Pełny tekst orzeczenia

UCHWAŁA SKŁADU SIEDMIU SĘDZIÓW
Z DNIA 18 PAŹDZIERNIKA 2001 R.
I KZP 9 /2001
Pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. obejmuje
zarządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz przez
dyrektora przedsiębiorstwa państwowego (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25
września 1981 r. o przedsiębiorstwie państwowym, jedn. tekst: Dz. U. Nr 18
z 1991 r., poz. 80 ze zm.).
Przewodniczący: Prezes SN L. Paprzycki.
Sędziowie SN: H. Gradzik (sprawozdawca), A. Siuchniński, E.
Strużyna, J. Szewczyk, F. Tarnowski, S. Zabłocki.
Prokurator Prokuratury Krajowej: R. Stefański.
Sąd Najwyższy w sprawie Kazimierza H., po rozpoznaniu, przekaza-
nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k., przez Sąd Apelacyjny w L., posta-
nowieniem z dnia 21marca 2001 r., do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższe-
mu, a przez skład trzech sędziów tego Sądu na podstawie art. 441 § 2
k.p.k. – postanowieniem z dnia 20 czerwca 2001 r. – powiększonemu skła-
dowi Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego, wymagającego zasadni-
czej wykładni ustawy:
Czy zakres znaczeniowy użytego w art. 228 §1 k.k. zwrotu „pełnienie
funkcji publicznej” może też obejmować działalność dyrektora przedsię-
biorstwa państwowego polegającą na zarządzaniu przedsiębiorstwem i re-
2
prezentacją go na zewnątrz (art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 1981
r. o przedsiębiorstwie państwowym, jednolity tekst Dz. U. Nr 18, 1991, poz.
80 z późn. zm.)?
u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2000 r. Sąd Okręgowy w Z. uniewinnił Kazimie-
rza H. od popełnienia czynu, który zarzucony mu jako przestępstwo z art.
240 pkt 1 d.k.k. w zw. z art. 239 § 1 d.k.k., polegał na tym, że oskarżony w
okresie od lutego 1994 r. do września 1995 r. w H., działając w warunkach
przestępstwa ciągłego, jako dyrektor Przedsiębiorstwa Państwowej Komu-
nikacji Samochodowej w H., w związku z pełnioną funkcją publiczną zwią-
zaną ze szczególną odpowiedzialnością, przyjął /…/ korzyść majątkową o
łącznej wartości ok. 4657 zł.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Okręgowy przyjął, że oskarżony,
będąc dyrektorem przedsiębiorstwa państwowego, nie pełnił funkcji pu-
blicznej. Nie może być zatem uznany za podmiot zarzucanego mu prze-
stępstwa, które obecnie określone jest w art. 228 § 1 k.k.
Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżył prokurator na niekorzyść oskar-
żonego. Zarzucił w apelacji obrazę prawa karnego materialnego, tj. art. 228
§ 1 k.k., przez wyrażenie błędnego poglądu, iż oskarżony, jako dyrektor
Przedsiębiorstwa PKS w H. nie pełnił funkcji publicznej w rozumieniu obo-
wiązującego prawa karnego, a co za tym idzie, nie jest podmiotem zarzu-
canego przestępstwa. Zdaniem skarżącego, charakter i zadania przedsię-
biorstwa, tryb powołania oskarżonego na stanowisko dyrektora oraz cha-
rakter jego kompetencji, przemawiają za uznaniem, że pełnił on funkcję
3
publiczną. Dla wsparcia zarzutu prokurator zwrócił uwagę, że oskarżony
zarządzał mieniem państwowym i administrował państwową jednostką or-
ganizacyjną, która wykonuje zadania usługowe dla zaspokojenia potrzeb
ludności w zakresie komunikacji i transportu. W konkluzji wniósł o uchyle-
nie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji
do ponownego rozpoznania.
