Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 22 czerwca 2011 r.
Sygn. akt Ts 100/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

o wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Andrzeja B. w sprawie zgodności:
1) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz w zw. z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 oraz art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 99 § 1 w zw. z art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;
3) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 4 kwietnia 2008 r. skarżący Andrzej B. sformułował – ujęte w sposób interpretacyjny – zarzuty niezgodności z Konstytucją następujących przepisów.
Przeciwko art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: u.p.w.s.t.) oraz w zw. z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zakresie, w jakim „wymienione przepisy nadają tzw. decyzji komunalizacyjnej charakter wiążący dla sądu powszechnego cywilnego i zakazują temu sądowi oceny skutków cywilnych wydanej na ich podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym uniemożliwiają dochodzenie w sądzie cywilnym roszczenia o wydanie nieruchomości przez osobę, która uchyliła się od oświadczenia woli sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa po wykryciu wywołanego podstępnie błędu co do okoliczności należącej do treści czynności prawnej po wydaniu decyzji komunalizacyjnej”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 oraz art. 177 Konstytucji.
Wobec art. 99 § 1 w zw. z art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w zakresie, w jakim „przepisy te dozwalają na skuteczne potwierdzenie (konwalidację) wadliwej umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.) przez Skarb Państwa po upływie ponad 21 lat od zawarcia tej umowy i tym samym stanowią podstawę do pozbawienia obywatela Rzeczypospolitej Polskiej własności nieruchomości na rzecz Państwa na warunkach wywłaszczenia z czasów PRL bez słusznego odszkodowania”, skarżący skierował zarzut niezgodności z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Natomiast ust. 1 i 2 art. 6 u.z.t.w.n., w zakresie, w jakim „przepisy te stanowią podstawę prawną zawartej przed utratą mocy ww. ustawy umowy »wywłaszczeniowej« sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w pełni dokonanej (konwalidowanej) pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. przez jednostronne oświadczenie woli przedstawiciela Skarbu Państwa”, skarżący zakwestionował jako niezgodne z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Wyrokiem z 25 lipca 2007 r. (sygn. akt IC 943/06) Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił powództwo skarżącego o wydanie nieruchomości skierowane przeciwko Gminie Miasta Krakowa – Prezydentowi Miasta, Skarbowi Państwa – Wojewodzie Małopolskiemu oraz Stowarzyszeniu „Willa Decjusza” w Krakowie. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie czynnej legitymacji skarżącego do wystąpienia z roszczeniem windykacyjnym. W tym zakresie Sąd Okręgowy w Krakowie uznał za bezskuteczne oświadczenie skarżącego zmierzające do uchylenia się od skutków oświadczenia woli związanego z zawarciem umowy sprzedaży udziału we własności spornej nieruchomości. W szczególności, oceniając okoliczności prawne i faktyczne towarzyszące zawarciu tej umowy, sąd I instancji stwierdził, że nie można przyjąć, aby skarżący działał wówczas pod wpływem błędu lub podstępu. W konsekwencji Sąd Okręgowy w Krakowie stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż jest właścicielem spornej nieruchomości, a tym samym, że jest legitymowany czynnie do wytoczenia powództwa przewidzianego w art. 222 § 1 k.c. Sąd I instancji odmówił także uznania skarżącego za współwłaściciela nieruchomości uprawnionego do dokonywania czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). Stanowisko powyższe w pełni podtrzymał następnie Sąd Apelacyjny w Krakowie (wyrok z 27 listopada 2007 r., sygn. akt I ACa 1076/07).
