- art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i
c) p.p.s.a.;
- art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP;
- art. 4171
§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw.
z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 4171
§ 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art.
45 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1) i
c) p.p.s.a.;
- art. 5 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 4171
§ 2 i 3 k.c..
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucili
naruszenie:
17
- art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art.
391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.;
- art. 385 k.p.c. w zw. z art. 227 i 232 k.p.c. oraz art. 322 k.p.c. w zw. z art.
391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 4171
§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361
§ 1 i 2 k.c.;
- art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw.
z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
w zw. z art. 381 k.p.c. w zw. z art. 382 k.p.c.;
- art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.;
- art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
Ponadto powodowie zawarli w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie na
podstawie art. 380 k.p.c. postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 5 listopada
2013 r. oddalającego ich wnioski dowodowe zgłoszone w apelacji. Skarżący
wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, ewentualnie o jego uchylenie i
zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w stosunku do nich
powództwa. Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł powód K. K. Postępowanie
kasacyjnej, zawieszone z tej przyczyny, zostało podjęte z udziałem J. K. i A. K. jako
spadkobierców zmarłego powoda.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zakończona wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną sprawa dotyczyła
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej Gminy spowodowanej wydaniem
niezgodnej z prawem decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. oraz
przewlekłością postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza
Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
planowanego przez powodów przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 4171
§ 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie
ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym
postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią
inaczej. Z powyższego przepisu wynika, że wykazanie bezprawności działania
18
w postaci wydania decyzji niezgodnej z prawem ma charakter formalny. Sąd
rozpoznający powództwo odszkodowawcze nie może jej ustalić samodzielnie, lecz
musi dysponować prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, która
zdaniem strony powodowej, była źródłem szkody, była niezgodna z prawem. Takim
prejudykatem jest stwierdzenie na podstawie przepisów k.p.a., że ostateczna
decyzja administracyjna jest nieważna (art. 156 § 1 k.p.a.), stwierdzenie na
podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wydania zaskarżonej decyzji
z naruszeniem prawa oraz w razie stwierdzenia naruszeń prawa dających
podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na
podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wymienione wyżej przyczyny skutkujące
stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji, stwierdzeniem wydania decyzji
ostatecznej z naruszeniem prawa lub wznowieniem postępowania nie wyznaczają
zamkniętego katalogu przyczyn warunkujących uznania ostatecznej decyzji
administracyjnej za niezgodną z prawem. Nie wynika to bowiem z żadnego
przepisu, który ograniczałby uznanie za niezgodnej z prawem w rozumieniu art.
4171
§ 2 k.c. tylko takiej decyzji administracyjnej, w stosunku do której zachodziłaby
jedna z przyczyn kwalifikowanych naruszeń prawa określonych w przepisach k.p.a.
uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, stwierdzenie
wydania jej z naruszeniem prawa lub uzasadniających wznowienie postępowania
zakończonego taką decyzją. Nie ma również przepisu, który pozwalałby na swego
rodzaju wartościowanie wagi stwierdzonych uchybień przez sąd powszechny
rozpoznający powództwo odszkodowawcze. Przez niezgodność z prawem
ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust.
Konstytucji RP, należy więc rozumieć sprzeczność jej z przepisami, zgodnie
z konstytucyjnym ujęciem jego źródeł. Taka wykładnia uzasadniona jest także tym,
że w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej nie zachodzą tego rodzaju
przesłanki, które w orzecznictwie ze względu na specyfikę władzy sędziowskiej
przesądziły o przyjęciu autonomicznego pojęcia bezprawności judykacyjnej
w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń niezgodnych z prawem.
W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma jednak innych przyczyn,
które pozwalałyby na uzyskanie w ramach postępowania uregulowanego tym
aktem prawnym prejudykatu stwierdzającego, że ostateczna decyzja
19
administracyjna jest niezgodna z prawem z innych, niż wcześniej wymienionych,
przyczyn. W konsekwencji sąd w sprawie odszkodowawczej nie może stwierdzić
z powodu braku odpowiedniego prejudykatu, że ostateczna decyzja
administracyjna jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż poza określonymi
w k.p.a. uchybieniami o charakterze kwalifikowanym. Nie dotyczy to jednak sytuacji,
w której ostateczna decyzja administracyjna jest poddana kontroli sądu
administracyjnego w ramach środków uregulowanych w Prawie o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy
administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach
której orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 145
§ 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla
decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie
prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik spawy, b) naruszenie prawa
dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów
postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza
nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą
przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, 3) stwierdza
wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą
przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z cytowanego przepisu
wynika, że przyczyną uzasadniającą uwzględnienie przez sąd administracyjny
skargi na decyzję są wszystkie przesłanki określone w k.p.a., które skutkują
stwierdzeniem nieważności decyzji, stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem
prawa lub wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), pkt 2 i 3),
a ponadto dodatkowe przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c).