Rozpoznający apelację Sąd Apelacyjny w L. uznał, że wyłoniło się w
sprawie zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni ustawy i
przedstawił je w przytoczonym we wstępie pytaniu do rozstrzygnięcia Są-
dowi Najwyższemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wyraził
przekonanie, że istnieją dobre racje przemawiające na rzecz każdego z
przeciwstawnych stanowisk odnośnie wykładni ustawowego znamienia
„pełnienie funkcji publicznej” (art. 228 § 1 k.k.), przyjętych w wyroku Sądu
Okręgowego w Z. i w apelacji prokuratora. Przedstawił następnie własną
analizę zagadnienia z powołaniem poglądów wyrażanych w doktrynie, i w
orzecznictwie Sądu Najwyższego. Jako ważny powód przemawiający za
celowością rozstrzygnięcia zagadnienia, Sąd Apelacyjny dostrzegł potrze-
bę zapobieżenia rozbieżnościom w rozstrzyganiu spraw dotyczących prze-
stępstw z art. 228 i 229 k.k.
Na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2001 r. Sąd Najwyższy w składzie
trzech sędziów postanowił, na podstawie art. 441 § 2 k.p.k., przekazać roz-
strzygnięcie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów.
Sąd Najwyższy w powiększonym składzie zważył, co następuje:
W kodeksie karnym z 1997 r., podobnie jak w poprzednio obowiązu-
jącym kodeksie z 1969 r., podmiotem przestępstwa łapownictwa biernego
(art. 228 § 1-6) jest osoba pełniąca funkcję publiczną. Pod rządem kodeksu
karnego z 1969 r. w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że przy ta-
kim oznaczeniu podmiotu przestępstwa sprawcą może być nie tylko funk-
cjonariusz publiczny, ale także inna osoba, której przekazano pełnienie
4
funkcji publicznej (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 3 lipca 1970
r. – VI KZP 27/70, OSNKW 1970, z. 9, poz. 98 i liczne późniejsze uchwały
SN oraz tezy zawarte w wyrokach SN aprobujące ten pogląd). Pojęcie
osoby pełniącej funkcję publiczną uznawano zatem za szersze od pojęcia
funkcjonariusza publicznego.
Po wejściu w życie nowego kodeksu karnego Sąd Najwyższy nie
znajduje powodów, dla których należałoby odejść od ukształtowanej wcze-
śniej w tej kwestii linii orzecznictwa. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy
było ograniczenie zasięgu podmiotowego przestępstwa do funkcjonariuszy
publicznych, to dokonałby stosownej zmiany redakcji przepisów art. 228 §
1-6 k.k. Pogląd ten został już wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 22 listopada 1999 r., II KKN 346/97 (OSNKW 2000, z. 1-2, poz. 10).
Dla przyjęcia, że osoba spoza kręgu funkcjonariuszy publicznych
pełni funkcję publiczną konieczne jest jednak, by powierzenie funkcji pu-
blicznej tej osobie miało umocowanie w ustawie. Pod tym tylko warunkiem
spełniona zostanie konstytucyjna zasada określoności czynu zabronionego
(A. Zoll red. Kodeks karny. Komentarz, t. II, Kraków 1999, s. 749).
Kodeks karny w art. 115 nie zawiera definicji „funkcji publicznej”. Tak
jak w poprzedniej kodyfikacji pozostawiono tę kwestię wykładni sądowej.
Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy właśnie określenia kryteriów
pełnienia funkcji publicznej, a tym samym bycia podmiotem przestępstwa z
art. 228 § 1 k.k. Bez wątpienia ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia środ-
ka odwoławczego w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy nadto, że zagad-
nienie wyłoniło się w nowym stanie prawnym, ukształtowanym wejściem w
życie kodeksu karnego z 1997 r., ale przede wszystkim Konstytucji Rze-
czypospolitej Polskiej z 1997 r., Sąd Najwyższy uznał, że wymaga ono za-
sadniczej wykładni ustawy.
Godzi się na wstępie zauważyć, że funkcja publiczna jest kategorią
prawną ściśle związaną z zakresem działania władz publicznych w pań-
5
stwie. Podstawa normatywna wykonywania tej funkcji określona jest przede
wszystkim w Konstytucji jako ustawie zasadniczej.
