Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E
z dnia 24 września 1996 r.
sygn. akt K. 13/95


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski – sprawozdawca

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu w dniu 24 września 1996 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków Rady Gminy Lesznowola, Rady Gminy Warszawa-Wilanów i Rady Miasta Zambrowa z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) jest:
niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym oraz z art. 71 ust. 2 tejże Ustawy Konstytucyjnej
o r z e k a :

I. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; zm.: Nr 43, poz. 253, Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20; z 1993 r. Nr 40, poz. 180; z 1994 r. Nr 1, poz. 3 Nr 65, poz. 285) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102) jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 2 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.

II. Art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; zm.: Nr 43, poz. 253, Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20; z 1993 r. Nr 40, poz. 180; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 65, poz. 285; z 1996 r. Nr 23, poz. 102) jest zgodny z art. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.



U z a s a d n i e n i e:

I

1. Rada Gminy Lesznowola wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami).
W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż na tle funkcjonowania art. 36 powołanej ustawy rodzą się wątpliwości co do zakresu jego obowiązywania, w szczególności, czy wyrażona w nim zasada sukcesji generalnej zobowiązań Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego odnosi się do wszystkich zobowiązań czy tylko do tych, które dotyczą mienia Skarbu Państwa nabytego przez gminy w trybie art. 5 tej ustawy. Przepisy art. 5 i 36, zdaniem Wnioskodawczyni, należy interpretować łącznie. Inna wykładnia art. 36 naruszałaby konstytucyjną zasadę słuszności.
Wnioskodawczyni zwraca uwagę na zakres obowiązywania zaskarżonego przepisu, gdyż w ostatnich latach zgłaszane są roszczenia przez podmioty, które na mocy orzeczeń sądowych uchylających orzeczenia stwierdzające uprzednio nabycie własności przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia odzyskały swoje prawa.
Obarczanie gmin – na podstawie art. 36 – odpowiedzialnością za takie zobowiązania Skarbu Państwa narusza konstytucyjną zasadę słuszności, zwłaszcza, że gmina nie prowadząc działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej i odprowadzając większą część podatków do budżetu państwa nie ma możliwości spełnienia tych świadczeń.
Wnioskodawczyni przytaczając orzeczenie Trybunału z 12 października 1993 r. (sygn. K. 4/93), na podstawie którego art. 36 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r. utracił moc obowiązującą w zakresie obejmującym obciążenia z budżetu centralnego zadań wskazanych w uchwale Nr 268 RM z  dnia 27 grudnia 1982 r. (MP z 1993 r. Nr 4, poz. 24 ze zmianami) uznaje za celowe zbadanie przez TK konstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

2. Rada Gminy Warszawa-Wilanów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami).
Wnioskodawczyni twierdzi, że wprowadzenie zaskarżonymi przepisami art. 36 powołanej ustawy zasady, zgodnie z którą zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, spowodowało, iż niektóre gminy już na początku swojej działalności zostały obarczone ogromnymi długami Skarbu Państwa. Przydzielony im w trybie art. 5 powołanej ustawy majątek w znacznej części został przeznaczony na prawidłowe funkcjonowanie gmin, a pozostała jego część nie wystarczała na spłacenie dotychczasowych zobowiązań Skarbu Państwa. Konieczne stało się zaciąganie kredytów lub ograniczenie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gminy te nadal obciążone są długami Skarbu Państwa przekraczającymi wartość przekazanego im mienia.
Gmina Warszawa-Wilanów ponosi obecnie odpowiedzialność za zobowiązania Skarbu Państwa z tytułu dziedziczenia udziału w gospodarstwie rolnym w miejsce ustawowego spadkobiercy trwale niezdolnego do pracy, które powstały jeszcze przed 1990 r. Stanowi to dowód, że zaskarżony art. 36 pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Przepis art. 36 traktujący wyłącznie o zobowiązaniach i wierzytelnościach Skarbu Państwa, nie odnoszony do przejętego przez gminy mienia rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej – narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Gminy powinny odpowiadać wyłącznie za zobowiązania Skarbu Państwa do wysokości przejętych wierzytelności. Zobowiązania przekraczające wartość przejętych wierzytelności, powinny być spłacane przez Skarb Państwa.
Wnioskodawczyni wzmacnia swoją argumentację wywodami Sądu Najwyższego, który uznał, że brzmienie art. 36 jest zbyt szerokie i 24 lutego 1994 r. orzekając w sprawie III ARN 3/94 sformułował tezy zmierzające do ograniczenia odpowiedzialności gmin, zgodnie z którymi:
– gminy odpowiadają po 27 maja 1990 r. za zobowiązania byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami),
– pozostałe, niezaspokojone do 27 maja 1990 r. zobowiązania Skarbu Państwa, obciążają organy administracji rządowej.
zdaniem Rady Gminy Warszawa-Wilanów, zaskarżony art. 36 jest ponadto sprzeczny z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) narusza bowiem zasadę, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Tymczasem zaskarżony art. 36 sprawia, że gminy ponoszą odpowiedzialność również za Skarb Państwa, co jest sprzeczne z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, uniemożliwiając Gminie Warszawa-Wilanów – wykonywanie jej zadań.
Następnie Wnioskodawczyni przytacza orzeczenie Trybunału z 12 października 1993 r., K. 4/93, w którym stwierdzona została niezgodność przepisu art. 36 z art 1 Konstytucji RP w zakresie obejmującym obciążenia powstałe w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z Uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (MP z 1983 r. Nr 4, poz. 24 ze zmianami).
W powołanym orzeczeniu, Trybunał Konstytucyjny badał jedynie zgodność zaskarżonego art. 36 z art. 1 i z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w kontekście Uchwały Nr 268 Rady Ministrów, podczas gdy zarzuty postawione przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów wobec kwestionowanego art. 36 ustawy dotyczą nie tylko obciążeń wynikających z tej uchwały, lecz także innych obciążeń gmin zobowiązaniami Skarbu Państwa.

3. Rada Miasta Zambrowa wniosła o stwierdzenie zgodności przepisów art. 1 ust. 5 ustawy z 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102) z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Niezgodność art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., w brzmieniu nadanym przez ustawę z 18 stycznia 1996 r., z art. 1 przepisów konstytucyjnych polega – zdaniem Wnioskodawczyni – na tym, że wysokość refundacji przewidzianej w zakwestionowanym przepisie zostanie ograniczona do wysokości wydatków poniesionych przez spółdzielnie mieszkaniowe i gminy w chwili ponoszenia wydatków bez uwzględnienia odsetek ustawowych i waloryzacji.
W przekonaniu Wnioskodawczyni stanowi to pogwałcenie norm prawnych ustanowionych w art. 1 przepisów konstytucyjnych. O ile kwoty spłacone przez gminę w 1995 r. zostaną zrefundowane w niemal pełnej wartości rzeczywistej, o tyle zobowiązania spłacone w 1992 r. zostaną zrefundowane tylko w niewielkim stopniu. Na przykład Miasto Zambrów wydatkowało na przełomie lat 1992 i 1993 na podstawie wyroków sądowych wydanych z zastosowaniem art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w pierwotnym brzmieniu kwotę 212.613,80 zł., co zachwiało równowagę budżetową gminy. Uwzględniając terminy przekazywania tych środków, przy zastosowaniu odsetek ustawowych refundacja według stanu z 31 XII 1995 r. powinna wynieść 554.851,36 zł. Zdaniem Wnioskodawczyni postanowienia zaskarżonego przepisu przerzucają na barki samorządu zobowiązania, które zgodnie z orzeczeniem Trybunału należą do Skarbu Państwa.

4. Zarządzeniami z 3 lipca 1995 roku i z 30 lipca 1996 roku Prezes Trybunału Konstytucyjnego połączył rozpoznanie wyżej omówionych wniosków.

