Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r.
III RN 40/00
Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z
1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) nie może zawierać postanowień z nią sprzecz-
nych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób
sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepi-
sów.
Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi
Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w P. z dnia 26 listopada 1998 r.
[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru zarządu
gminy, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyro-
ku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia
17 czerwca 1999 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 listopada 1998 r. [...]
uchylił podjętą w dniu 30 października 1998 r. uchwałę [...] Rady Miejskiej w C. w
sprawie wyboru zastępcy burmistrza Gminy C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia
Wojewoda W. stwierdził, że obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały statut Gminy
Miejskiej w C. z dnia 15 listopada 1994 r. w ogóle nie przewidywał w składzie zarzą-
du gminy stanowiska zastępcy burmistrza. Natomiast, zdaniem Wojewody, uchwała
Rady Gminy w C. [...] z dnia 30 października 1998 r., zmieniająca statut Gminy C.
między innymi poprzez wprowadzenie w skład zarządu gminy stanowiska zastępcy
2
burmistrza, nie mogła stanowić podstawy prawnej powołania zastępcy burmistrza
przed jej wejściem w życie, co następuje w zasadzie dopiero z dniem jej prawidłowe-
go ogłoszenia (art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym – jednolity tekst:
Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Tymczasem, w danym wypadku uchwała w
sprawie zmiany statutu Gminy C. nie obowiązywała jeszcze w dacie dokonywania
wyboru zastępcy burmistrza, ponieważ w tej dacie nie została ona jeszcze ogłoszona
w sposób obowiązujący w wypadku przepisów prawa miejscowego. W skardze na
powyższe rozstrzygnięcie Wojewody W. Gmina C. zarzuciła w szczególności, że: po
pierwsze – narusza ono art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który przesą-
dza o tym, że w skład zarządu gminy wchodzi także zastępca burmistrza, a w tej sy-
tuacji brak stosownego postanowienia w statucie gminy nie może stanowić przesz-
kody jego wyboru; oraz po drugie – naruszenie art. 61 ust. 4 KPA, bowiem Wojewo-
da W. nie zawiadomił Gminy C. o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej
sprawie i tym samym nie zapewnił jej udziału w tym postępowaniu zgodnie z art. 10 §
1 KPA.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z
dnia 17 czerwca 1999 r. [...] oddalił skargę, stwierdzając że skoro § 23 ust. 1 statutu
Gminy przewidywał, iż w skład zarządu Gminy wchodzi jedynie burmistrz – jako
przewodniczący zarządu i 5 członków, natomiast nie przewidywał stanowiska zas-
tępcy burmistrza, to tym samym był on sprzeczny z art. 26 ust. 2 ustawy o samorzą-
dzie gminnym; w tej sytuacji Rada Gminy miała obowiązek naprzód dostosować
przepisy tego statutu do wymagań ustawy i dopiero wówczas powinna uzupełnić
skład zarządu; natomiast – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w
tym kontekście wskazał także na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. (II S.A.
3174/95 – ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 64) – nie dokonawszy uprzednio zmiany statutu
w tym zakresie Rada Gminy naruszyła „przepisy prawa w ogólności”. Równocześnie
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w danym wypadku brak było
podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 i art. 10
§ 1 KPA, bowiem skarżąca Gmina nie wykazała, aby miało ono istotny wpływ na wy-
nik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym – Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 28 lutego 2000 r. [...] wniósł re-
wizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1999 r. [...], zarzucając „ra-
3
żące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 i art. 26 ust. 2 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) w związku z art. 169 ust. 3 Kons-
tytucji RP przez błędną wykładnię”. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wskazano
przy tym na brzmienie art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz
art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie podniesiono, że statut Gminy C.
obowiązujący w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę W. w trybie nad-
zoru uchwały Rady Gminy w sprawie wyboru zastępcy burmistrza „nie przewidywał
wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zastępcy burmistrza, jednakże w oce-
nie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być utożsamiany z wyłączeniem stoso-
wania wprost powołanych przepisów ustawy”, tym bardziej że: „W ust. 4 powołanego
wyżej art. 169 Konstytucji RP zawarto zapis, że ustrój wewnętrzny jednostek samo-
rządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. (...) Nie
może zatem budzić wątpliwości, że statut gminy jest zaliczany do przepisów gmin-
nych mających charakter normy bezwzględnie obowiązującej, jednakże treść statutu
odnosić się może jedynie do granic określonych w art. 22 ustawy o samorządzie
gminnym, zgodnie z którym statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb
pracy organów gminy (...)”, wskazując także na to, że „artykuł 28 ust. 2 powołanej
ustawy pozostawia radom gmin do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania
kandydatów na wymienione w nim stanowiska”, przy czym „nie ustalenie tego trybu,
nie może wyłączyć jednak konieczności dokonania wyboru zarządu w składzie zgod-
nym z cytowanymi postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że w skład zarządu
gminy, który jest jej organem wykonawczym, wchodzi od 3 do 7 osób (art. 28 ust. 1),
a to „wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zas-
tępcy oraz pozostali członkowie” (art. 26 ust. 1), przesądzając równocześnie o tym,
że: „Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozos-
tałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów
w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym” (art.
28 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei organizację
wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym także zarządu gminy, określa
4
rada gminy w drodze statutu (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt
1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego
pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany
przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art.
169 ust. 4 Konstytucji RP). W konsekwencji, statut gminy nie tylko nie powinien pow-
tarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także ani nie może zawierać
postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie
mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Dlatego, wy-
rażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, wedle którego okolicz-
ność, iż w § 23 ust. 1 statutu Gminy C. nie wymieniono zastępcy burmistrza, jako
członka Zarządu Gminy, przesądza o sprzeczności postanowień tego statutu z
ustawą, nie jest trafny. Słusznie natomiast wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że
statut Gminy C. „nie przewidywał wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zas-
tępcy burmistrza, jednakże w ocenie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być
utożsamiany z wyłączeniem stosowania wprost powołanych przepisów ustawy” (tzn.
art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), które w danym wy-
padku przesądzały o obowiązku wyboru przynajmniej jednego zastępcy burmistrza
Gminy C.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 KPC
w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================