Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 165/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Jan Górowski
w sprawie z powództwa M. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 19 listopada 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 2 grudnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powód M. Z. wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] o
odszkodowanie w wysokości 300.000 zł w związku z utratą przez jego
poprzedniczkę prawną gospodarstwa rolnego w wyniku decyzji administracyjnej
naruszającej prawo.
Sąd Okręgowy zasądził na rzecz powoda kwotę 161.000 zł, a oddalił idące
dalej powództwo po dokonaniu następujących ustaleń faktycznych.
Powód jest spadkobiercą K. Z., która zmarła w dniu 26 września 1975 r.
Dziedziczył po zmarłej gospodarstwo rolne w ½ części razem z S. Z.; w 1996 r. w
wyniku darowizny udziału stał się nabywcą całej nieruchomości rolnej. Decyzją
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia 20 listopada 1963 r.
orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa, na wniosek K. Z., w całości
gospodarstwo rolne o pow. 5,43 ha użytków rolnych wraz z zabudowaniami
gospodarczymi, stanowiącego własność wnioskodawczyni. Tę powierzchnię
przyjęto jako podstawę wymiaru zaopatrzenia emerytalnego; jednocześnie
zarejestrowano wniosek K. Z. o emeryturę, a w dniu 3 stycznia 1964 r. przyznano
jej wnioskowane świadczenie.
Decyzją z dnia 20 października 1997 r. Wojewoda […] - po rozpoznaniu
wniosku M. Z. - odmówił uchylenia decyzji z dnia 20 listopada 1963 r., a decyzja
Wojewody została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2000 r. Skargę na tę decyzję Ministra oddalono
wyrokiem NSA. W dniu 25 września 2002 r. zapadła kolejna decyzja Wojewody […],
w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 listopada 1963 r.
Natomiast w decyzji nr 278/2009 Wójta Gminy Ł. z dna 17 lipca 2009 r. wyjaśniono,
po uprzednim wznowieniu postępowania, że decyzja z dnia 20 listopada 1963 r.
została wydana z naruszeniem prawa. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 1
grudnia 2009 r. uzgodniono treść księgi wieczystej, prowadzonej przez ten Sąd, z
rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że z działu I księgi wykreślono
działki oznaczone numerami 264/12 i 246/13 i ustalono, że ich właścicielem jest
powód M. Z. Obecna powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego, składająca się z
3
tych działek, wynosi 0,5883 ha. Wartość rynkowa nieruchomości położonej we wsi
S. gmina Ł. (działki nr 87, 97, 164, 165/12, 177 oraz część działki 248 o pow.
0,7818 ha) wynosi 161.000 zł (według stanu nieruchomości na dzień 20 listopada
1963 r. i poziomu cen w sierpniu 2013 r.). Nieruchomość składa się z działek
użytkowanych rolniczo, położonych oddzielnie i rozproszonych.
Apelacja pozwanego została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia
faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Podzielił stanowisko tego Sądu,
że nie było podstaw formalnych i merytorycznych do powołania wnioskowanego
przez pozwanego dowodu z opinii biegłego w zakresie dotyczącym określenia
rozmiaru otrzymanych przez b. właścicielkę gospodarstwa rolnego świadczeń
emerytalnych po przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie było podstaw do pomniejszenia wartości
przejętego gospodarstwa rolnego o wartość uzyskanych przez właścicielkę
świadczeń emerytalnych, bowiem fakt rzeczywistego przyznawania tych
świadczeń nie został wykazany przez stronę pozwaną (art. 6 k.c.). W tym też
zakresie niewystarczające okazało się samo żądanie przeprowadzenia dowodów
z opinii biegłego, bez podania wartości kompensaty i bez próby wyliczenia przez
stronę tej teoretycznej jedynie wartości.
Należne powodowi odszkodowanie nie obejmuje utraconych korzyści,
a jedynie rzeczywistą stratę.