Do roku 1989, tj. w okresie gdy państwo miało decydujący i kształtu-
jący wpływ na gospodarkę narodową, publiczna funkcja państwa w tej sfe-
rze znajdowała umocowanie także w Konstytucji z 1952 r. Podstawą ustro-
ju społeczno-gospodarczego był wówczas tzw. socjalistyczny system go-
spodarczy, oparty na uspołecznionych środkach produkcji, przy czym cele i
zadania gospodarcze realizowane były w znacznej mierze przez działal-
ność przedsiębiorstw państwowych, dysponujących powierzoną im częścią
mienia ogólnonarodowego (art. 11 i 13 Konstytucji z 1952 r. – jedn. tekst:
Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36). Stosownie do roli przedsiębiorstw państwo-
wych w gospodarce narodowej, kodeks karny z 1969 r. eksponował pu-
bliczną funkcję sprawowaną przez dyrektorów tych przedsiębiorstw, zali-
czając ich, jako osoby zajmujące kierownicze stanowiska w państwowej
jednostce organizacyjnej, do funkcjonariuszy publicznych (art. 120 § 11).
W orzecznictwie sądowym natomiast znamię ustawowe osoby peł-
niącej funkcję publiczną, określające podmiot przestępstwa z art. 239 § 1-3
i 240 d.k.k., ujmowano w odniesieniu do działalności gospodarczej szero-
ko, wiążąc pełnienie tej funkcji nie tylko z osobami kierującymi jednostkami
gospodarki uspołecznionej albo zajmującymi w nich stanowiska związane
ze szczególną odpowiedzialnością, lecz także z innymi osobami, które w
tych jednostkach wykonywały zadania, w ówczesnych realiach, o dużym
znaczeniu społecznym, np. w dystrybucji deficytowych towarów (agent w
punkcie sprzedaży mebli – uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15
kwietnia 1976 r., OSNKW 1976, z. 6, poz. 72). Szczególny walor nadawano
wykładni celowościowej, akcentującej przedmiot ochrony prawnej, tj. sze-
roko rozumianą prawidłowość funkcjonowania wszelkich instytucji pań-
stwowych, organizacji spółdzielczych i społecznych a ściślej – bezintere-
6
sowność działających w tej sferze osób (J. Bafia, K. Mioduski, M. Siewier-
ski – Kodeks karny. Komentarz, t. II, Warszawa 1987, s. 388).
Transformacja ustrojowa doprowadziła do zasadniczych zmian w sfe-
rze publicznej funkcji państwa, co znalazło normatywne usankcjonowanie
w Konstytucji RP. Respektując zasadę wyrażoną w jej art. 2, stanowiącą że
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, ustrojo-
dawca zakreślił w dalszych przepisach ustawy zasadniczej ramy publicznej
działalności państwa. Jej wykonywanie powierzył organom władzy publicz-
nej, działającym na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Są nimi organy
państwowe (jednoosobowe albo wieloosobowe), wyposażone w uprawnie-
nia o charakterze władczym, oraz organy samorządu terytorialnego, korzy-
stające także z uprawnień władczych, a wykonujące zadania publiczne nie
zastrzeżone dla organów innych władz publicznych (art. 16 ust. 2 i art. 163
Konstytucji RP).
Działania władz publicznych są normowane prawem publicznym,
obejmującym swoją mocą ogół osób na terytorium państwa lub jego części
(erga omnes). Regulowane nim stosunki prawne oparte są na podporząd-
kowaniu obywatela władzy publicznej, co nie wyłącza oczywiście tego, że
obywatel, opierając się na chroniących jego interesy prawne normach, rea-
lizując swoje prawo podmiotowe może skutecznie „żądać czegoś od pań-
stwa lub może w sposób niekwestionowany coś zdziałać” (J. Boć, red.
Prawo administracyjne. Wrocław 1994, s. 307).