5. Prokurator Generalny ustosunkowując się do wniosków Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów, wyraził pogląd, że przepisy art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
Wskazał na uchybienia proceduralne wniosku Rady Gminy Warszawa-Wilanów polegające na braku uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich przepisów art. 36 sub specie zarzuconej niezgodności z konstytucją. Prokurator Generalny uważa też, że uczestnikami postępowania winny być również Rada Gminy Warszawa-Ursynów i Rada Miejska w Piasecznie, gdyż przewodniczący tych organów podpisali się pod wnioskiem Rady Gminy Warszawa-Wilanów.
Prokurator Generalny zwraca uwagę, że Rada Gminy w Lesznowoli zakwestionowała tylko ust. 1 art. 36 i tylko w stosunku do art. 1 przepisów konstytucyjnych, przy czym sam wniosek jest niespójny, ponieważ zarzucając obrazę art. 1 przepisów konstytucyjnych, precyzuje w uzasadnieniu, że przepis ten “narusza (...) konstytucyjną zasadę słuszności” co nie jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej.
W zakresie argumentów merytorycznych Prokurator Generalny prezentuje pogląd, że zarzuty wnioskodawców nie zmierzają do zakwestionowania konstytucyjności całego art. 36 ustawy – lecz do ustalenia jego treści. Jego zdaniem Wnioskodawcy zmierzają, do tego, aby Trybunał rozstrzygał w istocie o faktach, tj. czy wartość otrzymanego mienia przez konkretną gminę pokrywa wysokość przejętych przez nią zobowiązań, podczas gdy przepisy te generalnie rozstrzygają to zagadnienie w skali całego kraju, nie zaś poszczególnych gmin.
Dokonanie odpowiedniej wykładni zaskarżonych przepisów jest możliwe przy przyjęciu przez Trybunał metody podobnej do zastosowanej np. w sprawie o sygn. U. 12/92 (OTK w 1993 r., cz. I, poz. 9, pkt 7) i w sprawie o sygn. K. 2/94 (OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36) przez stwierdzenie zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych, rozumianych w odpowiedni sposób.
Prokurator Generalny wskazuje tu na wyrok Sądu Najwyższego (sygn. III ARN 3/94) stwierdzający, że z mocy przepisów art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy “gminy, jako osoby prawa cywilnego, odpowiadają za realizację części zobowiązań Skarbu Państwa – byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym tj. z dniem 27 maja 1990 r., natomiast wykonanie pozostałej części tych zobowiązań obciąża terenowe organy administracji rządowej, jeżeli pozostają one w związku z zadaniami i kompetencjami wykonywanymi przez te organy po tej dacie” (OSN Zbiór Urzędowy 1994 r., Nr 2, poz. 18, s. 36). Przytacza też uchwałę Sądu Najwyższego z 30 marca 1994 r. (sygn. III CZP 24/92), w myśl której “Skarb Państwa odpowiada za zobowiązania urzędu wojewódzkiego związane z finansowaniem uzbrojenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a wynikające z umowy zawartej przed 27 maja 1990 r. – między tym urzędem a spółdzielnią mieszkaniową” oraz podkreśla jej zbieżność z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K. 4/93 oraz z uchwałą SN z 16 stycznia 1992 r., (sygn. III CZP 145/91).
Z powołanych rozstrzygnięć Prokurator Generalny wyprowadza konkluzję, że ustalono już w ramach stosowanych reguł interpretacyjnych racjonalny i społecznie uzasadniony sposób rozumienia art. 36 ustawy z 10 maja 1990 roku.

6. Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku Rady Miasta Zambrowa, uznał, że zmieniony ustawą z 18 stycznia 1996 r. przepis art. 36 wprowadził korzystniejsze rozwiązania dla jego adresatów, a co ważniejsze objął swoją mocą sprawy wszczęte przed 15 marca 1996 r. Jeżeli Wnioskodawczyni nie wykaże, że przepis ten nadal wywołuje skutki prawne, przedmiotowa sprawa podlega, Jego zdaniem, umorzeniu w części objętej wnioskami rad gminnych z 1995 r. kwestionujących konstytucyjność art. 36 ustawy sprzed jego zmiany.
Bezzasadne jest natomiast kwestionowanie obecnej treści art. 36 ust. 5 ustalonej przepisem art. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. Prokurator Generalny nie podziela poglądu Wnioskodawczyni, iż art. 36 ustawy nie realizuje orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K. 4/93). W przekonaniu Prokuratora Generalnego przepis ten wiąże się z treścią powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie to nie uzasadnia refundacji gminom i spółdzielniom mieszkaniowym nakładów na infrastrukturę osiedlową z uwzględnieniem waloryzacji środków wydatkowanych przez gminy na ten cel i odsetek ustawowych od wydatkowanych kwot.
Prokurator Generalny wywodzi, iż nie każda niespójność przepisu ustawy zwykłej z przepisami konstytucyjnymi uzasadnia twierdzenie o niekonstytucyjności przepisu ustawy. We wniosku nie wykazano zaś naruszenia zaskarżonym przepisem art. 1 przepisów konstytucyjnych.


