Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 29 marca 2000 r.
III RN 137/99
W sprawie o wydanie karty stałego pobytu osobie pochodzenia polskie-
go uznanie administracyjne nie może być sprzeczne z zapewnieniem przez art.
52 ust. 5 Konstytucji RP prawa do osiedlenia się na terytorium Rzeczypospoli-
tej Polskiej na stałe.
Przewodniczący: SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2000 r. sprawy ze skargi
Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia
30 marca 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania karty stałego pobytu, na sku-
tek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego oddalona została skarga Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wew-
nętrznych i Administracji utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. z dnia 30 stycz-
nia 1998 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Pols-
kiej.
Wyrokowi temu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie:
- art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,
- art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.
Nr 74, poz. 368 ze zm.) poprzez zaniechanie kontroli zgodności decyzji administra-
cyjnej z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;
2
- art. 8 i art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
poprzez niezastosowanie bezpośrednie jej przepisów.
Wnioskiem rewizji nadzwyczajnej było żądanie uchylenia zaskarżonego wyro-
ku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu w Warszawie.
Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, mając na uwadze, co nastę-
puje:
Stosownie do art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten
w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z pra-
wem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rewizji nadzwyczajnej zasadnie zarzuco-
no, że wbrew swej właściwości Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej
sprawie całkowicie pominął jej najbardziej istotny dla rozstrzygnięcia element. Wła-
dysław A. bowiem od chwili wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wydanie zgody na
pobyt stały w Polsce podnosił udokumentowany fakt swojego polskiego pochodzenia.
Właśnie w tym, że jest Polakiem i pragnie powrócić do swojej ojczyzny, z którą jest
związany węzłami rodzinnymi i z którą pozostaje od wielu lat w poczuciu wspólnoty,
upatrywał wnioskodawca zasadniczej przesłanki swego wniosku. Tymczasem
Wojewoda K., a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie
brali pod uwagę powoływanych przez wnioskodawcę jego związków z Polską i pols-
kiego pochodzenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny tej podstawy wniosku i
dotyczących przedmiotowej kwestii zarzutów skargi nie uwzględnił w zaskarżonym
wyroku, tak jakby była ona pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego.
Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki rozstrzygnię-
cia istotnie wskazują na to, że Naczelny Sąd Administracyjny pominął wskazany wy-
żej problem, uznając, że nie ma on znaczenia w rozpatrywanej sprawie. NSA podzie-
lił bowiem koncepcję prawną zaskarżonej decyzji, opierając się na następujących za-
sadniczych założeniach. Po pierwsze, w sprawie zastosowane mogą być tylko prze-
pisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (jednolity tekst: Dz.U. z 1992
r. Nr 7, poz. 30) oraz wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministrów Spraw
Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegóło-
wych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców oraz o wzorach
dokumentów dla cudzoziemców (Dz.U. Nr 43, poz. 242 ze zm.). Po drugie, z powo-
3
łanych wyżej regulacji prawnych (art. 13 ustawy i § 14 rozporządzenia) wynika, że
należy uwzględniać to czy cudzoziemiec ma trwałą możliwość zaspokojenia w Pols-
ce swych potrzeb mieszkaniowych oraz utrzymania. Po trzecie, nawet spełnienie
tych wymagań „w tego rodzaju sprawach nie skutkuje jednak obowiązku właściwego
organu administracji przyznania cudzoziemcowi karty stałego pobytu w Polsce, skoro
bowiem ustawa z 1963 r. o cudzoziemcach nie sprecyzowała przesłanek prawa
podmiotowego do karty stałego pobytu, to cudzoziemiec nie ma w tym przedmiocie
roszczenia, a jurysdykcja organów administracyjnych opiera się na uznaniu
administracyjnym”.
W rewizji nadzwyczajnej zasadnie wykazano, że każde z powyższych założeń
zaskarżonego wyroku nasuwa istotne zastrzeżenia. Zasadniczą kwestią według
Rzecznika Praw Obywatelskich jest pominięcie w zaskarżonym wyroku Konstytucji
RP stwierdzającej w art. 52 ust. 5, że osoba, której pochodzenie polskie zostało
stwierdzone zgodnie z ustawą może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Pols-
kiej na stałe. Sąd Najwyższy podzielił ten zarzut i przedstawioną w uzasadnieniu
rewizji nadzwyczajnej powagę naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku, w którym
sądowy akt wymiaru sprawiedliwości pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.
Przed bliższym wyjaśnieniem tego stanowiska, niejako na marginesie argu-
mentów rewizji nadzwyczajnej o konieczności rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy
na gruncie bezpośredniego zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji wobec braku od-
powiedniej regulacji ustawowej, Sąd Najwyższy zauważa, że do wykorzystania
pozostaje w szczególności art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cu-
dzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739 ze zm.). Nie rozpoznając kwestii niezastoso-
wania powyższej ustawy, czego rewizja nadzwyczajna nie zarzuciła (por. art. 39311
KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze
zm.), można zauważyć, że przepis art. 110 ustawy o cudzoziemcach w ramach prze-
pisów przejściowych określa materialnoprawne warunki uzyskania zezwolenia na
osiedlenie się przez cudzoziemca w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy.