Jeśli przyjąć, co oczywiste, że pełnienie funkcji publicznej polega na
wykonywaniu powinności ciążących na władzach publicznych, to źródłem
identyfikacji określonego działania jako realizującego funkcję publiczną są
przede wszystkim przepisy Konstytucji, a w dalszej kolejności ustaw zwy-
kłych, normujących tą problematykę. Tak pojmowane, wywiedzione z pra-
wa konstytucyjnego pojęcie funkcji publicznej trzeba odnosić, dla zacho-
7
wania spójności systemu prawnego, także do innych gałęzi prawa publicz-
nego, w tym prawa karnego.
Konstytucja RP potwierdziła i usankcjonowała ustrojowe oddzielenie
władzy publicznej od prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiąc w
art. 20, że podstawą ustroju gospodarczego jest społeczna gospodarka
rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywat-
nej. Wyjątkową ingerencję prawa publicznego w tym zakresie dopuszcza
się w art. 22 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenie wolności dzia-
łalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze
względu na ważny interes publiczny.
Odchodzenie od regulacji publicznoprawnych w życiu gospodarczym
przebiegało sukcesywnie wraz z postępującymi przemianami ustrojowymi,
a zwiastunem gospodarki rynkowej była ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o
działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), która w art. 1
stanowiła, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest
wolne dla każdego, na równych prawach, z zachowaniem warunków okre-
ślonych przepisami prawa. Po uchwaleniu Konstytucji w 1997 r., w nowych
warunkach ustrojowych, ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności
gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178) utrzymała wolność i równość w tej
sferze aktywności społecznej.
Oczywiste jest, że w nowym stanie prawnym racje nadające kierunek
wykładni pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczną” w odniesieniu do dzia-
łalności gospodarczej utraciły swoją podstawę normatywną. Konstytucja z
1997 r. wyłączyła wszak prowadzenie działalności gospodarczej ze sfery
regulowanej prawem publicznym. Potwierdzając wolność gospodarczą
ustrojodawca uznał zasadę, że w działalności gospodarczej wszystko, co
nie jest zakazane, jest dozwolone. W tym znaczeniu wolność gospodarcza
kształtuje tak zwane publiczne prawo podmiotowe o charakterze „negatyw-
nym”, gwarantujące, że poza wyjątkami, których sposób wprowadzania
8
określony jest w art. 22 Konstytucji, regulacje publicznoprawne nie mogą
wkraczać w działalność gospodarczą (R. Kaszubski, J. Kołkowski: Wolność
gospodarcza w świetle Konstytucji RP – Gl. 2000, z. 6).
Konsekwencją tej zmiany ustrojowej w prawie konstytucyjnym, wyni-
kającej z odmiennej aksjologii funkcji publicznej państwa, są nowe regula-
cje zawarte w kodeksie karnym z 1997 r. I tutaj wyraźnie widoczne jest od-
dzielenie prawnokarnej ochrony władzy publicznej i sfery obrotu gospodar-
czego. Poza przedmiotem ochrony przestępstw przeciwko działalności in-
stytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego (rozdział XXIX) pozo-
stały jednostki organizacyjne państwowe i samorządu terytorialnego, które
nie wykonują funkcji władczych. Ustawodawca nie zalicza już do kręgu
funkcjonariuszy publicznych osób prowadzących działalność gospodarczą
w tych jednostkach w jakiejkolwiek roli, także kierowniczej, bądź związanej
ze szczególną odpowiedzialnością (art. 115 § 13 k.k.).
Oddzielenie funkcji publicznej państwa od prowadzenia działalności
gospodarczej nie oznacza oczywiście wycofania się państwa z tej działal-
ności. Uczestniczy ono w sposób bezpośredni w gospodarce rynkowej,
tworząc państwowe podmioty gospodarcze i wyposażając je w majątek na-
leżący do Skarbu Państwa. Podstawową ich formą prawną są przedsię-
biorstwa państwowe działające na podstawie ustawy z dnia 25 września
1981 r. o przedsiębiorstwie państwowym (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr
18, poz. 80 ze zm. – w dalszym tekście upp). W myśl art. 1 tej ustawy
przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym i samofinansującym się
przedsiębiorcą, posiadającym osobowość prawną. Organ założycielski wy-
posaża je w, stanowiące własność Skarbu Państwa, środki niezbędne do
prowadzenia działalności. W obrocie prawnym przedsiębiorstwo państwo-
we występuje we własnym imieniu i na własny rachunek, mając pozycję
równoprawną z innymi podmiotami gospodarczymi (art. 2 ust. 1, art. 46 ust.
