Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 czerwca 2020 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 9 czerwca 2020 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) Region sp. z o.o. z siedzibą w B. (poprzednio: (...) sp. z o.o. z siedzibą w B.)

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o zmianę decyzji

na skutek odwołania (...) Region sp. z o.o. z siedzibą w B. (poprzednio: (...) sp. z o.o. z siedzibą w B.) od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 27 lutego 2018 r. (...) (...)

1.  oddala odwołanie;

2.  zasądza od (...) Region sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) złotych z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Ewa Malinowska

XVII AmE 145/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. wydaną w sprawie (...) (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 47 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 i art 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany XIV taryfy dla ciepła przedsiębiorstwa energetycznego: (...) Sp. z o.o. siedzibą w B. odmówił zmiany decyzji Nr (...) z dnia 23 stycznia r., zatwierdzającej XIV taryfę dla ciepła Przedsiębiorstwa.

(decyzja k. 5-9)

Przedsiębiorca (...) Sp. z o.o. siedzibą w B. wniósł odwołanie od tej decyzji zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.  Naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy PE w zw. z § 28 Rozporządzenia Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło;

2.  Naruszenie art. 3 pkt 21 PE

3.  Naruszenie art. 23 ust. 1 PE w zw. z art. 45 ust. 1 PE i art. 47 PE w zw. z § 28 rozporządzenia taryfowego

4.  Naruszenie art. 155 kpa w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia taryfowego

5.  Naruszenie § 26 rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 23 ust. 1 PE

6.  Naruszenie art. 155 kpa w zw. z § 28 ust. 1

7.  Naruszenie art. 8 kpa.

Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

(odwołanie k. 10-26)

Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania.

(odpowiedź na odwołanie k. 46-52)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

(...) sp. z o.o. z siedzibą w B. jako przedsiębiorcą energetyczny prowadził koncesjonowaną działalność polegającą na wytwarzaniu, przesyłaniu i dystrybucji ciepła. W dniu 31 sierpnia 2018 r. doszło do połączenia (...) sp. z o.o. w B. z 5 przejmowanymi spółkami w trybie art. 492 § 1 k.s.h. i w wyniku przejęcia w miejsce dotychczasowej spółki (...) sp. z o.o. w B. powstała spółka (...) sp. z o.o. w S..

(informacja z KRS k. 65-67)

Decyzją Nr (...) (...) z dnia 23 stycznia 2017 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdził ustaloną przez Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. siedzibą w B. XIV taryfę dla ciepła, na okres 12 miesięcy od dnia wprowadzenia jej do stosowania. Taryfa została wprowadzona do stosowania od dnia 1 marca 2017 r., zatem termin jej stosowania taryfy upływał z dniem 28 lutego 2018 r.

(okoliczności niekwestionowane)

W dniu 2 października 2017 r. wpłynął do Urzędu wniosek powoda o zatwierdzenie zmiany XIV taryfy dla ciepła, poprzez zmianę cen wytwarzania ciepła oraz stawek opłat za usługi przesyłowe ciepła dla grup taryfowych odbiorców zasilanych ze źródeł opalanych miałem węgla kamiennego. Zmiana taryfy powodowałaby wzrost cen i stawek opłat o 9,48 % dla odbiorców.

Wraz z wnioskiem powód przedstawił kalkulację do zmiany taryfy, a także dodatkowa dokumentacja została dołączona przez przedsiębiorstwo energetyczne w toku postępowania administracyjnego.

(wniosek z załącznikami k. 1-53, 60-86 akt adm.)

Powód wnosiło zmianę taryfy w związku ze wzrostem ceny miału węglowego. W kalkulacji do taryfy przyjęto cenę 224,58 zł, przy liczbie ton 5.377 zł co dawało kwotę 1.207.567 zł. W rzeczywistości cena miału wzrosła do kwoty 319,89 zł, co przy liczbie 5.377 ton daje kwotę 1.720.049 zł. Oznacza to wzrost cen w stosunku do kalkulacji o 42 %.

(pismo k.131-138 akt adm.)

