Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 kwietnia 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Małgorzata Perdion-Kalicka
Protokolant –	st. sekr. sądowy Jadwiga Skrzyńska

po rozpoznaniu 7 kwietnia 2022 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) sp. z o.o. w T.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o zatwierdzenie taryfy dla ciepła

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 20 października 2017 r. Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję;

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) sp. z o.o. w T. kwotę 1 460 zł ( tysiąc czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 1 260 zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

Sygn. akt XVII AmE 26/22

UZASADNIENIE

Decyzją z 20 października 2017 r., znak:(...), Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, działając w oparciu o art. 47 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 30 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm.) (dalej: p.e.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia 25 października 2016 r. znak:(...) w sprawie zatwierdzenia taryfy, postanowił odmówić zatwierdzenia przedłożonej taryfy dla ciepła (decyzja, k. 4-6).

Powód wniósł odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości oraz postanowienie Prezesa URE z dnia 23 maja 2017 roku Nr (...). Zaskarżonej decyzji zarzucił

I.  naruszenie:

A.  Art. 1 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1) p.e. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3) oraz § 26 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 roku w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2010 roku, Nr 194, poz. 1291, określanego dalej jako rozporządzenie taryfowe), poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia przedłożonej przez (...) Sp. z o.o. z/s w T. (zwanej dalej (...)lub Spółką) taryfy dla ciepła i przyjęcie, że planowany zwrot z kapitału, dla wytwarzania ciepła, został ustalony na nieuzasadnionym poziomie, skutkującym nadmiernym wzrostem opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła, gdy tymczasem przyjęty przez Spółkę we wniosku taryfowym zwrot z kapitału został skalkulowany w sposób całkowicie zgodny z treścią § 26 rozporządzenia taryfowego, a planowany przychód będący sumą planowanych kosztów i kwoty zwrotu z kapitału wzrósłby jedynie o 0,67 % (w tym 1,56 % średni wzrost w zakresie wytwarzania), co potwierdza również treść Postanowienia Prezesa URE i co nie mogło być uznane za wzrost nadmierny;

B.  art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na regulacjach pozaustawowych i nieznajdujących swojego źródła w rozporządzeniu taryfowym, tj. „Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr (...) w sprawie Zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata 2016-2020” z dnia 22 grudnia 2015 roku, „Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr (...) w sprawie Zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zatwierdzanych w roku 2017 zwrotu z kapitału (koszty kapitału)” z dnia 9 grudnia 2016 roku oraz „Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr (...) w sprawie wskaźników stosowanych przy ustalaniu zwrotu z kapitału w taryfach dla ciepła” z dnia 3 kwietnia 2017 roku i uznaniu na ich podstawie w sposób całkowicie dowolny, że nienaruszającą interesów odbiorców ciepła zmianą przychodów, byłaby zmiana skutkująca obniżeniem opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła w zakresie wytwarzania, co najmniej o 6,588%;

C.  art. 107 § 3 kpa, poprzez niezwykle lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej Decyzji Prezesa URE, z którego nie wynika m.in., dlaczego wnioskowany przez (...) zwrot z kapitału na wytwarzaniu ciepła, został uznany przez Prezesa URE jako wzrost nadmierny oraz w jaki sposób Prezes URE ocenił pozostałą treść wniosku taryfowego złożonego przez (...);

D.  art. 13 kpa w zw. z art. 96a § 1 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż charakter postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy, nie pozwala na przeprowadzenie w tego typu sprawach postępowania mediacyjnego, w konsekwencji czego, sporne okoliczności faktyczne i prawne w przedmiotowej sprawie, jak ustalenie wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału, zrównoważenie interesu Spółki oraz odbiorców ciepła, czy też stosowanie Informacji Prezesa URE, jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia taryfy, nie mogły zostać wyjaśnione w sposób polubowny, a stały się przedmiotem jednostronnego, a przy tym błędnego i całkowicie dowolnego rozstrzygnięcia pozwanego;

E.  art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie (...) ostatecznego wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, oraz przeprowadzonych dowodów, stanowiących podstawę wydanego przez Prezesa URE rozstrzygnięcia;

F.  art. 8 kpa poprzez rażące naruszenie zasady budowania zaufania do organów Państwa.

II.  oraz naruszenie:

A.  art. 23 ust. 2 pkt 3 lit c) w zw. z art. 1 ust. 2 p.e. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3) oraz § 26 rozporządzenia taryfowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego pozostawionego Prezesowi URE przy ustalaniu wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału, w efekcie którego pozwany w sposób całkowicie dowolny uznał przedstawiony przez (...) we wniosku taryfowym wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła za nadmierny.

Wobec powyższego, powód wniósł o:

1)  zmianę zaskarżonej Decyzji Prezesa URE i zatwierdzenie Taryfy dla ciepła(...), zgodnie z wnioskiem (...), sformułowanym w piśmie z dnia 25 października 2016 roku wraz z jego zmianami przedstawionymi w pismach z dnia 12 grudnia 2016 roku, z dnia 6 lutego 2017 roku, z dnia 11 kwietnia 2017 roku oraz z dnia 18 września 2017 roku oraz zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

względnie:

2)  uchylenie zaskarżonej Decyzji Prezesa URE w całości oraz zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

oraz

3)  zmianę zaskarżonego Postanowienia Prezesa URE, poprzez przyjęcie zwrotu z kapitału w zakresie wytwarzania w kwocie(...)zł (słownie: osiemset czterdzieści pięć tysięcy osiemset siedemdziesiąt dziewięć złotych) oraz w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła w kwocie (...) (słownie: osiemset dwadzieścia dziewięć tysięcy siedemset dwadzieścia złotych pięćdziesiąt dwa grosze);

względnie

4)  uchylenie zaskarżonego Postanowienia Prezesa URE w całości.