II

Na rozprawie 24 września 1996 r. przedstawiciele Wnioskodawczyń i Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska wyrażone wcześniej na piśmie.
Przedstawiciel Gminy Warszawa-Wilanów oświadczył, że precyzuje wniosek i wnosi o stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w brzmieniu uwzględniającym zmianę wprowadzoną przez art. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. Wyjaśnił, że Rada Gminy Warszawa-Wilanów po opublikowaniu tej ostatniej ustawy nie podjęła uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, ustosunkowując się do oświadczenia przedstawiciela Gminy Warszawa-Wilanów wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zbadania konstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 18 stycznia 1996 r. Stanowisko to uzasadnił brakiem stosownej uchwały Rady Gminy Warszawa-Wilanów.
Przedstawiciel Rady Miasta Zambrowa skorygował niedokładności wniosku, oświadczając, że Rada wnosi o zbadanie konstytucyjności art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z tym, że przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 36 ust. 4 tej ustawy.
Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zaskarżonych przepisów za zgodne z konstytucją.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. należy odnieść się przede wszystkim do zastrzeżeń formalnych zgłaszanych przez Prokuratora Generalnego w odniesieniu do wniosków Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów. Zastrzeżenia te są słuszne w tym zakresie w jakim Prokurator Generalny zwraca uwagę na brak precyzji uzasadnienia obu wniosków. Nie ulega jednak wątpliwości, że Wnioskodawczynie kierują swe zarzuty przeciw zawartej w art. 36 zasadzie przejścia na gminy “zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego”. Nie ulega też wątpliwości, że Wnioskodawczynie jako wzorzec dla kontroli konstytucyjności wskazują art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami – odtąd Mała Konstytucja) – a Rada Gminy Warszawa-Wilanów twierdzi nadto, że zaskarżony art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest sprzeczny z art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu obu wniosków wyraźnie nawiązują do konkretnych stanów faktycznych i sporów, w których obie wnioskujące gminy są stronami. To co wskazuje Prokurator Generalny, formułując swe zastrzeżenia formalne, jest tego typu usterką, która nie stanowi przeszkody w nadaniu wnioskom biegu i merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Nie można też uznać za trafny pogląd Prokuratora Generalnego, iż złożenie pod wnioskiem Rady Gminy Warszawa-Wilanów podpisów przez osoby, które nie wchodzą w skład tej Rady, a są przewodniczącymi rad innych gmin, poszerza liczbę Wnioskodawczyń o dwie inne gminy. Z pisma zawierającego wniosek Rady Gminy Warszawa-Wilanów jednoznacznie wynika, że jest to wniosek jedynie jednej Wnioskodawczyni, a złożenie na tym piśmie podpisów przez osoby z innych gmin nie wywarło żadnych skutków prawnych i może być co najwyżej oceniane w kategoriach formalnych wymagań stawianych pismom do Trybunału Konstytucyjnego. Wymagania te zostały naruszone przez zamieszczenie w piśmie zbędnych podpisów.
Nie można też przypisać Wnioskodawczyniom, że zmierzają w istocie do uzyskania korzystnej dla siebie wykładni zaskarżonego przepisu chociaż w uzasadnieniach wniosków wyraźnie można zauważyć wątek polemiczny z bliżej nie sprecyzowanym rozumieniem przepisu, z którym prawdopodobnie Wnioskodawczynie zetknęły się w prowadzonych z ich udziałem sporach. Jest rzeczą oczywistą, że w wyniku regulacji przyjętej w art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. na gminy przeszły długi, które powstały przed 27 maja 1990 r. w związku z działalnością rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Argumentacja Wnioskodawczyń zmierza do wykazania, że w praktyce skutek ten pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przytoczone w uzasadnieniach wniosków przykłady służą wzmocnieniu tej argumentacji. Ze względu na zakres i charakter unormowania zawartego w zaskarżonym przepisie nie byłoby jednak wskazane uogólnianie tego co zostało przytoczone exempli modo i interpretowanie zaskarżonego przepisu w taki sposób, aby nie odnosił się on do stanów faktycznych, o których mówią Wnioskodawczynie. Do sprawy niniejszej nie można odnieść tego sposobu rozumowania, na który wskazuje Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska. Odpowiedź na pytanie czy i w jakim zakresie doszło w konkretnym stosunku obligacyjnym do przejścia z dniem 27 maja 1990 r. uprawnienia lub obowiązku ze Skarbu Państwa na gminę musi być zawsze poprzedzona dokładną analizą stanu faktycznego i prawnego. Przykładów takiej analizy dostarcza orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przytaczane zarówno przez Wnioskodawczynie jak i przez Prokuratora Generalnego. Konkretne rozstrzygnięcia akcentują związek między układem kompetencji organów administracji publicznej a następstwem prawnym w konkretnych stosunkach zobowiązaniowych. Wnioskodawczynie zmierzają do tego, aby następstwo prawne w stosunkach zobowiązaniowych wiązać z następstwem w stosunkach prawno-rzeczowych, co spowodowałoby radykalną zmianę zasady wyrażonej w art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. W wyniku sugerowanej przez Wnioskodawczynie wykładni przepis ten nie ustanawiałby sukcesji generalnej w stosunkach zobowiązaniowych, lecz co najwyżej mógłby być uważany za ustanawiający posiłkową odpowiedzialność gmin za długi zaciągnięte w związku z działalnością rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla takiej interpretacji brak dostatecznego uzasadnienia zarówno w zaskarżonym przepisie jak i w innych przepisach ustawy z 10 maja 1990 r. a także w przepisach innych ustaw wprowadzających reformę samorządową. W konkretnych wypadkach (np. wtedy gdy ze skutkiem wstecznym wyeliminowano z obrotu prawnego wadliwe orzeczenia) może się natomiast okazać, że przepis art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w ogóle nie będzie miał zastosowania, gdyż zobowiązanie zawiąże się między innymi podmiotami aniżeli te, o których mowa w tym przepisie (np. dłużnikiem może stać się Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wstępująca w stosunki obligacyjne związane z państwową własnością rolniczą).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wnioski Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów nadają się do merytorycznego rozpoznania we wskazanym w nich zakresie.
Stanowisko zajęte na rozprawie przez pełnomocnika Rady Gminy Warszawa-Wilanów nie może spowodować rozpoznania sprawy w zakresie obejmującym art. 36 ust. 1 w nowym brzmieniu, gdyż Rada Gminy Warszawa-Wilanów nie podjęła uchwały w sprawie zaskarżenia tego przepisu. Do Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął więc wniosek pochodzący od legitymowanego podmiotu. Z tego też względu nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania. Postępowanie w sprawie konstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu, obejmującym również dzięki kolejnym odesłaniom – najpierw do ust. 3 pkt 2, a dalej do ust. 5-8 – mechanizm refundowania gminom poniesionych przez nie wydatków, nie zostało bowiem w ogóle wszczęte. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Wnioskodawczyni kwestionuje konstytucyjność przepisu art. 36 w odniesieniu do samej zasady i skutków, które ten przepis wywarł w dniu 27 maja 1990 r., uważając, iż późniejsze korekty przepisu nie pozwalają ocenić tej zasady i skutków jako zgodnych z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny odnosi się do problemu konstytucyjności nowych rozwiązań prawnych w dalszej części uzasadnienia w związku z zarzutem Rady Miasta Zambrowa.

2. Po nadaniu wnioskom Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102), który wszedł w życie 15 marca 1996 r., nadał art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. nowe brzmienie. Nie wystąpiła jednak przesłanka do umorzenia postępowania przewidziana w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami). Nie nastąpiła bowiem utrata mocy obowiązującej art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w dotychczasowym brzmieniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego można mówić tylko wtedy gdy akt ten nie może być stosowany w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Stanowisko to Trybunał podtrzymuje również w sprawie niniejszej. Art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 18 stycznia 1996 r. będzie nadal stosowany do sytuacji z 27 maja 1990 r. za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy nowelizującej, w stosunku do której art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. utracił zresztą wcześniej moc (zob. obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 1994 r., Dz.U. Nr 65, poz. 285) a wnioskowi Rady Gminy Warszawa-Wilanów w tym zakresie nie nadano dalszego biegu w postępowaniu przed Trybunałem (pkt I postanowienia z 8 czerwca 1995 r., sygn. T. 14/95).
zastrzeżenia sformułowane w piśmie Prokuratora Generalnego z 27 sierpnia 1996 r. nie są więc zasadne. Ustawa z 18 stycznia 1996 r. stworzyła nową sytuację prawną. Nie weszła ona jednak w życie z mocą wsteczną. Oddzielnie należy więc oceniać sytuację prawną z 27 maja 1990 r. uregulowaną przez art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 18 stycznia 1996 r. i sytuację uregulowaną przez art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu. Pierwotna wersja omawianego przepisu wywołała jednorazowy skutek prawny. W tym sensie można powiedzieć, że przepis ten przestał obowiązywać bezpośrednio po swym wejściu w życie. Wywołał jednak trwały skutek prawny i ocena czy taki skutek w konkretnej sytuacji nastąpił będzie również w przyszłości dokonywana z zastosowaniem przepisu w jego pierwotnym brzmieniu.
Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej są więc dwie wersje art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. Pierwsza wersja, która spowodowała określony stan prawny w dniu 27 maja 1990 r., została zaskarżona przez Radę Gminy Lesznowola i Radę Gminy Warszawa-Wilanów. Druga wersja art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. spowodowała skutki prawne z dniem 15 marca 1996 r. i w ograniczonym zakresie (ust. 5) została zaskarżona przez Radę Miasta Zambrowa.