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej skarżący, w odniesieniu do art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t. oraz w zw. z art. 2 § 3 k.p.c., oprócz bardzo rozbudowanego „interpretacyjnego” ujęcia tych przepisów podkreślił, że stanowiły one implicite podstawę prawną wyroku wydanego w jego sprawie. W ocenie skarżącego zakwestionowane unormowania są sprzeczne z wzorcami konstytucyjnymi odnoszącymi się do prawa własności, jak i prawa do sądu. W szczególności skarżący podważył przyjętą przez Sąd Apelacyjny w Krakowie (a odwołującą się do poglądu Sądu Najwyższego) interpretację przepisów dotyczących decyzji komunalizacyjnej, w powiązaniu z przepisami o drodze sądowej w sprawach cywilnych, która w wyraźny sposób uprzywilejowuje własność publiczną. Skarżący zakwestionował również uznanie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie tej decyzji za niepodważalny w procesie cywilnym dowód własności. W skardze podkreślono także niekonstytucyjność odsyłania skarżącego na drogę sądowoadministracyjną w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie mogą być uznane za właściwe do rozpoznawania skutków prawnych decyzji komunalizacyjnych. Takie rozwiązanie – zdaniem skarżącego – narusza prawo do sądu właściwego, a także łamie zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
W odniesieniu do art. 99 § 1 w zw. z art. 103 § 1 k.c. skarżący wskazał, że przepisy te były podstawą prawną jednej z przesłanek oddalenia powództwa przez sądy orzekające w jego sprawie. Podkreślił, że w przypadku umowy sprzedaży zawartej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika umowa taka winna być uznana za dotkniętą wadą tzw. bezskuteczności zawieszonej. W konsekwencji własność nieruchomości stanowiącej przedmiot tej umowy winna pozostać przy skarżącym aż do dnia złożenia przez Prezydenta Miasta Krakowa oświadczenia konwalidującego umowę, tj. do 15 czerwca 2007 r. Ponieważ umowa sprzedaży miała w istocie charakter „wywłaszczeniowy” ze względu na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron, dokonana jej konwalidacja była więc sprzeczna z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W odniesieniu wreszcie do art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. skarżący wskazał ponownie na okoliczność uznania przez Sąd Apelacyjny w Krakowie za w pełni ważną i rodzącą skutki prawne umowę sprzedaży zawartą na podstawie tych przepisów, zawartą przez nieumocowanego należycie pełnomocnika Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, złożone dopiero 15 czerwca 2007 r. oświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa o potwierdzeniu umowy „wywłaszczeniowej” dowodzi, że art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. stanowi nadal część obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej porządku prawnego, znajdującego ochronę w sądach. Skarżący podkreśla, że umowa ta miała charakter wywłaszczeniowy, prowadziła bowiem do odebrania obywatelowi własności na warunkach rażąco niekorzystnych w odniesieniu do ceny, jak i sposobu zapłaty.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, który znalazł zastosowanie w indywidualnej sprawie skarżącego jako podstawa prawna ostatecznego orzeczenia, naruszającego przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawa lub wolności. Innymi słowy, uprzednie zastosowanie kwestionowanego aktu normatywnego wobec skarżącego stanowi warunek konieczny (acz niewystarczający) do uczynienia tego aktu przedmiotem zaskarżenia. Warunek ten wyraża konkretny charakter kontroli prawa inicjowanej przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwracał przy tym niejednokrotnie uwagę na konieczność wykazania przez skarżącego, że kwestionowane w skardze unormowanie wykazuje podwójną kwalifikację. Będąc podstawą prawną orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona, winno jednocześnie prowadzić do naruszenia tych konstytucyjnych wolności lub praw, które skarżący wskazuje jako podstawę kierowanej skargi konstytucyjnej.
Trybunał podkreślał też przy tej okazji, że prawidłowa kwalifikacja zaskarżanego przepisu jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wymaga rozróżnienia dwóch typów sytuacji. Pierwsza z nich polega tym, że zaskarżone unormowanie stanowiło rzeczywistą normatywną podstawę orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, która w sposób bezpośredni kształtowała treść rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie skarżącego. W drugiej natomiast sytuacji przepis ujmowany przez skarżącego jako przedmiot skargi konstytucyjnej determinował wprawdzie status prawny skarżącego, ale jedynie w ten sposób, że był brany pod uwagę przez organ orzekający w jego sprawie, jednakże tylko jako jeden z elementów złożonego stanu faktycznego, w jakim znalazł się skarżący. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału, tylko w pierwszej z wymienionych wyżej sytuacji można przyjąć, że kwestionowane unormowanie było podstawą prawną orzeczenia, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. np. postanowienia TK z 21 lipca 2009 r., Ts 184/07, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 238 i 25 kwietnia 2007 r., Ts 81/06, OTK ZU nr 2/B/2007, poz. 93).