(odwołanie, k. 7-28)

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania oraz zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa URE zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (odpowiedź na odwołanie, k. 62-65v)

Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie od decyzji Prezesa URE nr(...)z 20 października 2017 r. oraz od postanowienia Prezesa URE z dnia 23 maja 2017 r., nr (...) i zasądził od powoda na rzecz Prezesa URE zwrot kosztów procesu na kwotę 720 zł (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., k. 110).

Apelację od powyższego wyroku wniósł powód (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę w całości i uwzględnienie powództwa w całości poprzez uchylenie decyzji Prezesa URE nr (...)z 20 października 2017 r. oraz od postanowienia Prezesa URE nr (...) z dnia 23 maja 2017 r. w całości; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powód w każdym przypadku wniósł o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda zwrotu kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów opłaty od apelacji, kosztów zastępstwa procesowego według wysokości przewidzianej normami przepisanymi za obie instancje i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. (apelacja powoda , k. 143-158).

Wyrokiem z 31 maja 2021 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Warszawie – SOKiK do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż przedmiotem sporu nie są koszty uzasadnione działalności gospodarczej, lecz jedynie wysokość zwrotu z kapitału zaangażowanego. Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd I instancji nie ocenił poprawności skalkulowania wysokości zwrotu z kapitału zaangażowanego, co należało ocenić bez konieczności odwoływania się do kosztów uzasadnionych. Sąd Okręgowy w Warszawie nie odniósł się do przedstawionych przez powoda kalkulacji oraz analiz ekonomicznych zawartych w pismach z: 25 października 2016 r. (nr (...)- (...)), 12 grudnia 2016 r. (nr (...)- (...)), 6 lutego 2017 r. (nr (...)- (...)), 11 kwietnia 2017 r. (nr (...)- (...)) i 18 września 2017 r. (nr (...)- (...)) dotyczących zwrotu z kapitału w zakresie wytwarzania ciepła. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów powoda dotyczących naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Sąd Okręgowy nie wyjaśnił czym jest pismo informacyjne organu administracji publicznej i dlaczego przyjmuje, że opublikowana przez Prezesa URE Informacja nr (...) z dnia 22 grudnia 2015 r. i zawarte w niej wytyczne mogą przesądzać o zasadności lub nie skalkulowanych przez powoda kwot uzasadnionego zwrotu z kapitału. Sąd Apelacyjny podkreślił, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie sposób jest odczytać, dlaczego Sąd Okręgowy uznaje, że planowany zwrot z kapitału dla wytwarzania ciepła został ustalony przez powoda na nieuzasadnionym poziomie, skutkującym nadmiernym wzrostem opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła. W ocenie Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy nie odpowiedział na kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy pytanie, czy, a jeśli nie to z jakiego powodu kalkulacja uzasadnionego zwrotu z kapitału przedstawiona przez powoda nie była prawidłowa i nie odpowiadała wymogom art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 p.e. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia taryfowego. Nadto Sąd Apelacyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona ustaleń faktycznych odnoszących się do zakresu kwestii spornych między stronami, odniesie się merytorycznie do zarzutów(...)zawartych w odwołaniu, w szczególności rozważy zasadność stawek zwrotu kapitału zaangażowanego w zakresie wytwarzania ciepła zaproponowanych przez powoda we wniosku o zatwierdzenie taryfy w kontekście ewentualnych podwyżek cen ciepła dla jego odbiorców i oceni, czy zasadne pozostają sformułowane w tym przedmiocie, a prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji, zastrzeżenia Prezesa URE.

Konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu Apelacyjnego jest, stosownie do treści art. 386 § 6 k.p.c., związanie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Spółka (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. posiada koncesję z dnia 4 września 1998 r., w zakresie: wytwarzania ciepła Nr (...) (z późn. zm.) oraz przesyłania i dystrybucji ciepła Nr (...) (z późn. zm.). Pismem z 25 października 2016 r. spółka (...) Sp. z o.o. złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla ciepła na okres dwóch lat, tj. od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 30 listopada 2018 r. Powód wniósł o ustalenie czynnika korekcyjnego dla wytwarzania ciepła na poziomie 0,1% oraz dla przesyłu i dystrybucji ciepła na poziomie 0,1%. Do kalkulacji taryfy spółka przyjęło poziom zamówionej mocy cieplnej z dnia 31 grudnia 2015 r. z uwzględnieniem aktualnych i przewidywanych w okresie obowiązywania wnioskowanej taryfy zmian w wielkości zamówionej mocy cieplnej. Sprzedaż ciepła została zaplanowana na podstawie przeciętnych warunków atmosferycznych z ostatnich trzech lat oraz charakterystyki poboru ciepła z ostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego rok stosowania taryfy. Wyjątek stanowiła grupa taryfowa odbiorców (...), dla której zaplanowany dla taryfy poziom zamówionej mocy cieplnej uległ obniżeniu w stosunku do średniorocznej zamówionej mocy cieplnej z 2015 r. o 12 %. Spółka zaplanowała poziom sprzedaży ciepła dla ww. grupy taryfowej odbiorców na poziomie zrealizowanej sprzedaży ciepła z 2015 r., skorygowanej jedynie o warunki pogodowe. Koszty zużycia gazu spółka zaplanowała w oparciu o ówczesną taryfę dla paliw gazowych dostawcy (...). Koszty zużycia miału węgla kamiennego spółka zaplanowała w oparciu o cenę węgla z ówczesnej umowy na dostawę opału oraz prognozowany wzrost cen paliwa węglowego o 5%, tj. w wysokości 276,33 zł/Mg (klasa 23). Do taryfy spółka przyjęła koszty związane z niedoborem uprawnień do emisji CO2 w kwocie 714 000 zł. Typowe koszty zmienne (m. in. energia elektryczna, opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska) skalkulowano na podstawie jednostkowego kosztu z 2015 r. i zaplanowanej wielkości produkcji/sprzedaży ciepła zakładając ich inflacyjny wzrost w okresie obowiązywania taryfy (1,3%). Koszty wynagrodzeń i świadczeń na rzecz pracowników spółka zaplanowała na podstawie przewidywanego w okresie obowiązywania taryfy stanu pracowników: (...) etetów przy uwzględnieniu obowiązującego ZUZP i odpowiednich miejsc powstania kosztów. Koszty amortyzacji powód zaplanował w oparciu o istniejący stan majątku uwzględniając zadania inwestycyjne zaplanowane do realizacji w okresie obowiązywania taryfy, tj. w wysokości(...)zł. Koszty remontów zaplanowano w oparciu o przeglądy urządzeń energetycznych oraz rozeznanie rynku usług remontowych, w wysokości (...) zł. Podatki i opłaty spółka zaplanowała na podstawie deklaracji na podatek od nieruchomości za 2016 r. Pozostałe koszty stałe zostały zaplanowane na podstawie kosztów poniesionych w 2015 r. zakładając ich inflacyjny wzrost w okresie obowiązywania taryfy. Ponadto spółka dokonała kalkulacji kosztów uzyskania i umorzenia świadectw efektywności energetycznej, które to koszty zostały uwzględnione w stawce opłaty zmiennej za usługę przesyłową. Spółka skalkulowała kwotę zwrotu z kapitału dla działalności wytwórczej w wysokości (...), a dla przesyłu i dystrybucji ciepła w wysokości (...). (okoliczności bezsporne, wniosek powoda wraz z załącznikami, k. 1-31 akt adm.)

Na stronie internetowej Urzędu Regulacji Energetyki Prezes URE publikuje informacje w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału). W dniu złożenia przedmiotowego wniosku opublikowana była informacja Prezesa URE nr (...) z dnia 22 grudnia 2015 r. na lata 2016-2020. Następnie w dniu 9 grudnia 2016 r. Prezes URE opublikował Informację nr (...) w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zatwierdzanych w roku 2017 zwrotu z kapitału (kosztu kapitału). Prezes URE opublikował także Informację nr (...) z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie wskaźników stosowanych przy ustalaniu zwrotu z kapitału w taryfach dla ciepła . (Informacja Prezesa URE nr (...) z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata 2016-2020, k. 91-96; Informacja Prezesa URE nr (...) z 9 grudnia 2016 r. w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zatwierdzanych w roku 2017 zwrotu z kapitału (kosztu kapitału), k. 98; Informacja Prezesa URE nr (...) z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie wskaźników stosowanych przy ustalaniu zwrotu z kapitału w taryfach dla ciepła, k. 97)

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa URE z dnia 18 listopada 2016 r. powodowa spółka wskazała, że do kalkulacji XII taryfy dla ciepła przyjęła zamówioną moc cieplną na poziomie 72,271 MW z uwagi na wniosek największego (...) Spółdzielni Mieszkaniowej o redukcję zamówionej mocy cieplnej na potrzeby ciepłej wody użytkowej, a także wobec zmiany zapotrzebowania na ciepło w wyniku przeprowadzonych prac termomodernizacyjnych, a także w wyniku uwzględnienia planowanych podłączeń nowych odbiorców. Spółka podała, iż wielkość planowanej sprzedaży ciepła dla grupy taryfowej (...) wyniesie (...) GJ. Natomiast do kalkulacji przedmiotowej taryfy dla ciepła spółka przyjęła wielkość sprzedaży nośnika ciepła na poziomie 2246,97 m ^{( 3)}, co odpowiada sprzedaży nośnika ciepła zrealizowanej w 2015 r. Ponadto spółka dokonała korekty zwrotu z kapitału w zakresie premii inwestycyjnej. W piśmie z 12 grudnia 2016 r. spółka skalkulowała kwotę zwrotu z kapitału dla działalności wytwórczej w wysokości (...), a dla przesyłu i dystrybucji ciepła w wysokości (...). (pismo powoda z 12 grudnia 2016 r., k. 39-58 akt adm.).

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa URE z dnia 11 stycznia 2017 r. powód podał, że uznaje za uzasadnione koszty świadczeń pracowniczych uwzględniające koszty dotyczące pracowniczego programu emerytalnego i nie dokonuje korekty taryfy w zakresie planowanych kosztów osobowych. Powodowa spółka wskazała kwotę podatku od nieruchomości za 2016 r., tj. (...)zł. Ponadto planując koszty zużycia opału w okresie obowiązywania taryfy spółka uwzględniła 12% wzrost cen węgla od miesiąca lipca 2017 r., oraz ograniczoną dostępność węgla. Średnia cena węgla przyjęta do kalkulacji kosztów zużycia opału wynosi(...)zł/Mg. Powód podał, że do kalkulacji kosztów niedoboru bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 przyjął kurs uprawnienia na poziomie (...)zł/uprawnienie. W opinii spółki, wyznaczony przez Prezesa URE wskaźnik dynamiki cen oceny ciepła (tj. -12,08%) jest niezgodny z treścią rozporządzenia taryfowego i nie odzwierciedla zmiany poziomu kosztów ówcześnie przyjmowanych do kalkulacji taryfy, a w konsekwencji nie może być stosowany w procesie zatwierdzania taryf. Powód nie dokonał korekty kwoty zwrotu z kapitału przyjętej do kalkulacji taryfy, gdyż jego zdaniem, dynamika zmiany wnioskowanych cen ciepła skalkulowanych na podstawie planowanych kosztów dostawy ciepła oraz planowanej kwoty zwrotu z kapitału wynosi -0,06% wobec prognozowanej przez NBP inflacji na 2017 r. na poziomie 1,3% i przyjęta kwota zwrotu z kapitału nie spowoduje nadmiernego wzrostu opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła. (pismo powoda z 6 lutego 2017 r., k. 239-251 akt adm.).