W dniu 21 lipca 2017 r. została zawarta umowa pomiędzy (...) sp. z o.o. w S. a powodem na podstawie porozumienia w sprawie wspólnych zakupów z dnia 19.05.2016 r. sprzedaży miału węglowego w ilości około 3.800 Mg za kwotę 349,80 zł netto z dostarczeniem go na plac opałowy powoda. Czas wykonania umowy ustalony został od dnia zawarcia umowy do 31 grudnia 2017 r.

(pisma k. 56-59, 122-123, umowa k. 117-119 akt adm.)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o wskazane powyżej dokumenty, które nie były kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powód wystąpił o zmianę decyzji Prezesa URE Nr (...) (...) z dnia 23 stycznia 2017 r. zatwierdzającej XIV taryfę dla ciepła. Zbadać zatem należało, zarówno to, czy za zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak i przesłanki wynikające z przepisu szczególnego: § 28 ust 1 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym zmiana taryfy wprowadzonej do stosowania jest możliwa w przypadku nieprzewidzianej, istotnej zmiany warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej, zmiana następuje w trybie określonym w art. 47 ustawy [...] po dokonaniu analizy i oceny skutków ekonomicznych tych zmian.

Rację ma pozwany, że do rozpoznania wniosku przedsiębiorcy oprócz analizy informacji i dokumentów przedłożonych przez Przedsiębiorstwo w toku postępowania administracyjnego, należy przeanalizować także okoliczności i dokumentację w sprawie zatwierdzenia XIV taryfy dla ciepła, gdyż nie można analizować żądanej zmiany taryfy, tj. zmiany pewnej jej części, w oderwaniu od jej wszystkich składowych części. Nie można, zatem analizować zmiany jednej pozycji kosztowej, tj. kosztów zakupu miału węgla, pomijając zasady, którymi kierowano się zatwierdzając całość taryfy.

Zgodnie z art. 11 § 1 rozporządzenia taryfowego, taryfa dla ciepła kalkulowana jest na podstawie wielkości planowanych na okres stosowania taryfy. Oznacza to, że kalkulując taryfę przedsiębiorstwo posługuje się wielkościami prognozowanymi, które w późniejszym okresie mogą ulec zmianie. Dlatego też ustawodawca przewidział możliwość zmiany wprowadzonej taryfy, ale jedynie w przypadku nieprzewidzianej i istotnej zmiany warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie przyczyną złożenia wniosku o zmianę taryfy dla ciepła była zmiana kosztów zakupu miału węglowego w stosunku do kosztów planowanych. Przedsiębiorstwo energetyczne wskazało, że pozostałe składowe zatwierdzonej kalkulacji pozostają bez zmian. Okolicznością niekwestionowaną jest, że doszło do wzrostu kosztów zakupu miału węglowego. Prezes URE w uzasadnieniu decyzji wskazał , że taryfa dla ciepła została zatwierdzona w dniu 23 stycznia 2017 r., natomiast dostawcę miału węgla kamiennego na sezon grzewczy 2017-2018 Przedsiębiorstwo wyłaniało w okresie letnim 2017 r. i zgodził się z argumentacją powoda, że zmiana ponoszonych kosztów zakupu miału węgla miała charakter nieprzewidywany nie było możliwe przewidzenie w styczniu 2017 r., w jaki sposób będą kształtowały się ceny węgla za kilka miesięcy. Oznacza to, że do zbadania pozostaje druga przesłanka wymieniona w § 28 Rozporządzenia, czy zmiana ta była istotna na tyle, aby uzasadniała ona zmianę zatwierdzonej taryfy.

Ponadto wskazać należy, ze zarówno zmiana jak i sama taryfa, musi pozostawać w zgodzie z zasadami i przepisami odnoszącymi się do kształtowania i kalkulacji taryf dla ciepła. Zgodnie, bowiem z art. 45 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo energetyczne, zarówno taryfa jak i zmiana taryfy podlega ocenie z punktu widzenia dokonania jej kalkulacji w sposób zapewniający w szczególności pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność oraz ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.