1 i art. 47 upp oraz art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności
9
gospodarczej). Ani ustawa o przedsiębiorstwach państwowych, ani też inne
przepisy rangi ustawowej nie nadają temu podmiotowi gospodarczemu sta-
tusu specjalnego, wyposażającego go w instrumenty prawne o atrybutach
władztwa publicznego.
Powyższe uwagi, charakteryzujące pozycję przedsiębiorstwa pań-
stwowego jako podmiotu uczestniczącego w obrocie gospodarczym, nie
uprawniają jeszcze do przyjęcia, że dyrektor, jako osoba zarządzająca
przedsiębiorstwem i reprezentująca je na zewnątrz (art. 32 upp), nie pełni
funkcji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że brak kompetencji wład-
czych w pełnieniu funkcji nie wyklucza jej publicznego charakteru.
Etymologia określenia „funkcja” utożsamia jego znaczenie z zakre-
sem prac, obowiązków, które ktoś ma wykonać (M. Szymczak red. Słownik
języka polskiego, Warszawa 1999, s. 580). „Funkcja” wiąże się z przezna-
czeniem, celem, zakresem działania, a nie sposobem, czy formą w jakiej
się ono urzeczywistnia. Wykładnia gramatyczna przemawia zatem za po-
strzeganiem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” uwzględniającym
przede wszystkim przedmiot udzielonych jej kompetencji.
W nauce prawa karnego nie ma wypowiedzi pretendujących do zde-
finiowania funkcji publicznej, a tym samym do ścisłego oznaczenia podmio-
tów przestępstw określonych w art. 228 § 1-6 k.k. Przyjmuje się jednak, że
funkcja publiczna polega na administrowaniu, rozporządzaniu majątkiem
publicznym, podejmowaniu decyzji w sferze publicznej lub ich przygotowy-
waniu (L. Gardocki: Prawo karne, Warszawa 2001, s. 268). Podkreśla się
również, że za szerszym rozumieniem znamienia „osoby pełniącej funkcję
publiczną” przemawiają stosunkowo częste sytuacje, gdy w realizacji waż-
kich zadań publicznych biorą bezpośrednio udział lub wpływają na podej-
mowane w ich zakresie decyzje (opinie, ekspertyzy) osoby nie będące
funkcjonariuszami publicznymi (O. Górniok (w:) O. Górniok, S. Hoc, S.
Przyjemski: Kodeks karny. Komentarz, t. III, s. 243, Gdańsk 1999).
10
Prezentowane w doktrynie stanowisko, dopuszczające zaliczenie do
kategorii osób pełniących funkcje publiczne także osób nie dysponujących
kompetencjami władczymi, skłania do rozważenia czy uprawnienia i obo-
wiązki dyrektora przedsiębiorstwa państwowego, określone w przepisach
upp, nadają mu przymiot osoby pełniącej taką funkcję.
Na wstępie trzeba zauważyć, że przyznanie dyrektorowi przedsię-
biorstwa państwowego uprawnienia do samodzielnego podejmowania de-
cyzji (art. 32 ust. 2 upp) wcale nie oznacza pozostawienia mu pełnej nieza-
leżności w sterowaniu kierunkiem gospodarowania, jaką dysponuje przed-
siębiorca niepaństwowy. Organowi założycielskiemu (zawsze państwowe-
mu) służą bowiem względem przedsiębiorstwa państwowego ustawowo
gwarantowane, wielorakie uprawnienia, umożliwiające także podejmowanie
decyzji w zakresie działalności przedsiębiorstwa (art. 441
§ 2 k.c., art. 2 ust.
2 upp). Podstawą tak daleko idących prerogatyw organu założycielskiego
jest państwowy charakter mienia wydzielonego przedsiębiorstwu w chwili
utworzenia oraz mienia nabytego w okresie jego działania.