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa URE z dnia 17 marca 2017 r. powód wskazał, że do kalkulacji taryfy uwzględnił wzrost kosztów opału planowanych w okresie obowiązywania wnioskowanej taryfy. Powód wziął zatem pod uwagę przewidywany zapas opału na koniec miesiąca czerwca i nową cenę zakupu opału w wysokości (...) zł/t, tj. o 10,6% wyższą od obecnej ceny zakupu. O wzroście cen opału w wysokości 20 % komunikował największy dostawca opału w Polsce – (...) S.A. Wobec powyższego średnia cena węgla przyjęta do kalkulacji kosztów zużycia opału łącznie z kosztami transportu wyniosła 301,37 zł/Mg. Spółka skalkulowała kwotę zwrotu z kapitału dla działalności wytwórczej w wysokości (...), a dla przesyłu i dystrybucji ciepła w wysokości (...). (pismo powoda z 11 kwietnia 2017 r., k. 462-468 akt adm.).

W dniu 23 maja 2017 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wydał Postanowienie znak:(...), w którym ustalił wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo energetyczne, zaangażowanego w działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania ciepła na poziomie 0,00 zł, w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła na poziomie 829 720,52 zł. (postanowienie Prezesa URE z 23 maja 2017 r. znak: (...), k. 510 akt adm.)

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa URE z dnia 23 maja 2017 r. w zakresie dokonania korekt w kalkulacjach cen i stawek opłat z uwzględnieniem postanowienia ustalającego uzasadniony zwrot z kapitału, powodowa spółka odmówiła dostosowania poziomu zwrotu z kapitału do wartości uznanej przez Prezesa URE za uzasadnioną. Spółka zakwestionowała ustalenie wnioskowanego zwrotu z kapitału w zakresie wytwarzania ciepła na 0,00 zł, wskazując, że zwrot z kapitału uwzględniony we wniosku o zatwierdzenie taryfy był całkowicie zgodny z treścią § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło, a także zgodny z wytycznymi zawartymi w informacji Prezesa URE nr (...) w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału na(kosztu kapitału) na lata 2016-2020. ( pismo powoda z 5 czerwca 2017 r., k. 515-518 akt adm.; pismo powoda z dnia 21 czerwca 2017 r. k, 522-535 akt adm.)

W toku postępowania, pismem z dnia 18 września 2017 r. spółka przedstawiła zaktualizowane kalkulacje cen i stawek opłat. Powodowa spółka do kalkulacji taryfy ostatecznie obniżyła wartość kwoty zwrotu z kapitału do wysokości: (...) zł w zakresie wytwarzania ciepła oraz (...)zł w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła. ( pismo powoda z 18 września 2017 r. wraz z załącznikami, k. 548 - 567 akt adm.)

Decyzją z 20 października 2017 roku Prezes URE odmówił zatwierdzenia przedłożonej taryfy dla ciepła. (decyzja Prezesa URE z 20 października 2017 r. znak: (...), k.575-577 akt adm.)

Powyżej opisany stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o wyżej wskazane dowody, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, jak i w oparciu o twierdzenia stron. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były kwestionowane przez strony, a i Sąd nie znalazł podstaw, aby odmówić im mocy dowodowej.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie jest zasadne, gdyż zaskarżona decyzja Prezesa URE nie odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 220 z poz. zm., dalej jako p.e.) przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE, oraz proponują okres ich obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają Prezesowi URE taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE. Zgodnie zaś z ust. 2, Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46.

W myśl unormowania art. 45 ust. 1 p.e. przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla wytwarzania ciepła w sposób zapewniający między innymi:

1) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie między innymi wytwarzania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu ciepłem wraz z uzasadnionym zwrotem kapitału zaangażowanego w tę działalność,

2) ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 3 lit. c) p.e., do zakresu działania Prezesa URE należy ustalanie wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1, dla przedsiębiorstw energetycznych przedkładających taryfy do zatwierdzenia.

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są także przepisy wykonawcze dotyczące kalkulacji taryf dla ciepła, zawarte w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (rozporządzenie taryfowe)

Paragraf 26 rozporządzenia odnosi się do uwzględnianego w taryfie zwrotu z kapitału.

Zgodnie z tym przepisem planowana wielkość zwrotu z kapitału, powinna uwzględniać zwrot z kapitału własnego i obcego, służących do finansowania majątku zaangażowanego do wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne.