3. Ze względu na istotne znaczenie w sprawie niniejszej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r. (sygn. K. 4/93) należy przypomnieć stan faktyczny i treść rozstrzygnięcia w sprawie K. 4/93. Bezpośrednią przyczyną wystąpienia wówczas 31 rad miejskich były skutki jakie wywołał art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w odniesieniu do zobowiązań zaciąganych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uchwałę Rady Ministrów Nr 268 z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (MP z 1983 r., Nr 4, poz. 24). Zgodnie z tą uchwałą inwestycje lokalne były wspomagane z budżetu państwa. W oparciu o tę uchwałę Skarb Państwa zaciągał zobowiązania, działając z pomocą aparatu administracyjnego różnych stopni (urzędy wojewódzkie, lecz również i urzędy gminne). Nie było to sprzeczne z uchwałą, która nie precyzowała, jakie jednostki mogą występować jako stationes fisci. W rezultacie tego o zaciąganiu zobowiązań i ich zakresie decydowały w praktyce dowolne układy.
Część gmin z dniem 27 maja 1990 r. znalazła się więc w bardzo trudnej sytuacji finansowej, gdyż w wyniku aktywności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zostały obciążone nadmiernymi zobowiązaniami zaciągniętymi w związku z finansowaniem rozwoju lokalnej infrastruktury mieszkaniowej.
12 października 1993 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że “art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; zm.: Nr 43, poz. 253, Nr 92, poz. 541; z 1991 r. Nr 34, poz. 151; z 1992 r. Nr 6, poz. 20; z 1993 r. Nr 40, poz. 180) dotyczący przejścia zobowiązań rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na właściwe gminy w zakresie obejmującym obciążenia powstałe w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań wynikających z uchwały Nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (MP z 1983 r. Nr 4, poz. 24) jest niezgodny z art. 1 przepisu Konstytucji pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości”.
W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w zakresie dotyczącym przejęcia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminy zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa wynikających z bezzwrotnych form finansowania z budżetu centralnego zadań przewidzianych z uchwale Nr 268 Rady Ministrów PRL z  27 grudnia 1982 r. doszło do obciążenia gmin zobowiązaniami nieproporcjonalnie do korzyści już odniesionych przez gminy. Naruszenie w tym względzie proporcjonalności doprowadziło do arbitralnego obciążenia niektórych gmin zobowiązaniami Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił prezentowanego wówczas przez Prokuratora Generalnego poglądu jakoby występująca między gminami nierówność była nierównością faktyczną. Nierówność tę Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas za nierówność w prawie.
4 marca 1994 r. Sejm przyjął to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, lecz nie dokonał w terminie 6 miesięcy zmian w art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. ani też nie uchylił tego przepisu w części, której dotyczyło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego obwieścił o utracie mocy obowiązującej art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w zakresie objętym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 65, poz. 285).

4. Zaskarżony art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w swej wersji pierwotnej był jednym z przepisów niezbędnych dla wprowadzenia z dniem 27 maja 1990 r. poważnej reformy ustrojowej. W tym dniu powstały z mocy prawa nowe osoby prawne – gminy. Jakkolwiek głównym celem tego rozwiązania było powołanie nowych podmiotów administracji publicznej, to jednak osiągnięcie tego celu nie byłoby możliwe bez wyposażenia nowo powołanych do życia osób prawnych w majątek. Wymagało to przełamania wcześniejszej zasady jednolitej własności państwowej. Ustawodawca, wychodząc z trafnego założenia o zasadniczej różnicy między stosunkami prawa rzeczowego i stosunkami prawa obligacyjnego, sprawę wyposażenia gmin w majątek uregulował odmiennie w zależności od tego czy chodziło o prawa rzeczowe (przede wszystkim o prawo własności) Skarbu Państwa czy chodziło o stosunki obligacyjne, w których stroną był Skarb Państwa. Przejście na gminy praw rzeczowych Skarbu Państwa zostało uregulowane w rozdziale 2 ustawy z 10 maja 1990 r. pt.: Nabycie mienia komunalnego, przewidującym specjalną procedurę (art. 17 i 18 ustawy) i rozróżniającym dwie sytuacje: nabycie mienia przez gminę z mocy prawa i przekazanie gminie mienia na jej wniosek. Jedynie wyjątkowo w rozdziale tym zostały uregulowane niektóre problemy obligacyjne, wynikające z uwłaszczenia gmin (np. art. 21 ustawy).
Skutki prawno-obligacyjne powstania gmin z jednoczesnym odjęciem części majątku Skarbowi Państwa zostały uregulowane w art. 36 – wśród przepisów przejściowych – ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odniesieniu do obligacyjnych praw i obowiązków, które przeszły na gminy, ustawodawca nie przewidział specjalnej procedury dla stwierdzenia tego przejścia, a sam skutek w postaci przejścia na gminy tych praw i obowiązków nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Na językowy kształt przepisu wpłynęły – z wyraźnym uszczerbkiem dla precyzji – publiczno-prawne aspekty reformy samorządowej. Wykładnia językowa musiałaby pozbawić przepis art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. jakiegokolwiek sensu. Rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej nie miały 27 maja 1990 r. zdolności prawnej w zakresie prawa prywatnego. Nie mogły więc być podmiotami stosunków majątkowych, w tym również stosunków zobowiązaniowych. Zdolność prawną miał wówczas Skarb Państwa, który występował w obrocie prawnym przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (stationes fisci), wśród których były również urzędy i biura stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów administracji państwowej i rad narodowych.
Nie można też z zachowaniem szacunku dla precyzji języka prawnego mówić w jednym zdaniu o “zobowiązaniach i wierzytelnościach”, gdyż zobowiązanie zawiera w swej treści wierzytelność. Na zobowiązanie jako stosunek dwustronny składa się uprawnienie jednej strony – wierzyciela (wierzytelność) i obowiązek drugiej strony – dłużnika (dług). Dominująca pozycja wierzyciela w zobowiązaniu sprawia, że w języku potocznym określenie “zobowiązanie” staje się synonimem długu, świadczenia czy nawet odpowiedzialności istniejącej w stosunku zobowiązaniowym, a charakterystyczne dla języka prawniczego rozróżnienie długu i wierzytelności bywa w języku potocznym zupełnie lekceważone (np. “handel długami” podczas gdy w istocie chodzi o obrót wierzytelnościami).
Ustawodawcy chodziło o wyrażenie w art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r., reguły, zgodnie z którą w niektórych stosunkach zobowiązaniowych z udziałem Skarbu Państwa następuje zmiana podmiotu polegająca na tym, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi “właściwa gmina”. Jest przy tym obojętne czy Skarb Państwa był dłużnikiem czy wierzycielem w tym stosunku zobowiązaniowym. Zmiana podmiotu następowała z mocy samego prawa według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. (art. 40 ustawy) i z tym właśnie dniem. Kategoria stosunków zobowiązaniowych, do której odnosiła się ta zmiana podmiotów, nie została jednak określona zbyt precyzyjnie. Ustawodawca powiązał bowiem “zobowiązania i wierzytelności” nie z państwowymi jednostkami organizacyjnymi, stanowiącymi stationes fisci, lecz z organami władzy i administracji państwowej (rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego).
Regulacja zawarta w art. 36 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. nawiązuje więc do koncepcji sukcesji generalnej i wynika z niej swoistego rodzaju “spadkobranie”. Na poziomie podstawowym podziału terytorialnego państwa (poziom gminny) utraciły swój byt prawny dotychczasowe podmioty jednolitej władzy państwowej (gminne rady narodowe) i dotychczasowe podmioty administracji państwowej – terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego a w związku z tym przestały istnieć na poziomie gminnym dotychczasowe stationes fisci. W miejsce Skarbu Państwa w stosunki prawno-majątkowe, w których Skarb Państwa występował przy pomocy jednostek organizacyjnych stanowiących aparat wykonawczy organów władzy i administracji państwowej szczebla podstawowego, weszły właściwe gminy, które jako podmioty prawa prywatnego powstały z dniem 27 maja 1990 r. Art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. wywołał jednorazowy skutek prawny w postaci przejścia określonych w tym przepisie długów i wierzytelności z dniem 27 maja 1990 r. i według stanu z tego dnia na właściwe gminy. O obowiązywaniu tego przepisu po tej dacie można mówić tylko w tym sensie, że przepis ten może być nadal stosowany w praktyce dla oceny stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 roku.