Niezależnie od tego należy podkreślić, że przyjęcie przez ustrojodawcę koncepcji, zgodnie z którą przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko akt stanowienia prawa zastosowany w sprawie skarżącego, determinuje także sposób uzasadnienia przez niego zarzutów naruszenia praw podmiotowych gwarantowanych w Konstytucji. Argumentacja skargi konstytucyjnej w tym zakresie nie może się więc koncentrować na negatywnej ocenie sposobu, w jaki organ orzekający w sprawie skarżącego zinterpretował, a następnie zastosował kwestionowane unormowanie. Winna ona polegać na przedstawieniu argumentów odnoszących się do merytorycznej zawartości zaskarżonych przepisów i wykazania ich niezgodności z postanowieniami Konstytucji, które statuują określone prawa lub wolności skarżącego. Oczywiście, uprzednie zastosowanie przepisów stanowiących przedmiot skargi konstytucyjnej wobec skarżącego stanowi warunek sine qua non dopuszczalności uznania ich za przedmiot skargi. Ponadto, konieczne jest także wykazanie, że wydane na ich podstawie ostateczne orzeczenie rzeczywiście i bezpośrednio doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw podmiotowych. Jest to niezbędne z uwagi na problem należytej legitymacji danego podmiotu do korzystania ze skargi konstytucyjnej. Niemniej jednak, przedmiotem kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną nie może być jednostkowy akt zastosowania kwestionowanych przepisów, lecz płaszczyzna stanowienia prawa, związana z ich niezgodnością z unormowaniami Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego obydwa wskazane wyżej wymogi skargi konstytucyjnej nie zostały spełnione w niniejszym przypadku.
Przede wszystkim zasadnicze zastrzeżenia wzbudzać musi – podkreślana wielokrotnie w uzasadnieniu skargi – teza, jakoby zaskarżone w niej przepisy były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona. Tylko taka zaś zależność pozwoliłaby na uznanie ich za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej. Nie ulega wątpliwości, że orzeczeniem, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzuty naruszenia przysługujących mu praw, był wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 25 lipca 2007 r. oddalający powództwo skarżącego o wydanie nieruchomości. Orzeczenie to, wraz z oddaleniem apelacji skarżącego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 27 listopada 2007 r., nabrało niezbędnego – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – waloru ostateczności. Przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego przez obydwa sądy było więc powództwo skarżącego o wydanie nieruchomości. Zasadniczą zaś przyczyną oddalenia pozwu skarżącego było stwierdzenie braku jego legitymacji do wystąpienia z żądaniem wynikającym z art. 222 § 1 k.c. Analizując ustalony w sprawie stan faktyczny, sądy orzekające stwierdziły więc, że skarżący, jako podmiot niebędący (współ)właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie był uprawniony do domagania się jej wydania. Zarówno Sąd Okręgowy w Krakowie, jak i sąd II instancji stwierdziły przy tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził tezy skarżącego o działaniu pod wpływem błędu, przymusu lub podstępu, umożliwiających uchylenie się od skutków oświadczenia woli, którego przedmiotem było zawarcie umowy sprzedaży spornej nieruchomości w 1985 r.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można więc przyjąć, że kwestionowane w skardze unormowania art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.w.s.t. oraz w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. były podstawą prawną orzeczeń podejmowanych przez Sąd Okręgowy w Krakowie, a następnie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie. Z samego faktu przywołania tych unormowań w uzasadnieniach wyroków sądowych, dokonanego przy okazji analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, nie można wyprowadzać wniosku, że stanowiły one (nawet implicite) ich podstawę prawną. Odniesienie się do powyższych unormowań nie dotyczyło bowiem problemu skuteczności uchylenia się przez skarżącego od skutków umowy sprzedaży nieruchomości, ale wykazania następstwa prawnego związanego z komunalizacją przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że w toku postępowania w sprawie odzyskania nieruchomości skarżący nie podjął żadnych kroków prawnych zmierzających do wzruszenia decyzji podjętej na podstawie przepisów u.p.w.s.t. Tym samym nie może zasługiwać na aprobatę argument skarżącego wskazujący na niemożność poddania powyższej decyzji pełnej kontroli sądowej w sytuacji, w której skarżący takiej kontroli (nawet w formie realizowanej przez sądy administracyjne – art. 184 Konstytucji) nie zainicjował.