Uzasadniona wielkość zwrotu z kapitału powinna być odpowiednia do rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej i ponoszonego w związku z tym ryzyka, a przy jej określaniu należy w szczególności uwzględniać następujące przesłanki:

1) warunki panujące na rynkach finansowych i wynikający z nich poziom stóp procentowych, ocenę ryzyka wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, a także wartość aktywów przedsiębiorstwa, która jest faktycznie zaangażowana w działalność gospodarczą związaną z zaopatrzeniem w ciepło i energię elektryczną;

2) oszczędności uzyskane w wyniku obniżenia kosztów działalności przedsiębiorstwa energetycznego wynikające z poprawy efektywności jego funkcjonowania;

3) poziom cen ciepła z alternatywnych źródeł ciepła, które mogłyby być w sposób ekonomicznie i technicznie uzasadniony wykorzystane w celu pokrycia zapotrzebowania na to ciepło;

4) planowane aktywa przedsiębiorstwa energetycznego w okresie obowiązywania taryfy (§ 26 ust. 2 rozporządzenia).

Stopę zwrotu z kapitału stanowi średnioważony koszt kapitału przedsiębiorstwa energetycznego, który ustalany jest zgodnie z regułami obowiązującymi na rynkach finansowych stosowanymi przez instytucje finansowe, gdzie:

1) stopę obsługi zadłużenia przyjmuje się na podstawie aktualnie obwiązujących warunków rynkowych w sektorze banków udzielających kredytów na cele inwestycyjne w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej;

2) stopę wolną od ryzyka przyjmuje się na poziomie rentowności pięcioletnich obligacji skarbowych, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz.U. Nr 130, poz. 905, z 2008 r. Nr 58, poz. 357 oraz z 2009 r. Nr 98, poz. 817);

3) premię za ryzyko przyjmuje się zgodnie z warunkami panującymi na rynkach finansowych (§ 26 ust 23 rozporządzenia).

Ustalając średnioważony koszt kapitału, uwzględnia się strukturę finansowania majątku przedsiębiorstwa energetycznego (§ 26 ust 4 rozporządzenia).

Przedsiębiorstwo energetyczne dostosowuje wielkość zwrotu z kapitału do warunków rynkowych panujących na obszarze prowadzonej działalności (§ 26 pkt 5 rozporządzenia).

Uwzględnienie zwrotu z kapitału w kalkulacji cen i stawek opłat nie może spowodować nadmiernego wzrostu opłat ponoszonych przez odbiorców (§ 26 pkt 6 rozporządzenia).

Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie odpowiada ona treści powołanych przepisów.

W sprawie niniejszej Prezes URE nie kwestionował, ostatecznie przyjętych przez powoda w taryfie, uzasadnionych kosztów działalności gospodarczej (...), a jedynie wysokość zwrotu z kapitału zaangażowanego i to tylko w zakresie wytwarzania ciepła (w zakresie dystrybucji ciepła zwrot ten został zaakceptowany w wysokości przedstawionej przez spółkę). Zdaniem organu planowany przez powoda zwrot z kapitału dla wytwarzania ciepła został ustalony na nieuzasadnionym poziomie, skutkującym nadmiernym wzrostem opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła.

Analiza treści decyzji organu nie pozwala jednak na poznanie zastrzeżeń Prezesa URE do kalkulacji zwrotu kapitału zaangażowanego w zakresie wytwarzania ciepła zaproponowanej przez powoda we wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że wartość zwrotu z kapitału została ustalona na nieuzasadnionym poziomie, przekładając się na nadmierny wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła. Organ uznaniowo przyjął, że nienaruszającą interesów odbiorców ciepła zmianą przychodów przedsiębiorstwa (stanowiącą sumę uzasadnionych kosztów oraz uzasadnionego zwrotu z kapitału) jest tylko taka zmiana przychodów, która skutkować będzie obniżeniem opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła w zakresie wytwarzania co najmniej o 6,588%. Tymczasem proponowana przez powoda w taryfie wartość zwrotu z kapitału, doprowadziłaby do wzrostu średnich wskaźnikowych cen dla ciepła o 3,35%. Prezes odwołał się przy tym do informacji Prezesa URE nr (...) w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata 2016-2020 z 22 grudnia 2015r .

Z tego powodu organ uznał, że przedłożona taryfa została sporządzona niezgodnie z art. 45 ust 1 pkt 1 i 3 p.e. w zw. z § 11 ust 1 rozporządzenia taryfowego.

Zatem jedynym zastrzeżeniem Prezesa URE do przedstawionej do zatwierdzenia taryfy była wielkość uzasadnionego zwrotu z kapitału. Jak wynika z postanowienie Prezesa UKE z 23 maja 2017r oczekiwana przez organ wartość tego zwrotu w zakresie wytwarzania ciepła to wartość zero. To zaś oznacza, że według założeń organu spółka nie powinna osiągnąć żadnego zysku (zysk na poziomie 0 zł). Taki wniosek jest oczywisty jeżeli weźmie się pod uwagę, że Prezes URE nie kwestionując w decyzji pozostałych wartości przyjętych w kalkulacji taryfy, przyjął, że przedstawione w tej kalkulacji koszty powoda są uzasadnione, a więc, że rzeczywiście ponosi on koszty na poziomie wskazanym w taryfie. Jeśli więc uzasadniony planowany przychód przedsiębiorstwa, który stosownie do treści § 11 ust 2 Rozporządzenia stanowi sumę uzasadnionych kosztów i uzasadnionego zwrotu z kapitału, jest równy wartości jedynie uzasadnionych kosztów, to oznacza, że przedsiębiorstwo nie osiąga żadnego zwrotu z kapitału.

Zwrotem z kapitału w ekonomii określa się zysk przedsiębiorstwa z tytułu zaangażowania kapitału w działalność. Ustawodawca pojęcia tego nie zdefiniował.