W art. 3 pkt 21 PE ustawodawca zdefiniował koszty uzasadnione jako koszty niezbędne do wykonania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez przedsiębiorstwo energetyczne działalnością w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami lub energią oraz przyjmowane przez przedsiębiorstwo energetyczne do kalkulacji cen i stawek opłat ustalanych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców; koszty uzasadnione nie są kosztami uzyskania przychodów w rozumieniu przepisów podatkowych.

Zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia taryfowego zwrot z kapitału zaangażowanego w działalność gospodarczą, przyjmowany w taryfie uzależniony jest m.in. od następujących czynników:

1)  ryzyka wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne związanego z zaopatrzeniem w ciepło,

2)  oszczędności uzyskanych w wyniku obniżenia kosztów działalności przedsiębiorstwa energetycznego wynikających z poprawy efektywności jego funkcjonowania.

Ponadto uwzględnienie zwrotu z kapitału w kalkulacji cen i stawek opłat nie może spowodować nadmiernego wzrostu opłat ponoszonych przez odbiorców.

Prezes URE opublikował informację nr 47/2015 z dnia 22 grudnia 2015 r., w sprawie zasad i sposobu uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata 2016-2020. Zgodnie z opublikowanym modelem, w momencie zatwierdzania XIV taryfy dla ciepła (styczeń 2017 r.), uznawane przez Prezesa URE za cechujące efektywną działalność, wskaźniki wzrostu cen i stawek opłat wynosiły: dla wytwarzania ciepła -5,58 %, dla przesyłania i dystrybucji ciepła -0,89 %. Przyjęta w XIV taryfie dla ciepła przez Przedsiębiorstwo całkowita wielkość zwrotu z kapitału, w której uwzględnione jest również ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, wynosi 258.437,44 zł, z czego 100 % przyjęto do kalkulacji dla grup taryfowych odbiorców zasilanych ze źródeł opalanych miałem węgla. Wskazany w finalnej wersji wniosku o zmianę taryfy wzrost kosztów prowadzenia działalności ciepłowniczej wynikający ze wzrostu kosztów zakupu miału węgla wynosi 512,0 tys. zł. Rację ma pozwany wskazując na to, że wzrost kosztów dla pierwszego roku stosowania taryfy jest w znacznym stopniu zabezpieczony uwzględnionym w zatwierdzonej taryfie zwrotem z kapitału, zaś przedsiębiorca przyjęte na siebie ryzyko, wynagrodzone zwrotem z kapitału, chce w całości przenieść na odbiorców ciepła. Rację ma zatem Prezes URE twierdząc, że wnioskowana zmiana cen i stawek opłat byłaby niezasadnie wysoka i w całości przerzucona na odbiorców ciepła, co oznacza że za zmianą taryfy nie przemawia ani interes społeczny - obciążanie odbiorców nadmiernie wysokimi cenami i stawkami opłat, ani słuszny interes strony, poza który wykracza przerzucanie na odbiorców całego ryzyka związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Ponadto rację ma pozwany, że powód nie wykazał, że podjął wszystkie działania w calu minimalizacji kosztów zakupu miału węglowego, aby można było uznać, że jest to koszt uzasadniony w rozumieniu art. art. 3 pkt 21 PE i uwzględnić go w kalkulacji taryfy. Okolicznością niekwestionowaną jest wzrost kosztów zakupu paliwa, jednak powód nie przedstawił dowodów na to, że dokonał analizy rynku w celu wyboru dostawcy paliwa, który oferował najniższe koszty zakupu i które uzasadniałyby wybór (...) Sp. z o.o. jako dostawcy paliwa. Rację ma pozwany wskazując na to, ze wszystkie przedstawione w toku postępowania administracyjnego oferty pochodziły z okresu po zawarciu umowy z (...) Sp. z o.o. na zakup miału węglowego, który był obowiązkowym pośrednikiem, którego wyboru dokonała (...) Sp. z o.o.