5. Z tego co zostało wyżej powiedziano wynika, że zaskarżony przepis art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r., w jego pierwotnej wersji, uregulował sytuację istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. i tylko w takim zakresie może być stosowany obecnie. Organy stosujące prawo rozstrzygając, czy w konkretnym wypadku doszło do następstwa gminy po Skarbie Państwa w stosunku zobowiązaniowym, mogą uwzględniać jedynie stan prawny i faktyczny z 27 maja 1990 r. Rozstrzygnięcia takie w niektórych skomplikowanych sytuacjach faktycznych i prawnych będą wymagały wykładni systemowej art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie jest wykluczone, że w pewnych sytuacjach trzeba będzie zastosować wykładnię uwzględniającą również postanowienia konstytucji. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując – czy to w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez sąd, czy to na użytek sprawy, która toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym i dotyczy zgodności przepisu z konstytucją – wykładni art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 18 stycznia 1996 r., trzeba mieć na uwadze te przepisy konstytucji, które obowiązywały 27 maja 1990 r. Tylko w odniesieniu do zobowiązań istniejących w tym dniu zaskarżony przepis mógł wywrzeć skutek prawny. W tym dniu obowiązywała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zmianami). Kwestie samorządu terytorialnego były wówczas uregulowane w rozdziale 6 Konstytucji RP w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 16, poz. 94 i Nr 29, poz. 171). przepisy te mogą stanowić właściwą płaszczyznę odniesienia zarówno przy ocenie konstytucyjności jak i przy wykładni systemowej przepisu, który wywarł skutek prawny jedynie w odniesieniu do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Prawidłowo ujmuje ten problem, w piśmie uzupełniającym wniosek Rada Gminy Lesznowola, wskazując jako wzorzec dla badania konstytucyjności kwestionowanego przepisu art. 1 konstytucji w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444). W tym zresztą brzmieniu przepis ten obowiązuje nadal jako art. 1 przepisów konstytucyjnych. Natomiast art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji wszedł w życie z dniem 8 grudnia 1992 r. Ustrojodawca nie nadał temu przepisowi mocy wstecznej. Z tego względu przepis ten nie może być traktowany jako punkt odniesienia przy badaniu konstytucyjności przepisu ustawowego, który wywarł skutek prawny jedynie w odniesieniu do stanu z 27 maja 1990 roku.
W sprawie niniejszej właśnie ze względu na jednorazowe działanie zakwestionowanego przepisu i dlatego, że Mała Konstytucja jest aktem późniejszym aniżeli ten przepis, należy wyprowadzić odmienną ocenę prawną niż w sprawie U. 5/95 (OTK ZU Nr 3/1995, s.169), w której chodziło o przepis nakładający obowiązki na jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązki te mogły być nakładane również po wejściu w życie Małej Konstytucji. Sytuacja w sprawie niniejszej jest natomiast zbliżona do sytuacji, która wystąpiła w sprawie P. 1/94, na tle której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że przepisy Małej Konstytucji nie mogą być punktem odniesienia dla badania konstytucyjności zarzutu “obładowania” ustawy budżetowej skoro w chwili stanowienia kwestionowanego aktu unormowania konstytucyjne dotyczące ustawy budżetowej były odmienne od tych, które zawiera Mała Konstytucja. Odnosząc ten pogląd – mutatis mutandis – do sprawy niniejszej trzeba również uznać, że art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, nie może stanowić właściwego punktu odniesienia dla oceny konstytucyjności przepisu o jednorazowym działaniu, przypadającym na moment powołania do życia jednostek samorządu terytorialnego i odnoszącym się do sfery majątkowej nowo tworzonych bytów prawnych.
Rada Gminy Warszawa-Wilanów nie przedstawia zresztą żadnej argumentacji dla poparcia tezy o ewentualnej wstecznej mocy Małej Konstytucji lub tezy o ewentualnych innych skutkach prawnych zaskarżonego przepisu. Uzasadnienie wniosku wskazuje na to, że Wnioskodawczyni prawidłowo rozumie zaskarżony przepis, jako odnoszący się tylko do sytuacji z dnia 27 maja 1990 r. Wątpliwości Wnioskodawczyni budzi jedynie taki stan, w którym wartość przejętych przez konkretną gminę długów przenosi wartość przejętych po Skarbie Państwa wierzytelności.