W każdym z tych przypadków wyrok sądu administracyjnego stanowi właściwy
prejudykat w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. stwierdzający, że ostateczna decyzja
administracyjna jest niezgodna z prawem. Dodać jednak trzeba, że samo uzyskanie
prejudykatu w postaci wyroku sądu administracyjnego nie przesądza automatycznie
o tym, że pomiędzy stwierdzoną bezprawnością a szkodą w określonej postaci
zachodzi związek przyczynowy. Nierzadko bowiem przyczyną uchylenia
ostatecznej decyzji są tylko względy formalne, gdy jednocześnie decyzja zawierała
20
– o czym przesądzi ostateczny wynik postępowania administracyjnego –
prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie.
Wbrew też stanowisku Sądu drugiej instancji, w razie wydania przez sąd
administracyjny orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylającego
zaskarżoną decyzję nie można zawężać odpowiedzialności odszkodowawczej za
szkodę wyrządzoną wydaniem tej decyzji jedynie do przypadku określonego w art.
287 pkt 1 p.p.s.a. Wykładnia tego przepisu budzi w orzecznictwie oraz
piśmiennictwie prawniczym wątpliwości. W ocenie Sądu Najwyższego, w składzie
rozpoznającym skargę, przepis ten doprecyzuje przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej przewidziane w art. 4171
k.c. w specyficznym przypadku w nim
uregulowanym, tj. gdy sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję, a organ
prowadzący postępowanie ponownie umorzy postępowanie. Uwzględniając
powyższe uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust.
1 i 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.
145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie
niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Apelacyjny polegające na przyjęciu, że nie
stanowi stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem
ostatecznej decyzji administracyjnej jej uchylenie przez sąd administracyjny z uwagi
na jej sprzeczność z prawem.
Według art. 4171
§ 2 k.c., uzyskanie prejudykatu we właściwym
postępowaniu stwierdzającego wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem
jest warunkiem koniecznym do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za
szkodę spowodowaną wydaniem takiej decyzji. Wbrew zatem zarzutowi skargi
naruszenia art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1
Konstytucji RP w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.
1 i c) p.p.s.a., nie można przyjąć, aby w przypadku, gdy brak jest takiego
prejudykatu odpowiedzialność odszkodowawczą za wydanie decyzji ostatecznej
można było konstruować na podstawie art. 417 k.c. Inną natomiast kwestią jest to,
czy art. 4171
§ 2 k.c. reguluje w sposób kompleksowy odpowiedzialność za
wydanie niezgodnej z prawem każdej, także więc nieostatecznej decyzji
administracyjnej, czy też określa jedynie przesłanki odpowiedzialności za wydanie
niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej i tym samym nie wyłącza
21
zastosowania art. 417 k.c. do oceny odpowiedzialności odszkodowawczej za
szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji nieostatecznej.
Odnośnie do przedstawionego wyżej zagadnienia przeważa w orzecznictwie i
piśmiennictwie stanowisko, do którego przychyla się także Sąd Najwyższy w
obecnym składzie, że art. 4171
§ 2 k.c. dotyczy jedynie zasad odpowiedzialności
odszkodowawczej za wydanie decyzji ostatecznych niezgodnych z prawem,
natomiast nie odnosi się on do zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną
decyzjami nieostatecznymi. Zatem do oceny takiej odpowiedzialności może mieć
zastosowanie art. 417 k.c. (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8
marca 2012 r., III CSK 219/11, OSNC-ZD 2012, nr 3, poz. 66).
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2
w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji
niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że niezbędną
przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wydania przez organ
władzy publicznej niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej
występowanie w obrocie prawnym w chwili orzekania przez sąd powszechny.