Posłużenie się przez ustawodawcę klauzulą generalna „uzasadnionego zwrotu z kapitału”, wskazuje, że ocena tego, co jest zwrotem uzasadnionym a co nie, pozostawiona została w znacznej mierze uznaniu administracyjnemu Prezesa URE. Ustawodawca dał organowi jedynie wskazówki, którymi musi się kierować przy ocenie zasadności stawki zwrotu z kapitału przyjętego w taryfie. W szczególności są to wytyczne zawarte w § 26 rozporządzenia, które jednoznacznie wskazują, że uzasadniona wielkość zwrotu z kapitału, powinna być odpowiednia do rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej i ponoszonego w związku z tym ryzyka, a przy jej określaniu należy w szczególności uwzględniać:

1) warunki panujące na rynkach finansowych i wynikający z nich poziom stóp procentowych, ocenę ryzyka wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, a także wartość aktywów przedsiębiorstwa, która jest faktycznie zaangażowana w działalność gospodarczą związaną z zaopatrzeniem w ciepło i energię elektryczną;

2) oszczędności uzyskane w wyniku obniżenia kosztów działalności przedsiębiorstwa energetycznego wynikające z poprawy efektywności jego funkcjonowania;

3) poziom cen ciepła z alternatywnych źródeł ciepła, które mogłyby być w sposób ekonomicznie i technicznie uzasadniony wykorzystane w celu pokrycia zapotrzebowania na to ciepło;

4) planowane aktywa przedsiębiorstwa energetycznego w okresie obowiązywania taryfy.

Jakkolwiek to przedsiębiorstwo energetyczne powinno wykazać w przedstawionej do zatwierdzenia taryfie, że zarówno koszty przyjęte do kalkulacji cen i stawek opłat ustalonych w taryfie, jak i zwrot z kapitału, są „uzasadnione”, to jednak stosownie do art. 47 ust. 2e p.e. oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 pe, w toku postępowania o zatwierdzenie taryfy Prezes URE jest jednocześnie uprawniony i zobowiązany do analizy i weryfikacji tych kosztów. Także w odniesieniu do zwrotu z kapitału organ władny jest dokonać ich weryfikacji, pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z regułami określonymi w § 26 rozporządzenia.

Tymczasem w sprawie niniejszej organ nie przeprowadził w decyzji analizy dlaczego zwrot z kapitału jest nieuzasadniony, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jego wielkość spowodowałaby nadmierny wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców, przy czym wzrost ten wyniósłby zaledwie 3,35%. Z decyzji nie można także powziąć wiedzy, czy proponowany w taryfie zwrot z kapitału odpowiada zasadom jego ustalania określony w § 26 ust 1-5 Rozporządzenia. Powód kalkulacje i analizy ekonomiczne dotyczące uzasadnionego zwrotu z kapitału przedstawiał w pismach z 25 października 2016 r. (nr (...)- (...)), 12 grudnia 2016 r. (nr (...)- (...)), 6 lutego 2017 r. (nr (...)- (...)), 11 kwietnia 2017 r. (nr (...)- (...)) i 18 września 2017 r. (nr (...)- (...)).

Zatem organ oceniając proponowaną przez powoda wartość uzasadnionego zwrotu z kapitału skorzystał z uznania administracyjnego, nie przedstawiając jednocześnie w decyzji analizy, o jakiej mowa w § 26 rozporządzenia odnosząc tą wielkość jedynie do wzrostu cen dla odbiorców. Przy czym w odniesieniu do wzrostu cen organ także nie wyjaśnił, dlaczego wzrost cen na poziomie 3,35 % jest wzrostem nadmiernym.

Tymczasem ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, ale także Sądu Najwyższego, w odniesieniu do decyzji administracyjnych regulatorów rynku, które są kontrolowane przez SOKiK, wyraźnie określiło granice uznania administracyjnego i jego kontroli. W kwestii ten najbardziej aktualna i pogłębiona analiza została zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., w sprawie(...), w którym Sąd Najwyższy wyraził m.in. pogląd dotyczący zakresu dyskrecjonalnej władzy organu regulacyjnego. W myśl tego zapatrywania „ specyfiką tej władzy jest dyskrecjonalność, przejawiająca się w szeroko zakreślonej swobodzie decyzyjnej w wykładni przepisów zawierających pojęcia nieostre, jak również wyborze adekwatnego do konkretnej sytuacji rozstrzygnięcia, co jest określane mianem uznania regulacyjnego. Także w literaturze przedmiotu wskazuje się, że cechą charakterystyczną organów regulacyjnych jest wyposażenie ich w większą swobodę decyzyjną niż w przypadku „zwykłych” organów egzekutywy (K. Werhan, Principles of Administrative Law, St. Paul 2008, s. 5; N. D. Koulouris, The Independent Administrative Authorities, w: E. P. Spilotopoulos, A. Makrydemetres (red.), Public Administration in Greece, Athens-Komotini 2001, s. 96; Z. Kmieciak, Niezależne organy regulacyjne (aspekt prawnoporównawczy), w: J. Boć, A. Chalbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s.18-22). Organ regulacyjny, z uwagi na posiadaną wyspecjalizowaną kadrę, unikalną pamięć instytucjonalną oraz bezpośrednią styczność z realiami rynkowymi, jest co do zasady lepiej przygotowany niż sędzia do oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu przedsiębiorcy z punktu widzenia standardów obowiązujących na rynku regulowanym. Interpretacja przepisów prawnych należy do istoty władzy wykonawczej, która jak wskazuje sama jej nazwa, odpowiada za egzekwowanie prawa. Jeżeli określony sposób interpretacji przepisu ma racjonalne uzasadnienie i jest ugruntowany w praktyce organu, sąd nie powinien zastępować go własną interpretacją. Interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności: opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji”.