6. Wnioskodawczynie kwestionują zgodność art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w pierwotnym brzmieniu z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Różnią się jednak między sobą w uzasadnieniu tego zarzutu. Rada Gminy Lesznowola odwołuje się do bliżej nieokreślonej konstytucyjnej zasady słuszności i postuluje powiązanie zaskarżonego przepisu z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., co w konsekwencji miałoby spowodować to, że gminy odpowiadałyby jedynie za takie zobowiązania Skarbu Państwa, które odnosiłyby się do mienia przejętego przez gminy.
Rada Gminy Warszawa-Wilanów zarzuca zaskarżonemu przepisowi sprzeczność z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Uważa ona za niewłaściwe wykładanie art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w powiązaniu z art. 5 tejże ustawy, uznając za prawidłowe takie rozwiązanie, zgodnie z którym gminy odpowiadałyby za długi Skarbu Państwa tylko do wysokości przejętych wierzytelności. Rada Gminy Warszawa-Wilanów odwołuje się w swej argumentacji do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r. (sygn. K. 4/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 34).
Obie Wnioskodawczynie ilustrują swe wywody przykładami z praktyki, przytaczając wszakże te przykłady bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego konkretnych spraw. W przykładach tych przewija się wprawdzie wątek zobowiązań, które powstają w następstwie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych dotyczących stosunków prawno-rzeczowych lub praw spadkowych Skarbu Państwa, można mieć przy tym jednak wątpliwości czy zawsze dotyczą one stosunków obligacyjnych, o których mowa w zaskarżonym przepisie (np. mienie rolnicze wchodziło w skład Państwowego Funduszu Ziemi, który w ustawie z 10 maja 1990 r. i w poźniejszych ustawach został potraktowany zasadniczo odmiennie w porównaniu z innymi składnikami mienia ogólnonarodowego). Przytaczane przykłady nie dają podstawy do czynienia jakichkolwiek uogólnień.
Przedstawione przez Wnioskodawczynie zarzuty graniczą z postulatami legislacyjnymi. Widoczna jest też w argumentacji tendencja do uogólnienia jednostkowych przykładów.
Trybunał Konstytucyjny nie może odnieść wprost do sprawy niniejszej wszystkich wywodów zawartych w uzasadnieniu powołanego orzeczenia z 12 października 1993 r. zauważyć trzeba przede wszystkim, iż zarówno orzeczenie jak i jego uzasadnienie dotyczyło tych stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa, które powstały w wyniku realizacji przez organy administracji tzw. samoistnej uchwały Rady Ministrów. Różna aktywność rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego doprowadziła w praktyce do wyników, które nie mogły zostać przez Trybunał Konstytucyjny zaaprobowane z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. W swej argumentacji Trybunał Konstytucyjny zwrócił wówczas uwagę na to, że w odniesieniu do tych zobowiązań, które powstały w związku z wykonywaniem uchwały Rady Ministrów, brak prawnej regulacji dotyczącej zasad zaciągania tych zobowiązań spowodował, że w sposób przypadkowy dochodzi do obciążenia poszczególnych gmin dotychczasowymi zobowiązaniami Skarbu Państwa. Oba wnioski w sprawie niniejszej dotyczą zaś sytuacji, w których stosunki obligacyjne Skarbu Państwa były i są uregulowane ustawowo (przepisy o czynach niedozwolonych lub o bezpodstawnym wzbogaceniu). Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie ma charakter generalny i abstrakcyjny. Zostało przyjęte z myślą o jak najszybszym umożliwieniu nowopowołanym do życia osobom prawnym (gminom) ich merytorycznej działalności przy jednoczesnym zapewnieniu wierzycielom i dłużnikom Skarbu Państwa jasnej sytuacji prawnej. Nie można więc zaskarżonemu przepisowi postawić skutecznie zarzutu arbitralności. Z natury rzeczy zarówno “uwłaszczenie” gmin jak i wstąpienie przez nie w dotychczasowe stosunki obligacyjne Skarbu Państwa, których powstanie i byt prawny był regulowany ustawowo, prowadzi w praktyce i w konkretnych sytuacjach do różnych rezultatów. Nie ma bowiem dwóch gmin, które znajdowałyby się w idealnie równej sytuacji faktycznej. Nierówność faktyczna nie jest jednak skutkiem zaskarżonego przepisu, lecz wynikiem różnych uwarunkowań faktycznej a nie prawnej natury.
Zaskarżony przepis art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. należy przy tym wykładać przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i systemowej, zwłaszcza że wykładnia językowa – jak była o tym wyżej mowa – nie prowadzi do jednoznacznych wyników. Przepis ten ustanawia regułę ogólną, która może doznawać – i w rzeczywistości doznaje – wyjątków. W szczególności reguła ustanowiona w art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wyklucza tego, że w niektórych zobowiązaniach, w których stroną był Skarb Państwa działający przez urzędy gminy, nie dochodzi do następstwa gminy, jeżeli następstwo to byłoby sprzeczne z charakterem prawnym i źródłem danego stosunku obligacyjnego. Nie budzi na przykład wątpliwości to, że prawa i obowiązki Skarbu Państwa wynikające z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie przeszły na gminy, jeżeli nie nastąpiła komunalizacja samego gruntu. Wykładnia językowa art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. mogłaby zaś prowadzić do wniosku przeciwnego. Trafnie też Sąd Najwyższy, stosując wykładnię celowościową i systemową, wiąże następstwo gminy w stosunkach obligacyjnych, w których stroną był Skarb Państwa, z podziałem zadań i kompetencji organów administracji publicznej (wyrok SN z 24 lutego 1994 r., sygn. III ARN 3/94). Argumenty Rady Gminy Lesznowola nawiązujące do innej interpretacji zaskarżonego przepisu okazały się więc nietrafne, gdyż zastosowana przez Wnioskodawczynię wykładnia była nieprawidłowa.
Nie można też uznać za zasadne argumentów Rady Gminy Warszawa-Wilanów, zgodnie z którymi zaskarżony przepis należy rozpatrywać w oderwaniu od innych przepisów ustawy, a zwłaszcza jej art. 5. Zarówno w art. 5 ust. 1 i 2, jak i w art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w wersji pierwotnej jest mowa o następstwie prawnym gminy w stosunkach prawno-majątkowych, których stroną był Skarb Państwa. Następstwo to jest na ogół korzystne dla gmin, które gdyby nie te przepisy nie nabyłyby jakiegokolwiek majątku Skarbu Państwa. Wynikiem tego następstwa jest niewątpliwie zróżnicowanie majątkowe gmin, które musi być postrzegane i oceniane w kategoriach pozaprawnych. Jak już była o tym mowa, nie ma dwu gmin o takiej samej sytuacji faktycznej. Nadto postulowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów ograniczenie odpowiedzialności gmin za długi Skarbu Państwa tylko do wysokości przejętych wierzytelności zupełnie abstrahuje od przyjętych w ustawie z 10 maja 1990 r. szczególnych i przejściowych rozwiązań dotyczących gospodarki finansowej nowo powstałych gmin. Długi Skarbu Państwa, które zgodnie z art. 36 powołanej ustawy przeszły na gminy, to najczęściej wydatki, które były przewidziane w budżetach terenowych. W związku z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami ograniczającymi samodzielność organów władzy i administracji terenowej długi zdecydowanie przeważały nad wierzytelnościami, które mogłyby dla Skarbu Państwa powstać w wyniku działalności tych jednostek organizacyjnych. Chodzi tu bowiem o wierzytelności i długi w rozumieniu prawa cywilnego i nie wchodzą w grę instytucje prawa publicznego (dotacje, należności podatkowe, opłaty publiczne itp.).
Postulowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów rozwiązanie miałoby być szczególną odmianą przejścia długów na gminy jednakże z “dobrodziejstwem inwentarza” i to ograniczonego tylko do praw i obowiązków o charakterze obligacyjnym. Nie jest to rozwiązanie odpowiadające zasadom sprawiedliwości społecznej, gdyż oznaczałoby to preferencje dla tych gmin, na obszarze których przed 27 maja 1990 r. rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego mogły – dzięki dotacjom z budżetu centralnego – prowadzić bardziej ożywioną działalność w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców aniżeli te ówczesne organy władzy i administracji terenowej, które z różnych względów (najczęściej pozaprawnych) takiej możliwości były pozbawione. Tam gdzie udział dotacji z budżetu centralnego w budżetach terenowych był większy, większa też była możliwość zaciągania zobowiązań (przede wszystkim kontraktowych – w tej kategorii mieszczą się również wynagrodzenia dla większej ilości funkcjonariuszy). Proponowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów rozwiązanie, ograniczające odpowiedzialność gminy za długi Skarbu Państwa w istocie swej zmierza do odtworzenia i utrwalenia preferencji politycznych z poprzedniej formacji ustrojowej i jest nie do pogodzenia z rozumieniem zasad sprawiedliwości społecznej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Nadto nie bez znaczenia jest i to, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie sprzyja stabilności w stosunkach majątkowych między gminami a Skarbem Państwa. Gdyby wiązać odpowiedzialność gminy za długi Skarbu Państwa z wysokością przejętych wierzytelności, to każdorazowe ujawnienie wierzytelności lub długu (a tak jest w przytaczanych przez Wnioskodawczynie przykładach) rodziłoby konieczność nowych rozliczeń między gminą a Skarbem Państwa. To z kolei zakłócałoby stabilność budżetów komunalnych i budżetu państwa. Równowaga budżetowa jest zaś wartością, która w demokratycznym państwie prawa nie może pozostać poza zakresem rozważań o konstytucyjności przepisu.
W odniesieniu do niektórych gmin w szczególnym nasileniu mogą występować niekorzystne skutki następstwa w stosunkach zobowiązaniowych po Skarbie Państwa. Jest to problem natury faktycznej. Został on dostrzeżony przez ustawodawcę i uregulowany w ustawie z 18 stycznia 1996 r., która weszła w życie z dniem 15 marca 1996 r. Regulacja ta jednak w ograniczonym tylko zakresie jest przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej, gdyż nie odnosi się do stanu z 27 maja 1990 r.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że art. 36 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie narusza zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych a art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji nie może stanowić płaszczyzny odniesienia dla badania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

7. Rada Miasta Zambrowa kwestionuje konstytucyjność art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami), który został wprowadzony do tej ustawy z mocy art. 1 ustawy z 18 stycznia 1996 r. i który nie miał swego odpowiednika w poprzednio obowiązującej wersji ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisowi temu Wnioskodawczyni zarzuca niezgodność z art. 1 przepisów konstytucyjnych, uzasadniając to tym, że ustawodawca nie uwzględnił przy określaniu wysokości środków własnych spółdzielni mieszkaniowych i gmin, które są refundowane z budżetu państwa, odsetek ustawowych i nie wprowadził do zakwestionowanego przepisu mechanizmu waloryzacji.
Rozważenie zasadności tak sformułowanego zarzutu wymaga przede wszystkim ustalenia charakteru prawnego zakwestionowanego przepisu, a w szczególności odpowiedzi na pytanie czy przepis ten, regulując stosunki prawno-majątkowe między Skarbem Państwa a spółdzielniami mieszkaniowymi lub gminami, wyłącza stosowanie do oceny tych stosunków przepisów kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami). To z kolei wymaga wszechstronnej wykładni zakwestionowanego przepisu. Wnioskodawczyni w prezentowanej przez siebie wykładni pomija bowiem elementy istotne dla prawidłowego odczytania przepisu. W szczególności dość skromne są jej próby uwzględnienia wykładni historycznej i systemowej.