Na marginesie głównych rozważań wskazać należy, że rację ma pozwany twierdząc, że skoro taryfa została zatwierdzona na 12 miesięcy jej stosowania począwszy od 1 marca 2017 r. przedsiębiorca mógł ze stosownym wyprzedzeniem złożyć wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy, a zatem ewentualne negatywne konsekwencje wynikające ze stosowania tej taryfy po upływie terminu jej stosowania wynikają wyłącznie z decyzji powoda o sposobie działania w tej sprawie. Powód występując z nowym wnioskiem miałby możliwość skalkulować taryfę w oparciu o nowe warunki i koszty prowadzenia działalności w tym kosztów zakupu miału węglowego. Oczywiście powód mógł również wystąpić o zmianę taryfy, jak to uczynił w niniejszej sprawie, ale wówczas ocenie podlegają również okoliczności i czynniki które uwzględniane były w zatwierdzanej pierwotnie taryfie, takie jak zwrot z kapitału, co zostało omówione powyżej.

Ponadto, jak wynika ze sprawozdania(...) (k. 54-57) powód w roku 2017 osiągnął zysk z działalności ciepłowniczej w wysokości (...) zł co stanowi 10 % przychodów. Oznacza to, że powód osiągnął zysk niemal dwukrotnie wyższy niż zwrot z kapitału zaplanowany w taryfie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd Okręgowy podziela utrwalone w judykaturze stanowisko, iż zasadniczo tego typu zarzuty są nieskuteczne przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ponieważ Sąd ten nie może ograniczyć sprawy wynikającej z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowania sądowe. Celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy (por. np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III CRN 120/91; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., sygn. akt I CKN 265/98; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 351/99; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I CKN 1036/98; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05). Sąd Okręgowy uznaje, że nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, to zarzuty w tym zakresie nie mogą być skuteczne, o ile uchybienia te mogą być sanowane w toku postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, bowiem tutejszy Sąd zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazać należy, że dysponując jedynie decyzją i nie znając materiału dowodowego innych spraw dotyczących zmiany taryf dla ciepła nie można ocenić, na podstawie jakich przesłanek decyzja została wydana. Sytuacja każdego z przedsiębiorstw jest inna, nawet jeśli dotyczy to spraw z podobnego przedziału czasowego, a zatem wobec zindywidualizowanego charakteru każdej ze spraw nie można przyjąć, na podstawie treści samej decyzji, że Prezes URE narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej. W szczególności odnosi się to do decyzji wydanych w latach 2008 i 2009, bowiem warunki ekonomiczne w tym okresie były diametralnie odmienne od tych z 2018 r. Ponadto, jak słusznie zauważa pozwany zmienił się również stan prawny.

Sąd oddalił wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia czy w roku 2017 nastąpiła istotna zmiana warunków wykonywania działalności gospodarczej spowodowana znacznym wzrostem cen miału węglowego, bowiem okoliczność wzrostu ceny miału węglowego nie była kwestionowana, a oceny w kwestii czy nastąpiła istotna zmiana warunków wykonywania działalności gospodarczej dokonuje Sąd na podstawie całokształtu materiału dowodowego w szczególności dokumentów zgromadzonych w toku postępowania.

Sąd oddalił również wniosek o przesłuchanie w charakterze strony Prezesa Zarządu E. B., z uwagi na to, że dowód ten ma charakter subsydiarny, a w trakcie postępowania został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na ocenę przesłanek do zmiany taryfy. Poza tym Sąd oddalił ten wniosek bowiem, co do spełnienia przesłanki istotności zmian warunków wykonywania działalności gospodarczej w trakcie obowiązywania taryfy dla ciepła, dowód ten nie jest przydatny wobec materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania. Okoliczność sposobu procedowania w postępowaniu administracyjnym nie jest istotna dla rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów, stwierdzając brak podstaw do uwzględniania odwołania, na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c., Sąd Okręgowy oddalił odwołanie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z wyrażoną w art. 98 § 1 k.p.c. zasadą odpowiedzialności za wynik procesu przyjmując, że na koszty należne - wygrywającemu sprawę - Prezesowi URE złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w wysokości 720 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 listopada 2016 r.

SSO Ewa Malinowska