Dla bliższego zobrazowania zagadnienia niezbędne jest wskazanie
na najważniejsze uregulowania upp, kształtujące wprost lub pośrednio po-
zycję prawną dyrektora.
- Powołanie przedsiębiorstwa państwowego poprzedza postępowanie
przygotowawcze, które ma na celu zbadanie i ocenę potrzeby oraz wa-
runków jego utworzenia. Dokonuje tego zespół powołany przez organ
założycielski (art. 9 ust. 1 i 2 upp).
- W akcie o utworzeniu przedsiębiorstwa organ założycielski określa
przedmiot jego działania (art. 7 ust. 3 upp). W przypadku, gdy jest nim
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w określonej
dziedzinie (np. w komunikacji miejskiej), wówczas przedsiębiorstwo
uzyskuje status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Organ zało-
życielski ma obowiązek dotowania działalności takiego przedsiębior-
11
stwa, gdy jest nierentowna, ale konieczna ze względu na potrzebę za-
spokajania potrzeb ludności (art. 6 ust. 1, 2, 3 upp). Przedsiębiorstwo
państwowe może, co prawda, podjąć także działalność w dziedzinie nie
przewidzianej w akcie o utworzeniu, ale jeśli prowadzi to do zaniechania
lub znacznego ograniczenia działalności podstawowej, wówczas organ
założycielski jest władny zobowiązać przedsiębiorstwo do zaprzestania
nowej działalności (art. 55 ust. 1 i 2 upp).
- Statut przedsiębiorstwa uchwala ogólne zebranie pracowników na wnio-
sek dyrektora, ale statuty przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla
gospodarki narodowej, określonych w ustawie, a także wszystkich
przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wymagają zatwierdzenia przez
organ założycielski (art. 13 ust. 1 upp).
- Organ założycielski powołuje dyrektora w przedsiębiorstwie nowo za-
kładanym, a w już istniejących – jeśli nie skorzysta ze swojego upraw-
nienia rada pracownicza. Jednak w przedsiębiorstwach użyteczności
publicznej dyrektora powołuje i odwołuje zawsze organ założycielski
(art. 33 i 34 ust. 1 upp).
Odwołanie dyrektora przez radę pracowniczą następuje za zgodą orga-
nu założycielskiego, a bez takiej zgody jest nieważne. W przypadku,
gdyby dyrektor przedsiębiorstwa wszedł w posiadanie udziałów lub akcji
przedsiębiorstw tworzonych przez kierowane przez niego przedsiębior-
stwo, bądź też pozostawał z nimi w stosunku pracy albo świadczył pracę
na ich rzecz na podstawie innego tytułu prawnego, wówczas podlega on
odwołaniu. W razie nieodwołania przez radę pracowniczą, odwołuje go
obligatoryjnie organ założycielski (art. 37 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 2 upp).
Ponadto organ założycielski może odwołać dyrektora w razie stwierdze-
nia poważnych uchybień w jego pracy, wymienionych w art. 37a upp.
- Organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do
prowadzenia działalności w akcie prawnym o jego utworzeniu i w szero-
12
kim zakresie decyduje o skuteczności czynności prawnych rozporządza-
jących mieniem stanowiącym majątek trwały przedsiębiorstwa (art. 46
ust. 1 i art. 46a upp).
- Organ założycielski sprawuje nadzór nad przedsiębiorstwem, a w jego
ramach (ar. 58 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 upp):
a) dokonuje kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa oraz pracy
dyrektora,
b) ma prawo władczego wkraczania w wypadkach przewidzianych
przepisami ustawowymi,
c) ma prawo nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek wprowadzenia do
jego planu określonego zadania lub wyznaczyć przedsiębiorstwu
zadanie poza planem, jeżeli jest to niezbędne ze względu na po-
trzeby obrony kraju, w wypadku klęski żywiołowej, bądź w celu wy-
konania zobowiązań międzynarodowych; dla realizacji takiego za-
dania organ założycielski zapewnia przedsiębiorstwu niezbędne
środki,
d) w razie stwierdzenia, że decyzja dyrektora jest sprzeczna z prawem,
wstrzymuje jej wykonanie oraz zobowiązuje dyrektora do jej zmiany
lub cofnięcia.