Powyższe wskazówki, zawarte w powołanym wyroku SN, jednoznacznie pozwalają stwierdzić, że Prezes URE przekroczył granice luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia uzasadnionego zwrotu z kapitału, w szczególności w odniesieniu do uznania, że spowoduje on nadmierny wzrost opłat dla odbiorców.

Jakkolwiek Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że nadzór sprawowany przez Prezesa URE nad rynkiem energetycznym uzasadnia ingerencję organu w decyzje przedsiębiorstw energetycznych co do cen energii i ograniczenie w tym zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to jednak uprawnienie regulatora nie może oznaczać prostego tylko zakwestionowania stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego, bez przedstawienia analizy i motywacji. O ile ocena przedkładanych Prezesowi taryf musi odnosić się do znajomości rynku energetycznego i rządzących nim procesów ekonomicznych, to jednak musi organ także wskazywać z jakiego powodu kalkulacja uzasadnionego zwrotu z kapitału przedstawiona przez powoda nie była prawidłowa i nie odpowiadała wymogom art. 45 ust 1 pkt 1 i 3 p.e. w zw z § 11 ust 1 pkt 3 i § 26 rozporządzenia.

W szczególności należy mieć na względnie, że uznanie administracyjne, którym posługuje się Prezes URE w zakresie oceny uzasadnionego zwrotu z kapitału wyznaczają także formalne ramy przepisów prawa energetycznego i rozporządzenia taryfowego. Zatem ocena uzasadnionego zwrotu z kapitału musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, aby nie być oceną dowolną. W szczególności zdaniem Sądu ocena ta nie może ograniczać się do matematycznego porównania oczekiwanego przez organ poziomu spadku cen dla odbiorców do wartości cen, jakie zostały przewiedziane w taryfie.

Tym bardziej, że wytyczne wydawane przez organ w postaci Informacji Prezesa, do których odnosi się pozwany w zaskarżonej decyzji, jako wzorca normatywnego dla wielkości spadku opłat dla odbiorców, nie mogą przesądzać o zasadności lub nie skalkulowanych przez powoda kwot uzasadnionego zwrotu z kapitału. Jak przyznał sam pozwany w odpowiedzi na odwołalnie komunikaty organu nie są źródłem prawa, lecz mają walor edukacyjno–informacyjny.

Tym samym odnosząc odnosząc się do zarzutu powoda naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez oparcie jej na regulacjach pozaustawowych i nieznajdujących swojego źródła w rozporządzeniu taryfowym tj. „Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr (...) w sprawie zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata 2016-2020” z 22 grudnia 2015r oraz Informacji nr (...) dotyczącej tej samej kwestii w odniesieniu do taryf dla ciepła zatwierdzanych w 2017r, oraz Informacji z 3 kwietnia 2017r dotyczącej wskaźników stosowanych przez organ przy ustalaniu zwrotu z kapitału, to zarzut ten zdaniem Sądu jest częściowo uzasadniony.

Podstawę prawną do podejmowania działań informacyjnych Prezesa URE w tej kwestii można odnaleźć m.in. w § 26 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, który nakazuje przy ocenie uzasadnionej wielkości zwrotu z kapitału uwzględniać m.in. warunki panujące na rynkach finansowych i wynikający z niej poziom stóp procentowych, ocenę ryzyka wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Ocena w tym zakresie może być dokonywana en bloc, gdyż jest niezależna od indywidulanej sytuacji każdego przedsiębiorcy i organ zdaniem Sądu ma prawo przekazywać publicznie swoją globalną ocenę sytuacji rynkowej uwzględniającą kryteria z § 26 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, która może wpływać na uzasadnioną wielkość z kapitału, a którą następnie będzie także uwzględniał w decyzjach. Niemniej jednak nie jest to w żadnej mierze wiążąca ocena i może być ona kwestionowana przez przedsiębiorstwa energetyczne w odwoływaniach od decyzji, w której organ ocenę tę zastosował.

Niezależnie od powyższego, Sąd stoi na stanowisku, że organ w decyzji nie może odwołać się do swojego ogólnego stanowiska wyrażonego publicznie, ale winien przedstawić także w uzasadnieniu decyzji, a przynajmniej w skróconej wersji, zasadnicze aspekty tej oceny, która wszak przełożyła się na indywidualną ocenę wniosku taryfowego.

Nie może więc organ uznać, że skoro ustalił pewne wskaźniki w opublikowanej informacji, to one stanowią źródło odniesienia, które musi bezwzględnie zostać zastosowane przez przedsiębiorcę w taryfie.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że § 26 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, każe także uwzględnić indywidulane kwestie finansowe, dotyczące konkretnego przedsiębiorcy, w kontekście warunków panujących na rynkach finansowych. Przepis ten bowiem nakazuje uwzględnić także wartość aktywów, która jest faktycznie zaangażowana w działalność gospodarczą związaną z zaopatrzeniem w ciepło, a także indywidualną ocenę ryzyka wykonywania działalności przez konkretne przedsiębiorstwo wnioskujące o zatwierdzenie taryfy.

Zatem te elementy, podobnie jak i pozostałe przesłanki z § 26 ust 2 rozporządzenia muszą być oceniane już tylko indywidulanie, po przedawnieniu ich w taryfie do zatwierdzenia. Nie jest więc możliwe odwołanie się w decyzji w zakresie oceny czy wartość zwrotu z kapitału jest uzasadniona li tylko do informacji prezesa, która nie odzwierciedla indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorców.

