Pełny tekst orzeczenia

331/3/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 23 czerwca 2015 r.
Sygn. akt Ts 356/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Stanisław Biernat – przewodniczący


Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca


Stanisław Rymar,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej A.F.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 grudnia 2014 r. A.F. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090; dalej: ustawa rekompensacyjna) – „w zakresie, w jakim uniemożliwiają – osobie, która złożyła wniosek rekompensacyjny w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. – uzyskanie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, w części dotyczącej nieruchomości, które nie zostały zgłoszone w tym terminie jako podstawa żądanej rekompensaty, a zostały po dniu 31 grudnia 2008 r. udowodnione jako pozostawione na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej” – z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej wprowadzenie w art. 5 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej prekluzyjnego terminu do zgłoszenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia na byłych terenach Rzeczypospolitej poszczególnych nieruchomości narusza jej prawa majątkowe oraz prawo do równego traktowania. Pozbawia bowiem osoby, które nie zdążyły zgromadzić w tym terminie odpowiedniej dokumentacji, możliwości skorzystania z prawa do rekompensaty. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane przez nią przepisy są niejasne, gdyż nie wynika z nich wyraźnie, że wymóg złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dotyczy nie tylko złożenia samego wniosku, ale także wskazania wszystkich nieruchomości tym wnioskiem objętych (bez możliwości rozszerzenia ich listy w późniejszym terminie). Tym samym, w przekonaniu skarżącej, zakwestionowane przepisy naruszają zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W zakresie badania zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że jako wzorce kontroli zakwestionowanych przepisów skarżąca wskazała przepisy Konstytucji, które nie kreują samodzielnych konstytucyjnych wolności ani praw. Co do zasady nie mogą więc stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu skargowym. W zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji powodem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było natomiast ustalenie, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Trybunał podkreślił, że jednym z celów ustawy rekompensacyjnej było ostateczne uregulowanie kwestii rekompensat za mienie zabużańskie, która ma swoje źródło w umowach zawieranych przez państwo polskie w latach 1944-1957 i która – w różnym zakresie – była przedmiotem regulacji w kilkunastu aktach prawnych. Wprowadzenie zawitego terminu do dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej było więc uzasadnione dążeniem ustawodawcy do zakończenia postępowań dotyczących tych roszczeń oraz odpowiedzialnością za stan finansów publicznych państwa. Trybunał zaznaczył, że ustanowionego przez ustawodawcę terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie można uznać za uniemożliwiający złożenie takiego wniosku. Od momentu wejścia w życie ustawy rekompensacyjnej skarżąca miała bowiem na to ponad trzy lata. Ponadto Trybunał uznał, że nawet gdyby przyjąć, iż zarzuty skarżącej dotyczące niejasności zakwestionowanych przepisów (które skarżąca wiąże z naruszeniem art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) pozostają w związku z zarzutem niezgodności zakwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, to i tak należałoby uznać je za oczywiście bezzasadne. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby przedstawiona przez nią – alternatywna wobec zastosowanej w jej sprawie – wykładnia zaskarżonych przepisów znajdowała uzasadnienie w ich brzmieniu. Nie przedstawiła również wystarczających argumentów wskazujących na rozbieżne rozumienie tych przepisów w orzecznictwie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącej. Zarzucił w nim, że Trybunał niesłusznie uznał sformułowane w skardze zarzuty za oczywiście bezzasadne. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca nie kwestionuje konieczności złożenia wniosku w ustawowym terminie, lecz to, że wniosek taki musiał wymieniać wszystkie objęte nim nieruchomości, a więc jego złożenie wymagało poszukiwań dokumentów świadczących o ilości, rodzaju i wielkości pozostawionych nieruchomości. Zaznaczył, że wprowadzenie terminu do dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie miało na celu ochrony bezpieczeństwa finansowego Państwa, gdyż temu służy ograniczenie wysokości rekompensaty do 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Stwierdził, że możliwość dochodzenia roszczeń nie powinna być limitowana czasowo w sposób nieadekwatny do okresu trwania zdarzeń, które spowodowały ich powstanie. Pełnomocnik podkreślił, że w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał pominął aspekt społeczny związany z charakterem grupy, jaką stanowią Zabużanie, oraz okoliczności związane z upływem kilkudziesięciu lat od utraty nieruchomości – w szczególności problemy związane z niechęcią władz komunistycznych do niektórych grup właścicieli nieruchomości. Pełnomocnik wskazał również, że osoby uprawnione do otrzymania rekompensaty często nie miały wpływu na okoliczności przesądzające o ich braku wiedzy co do liczby i położenia pozostawionych nieruchomości lub powodujące zaginięcie właściwych dokumentów. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, z literalnego brzmienia zakwestionowanych przepisów wynika, że naruszają one zasady przyzwoitej legislacji, a przedstawione przez niego orzecznictwo dowodzi, iż są rozbieżnie rozumiane. Zdaniem pełnomocnika przeciętny obywatel nie mógł w sposób usprawiedliwiony oczekiwać, że brak zgłoszenia do 31 grudnia 2008 r. pozostawienia nieruchomości, o której istnieniu nie wiedział, zamknie mu w przyszłości drogę do dochodzenia rekompensaty.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny analizuje te zarzuty sformułowane w zażaleniu, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanym zażaleniu skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które podałyby w wątpliwość przesłanki odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej przedstawione w postanowieniu z 21 kwietnia 2015 r. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zauważa, że skarżąca nie zakwestionowała ustalenia, że art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, a to właśnie powołanie tych przepisów jako takich wzorców przesądziło o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że ustalenie to było prawidłowe.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej, jakoby w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał wykroczył poza zakres wstępnego rozpoznania skargi i niesłusznie uznał sformułowane w skardze zarzuty za oczywiście bezzasadne.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat pojęcia oczywistej bezzasadności zarzutów skargi. W postanowieniu z 12 lipca 2004 r. wskazał, że oczywistą bezzasadność należy stwierdzić wówczas, gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej” (Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). Z kolei w postanowieniu z 26 listopada 2007 r. Trybunał stwierdził: „Z oczywistą bezzasadnością mamy (…) do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219). W postanowieniu z 15 maja 2013 r. zaznaczył również, że „oczywista bezzasadność skargi może (…) występować między innymi wtedy, gdy z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wynika, że sformułowane w skardze zarzuty nie mają podstaw” (Ts 189/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 272).
Jak słusznie wskazał Trybunał w postanowieniu z 21 kwietnia 2015 r., sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Trybunał zasadnie podkreślił, że wprowadzenie zawitego terminu do dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej było uzasadnione koniecznością ostatecznego uregulowania tych roszczeń i mieściło się w zakresie swobody przysługującej w tym zakresie ustawodawcy. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wprowadzenie tego terminu nie służyło realizacji odpowiedzialności ustawodawcy za stan finansów państwa, gdyż ten cel został w całości zrealizowany przez miarkowanie kwoty rekompensaty. W interesie stabilności finansowej państwa, w szczególności długofalowego planowania wydatków budżetowych, jest bowiem nie tylko ograniczenie wysokości roszczeń, ale także ustalenie ram czasowych, w których mogą one być dochodzone. Trybunał zasadnie zwrócił również uwagę na to, że prawo do rekompensaty jest ściśle związane z konkretnymi pozostawionymi nieruchomościami – ich położeniem i wartością. Nie sposób więc przyjąć – jak chciałaby skarżąca – że konieczność złożenia wniosku w ustawowym terminie powinna dotyczyć wyłącznie abstrakcyjnej deklaracji zamiaru dochodzenia przez wnioskodawcę roszczeń z tytułu pozostawienia wszelkich nieruchomości, jakie może on wskazać w przyszłości. Oczywistą konsekwencją wprowadzenia zawitego terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest zatem konieczność wskazania w tym wniosku nieruchomości, których wniosek ten dotyczy.
Nieuzasadnione jest także twierdzenie skarżącej, że wprowadzony termin był nieproporcjonalnie krótki. Skarżąca słusznie zauważa, że kwestie roszczeń zabużańskich mają swoje źródło w wydarzeniach sprzed kilkudziesięciu lat, jednak okoliczność ta tym bardziej przemawia za zasadnością ich ostatecznego uregulowania. Powoduje ponadto, że ustawodawca ma stosunkowo szeroką swobodę w sposobie regulowania tych roszczeń (zob. np. wyroki TK z 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97 oraz 23 października 2012 r., SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107). Jednocześnie – jak podkreślił w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał – od dnia wejścia w życie ustawy rekompensacyjnej do upływu określonego w jej art. 5 ust. 1 terminu skarżąca miała ponad trzy lata na złożenie odpowiedniego wniosku. Terminu tego nie sposób uznać za arbitralny, czy też uniemożliwiający dochodzenie roszczeń. Nawet przy założeniu, że – jak zwraca uwagę skarżąca – ze względu na stan archiwów państw, na których terytorium znajdują się obecnie przedmiotowe nieruchomości, uzyskanie odpowiednich dokumentów może być utrudnione, nie sposób bowiem uznać, że ponadtrzyletni termin na dokonanie wymaganych ustaleń, nie stanowi prawidłowego wyważenia interesów osób uprawnionych do rekompensaty oraz interesu publicznego przemawiającego za czasowym ograniczeniem możliwości dochodzenia ich roszczeń. Trybunał Konstytucyjny prawidłowo stwierdził więc w postanowieniu z 21 kwietnia 2015 r., że sformułowane przez skarżącą w tym zakresie zarzuty są oczywiście bezzasadne.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad przyzwoitej legislacji Trybunał słusznie wskazał, że zarzut ten został przez skarżącą powiązany z wnioskiem o zbadanie zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i jako taki nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu skargowym. Ponadto Trybunał zasadnie zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że zarzut ten pozostaje w związku z badaniem zgodności zaskarżonej regulacji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, to i tak należałoby uznać, że skarżąca nie uprawdopodobniła tego zarzutu i jest on oczywiście bezzasadny. Jak zaznaczono wyżej, z charakteru prawa do rekompensaty wynika, że jest ono związane z pozostawieniem poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konkretnych nieruchomości, których wskazanie jest koniecznym elementem wniosku, wyznaczającym jego zakres. Art. 6 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej mówi natomiast wyraźnie jedynie o możliwości usunięcia braków wniosku w postaci dostarczenia dowodów świadczących o pozostawieniu nieruchomości, ich rodzaju i powierzchni, nie zaś o możliwości rozszerzenia wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, o zasadności jej zarzutów nie świadczy też użycie liczby mnogiej słowa „nieruchomości” między innymi w art. 1 ust. 1 i 1a oraz art. 3 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej. Przedmiotem wątpliwości skarżącej nie jest bowiem możliwość ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej więcej niż jednej nieruchomości, czy też uczynienia tego w jednym wniosku, lecz istnienie ustawowego terminu do wskazania tych nieruchomości. W tym również zakresie sformułowane przez skarżącą zarzuty są więc oczywiście bezzasadne.
Wziąwszy powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.