Mianowicie, w tym okresie cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się
na podstawie udokumentowanego nieprzerwanego trzyletniego pobytu na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, bez potrzeby wykazywania, że ma zapewnione w Rzeczy-
pospolitej Polskiej mieszkanie i utrzymanie.
Rozważenie zastosowania powyższego przepisu mogłoby mieć istotne zna-
czenie, gdyż w ocenie prawnej zaskarżonego wyroku NSA uznał zgodność rozstrzyg-
4
nięcia administracyjnego z prawem powołując się na to, że istniały wątpliwości, czy
wnioskodawca ma trwale zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i potrzeby w zakresie
utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego nie zastosowano
powyższego przepisu przejściowego ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach. Nie wydaje
się, aby zastosowanie tego przepisu określającego – jak to wyżej zauważono – wa-
runki uzyskania zezwolenia na osiedlenie się we wskazanym ściśle okresie było wy-
łączone w stosunku do osoby, której sprawa w tym okresie jest rozpoznawana i to
tylko z tego powodu, że postępowanie zostało wszczęte pod rządem ustawy o cu-
dzoziemcach z 1963 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na art. 111 ustawy z
1997 r. o cudzoziemcach, według którego postępowania wszczęte przed dniem wejś-
cia w życie ustawy z 1997 r. i nie zakończone do tego dnia toczą się według przepi-
sów dotychczasowych. Jest to zatem przepis dotyczący przede wszystkim „postępo-
wania”, co nie uprawnia wyłączenia przepisu szczególnego (lex specialis) w zakresie
regulacji prawnomaterialnej.
Wracając do kwestii zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji Sąd Najwyższy z
naciskiem zauważa, iż istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest całkowite pomi-
nięcie tej konstytucyjnej regulacji zapewniającej szczególne preferencje osobie po-
chodzenia polskiego. To, że Konstytucja stanowi, że osoba taka „może osiedlić się
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe” nie może oznaczać – jak to przyj-
muje zaskarżony wyrok – uznaniowości rozstrzygnięcia przez organ administracji.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważając brak regulacji ustawowej określają-
cej stwierdzenie pochodzenia polskiego osoby, która może osiedlić się na terytorium
RP, opowiada się mimo to za bezpośrednim zastosowaniem art. 52 ust. 5 Konstytucji
(w związku z jej art. 8). Chociaż rewizja nadzwyczajna zawiera przekonywającą ar-
gumentację to jednakże odesłanie przez Konstytucję do odrębnej regulacji ustawo-
wej zasadniczej przesłanki przyznanego prawa stwarza wątpliwości, czy zachodzą
już z mocy Konstytucji odpowiednio skonkretyzowane przesłanki bezpośredniego
zastosowania. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie jest niezbędne w rozpatrywanej
sprawie, w której Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał wadliwą wykładnię zasto-
sowanych w sprawie przepisów. Nawet bowiem na gruncie art. 13 ustawy z 1963 r. i
§ 14 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie można tych przepisów rozu-
mieć w oderwaniu od Konstytucji – jej art. 52 ust. 5, stanowiącego normatywny wyraz
wartości wyrażonej w preambule w szczególności przez powołanie się na więzy
wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie.
5
Oczywiście sprzeczna z tą konstytucyjną wartością jest interpretacja zaskar-
żonego wyroku, według której jeżeli ustawa z 1963 r. nie określa przesłanek prawa
do uzyskania karty stałego pobytu (osiedlenia się na stałe), to znaczy, że jest to
sprawa oddana uznaniu administracyjnemu. Konieczne jest przyjęcie interpretacji
zgodnej z Konstytucją. Przy okazji można zresztą zauważyć, że także brzmienie § 14
rozporządzenia wykonawczego umożliwia aktualizację przesłanek rozstrzygania
takich spraw zgodnie z Konstytucją, skoro w tymże paragrafie, co NSA przeoczył,
określono, że: „w podaniu należy wskazać w szczególności przyczyny ubiegania się
o zezwolenia na pobyt stały ...”. Powstaje pytanie, dlaczego NSA pominął w swym
rozstrzygnięciu przyczyny wskazane przez Władysława A. w jego wniosku i w jego
skardze do NSA i dlaczego nie uznał powagi wskazanych przyczyn, które odwołują
się do wartości konstytucyjnie zapewnionych.
Wreszcie zgodzić się należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że przy na-
zbyt ogólnikowej regulacji prawnej, którą rozważał NSA, niezbędne było uwzględnie-
nie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 KPA. Brak jest w
przesłankach rozstrzygnięcia sprawy uwzględnienia interesu społecznego i słuszne-
go – można dodać odpowiadającego wartości konstytucyjnej – interesu wniosko-
dawcy.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna
Rzecznika Praw Obywatelskich ma oczywiście uzasadnione podstawy i w konsek-
wencji orzekł stosownie do wniosku (art. 39313
§ 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z
dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
========================================