Uchylenie przez sąd administracyjny niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji
administracyjnej, czy też uchylenie jej w ramach procedury uregulowanej
przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, może mieć wpływ na zakres
odpowiedzialności odszkodowawczej, gdyż usunięcie niezgodnej z prawem decyzji
administracyjnej pozwala na wydanie nowej decyzji zgodnej z prawem. Samo
uchylenie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie osuwa jednak zawsze
wszystkich negatywnych konsekwencji, jakie wcześniej spowodowała ta decyzja.
Błędnie więc przyjął Sąd Apelacyjny, że samo uchylenie decyzji Burmistrza Gminy
W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. wyłączało możliwość dochodzenia przez powodów
roszczenia odszkodowawczego w związku ze szkodą wyrządzoną tą decyzją w
okresie pozostawania jej w obrocie prawnym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw.
z art. 4171
§ 2 i 3 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe
zastosowanie i oddalenie roszczeń powodów jako niezasługujących na
uwzględnienie i ochronę w świetle art. 5 k.c. w sytuacji, w której powództwo
przeciwko pozwanej oparte było na przepisach regulujących odpowiedzialność
22
odszkodowawczą za bezprawne działanie administracji publicznej, zaś powodowie
powoływali się na fakt, że gdyby nie zmiana stanu prawnego, która nastąpiła na
mocy ustawy z dnia 10 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko, nie mieliby obowiązku uzyskania decyzji
o uwarunkowaniach środowiskowych, co Sąd Apelacyjny - działając z urzędu -
uznał za nadużycie prawa podmiotowego, podczas gdy w razie dochodzenia
roszczeń przeciwko pozwanej, tj. jednostce samorządu terytorialnego, która
zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, działa „na podstawie i w granicach prawa”, nie jest
możliwe powołanie się przez tę jednostkę na nadużycie przez powodów prawa
podmiotowego i w rezultacie nie jest możliwe oddalenie z tego powodu powództwa,
czy też nawet uznanie którejkolwiek z przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej pozwanej za niespełnioną, zwłaszcza, że przed wejściem
w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie organy
administracyjne nie mogły - działając zgodnie z prawem - wydać negatywnej dla
powodów decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na zasady współżycia
społecznego. Podniesiony zarzut nie jest uzasadniony dlatego, że oddalenie
powództwa nie nastąpiło na podstawie art. 5 k.c., lecz z tej przyczyny, że –
w ocenie Sądu drugiej instancji – powodowie nie wykazali przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej. Z tej przyczyny, że w sprawie nie zostały
wykazane w ogóle przesłanki odpowiedzialności pozwanej zastosowanie art. 5 k.c.
było bezprzedmiotowe. Tylko więc ubocznie można dodać, że powodowie nietrafnie
zakwestionowali, że w sprawie co do zasady niedopuszczalna była możliwość
oceny dochodzonego powództwa na podstawie art. 5 k.c. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego (por. uchwała z dnia 20 kwietnia 1962 r., 4 CO 9/62, OSNC 1963,
nr 1, poz. 7 oraz wyroki z dnia 16 marca 2012 r., IV CSK 322/11, nie publ. i z dnia
16 stycznia 2014 r., IV CSK 196/13, nie publ.) wyjaśniono, że treść art. 5 k.c. nie
daje podstaw do czynienia jakichkolwiek wyłączeń w zakresie zastosowania
zawartej w nim normy, która powinna być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu
każdej sprawy. Zasady współżycia społecznego powinny być bowiem traktowane
jako immanentny czynnik wszelkiego zachowania się (uzasadnienie uchwały składu
23
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1971 r., III CZP 87/90,
OSNCP 1972, nr 3, poz. 42).
W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów
postępowania: art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 286 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw.
z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., art. 385
k.p.c. w zw. z art. 227 i 232 k.p.c. oraz art. 322 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
w zw. z art. 4171
§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c. oraz art.