8. Jak wynika z uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (druk nr 1117) zasadniczymi motywami rządowej inicjatywy ustawodawczej było:
1) przyjęcie przez Sejm w dniu 4 marca 1994 r. orzeczenia TK z 12 października 1993 r. o niezgodności art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. z art. 1 konstytucji oraz
2) obwieszczenie Prezesa TK z dnia 18 maja 1994 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 285) o utracie mocy obowiązującej art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w zakresie objętym orzeczeniem TK z 12 października 1993 r.
Inicjatywa ustawodawcza została podjęta w sytuacji prawnej, w której art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w zakresie objętym orzeczeniem TK z 12 października 1993 r. (sygn. K. 4/93) utracił swą moc. Oznaczało to, że zobowiązania Skarbu Państwa wynikające z umów zawartych przed 27 maja 1990 r. przez jednostki organizacyjne rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie wykonywania zadań określonych w uchwale Nr 268 Rady Ministrów z 27 grudnia 1982 r. nie przeszły na właściwe gminy i pozostały nadal zobowiązaniami Skarbu Państwa. To z kolei oznaczało, że gminy od 27 maja 1990 r. nie były w ogóle zobowiązane do płacenia długów Skarbu Państwa, do których odnosiło się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, ani nie były uprawnione do dochodzenia w tymże samym zakresie wierzytelności Skarbu Państwa. Nadto trzeba przypomnieć, że postępowanie sądowe zakończone prawomocnym orzeczeniem wydanym z zastosowaniem art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w tej części, w której utracił on swoją moc (por. uzasadnienie uchwały W. 19/94), mogło być wznowione w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).
Świadomość tego stanu prawnego niewątpliwie nie była pełna zarówno po stronie projektodawcy ustawy, jak i po stronie zainteresowanych gmin. W dyskusji nad projektem ustawy wskazywano też na rozbieżność orzecznictwa sądowego w ocenie tego stanu prawnego (Biuletyn z posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego (nr 170), Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej (nr 108), Komisji Ustawodawczej (nr 574) 7 listopada 1995 r., Kancelaria Sejmu – Biuro Informacyjne Nr 2024/II kad., s. 5).
Skomplikowany, niejednoznacznie oceniany stan prawny, który powstał w wyniku orzeczenia TK o częściowej niezgodności art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. z konstytucją i obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej tego przepisu, a także dotkliwe skutki art. 36 w pozostałej części, które wystąpiły w praktyce w niektórych gminach, sprawiły, że w trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy zaczęto poszukiwać rozwiązań służących złagodzeniu ciężarów ekonomicznych, które z mocy art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. zostały nałożone na gminy i przejęciu części tych ciężarów przez Skarb Państwa. W rezultacie tych poszukiwań ustawa przybrała kształt daleko różniący się od projektu rządowego. Przyjęte ostatecznie rozwiązania uznano za kompromis między uzasadnionymi potrzebami gmin a możliwościami budżetowymi (zob. sprawozdanie stenograficzne z 61 posiedzenia Senatu 14 grudnia 1995 r., s. 44–45). Uwzględnienie możliwości budżetu znalazło wyraz przede wszystkim w ust. 8 art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu, zawierającym upoważnienie dla Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia trybu i terminów dokonywania w latach 1996–2000 refundacji, o której mowa w ust. 4 pkt 2 i 3 oraz ust. 5 i 6 art. 36 ustawy. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed 27 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 213).

9. Rozszerzenie zakresu regulacji w stosunku do pierwotnego zamysłu projektodawcy zaowocowało nie tylko kompromisem między potrzebami gmin a możliwościami budżetowymi państwa, lecz również trudnościami terminologicznymi w precyzyjnym ujęciu nowej treści ust. 3 art. 36 ustawy z 10 maja 1990 r. Ustawodawca posłużył się tu formułą “Skarb Państwa przejmuje”, która sugeruje, że wszystkie “zobowiązania i wierzytelności”, o których mowa w pięciu punktach tego ustępu nie były przed 15 marca 1996 r. “zobowiązaniami i wierzytelnościami” Skarbu Państwa, lecz ich podmiotem był kto inny. Wniosek taki jest nieuprawniony, gdyż część “zobowiązań i wierzytelności”, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r., stanowiła przed dniem wejścia w życie nowej wersji tego przepisu “zobowiązania i wierzytelności” Skarbu Państwa, a nie jakiegokolwiek innego podmiotu. W szczególności było tak, w odniesieniu do stosunków obligacyjnych bliżej określonych w art. 36 ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu. W zdecydowanej większości wypadków są to stosunki obligacyjne, do których odnosiło się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r. i obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 1994 r. W dniu 14 marca 1996 r. podmiotem w tych stosunkach obligacyjnych był niewątpliwie Skarb Państwa. Część tych stosunków obligacyjnych wygasła już przed 15 marca 1996 r., gdyż świadczenia zostały spełnione przez gminy lub spółdzielnie mieszkaniowe. To spowodowało konieczność bliższego określenia w ustawie stosunków obligacyjnych, do których będą odnosić się nowe rozwiązania prawne. Z legislacyjnego punktu widzenia byłoby bowiem nieprawidłowością odesłanie do uchwały Rady Ministrów z 27 grudnia 1982 r., której skutki trwające jeszcze w dniu 27 maja 1990 r., wywoływały trudny dla gmin i spółdzielni mieszkaniowych problem ekonomiczny. Tę kategorię stosunków obligacyjnych z udziałem Skarbu Państwa określono w ustawie (art. 36 ust. 3 pkt 2) jako: “zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, dotyczące infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej oraz obiektów oświaty, zdrowia i kultury (...) w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed 27 maja 1990 r. przez te organy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w związku z kompleksową realizacją budownictwa mieszkaniowego”. Samo “przejęcie” przez Skarb Państwa tej kategorii “zobowiązań i wierzytelności” zostało zaś szczegółowo uregulowane w ust. 4 – 8 nowej wersji art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ze względów, o których już była mowa, przejęcie zobowiązań przez Skarb Państwa nie zawsze oznacza przejście praw i obowiązków w tych stosunkach z innego podmiotu na Skarb Państwa, gdyż niektóre z tych stosunków już wygasły, w niektórych nigdy nie było wątpliwości, że stroną jest Skarb Państwa (np. “zobowiązania i wierzytelności terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego”), w innych nigdy nie doszło do przejścia praw i obowiązków na gminy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 października 1993 r. i wydanego w jego wykonaniu obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Bliższe wyjaśnienie na czym polega “przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań i wierzytelności, o których mowa w ust. 3 pkt 2” znalazło się w art. 36 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu. Przepis ten nakłada na Skarb Państwa trzy rodzaje obowiązków:
1) spłatę kredytów bankowych zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe i gminy na finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych,
2) zrefundowanie spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na spłatę kredytów bankowych, a także odsetek należnych od tych kredytów,
3) zrefundowanie spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na dotychczasowe finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych i na ich dokończenie, w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed 27 maja 1990 r. ze spółdzielniami mieszkaniowymi.
Zwraca uwagę, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu w sposób kompleksowy reguluje następstwa uchwały Rady Ministrów z 27 grudnia 1982 r. i dość luźno wiąże się z pozostałą problematyką uregulowaną w ustawie z 10 maja 1990 r. Wśród beneficjariuszy tego nowego przepisu pojawiają się przede wszystkim spółdzielnie mieszkaniowe, których sytuacja prawna w okresie sprzed wejścia tego przepisu w życie była jeszcze mniej klarowna aniżeli sytuacja prawna gmin. Na Skarb Państwa został nałożony obowiązek spłaty tej części kredytów bankowych zaciągniętych przez spółdzielnie mieszkaniowe i gminy na finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych, które jeszcze nie zostały spłacone. Kredyty spłacone wraz z odsetkami podlegają zrefundowaniu przez Skarb Państwa. Zrefundowaniu podlegają także środki własne wydatkowane przez spółdzielnie mieszkaniowe i gminy przed wejściem w życie ustawy na finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych i ich dokończenie.
Kolejne postanowienia art. 36 uściślają obowiązki Skarbu Państwa. Do takich postanowień należy zawarte w zaskarżonym ust. 5 ograniczenie polegające na tym, że środki własne spółdzielni mieszkaniowych i gmin są refundowane w wysokości odpowiadającej kwotom wydatkowanym na cele określone w ust. 4 pkt 2 i 3. Określenie trybu i terminów dokonywania refundacji w latach 1996–2000 pozostawiono Ministrowi Finansów, w drodze rozporządzenia (ust. 8). Należy także wspomnieć, że refundacji ze środków budżetu państwa podlegają również środki własne gmin, które na podstawie wyroków sądowych były lub będą przekazane spółdzielniom mieszkaniowym w związku z regulowaniem należności za wykonanie inwestycji infrastrukturalnych (ust. 7).