- Jeżeli przedsiębiorstwo prowadzi działalność ze stratą, organ założy-
cielski w porozumieniu z Ministrem Finansów może wszcząć postępo-
wanie naprawcze, ustanawiając nad przedsiębiorstwem nadzór komisa-
ryczny. Nawet bez porozumienia z Ministrem Finansów organ założy-
cielski może wszcząć postępowanie naprawcze w razie pogorszenia się
sytuacji finansowej przedsiębiorstwa albo przekroczenia dopuszczal-
nych wskaźników przeciętnego wynagrodzenia pracowników. Z chwilą
ustanowienia zarządu komisarycznego organ założycielski odwołuje dy-
rektora, a organy przedsiębiorstwa ulegają rozwiązaniu (art. 65 i 66
upp).
13
- Organ założycielski decyduje o łączeniu, podziale i likwidacji przedsię-
biorstw. Z chwilą postawienia przedsiębiorstwa w stan likwidacji organ
założycielski odwołuje dyrektora i wyznacza likwidatora, a w wypadku
postawienia przedsiębiorstwa w stan upadłości – odwołuje dyrektora i
wyznacza reprezentanta upadłego. Z dniem likwidacji lub upadłości
mienie przedsiębiorstwa, w tym środki finansowe przejmuje Minister
Skarbu Państwa lub inny uprawniony organ państwowy (przepisy roz-
działu 6 oraz art. 49 ust. 1 upp).
Całokształt wskazanych uregulowań każe postrzegać funkcję dyrek-
tora przedsiębiorstwa państwowego jako zdeterminowaną licznymi wymo-
gami i obwarowaniami sformułowanymi w upp, w innych przepisach usta-
wowych i w statucie. Dyrektor nie dysponuje instrumentami władztwa pu-
blicznego, ale zarządzając przedsiębiorstwem w formach właściwych dla
działalności gospodarczej realizuje przedsięwzięcie władcze organu pań-
stwowego, który powołał przedsiębiorstwo, określił przedmiot jego działal-
ności i wyposażył je w środki stanowiące mienie państwowe.
Działalność przedsiębiorstwa państwowego i jego dyrektora, pozosta-
jąc pod nadzorem organu założycielskiego, podlega również kontroli spra-
wowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli w najszerszym zakresie, tj. z punk-
tu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności (art. 203 ust. 1 Konsty-
tucji i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kon-
troli – Dz. U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59 ze zm.).
Wszystko to stwarza podstawę do konkluzji, że funkcja dyrektora
przedsiębiorstwa publicznego służy celowi publicznemu, tj. optymalnemu
zarządzaniu działalnością gospodarczą opartą na mieniu państwowym,
uwzględniającemu zadania określone w akcie o utworzeniu przedsiębior-
stwa, bądź nałożone przez organ założycielski już w czasie działania
przedsiębiorstwa.
14
Unormowania upp, określające pozycję prawną dyrektora, zdecydo-
wały o objęciu go zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby peł-
niące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, po. 679, ze zm., w dalszej treści:
uopdg). Znamienne jest, że włączenie dyrektora przedsiębiorstwa (także
jego zastępcy i głównego księgowego) do osób podlegających restrykcjom
tej ustawy nastąpiło po uchwaleniu nowego kodeksu karnego (z dnia 6
czerwca 1997 r.), w którym osoby zajmujące kierownicze stanowiska w
państwowych podmiotach gospodarczych zostały wyłączone z kategorii
funkcjonariuszy państwowych. Ustawodawca uznał zatem, że zarządzanie
państwowym podmiotem gospodarczym jest jednakowoż jednym z atrybu-
tów pełnienia funkcji publicznej.
Zaliczenie w uopdg dyrektora przedsiębiorstwa państwowego do
osób pełniących funkcje publiczne nie może pozostać bez znaczenia przy
rozważaniu zagadnienia czy dyrektor takiego przedsiębiorstwa należy do,
określonych tą samą formułą, podmiotów przestępstwa z art. 228 § 1 k.k.