W tym kontekście Sąd ponownie kategorycznie stwierdza, że organ nie ocenił w zaskarżonej decyzji poprawności skalkulowania przez powoda wysokości zwrotu z kapitału zaangażowanego z obowiązującymi normami prawa.

Należy także mieć na względzie, że zgodnie z art. 45 ust. 1 p.e., taryfa powinna realizować z jednej strony interesy przedsiębiorstwa energetycznego, ale także zapewnić ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek. Kontrola cen ustalanych przez przedsiębiorstwo energetyczne w taryfie, której dokonuje Prezes URE musi więc uwzględniać te dwa, w istocie przeciwstawne, interesy przedsiębiorstwa i odbiorców.

W myśl art. 23 ust. 1 p.e., organ ten zobowiązany jest do równoważenia niekwestionowanego, co do zasady, prawa przedsiębiorstwa energetycznego do osiągnięcia zysku oraz równie niewątpliwego prawa odbiorców do zakupu ciepła i usług związanych z ich dostarczaniem po uzasadnionych ekonomicznie cenach i stawkach opłat, które nie będą nadmiernie wygórowane. Obowiązek równoważenia interesów wymienionych stron oznacza, że interesy żadnej z nich nie mogą mieć w procesie zatwierdzania taryfy pierwszeństwa (Prawo energetyczne, komentarz. M. Swora i Z. Muras. Warszawa 2010 s. 1218 i n.). Czyli interes odbiorców nie może być nadrzędny wobec interesu przedsiębiorcy i odwrotnie.

W sprawie niniejszej Prezes URE zdaje się nie respektować tej zasady. Choć nie dał temu wyrazu wprost w decyzji, to uznając, że spółka nie może uzyskać jakiegokolwiek zwrotu z kapitału, przyjmuje tym samym, że interes odbiorców jest nadrzędny. Jak wynika z decyzji, fakt, że cena za ciepło mogłaby być dla odbiorców niższa, o kwotę mniejszą niż założył organ, pozwala pominąć w zupełności podstawowy cel działalności każdego przedsiębiorcy, jakim jest zysk. Zdaniem Sądu zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy taryfa powinna umożliwiać danemu przedsiębiorstwu rentowność, nie powodując jednak nadmiernego bogacenia się przedsiębiorstwa energetycznego kosztem jej odbiorców. Tymczasem treść decyzji przyjmuje jednokierunkową ochronę i to tylko interesu odbiorców, czyniąc de facto przedsiębiorstwo energetyczne organizacją charytatywną, która z założenia nie osiąga zysku z zaangażowanych środków finansowych.

W tym miejscu należy odwołać się do poglądu, podzielanego przez Sąd w sprawie niniejszej, który wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2001 r., w sprawie o sygn. akt V SA 3718/00, w myśl którego „w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP.” (System Informacji Prawnej LEX nr 54809). Zasada ta odnosi się zdaniem Sądu także do ważenia interesu odbiorców z interesem przedsiębiorstwa energetycznego.

W sprawie niniejszej ochrona interesu odbiorców rozumianego jako prawo do nieuzasadnionego podwyższania poziomu cen, zostało przeciwstawione prawu przedsiębiorstwa do uzyskania uzasadnionego zwrotu z kapitału. Niemniej jednak organ nie przedstawił argumentów dlaczego nie jest zasadna stawka zwrotu kapitału w kontekście ewentualnych podwyżek cen ciepła dla jego odbiorców, pomimo, że na tej przesłance oparł odmowę zatwierdzenia taryfy. Tymczasem rzeczowe uzasadnienie odmowy musi znaleźć się w decyzji lub co najmniej w postanowieniu o ustaleniu wysokości uzasadnionego zwrotu z kapitału. Szczególnie jeśli organ korzysta w tym zakresie z przysługującego mu luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia czy uzasadniona wielkość zwrotu z kapitału może spowodować wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców w nadmiernej wielkości.

Treść uzasadnienia decyzji nie daje odpowiedzi, dlaczego wzrost opłat o 3,35 % jest wzrostem nadmiernym, ale także jak się ma oczekiwanie przez organ obniżki opłat ponoszonych przez odbiorców ciepła co najmniej o 6,588% do odmiennej zupełnie treści § 26 pkt 6 rozporządzenia, który odnosi się do nadmiernego wzrostu a nie zbyt małego spadku cen dla odbiorców. Należy bowiem podkreślić, że przepis ten stanowi o nadmiernej podwyżce opłat, tymczasem organ wbrew treści przepisu przyjął, że uzasadniony zwrot z kapitału nie tylko, że nie może doprowadzić do jakiejkolwiek podwyżki cen, ale wręcz musi doprowadzić do znacznej obniżki cen dla odbiorców.

Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy, zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji i odwoływanie się do nieudowodnionych, arbitralnie przyjętych przez organ założeń o akceptowalnym poziomie spadku opłat dla odbiorców, nosi znamiona dowolności decyzji, co z kolei stwarza konieczność elimanacji jej z obrotu prawnego.

Należy przy tym mieć na względzie, że brak rzeczowej argumentacji nie może być sanowany w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt III SK 60/04, Legalis nr 208699).

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 479 ⁵³§2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach procesu, Sąd orzekł stosownie do wyników postępowania na podstawie art. 98 k.p.c. oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265). Na koszty postępowania po stronie powoda w kwocie 1.460 zł złożyła się opłata od odwołania i apelacji (2 x 100 zł), oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje w łącznej wysokości 1.260 zł (720 zł I instancja +540 zł II instancja).

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

ZARZĄDZENIE

(...), (...).

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka