Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 472/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 maja 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa W. G., M. K.
i L.D.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście S.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 20 maja 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 9 stycznia 2014 r.,
oddala skargę kasacyjną; zasądza od pozwanego Skarbu
Państwa - Starosty S. z tytułu kosztów
postępowania kasacyjnego na rzecz:
- powoda W. G. kwotę 1817 (jeden tysiąc
osiemset siedemnaście) zł;
- powódki M. K. kwotę 2717 (dwa tysiące
siedemset siedemnaście) zł;
- powódki L. D. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) zł.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. Sąd Okręgowy w T. uwzględniając w
zasadniczej części rozpoznane powództwo o naprawienie szkody z tytułu przejętej
nieruchomości, po ustaleniu, że wartość tej nieruchomości zamyka się kwotą
423.470 zł, zasądził od pozwanego Skarbu Państwa – Starosty S. w S. na rzecz
powodów W. G., M. K. i L. D. jako spadkobierców byłego właściciela tej
nieruchomości A. G. stosowne do ich udziałów w spadku odpowiednie kwoty
pieniężne.
Sąd Okręgowy ustalił m.in., że decyzją Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia
24 marca 1939 r. dziadek powodów K. G. i ich ojciec A. G. zostali wywłaszczeni z
dwóch parcel gruntowych o numerach geodezyjnych – 3204/1 (9.818 m2
) i 3204/2
(1.375 m2
) na rzecz Okręgowego Zakładu Energetycznego w T. w celu budowy
elektrowni w N. Na mocy tej decyzji właścicielom przyznano odszkodowanie w
kwocie 3092 zł, które – ze względu na wniesienie odwołania - złożono w depozycie
sądowym. Wobec wybuchu drugiej wojny światowej postępowanie odwoławcze nie
zostało zakończone, stąd też i odszkodowanie nie zostało wypłacone. W latach 60-
tych XX w. kontynuowano postępowanie administracyjne w związku
wywłaszczeniem i w jego następstwie A. G. jako wyłącznie uprawnionemu
przyznano i wypłacono odszkodowanie za działkę nr 3204/2 (1.375 m2
), natomiast
odmówiono mu odszkodowania za działkę nr 3204/1 (9.818 m2
). Decyzją Ministra
Infrastruktury z 25 lutego 2010 r., nr […], stwierdzono nieważność decyzji Komisji
Odwoławczej z dnia 11 grudnia 1964 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w R. z dnia 2 lipca
1964 r. w części dotyczącej działki nr 3204/1, jako rażąco naruszającej art. 46 ust.
2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości.
Powołując się na wskazaną decyzję nadzorczą z 2010 r., powodowie
w rozpatrywanej sprawie wystąpili przeciwko Skarbowi Państwa z pozwem
o zapłatę odszkodowania. Sąd Okręgowy wychodząc z założenia, że stwierdzenie
3
nieważności decyzji o odmowie odszkodowania nastąpiło po dniu 1 września
2004 r., tj. po uchyleniu art. 160 k.p.a., który przewidywał administracyjny tryb
zaspakajania żądań odszkodowawczych, uznał dopuszczalność drogi sądowej co
do dochodzenia przedmiotowych roszczeń odszkodowawczych. Podkreślił przy tym,
że wniosek strony pozwanej o odrzucenie pozwu został wcześniej prawomocnie
oddalony. W konsekwencji powództwo uwzględnił, wskazując jako podstawę
rozstrzygnięcia art. 4171
§ 2 k.c.
W wyniku apelacji strony pozwanej Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem z
dnia 9 stycznia 2014 r. zmienił częściowo wyrok Sądu pierwszej instancji przez
obniżenie zasądzonej na rzecz powoda W. G. kwoty 195.269 zł do kwoty 185.269
zł i oddalenie powództwa co do kwoty 10.000 zł. Jednocześnie oddalił apelację
dalej idącą.
Stwierdził przede wszystkim, że decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury
z 2010 r. dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiła prejudykat i zarazem była wyrazem
przeprowadzenia przewidzianego w art. 4171
§ 2 k.c. właściwego postępowania
w celu stwierdzenia niezgodności ostatecznej decyzji z prawem. Według Sądu
Apelacyjnego, powodowie wykazali też pozostałe wymagane przesłanki
odpowiedzialności strony pozwanej, a zatem związek przyczynowy między
wydaniem wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej a szkodą, a także
i wysokość szkody (w drodze opinii biegłego sądowego).
W skardze kasacyjnej opartej jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art.
3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) strona pozwana zarzuciła naruszenie art. 4171
§ 2 k.c. i art.
160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy –
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez ich niewłaściwe zastosowanie,
art. 4171
§ 2 w związku z art. 361 § 1 i 2 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie,
art. 4171
§ 2 w związku z art. 361 § 1 i 2 k.c. oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia
12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku
z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu
nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez
ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 363 § 2 k.c. w związku z art. 46 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
4
i w związku z art. 27-32 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu
i przekazywaniu nieruchomości (…) oraz przepisem § 2 i nast. rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm
szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów
gospodarczych przez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 363 § 2 k.c. w związku
z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia
1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji
narodowych planów gospodarczych również przez ich niewłaściwe zastosowanie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego
w zaskarżonej części (tj. w zakresie zasądzającym na rzecz powoda kwotę
185.269 zł oraz oddalającym dalej idącą apelację) i uwzględnienie apelacji przez
zmianę wyroku Sądu Okręgowego i oddalenie powództwa w całości ewentualnie
o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy
temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że w razie
niepowołania się lub nieskutecznego powołania się przez skarżącego na
ewentualne uchybienia związane z drugą z podstaw kasacyjnych (art. 3983
§ 1 pkt
2 k.p.c.), a taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym wypadku, dla
dokonywanej przez Sąd Najwyższy oceny trafności zarzutów naruszenia prawa
materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) miarodajne są ustalenia faktyczne będące
podstawą wydania zaskarżonego wyroku. To założenie stanowi zatem punkt
wyjścia do dalszych rozważań Sądu Najwyższego.
W skardze kasacyjnej zarzucono wiele wzajemnie ze sobą powiązanych
przepisów prawa materialnego, niemniej jednak ich bliższa analiza prowadzi do
wniosku, że można je z powodzeniem sprowadzić do dwóch zasadniczych kwestii.
Po pierwsze, że rozpatrzenie i uwzględnienie powództwa na podstawie prawnej
w postaci art. 4171
§ 2 k.c. było niewłaściwe, gdyż w rozpatrywanej sprawie
5
zastosowanie miał art. 160 k.p.a. Wprawdzie artykuł ten z dniem 1 września 2004 r.
został uchylony, niemniej jednak na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 162, poz. 1692; dalej: u.z.k.c.) stosuje się go do zdarzeń i stanów prawnych
powstałych przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy. Po drugie zaś,
że przyznanie i ustalenie wysokości odszkodowania z uwzględnieniem art. 361 § 1
i 2 oraz art. 363 § 2 k.c. również było niewłaściwe, ponieważ należało w tym
względzie zastosować stosownie do stanu faktycznego sprawy odpowiednie
przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.).
Ustosunkowując się syntetycznie do pierwszej z tych kwestii, należy na
wstępie oczywiście podzielić co do zasady pogląd strony pozwanej, zgodny zresztą
z uchwałą pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP
112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, nr 75), że stosownie do art. 5 u.z.k.c., do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 k.p.a., z tym
jednak zastrzeżeniem, czego skarżąca nie zaznaczyła w swoich zarzutach,
iż chodzi tu jedynie o przepisy § 1, 2, 3 i 6 art. 160 k.p.a. W związku z pominięciem
przepisów § 4 i 5 art. 160 k.p.a. de lege lata nie ma zastosowania przewidziane
w tych przepisach wyłączenie unormowania uzależniającego dochodzenie
odszkodowania na drodze sądowej od uprzedniego wyczerpania trybu
administracyjnego. Oznacza to m.in., że o zastosowaniu art. 160 k.p.a. w zakresie
odnoszącym się do terminu przedawnienia dochodzenia odszkodowania rozstrzyga
chwila wydania ostatecznej decyzji, będącej źródłem szkody (a zatem nie decyzji
nadzorczej). Innymi słowy, artykuł ten ma zastosowanie wtedy, gdy ostateczna,
wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed dniem 1 września 2004 r. (nie jest
istotne, kiedy zapadła decyzja nadzorcza). Dlatego też przedawnienie roszczenia
odszkodowawczego z tytułu czynów niedozwolonych w związku z wydaniem
wadliwej (naruszającej art. 156 § 1 k.p.a.), ostatecznej decyzji administracyjnej,
jeżeli ta zapadła przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja nadzorcza zapadła po
tym terminie - rozpoczyna swój bieg z chwilą, gdy ta druga decyzja uzyska przymiot
6
ostatecznej. Trzeba podkreślić, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej trafnie
zaniechano zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 160 § 6 k.p.a. Godzi się też
zaznaczyć, że od dnia 1 września 2004 r. odszkodowania za szkodę wyrządzoną
nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można dochodzić
wyłącznie przed sądami powszechnymi.