227 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 217 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
w zw. z art. 381 i art. 382 k.p.c. oraz art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.,
zasadnie podniesiono, że stanowisko Sądu drugiej instancji – który z jednej strony
uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów
postępowania polegającego na nieprzeprowadzeniu w sprawie dowodu z opinii
biegłego na okoliczność ustalenia wysokości szkody doznanej przez powodów
w sytuacji, w której przeprowadzony dowód z opinii biegłego okazał się wadliwy
i z tej przyczyny nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy, a z drugiej strony uznał,
że uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarazem przyjął,
w innym miejscu uzasadnienia, że powodowie nie wykazali, zgodnie z ciężarem
dowodu, wysokości szkody – było niekonsekwentne. Stanowisko Sądu
Apelacyjnego, jak można wnioskować z lektury uzasadnienia, wynikało stąd,
że powodowie dochodzący naprawienia szkody w postaci utraconych zysków
z planowanej działalności gospodarczej nie przedstawili podstawowych faktów,
które by uprawdopodobniały wysoki stopień prawdopodobieństwa doznania szkody
w postaci utraconych korzyści w okresie objętym powództwem. W szczególności,
konstruując dochodzone roszczenie, powodowie pominęli uwzględnienie takich
okoliczności jak czas trwania postępowań o uzyskanie innych, niezbędnych decyzji
administracyjnych np. pozwolenia na budowę, umożliwiających rozpoczęcie
i zakończenie inwestycji w postaci budowy stacji paliwowej, konieczność uzyskania
niezbędnych koncesji umożliwiających prowadzenie planowanej działalności
gospodarczej, jak również czas niezbędny do wybudowania stacji. W tej sytuacji,
w ocenie Sądu drugiej instancji, który odwołał się do zasad doświadczenia
życiowego, niemożliwym było, aby powodowie w czasie określonym w pozwie mogli
uzyskiwać dochody ze stacji paliwowej. Z tej przyczyny Sąd drugiej instancji uznał,
24
że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wysokości szkody
było zbędne. Sąd drugiej instancji pominął jednak, że wskazane przez niego
okoliczności niezbędne do wykazania wysokiego stopnia prawdopodobieństwa
doznania szkody w postaci utraconych korzyści zostały zauważone i poddane
analizie w opinii biegłego przeprowadzonej w sprawie. Skoro więc przeprowadzony
dowód z opinii biegłego – który bezpośrednio odnosił się do tych okoliczności -
okazał się nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy z powodu stwierdzonych wad,
to błędne było stanowisko Sądu drugiej instancji, że przeprowadzenie dowodu
z opinii biegłego na okoliczność wysokości szkody było zbędne, z tej przyczyny,
iż powodowie nie udowodnili okoliczności uprawdopodobniających poniesienie
przez nich szkody.
Mimo stwierdzonych wyżej uchybień przepisom prawa materialnego
i procesowego nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż
zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art.
39814
k.p.c.) a przy tym nie zachodziła potrzeba uzupełnienia ustaleń faktycznych
odnoszących się do wysokości poniesionej przez powodów szkody.
Odnośnie do odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanej za szkodę
wyrządzoną wydaniem przez Burmistrza Gminy W. decyzji z dnia 4 sierpnia 2008
r., Sąd drugiej instancji nie nadał żadnego znaczenia prawnego temu, że decyzja ta
została wydana we wskazanej wyżej dacie, a stała się ostateczna dopiero z chwilą
wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 18 września
2008 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy W. Z
powyższego wynika, że do dnia 4 sierpnia 2008 r. w ogóle nie było decyzji w
przedmiocie wniosku powodów o wydanie warunków zabudowy. Przyjęta przez
powodów w pozwie konstrukcja roszczenia odszkodowawczego za szkodę
wyrządzoną wydaniem decyzji przez Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.
w okresie od dnia 15 marca 2008 r., tj. po upływie 35 dni od dnia złożenia wniosku
o wydanie warunków zabudowy, do dnia wydania decyzji w istocie nie dotyczy
odpowiedzialności za szkodę spowodowaną wydaniem niezgodnej z prawem
ostatecznej decyzji, lecz odpowiedzialności za wydanie decyzji z przekroczeniem
terminu przewidzianego w art. 35 § 2 k.p.a. Nie jest to więc odpowiedzialność
odszkodowawcza, do której mógłby mieć zastosowanie art. 4171
§ 2 k.c., lecz
25
odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania, do której ma
zastosowanie art. 4171
§ 3 k.c. Powodowie nie legitymowali się jednak
przewidzianym w tym przepisie prejudykatem wydanym we właściwym
postępowaniu - czy to w ramach kontroli administracyjnoprawnej na podstawie
przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w postępowaniu
sądowo-administracyjnym , stwierdzającym przewlekłe prowadzenie w tym okresie
przez Burmistrza Gminy W. postępowania o wydanie warunków zabudowy. Z tej
tylko przyczyny za ten okres czasu powództwo było bezzasadne.