Badając prawne znaczenie trzech istniejących w obrocie decyzji
administracyjnych, odnoszących się do pierwotnej decyzji z dnia 20 listopada
1963 r., Sąd Apelacyjny stwierdził, że jako prejudykat w rozumieniu art. 4171
§ 2
k.c. traktowana może być decyzja nadzorcza z dnia 17 lipca 2009 r. Na podstawie
tej decyzji doszło bowiem do wznowienia postępowania, zakończonego pierwotną,
nielegalną decyzją z dnia 20 listopada 1963 r. Decyzja Wójta z dnia 14 lipca
2009 r. jest prawomocna i pociągnęła za sobą dalsze skutki prawne w postaci
wydania przez Sąd Rejonowy w dniu 7 grudnia 2009 r. wyroku, na podstawie
którego doszło do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem
prawnym. Zarzut braku kompetencji Wójta Gminy Ł. do wydania decyzji nie może
być badany w obecnym postępowaniu rozpoznawczym, ponieważ badanie
4
ważności decyzji administracyjnej także w tym zakresie znajduje się już poza
kognicją sądu cywilnego.
W skardze kasacyjnej pozwanego podniesiono zarzuty naruszenia art. 361
§ 2 k.c. i art. 4171
§ 2 k.c. Skarżący wnosił o uchylenie i zmianę zaskarżonego
wyroku przez uwzględnienie apelacji pozwanego i oddalenie powództwa w całości,
ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. W skardze kasacyjnej podnoszono jedynie zarzuty naruszenia prawa
materialnego, nie podnoszono natomiast zarzutów naruszenia prawa
procesowego. Sąd Najwyższy związany jest w postępowaniu kasacyjnym
ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sądy meriti (art. 3983
§ 3 k.p.c.).
Uwaga ta ma znaczenie o tyle, że pozwany nie wykazał faktu rzeczywistego
pobierania emerytury (renty) przez byłą właścicielkę przejętego gospodarstwa
rolnego, a zatem uzyskania określonych korzyści w zamian za przejęte
gospodarstwo rolne. Wykazał natomiast, że doszło do wymiaru zaopatrzenia
emerytalnego dla uprawnionej i że jej wniosek został odpowiednio zarejestrowany
w 1963 r. Można zatem twierdzić, że doszło jedynie do uprawdopodobnienia
rzeczywistej wypłaty świadczeń emerytalnych po przejęciu gospodarstwa.
Nie byłoby to jednak wystarczające dla ewentualnego skompensowania
przyznanego powodowi odszkodowania za utraconą definitywnie część
gospodarstwa rolnego z wypłaconymi świadczeniami emerytalnymi (art. 6 k.c. i art.
361 § 2 k.c.). Należy także zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie podnoszono
zarzutu naruszenia art. 231 k.c., odwołującego się do konstrukcji domniemań
faktycznych. Skoro zatem nie wykazano faktycznego wypłacania świadczeń
emerytalnych byłej właścicielce gospodarstwa rolnego, nie można zasadnie
twierdzić, że przy ustalaniu rozmiaru odszkodowania doszło do naruszenia
art. 361 § 2 k.c.
2. Skarżący bezpodstawnie kwestionuje, że decyzja z dnia 17 lipca 2009 r.
nie może stanowić prejudykatu w rozpoznawanej sprawie w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. Decyzja ta oraz decyzje Wojewody […] z 20 października 1997 r. i
5
Wojewody […] z dnia 25 września 2002 r. zapadły w różnych stanach
faktycznych i prawnych, służyły one także innym celom prawnym. W decyzji z
dnia 17 lipca 2009 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją
pierwotną z dnia 20 listopada 1963 r., stwierdzono ogólnie, że ta ostatnia decyzja
została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji nadzorczej wynika
jednak, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania, przewidziana w art.
145 § 1 pkt 2 k.p.c. Z akt karnych o sygn. […] wynika, że wniosek K. Z. o przejęcie
gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa został sfałszowany, co
oznaczało, że kwestionowana decyzja administracyjna została wydana w wyniku
przestępstwa. W uzasadnieniu decyzji nadzorczej z dnia 17 lipca 2009 r.
wyjaśniono także, dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwotnej z
dnia 20 listopada 1963 r., a zaistniała jedynie prawna konieczność stwierdzenia,
że wydana ona została z naruszeniem prawa (art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a.).
Uzasadnienie decyzji Wojewody […] z dnia 20 października 1997 r. nie
wskazuje na to, że kwestia sfałszowania wniosku byłej właścicielki była brana pod
uwagę przy rozstrzyganiu o zasadności uchylenia decyzji z dnia 20 listopada
1963 r. (wnioskodawca - powód w obecnym postępowaniu wniósł o uchylenie
wspomnianej decyzji w związku z wpisaniem jego jako właściciela gospodarstwa
rolnego po śmierci właścicielki w 1975 r.; k. 321-322 akt sprawy).
Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wojewody […] z dnia 25 września 2002 r.
wyjaśniono, dlaczego kwestia sfałszowania wniosku b. właścicielki nie mogła być
traktowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Chodzi tu bowiem o jedną z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie
zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), a więc
o odrębny, nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, który ma na celu
usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (k. 326-327 akt sprawy).
Założenie prawnej niekonkurencyjności trybu kontroli decyzji, przewidzianego
w art. 156 k.p.a. i w art. 145 § 1 k.p.a., przesądziło o odmowie stwierdzenia
nieważności decyzji pierwotnej z dnia 20 listopada 1963 r.
Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
16 grudnia 2005 r. wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) podzielił
stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w decyzji z dnia 9 marca
6
2004 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji z dnia
20 listopada 1963 r. WSA stwierdził także, że fakt sfałszowania wniosku
byłej właścicielki gospodarstwa może stanowić jedynie podstawę do wznowienia
postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) i jej ewentualnego uchylenia (art. 151
k.p.a.), ale nie może tworzyć podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji
pierwotnej.
Skoro zatem skutecznie zakwestionowano w stosownym, odrębnym trybie
legalność decyzji z dnia 20 listopada 1963 r., tj. w trybie wznowienia postępowania
administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), to nie można twierdzić, że w obrocie
prawnym istnieją jeszcze dwie konkurencyjne i prawnie równorzędne decyzje
nadzorcze, które potwierdzają legalny charakter decyzji pierwotnej z 1963 r.
Decyzje te wydano bowiem w ramach odmiennych i samodzielnych trybów kontroli
różnych wad decyzji pierwotnej.
W tej sytuacji nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 4171
§ 2 k.c.
w omawianym zakresie.
3. Bliższej uwagi wymaga zarzut braku kompetencji Wójta Gminy Ł. do
wydania decyzji nadzorczej z dnia 17 lipca 2009 r., pretendującej do funkcji
prejudykatu w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. Skarżący dostrzegał w tym zakresie
kompetencję Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i podkreślał nieważność
decyzji nadzorczej Wójta w całym toku postępowania. Tymczasem, Sąd Apelacyjny
ogólnie wyjaśnił, że kwestia badania kompetencji Wójta znajduje się całkowicie poza
kognicją sądu w cywilnym postępowaniu rozpoznawczym.
W literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego, także de lege lata, przyjmuje
się aktualność koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji ostatecznej
(decyzja administracyjna jako actus nullus). Dopuszcza się, że sąd cywilny
ma możliwość samodzielnej weryfikacji legalności decyzji administracyjnej
w ograniczonym zakresie, jeżeli wydał ją organ oczywiście niewłaściwy i bez
zastosowania jakiejkolwiek procedury (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia
30 września 1993 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993, nr 3, poz. 45; wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 66/68, nie publ.; wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 376/07, nie publ.). Wspomnianą
7
oceną mogłaby też być objęta nadzorcza decyzja administracyjna stanowiąca
prejudykat w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. Gdyby ją zakwalifikować do
wspomnianych actus nullus, nie istniały wówczas wystarczające podstawy do
zakwestionowania legalności decyzji z dnia 20 listopada 1963 r. Sąd Apelacyjny
powołał się tylko ogólnie na systemową regułę zasięgu kognicji sądu
cywilnoprawnego, gdy w skardze kasacyjnej przedstawiono szeroki wywód
dotyczący możliwości przyjęcia kompetencji innego organu do rozstrzygnięcia
w materii, w której orzekał wójt Gminy Ł. Co więcej, w treści decyzji Wójta
eksponuje się przede wszystkim to, czy powstały przesłanki do wznowienia
postępowania administracyjnego zakończonego w 1963 r. i poucza się stronę
o organie odwoławczym. Brak natomiast wskazań dotyczących podstawy
określenia kompetencji organu rozstrzygającego o wznowieniu.
W tej sytuacji Sąd Apelacyjny przedwcześnie przyjął, że decyzja
nadzorcza z dnia 17 lipca 2009 r. może być w pełni legalna i kwalifikowana jako
prejudykat w rozumieniu art. 4711
§ 2 k.c.
Z tych względów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał
sprawę Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.).
eb