Przechodząc natomiast do kwestii zasadniczej, a więc zarzutu, że Sąd
drugiej instancji rozstrzygnął o zasadności powództwa na podstawie art. 4171
§ 2
k.c., a nie art. 160 k.p.a., należy stwierdzić, iż w ustalonych okolicznościach
faktycznych sprawy (a poczynione ustalenia faktyczne wiążą Sąd Najwyższy – art.
39813
§ 2 k.p.c.) uchybienie to nie miało znaczenia, gdyż powodowie domagali się
odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (z tytułu
wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej) tylko w zakresie rzeczywistej szkody,
a poza tym, co nader istotne, władza publiczna zarówno na gruncie art. 160 (§ 1
i 2) k.p.a., jak i art. 4171
§ 2 k.c. odpowiada za tzw. bezprawie administracyjne.
Tym samym w rozważanym aspekcie stanowisko Sąd drugiej instancji mimo
błędnego uzasadnienia ostatecznie odpowiada prawu (art. 39814
in fine k.p.c.).
Natomiast odnośnie do drugiego zasadniczego zarzutu (pojmowanego
w sposób generalny), że przyznanie i wyliczenie wysokości odszkodowania
z uwzględnieniem art. 361 § 1 i 2 oraz art. 363 § 2 k.c. było niewłaściwe, gdyż
należało w tym względzie zastosować regulację zawartą w ustawie z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to należy przede
wszystkim zwrócić uwagę na art. 316 § 1 k.p.c., zgodnie z którym, po zamknięciu
rozprawy sąd wydaje wyrok, biorąc za podstawę stan rzeczy istniejący w chwili
zamknięcia rozprawy. Ze wskazaną zasadą koresponduje art. 363 § 2 k.c., według
którego, jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość
odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania,
chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen
istniejących w innej chwili. Trafnie więc w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., V CSK
81/13 (niepublik.) Sąd Najwyższy podkreślił, że dla ustalenia wysokości
odszkodowania należnego poszkodowanemu przyjmuje się stan majątku
poszkodowanego (składników jego majątku) w chwili wyrządzenia szkody,
7
natomiast miarodajne pozostają ceny w chwili ustalania odszkodowania.
W odniesieniu do decyzji administracyjnych wyrządzających szkodę (tzw. decyzji
wadliwych powodujących m.in. utratę prawa własności lub innego prawa) chodzi
o stan nieruchomości istniejący w chwili wydania wadliwej decyzji, stanowiącej
źródło powstania szkody. Stan taki obejmuje nie tylko parametry fizyczne lub
geodezyjne danej nieruchomości (np. jej powierzchnię, infrastrukturę), lecz także
samo jej funkcjonalne przeznaczenie społeczno-gospodarcze.
W art. 363 § 2 k.c. wprawdzie mowa jest o możliwości odstępstwa od
przytoczonej reguły ustalania rozmiaru odszkodowania („chyba że szczególne
okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili”),
jednakże pozwany Skarb Państwa nawet nie podjął w skardze kasacyjnej próby
wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy są szczególne w rozumieniu tego
przepisu i wymagają modyfikacji tej reguły.
Jeżeli jednocześnie nie sposób znaleźć najmniejszych podstaw do przyjęcia
zapatrywania strony pozwanej, że w wyniku zaskarżonego wyroku zostały
naruszone przepisy art. 361 § 1 i 2 k.c., to należy dojść do wniosku, iż skarga
kasacyjna okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).
Tylko gwoli porządku można dodać, że zgodnie z art. 361 k.c., zobowiązany
do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa
działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła (§ 1). W powyższych
granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy,
naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści,
które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (§ 2).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1
w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.
8