W okresie od dnia wydania decyzji przez Burmistrza Gminy W. do dnia 18
września 2008 r. nie miała ona charakteru ostatecznej. Z tej przyczyny nie można
przyjąć, aby za ten okres czasu wchodziła w rachubę odpowiedzialność za szkodę
wyrządzoną przez tę decyzją jako ostatecznej. Nie było też podstaw do
uwzględnienia powództwa odszkodowawczego na podstawie art. 4171
§ 2 k.c.
w związku z wydaniem przez Burmistrza Gminy W. decyzji z dnia 4 sierpnia 2008
r. także za dalszy okres czasu - od dnia 18 września 2008 r. do dnia 30 czerwca
2011 r., bowiem ewentualna szkoda wyrządzona powodom w tym okresie nie była
konsekwencją wydania wymienionej decyzji, lecz następstwem ostatecznej decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2008 r.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK 67/13 (OSNC
2014, nr 9, poz. 94) przyjęto, że za szkodę wyrządzoną wydaniem przez
samorządowe kolegium odwoławcze decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu
gminy odmawiającej zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych
odpowiedzialność na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. ponosi Skarb Państwa. Mimo że
wymieniony wyrok odnosi się do zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną
decyzją administracyjną dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, to
argumentacja w nim zawarta ma odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do
decyzji Burmistrza Gminy W. odmawiającej powodom wydania warunków
zabudowy. W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził,
że odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 4171
§ 2 k.c. wiąże się
z decyzjami ostatecznymi, czyli takimi, od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.
16 § 1 k.p.a.). Jeżeli decyzja stała się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez
26
samorządowe kolegium odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną
decyzję, to gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki decyzji wydanej
przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa. Stanowisko to, które podziela
skład rozpoznający skargę, zostało także przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 28 listopada 2014 r., I CSK 735/13 (nie publ.). Samorządowe kolegia
odwoławcze są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego
organami wyższego stopnia, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 18
pkt 1 k.p.a.). Wyposażone są one w uprawnienia kasatoryjne i reformatoryjne.
Przedmiotem ich badania, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., jest nie tylko to, czy decyzja
organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu prowadzonym zgodnie
z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także ocena jej
prawidłowości z punktu widzenia prawa materialnego. Ze względu na powyższe
zasady pozwana Gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki
spowodowane wydaniem w dniu 18 września 2008 r. ostatecznej decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która – co wynika z wyroków sądów
administracyjnych - bezzasadnie utrzymywała w mocy nieostateczną decyzję
Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r.
Powyższe rozważania uzasadniają wniosek, że w związku z wydaniem
nieostatecznej decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. przez Burmistrza Gminy W. mogła
co najwyżej być rozważana odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanej Gminy
na podstawie art. 417 k.c. Taka odpowiedzialność jednak nie wchodziła w rachubę
z tej przyczyny, że mimo iż obiektywnie decyzja ta była niezgodna z prawem – o
czym przesądził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010
r. – to do chwili wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,
utrzymującej tę decyzję w mocy, nie zmieniała ona ani pozytywnie, ani negatywnie
sytuacji prawnej powodów. Niezależnie bowiem od treści tej decyzji mogła ona
wywołać skutki prawne z chwilą uzyskania charakteru ostatecznej (art. 16 k.p.a.).
Dopiero wówczas powodowie mogliby legitymować się nią w innych
postępowaniach związanych z planowaną przez nich inwestycją. Negatywne dla
powodów skutki prawne w postaci nieuzyskania decyzji określającej warunki
zabudowy nastąpiły więc dopiero z chwilą wydania decyzji przez Samorządowe
Kolegium Odwoławcze. Także negatywne konsekwencje, które powodowie wiążą z
27
wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) nastąpiły dopiero
po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skoro ustawa ta
weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r.
Z tych przyczyn w sprawie nie zachodziła konieczność badania dalszych
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci szkody i związku
przyczynowego w odniesieniu do roszczenia dochodzonego przez powodów
w związku ze szkodą wyrządzoną, ich zdaniem, wydaniem decyzji przez
Burmistrza Gminy W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. W związku z tym bezprzedmiotowy
był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z
art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zmierzający do
zakwestionowania zasadności stanowiska Sądu drugiej instancji, że brak było
związku przyczynowego pomiędzy wydaniem tej decyzji a szkodą poniesioną przez
powodów.
Odnośnie do rozstrzygnięcia dotyczącego odpowiedzialności pozwanej na
podstawie art. 4171
§ 3 k.c. w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia
planowanego przez powodów, to sam fakt uzyskania prejudykatów w postaci
wyroków sądów administracyjnych stwierdzających przewlekłość tego
postępowania w okresie od dnia 11 stycznia 2010 r. do dnia 11 stycznia 2011 r. nie
przesądza – jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny - o zasadności powództwa.