Z podobnych – do wskazanych wyżej – względów zależności wymaganej przez art. 79 ust. 1 Konstytucji nie spełnia w niniejszej sprawie także art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. Ocena dokonywana przez sądy powszechne, orzekające w sprawie skarżącego, nie dotyczyła bowiem prawidłowości zawarcia przez skarżącego umowy w świetle przesłanek przewidzianych w tych unormowaniach. Należy zauważyć, że skarżący podjął już wcześniej taką próbę, jednakże w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z uzasadnienia wyroków sądowych, postępowanie powyższe doprowadziło do wydania przez Starostę Powiatowego w Krakowie decyzji z 23 maja 2005 r., w której organ administracji odmówił zwrotu wnioskowanych działek ze względu na zrealizowanie celu wywłaszczenia określonego w umowie z 1985 r. Wielokrotne odwołanie się do art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w uzasadnieniu orzeczeń sądowych nie pozwala jednakże na przyjęcie, że to na ich podstawie oddalone zostało powództwo skarżącego o wydanie nieruchomości.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego za poprawny przedmiot skargi konstytucyjnej nie mogą być także uznane zakwestionowane przez skarżącego przepisy k.c. Przede wszystkim zauważyć należy, że formułując zarzut niekonstytucyjności art. 99 § 1 w zw. z art. 103 § 1 k.c., skarżący pomija całkowicie – towarzyszącą tym unormowaniom – dalszą regulację k.c. Zgodnie bowiem z art. 103 § 2 k.c., w przypadku zawarcia umowy przez pełnomocnika działającego bez należytego umocowania, druga strona tej umowy ma prawo wyznaczyć osobie, w imieniu której umowa została zawarta, odpowiedni termin do potwierdzenia umowy, po bezskutecznym upływie którego, staje się od umowy wolna. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to unormowanie mające służyć ochronie interesów kontrahenta strony, której pełnomocnik działał bez należytego umocowania. Tymczasem – jak to podkreśliły orzekające w sprawie sądy – skarżący nie podjął żadnych kroków zmierzających do skorzystania z tego ustawowego prawa. Poprawna ocena uregulowania art. 99 § 1 w zw. z art. 103 § 1 k.c. nie może więc abstrahować od „najbliższego otoczenia normatywnego” tych przepisów. Sama zaś argumentacja, mająca służyć potwierdzeniu tezy o ich niekonstytucyjności, zmierza w istocie do negatywnej oceny sposobu, w jaki sądy orzekające w sprawie skarżącego przepisy te zinterpretowały w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących zawieraniu umowy w 1985 r. i późniejszemu potwierdzeniu pełnomocnictwa przez Prezydenta Miasta Krakowa. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że nieadekwatne dla kontroli zaskarżonych przepisów k.c. są przepisy Konstytucji przytoczone przez skarżącego jako podstawa skargi. Trudno bowiem przyjąć, że regulacja ustawowa dotycząca zawarcia umowy przez nienależycie umocowanego pełnomocnika strony prowadzi do bezpośredniego i realnego naruszenia prawa własności, czy wręcz wywłaszczenia.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.