10. Kompleksowa regulacja zawarta w art. 36 ust. 4–8 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu jest niewątpliwie regulacją szczególną w stosunku do części postanowień kodeksu cywilnego. Przede wszystkim są to przepisy szczególne, do których odsyła art. 518 § 1 pkt 4 kc. Są to przepisy skoordynowane z art. 518 § 1 in principio kc, zgodnie z którym osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty. Modyfikacji uległ natomiast termin spełnienia do rąk nowego wierzyciela świadczenia odpowiadającego spłaconej wierzytelności. Nie ma być ono spełnione niezwłocznie po wezwaniu Skarbu Państwa do wykonania (art. 455 in fine kc), lecz w terminie ustalonym przez Ministra Finansów nie później jednak niż 31 grudnia 2000 r. To z kolei powoduje, że gmina jako wierzyciel nie może żądać od Skarbu Państwa przed terminem określonym przez Ministra Finansów odsetek ustawowych (art. 481 § 1 kc).
Regulacja zawarta w art. 36 ust. 4–8 ustawy z 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu nie wyłącza stosowania art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z tym, że po ewentualnym wznowieniu postępowania i innym rozstrzygnięciu sprawy upraszcza rozliczenia między stronami postępowania, gdyż kwoty, zrefundowane gminie przez Skarb Państwa nie będą zwracane przez jej przeciwnika procesowego, który utracił czynną legitymację procesową.
Nadto należy przyjąć – w zgodzie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy – iż regulacja zawarta w wydanym na podstawie art. 36 ust. 8 ustawy z 10 maja 1990 r. rozporządzeniu Ministra Finansów nie zamyka gminie drogi sądowej dla dochodzenia od Skarbu Państwa kwot, które podlegają refundacji, lecz co najwyżej pozwala uznać powództwo za czasowo niedopuszczalne, jeżeli zostanie wniesione bez wykorzystania trybu przewidzianego w rozporządzeniu.

11. W związku z zarzutem Wnioskodawczyni sprowadzającym się do tego, że środki, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., winny być gminom refundowane z odsetkami ustawowymi (bez bliższego określenia od jakiej daty) i waloryzowane, należy przypomnieć, że w wyniku wydatkowania tych środków powstały inwestycje infrastrukturalne (infrastruktura techniczna, socjalna i usługowa, obiekty oświaty, zdrowia i kultury), które są czyjąś własnością, a ich powstanie może ponadto wpływać dodatnio na dochody gmin z podatków i opłat lokalnych (np. przewidziane w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – opłaty adiacenckie). To każe postrzegać problem waloryzacji i odsetek ustawowych w innej perspektywie niż wynikałoby to z wywodów Wnioskodawczyni. Nierzadko właścicielami powstałych dzięki wydatkom gmin obiektów stały się w wyniku komunalizacji same gminy lub inne komunalne osoby prawne. Jeżeli natomiast właścicielami tych obiektów są inne osoby, to w świetle przepisów kodeksu cywilnego problem bezpodstawnego wzbogacenia tych osób kosztem gminy, która w zdecydowanej większości świadczyła na budowę tych obiektów, nie będąc do tego w istocie zobowiązana jest otwarty. Gminy mogą więc – na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym – dochodzić od osób, które odniosły korzyść kosztem majątku gmin, tej części uszczuplenia swego majątku, które nie zostało wyrównane przez Skarb Państwa na zasadach przewidzianych w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku.
Należy też zauważyć, że Wnioskodawczyni kwestionuje nie to co zostało uregulowane w art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz to co w tym przepisie nie zostało uregulowane. Kompetencje TK ograniczają się do orzekania o niekonstytucyjności określonego przepisu, co w efekcie prowadzi na ogół do wyeliminowania przepisu z obrotu prawnego. W tym zakresie TK pełni rolę “ustawodawcy negatywnego”. Nie może zaś w innym zakresie wkraczać w sferę konstytucyjnych uprawnień organów władzy ustawodawczej i pełnić roli “ustawodawcy pozytywnego”. Wniosek Rady Miasta Zambrowa w istocie swej zmierza do wykazania, że w zakwestionowanym przepisie ustawodawca powinien ustanowić również waloryzację kwot wydatkowanych przez gminy i ustanowić obowiązek Skarbu Państwa do zapłaty odsetek ustawowych. Uwzględnienie tak rozumianego wniosku musiałoby więc oznaczać “dopisanie” do zakwestionowanego przepisu sugerowanych przez Wnioskodawczynię – w sposób zresztą bardzo mało konkretny – treści.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał (sprawy o sygn.: K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410; K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I., s. 189; K. 10/95, OTK ZU nr 2/1995, s. 77), że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również w sprawie niniejszej.

12. Należy także zauważyć, iż zbyt skromny – zdaniem Wnioskodawczyni – zakres refundacji dokonanych przez gminy wydatków może być rozpatrywany również w kategorii ograniczenia mienia komunalnego. W tym zaś zakresie przypomnieć należy aktualny pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że “specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej” (sygn. K. 10/95). Chodzi jedynie o to, aby zakres tych ograniczeń odpowiadał zasadzie proporcjonalności. Co do tej zasady należy – jak wskazał Trybunał w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. (sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r.,cz. I, poz. 12) – rozważyć:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na określony podmiot.
Na te trzy pytania należy w sprawie niniejszej odpowiedzieć pozytywnie. Regulacja zawarta w art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., rozpatrywana łącznie z innymi przepisami wprowadzonymi przez ustawę zmieniającą jest w stanie doprowadzić do uporządkowania sytuacji prawej obejmującej bliższe i dalsze następstwa uchwały Rady Ministrów z 27 grudnia 1982 r. przy jednoczesnym zachowaniu równowagi budżetowej. W efekcie tej regulacji wydatki na lokalną infrastrukturę mieszkaniową zostaną w znacznym stopniu sfinansowane według jednolitych zasad z budżetu państwa. Pozwala to uznać, że zakłócenia równowagi budżetowej, które wystąpiły w niektórych gminach, nie stanowią nadmiernych dolegliwości.
W sprawie nie wykazano więc, aby zaskarżony przepis art. 36 ust. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. był niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.