Wprawdzie z treści art. 4171
§ 3 k.c. nie wynika, aby warunkiem dochodzenia
roszczenia na tej podstawie prawnej było wcześniejsze zakończenie postępowania
administracyjnego, którego przewlekłość prowadzenia stwierdzono, jednakże
przepis ten nie uchyla konieczności wykazania pozostałych przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej wynikających z art. 361 § 1 i 2 k.c. w postaci
szkody i adekwatnego związku przyczynowego (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 6 lutego 2009 r., IV CSK 403/08 (nie publ.). Z tej przyczyny skoro
powodowie swoją szkodę upatrują w utraconych zyskach z prowadzenia stacji paliw,
to ich twierdzenie o doznaniu tego rodzaju szkody opiera się na założeniu,
że organy administracyjne, postępując zgodnie z prawem, powinny wydać
28
pozytywną dla powodów decyzję środowiskową, jak również o warunkach
zabudowy. Dopiero wówczas bowiem powodowie mogliby, oczywiście po
spełnieniu dodatkowych warunków, wybudować planowaną stację paliw i osiągać
z niej dochody. Tylko przy takim założeniu można ustalić istnienie adekwatnego
związku przyczynowego pomiędzy przewlekłością postępowania administracyjnego,
a szkodą wyrządzoną powodom w postaci utraconych zysków z prowadzenia stacji
paliw. Zasadnie jednak przyjął Sąd Apelacyjny, że ze względu na ograniczony
zakres kognicji sądów powszechnych, nieobejmującej spraw należących do drogi
administracyjnej, nie mógł Sąd antycypować, jakiej treści decyzje powinny zostać
wydane przez organy administracyjne w obu toczących się nadal postępowaniach
administracyjnych – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
planowanego przedsięwzięcia i o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny aż do
czasu zakończenia tych postępowań nie można ustalić, czy zachodzi adekwatny
związek przyczynowy pomiędzy stwierdzoną przewlekłością postępowania
w sprawie wydania warunków środowiskowych a szkodą powodów oraz czy
powodowie w ogóle – co do zasady – mogli doznać szkody w postaci utraconych
zysków z planowanej przez nich stacji paliw. Ostatecznie trafnie więc przyjął Sąd
drugiej instancji, że powództwo w omawianym zakresie było przedwczesne. Zarzut
naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego był więc niezasadny.
Ze względu na powyższą ocenę bezprzedmiotowe były pozostałe zarzuty
procesowe kwestionujące zasadność pominięcia przeprowadzenia przez Sąd
drugiej instancji części dowodów, które - w świetle przedstawionej wyżej oceny
materialnoprawnej – nie zmierzały do wykazania okoliczności istotnych dla
rozstrzygnięcia sprawy. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie miały także
ewentualne uchybienia polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd drugiej
instancji do wszystkich zarzutów apelacji. W szczególności w świetle przyjętej przez
Sąd Najwyższy wykładni art. 4171
§ 2 k.c. dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało
znaczenia nieustosunkowanie się Sądu drugiej instancji do zarzutu niezgodności
art. 287 p.p.s.a. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wniosku skarżących o
zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Bez znaczenia
dla wyniku sprawy pozostają także ewentualne niedostatki w zakresie
ustosunkowania się Sądu Apelacyjnego do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej
29
instancji art. 328 § 2 k.p.c. W obecnym kształcie postępowanie apelacyjne, jak to
wyjaśniono w uchwale – zasadzie prawnej – składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., III CZP 49/07 (OSNC 2008, nr 6, poz. 55),
ma charakter nie tylko kontrolny, ale merytoryczny polegający nie tylko na
rozpoznaniu zarzutów apelacji, ale sprawy w granicach zaskarżenia. Istotne jest
więc, aby ewentualne niedostatki w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego apelacją
zostały uzupełnione przez sąd drugiej instancji w stopniu wystarczającym do
dokonania kontroli w razie wniesienia skargi kasacyjnej.
Z tych względów na podstawie art. 39814
k.p.c. oddalono skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania – wywołanego niewątpliwie niezgodnymi z prawem
aktami administracyjnymi i przewlekłością postępowania administracyjnego –
orzeczono na podstawie art. 102 k.p.c. w zw. z art. 391 i art. 39821
k.p.c.