Uopdg jest wprawdzie ustawą administracyjnoprawną, ale zdaniem Sądu
Najwyższego nie ma podstaw, aby przyjąć, że pojęcie „osoby pełniącej
funkcję publiczną”, którym się posługuje, zostało wprowadzone w znacze-
niu innym od nadanego mu w uchwalonym wcześniej kodeksie karnym.
Żadna przecież z tych ustaw nie definiuje „osoby pełniącej funkcję publicz-
ną” na użytek swoich unormowań. O ile jednak uopdg ściśle wskazuje, któ-
re osoby ze sprawujących taką funkcję podlegają jej regulacjom, to pojęcie
„osoby pełniącej funkcję publiczną”, jako znamię określające podmiot prze-
stępstwa z art. 228 § 1 k.k., ma charakter otwarty. Oznacza to, że rozstrzy-
gnięcie czy konkretna osoba nie będąca funkcjonariuszem publicznym jest
podmiotem tego przestępstwa następuje w zależności od tego, czy ustawa
określająca jej uprawnienia powierza jej pełnienie funkcji publicznej.
15
Szczególne znaczenie w tym aspekcie przypisać należy uopdg. Pre-
cyzując, które osoby obejmuje swoimi regulacjami, potwierdza ona publicz-
ny charakter pełnionych przez nie funkcji i przesądza tym samym, że osoby
te są podmiotami przestępstwa określonego w art. 228 § 1 k.k. Powyższy
wniosek uwzględnia założenie racjonalności ustawodawcy i respektuje za-
sadę spójności systemu prawnego, z której wynika między innymi, że tym
samym pojęciom występującym nawet w różnych aktach prawnych, nie na-
daje się odmiennego znaczenia, chyba że co innego wyraźnie wynika z ich
treści (Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawodawstwa, Warszawa
1980, s. 404-405). Należy też zauważyć, że do kanonów techniki legisla-
cyjnej należy wymóg oznaczania w aktach prawnych jednakowych pojęć
tymi samymi określeniami, a zarazem wymóg niestosowania jednakowych
określeń do różnych pojęć (uchwała Rady Ministrów z dnia 5 listopada
1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – § 7 załącznika – M.P. Nr
44, poz. 310).
Za jednorodnym rozumieniem określenia „osoby pełniącej funkcję
publiczną” w unormowaniach zawartych w uopdg oraz w art. 228 § 1 k.k.
przemawia także wykładnia celowościowa, mająca na względzie pewien
paralelizm przedmiotu regulacji.
Uopdg (podobnie jak ustawa o tym samym tytule z dnia 5 czerwca
1992 r. – Dz. U. Nr 56, poz. 274 ze zm.) stanowi istotne ogniwo systemu
prawnego ukierunkowane na ograniczenie zjawiska korupcji w sferze pu-
blicznej. Wprowadzając zakaz łączenia określonych funkcji publicznych z
działalnością gospodarczą (art. 4 i 7) ustawodawca zmierza do usunięcia
jednego ze źródeł korupcji i nadużyć, a ściślej, do zapobieżenia powstaniu
układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne
mogłaby zostać narażona przez zaangażowanie się w działalność gospo-
darczą własną lub innych podmiotów, zwłaszcza spółek prawa handlowe-
go, i przez uwikłanie się w niepożądane zależności. Temu celowi służą
16
ustawowe zakazy prowadzenia równolegle, pod różnymi postaciami, dzia-
łalności gospodarczej, adresowane do określonych kategorii osób uczest-
niczących w sprawowaniu władztwa publicznego, ale również w zarządza-
niu podmiotami gospodarującymi mieniem państwowym (art. 2). Następ-
stwem naruszenia tych zakazów, w zależności od charakteru funkcji pu-
blicznej pełnionej przez osobę objętą ustawą, jest odwołanie ze stanowiska
(dotyczy to między innymi dyrektora przedsiębiorstwa państwowego), roz-
wiązanie stosunku pracy z winy pracownika, bądź poniesienie odpowie-
dzialności dyscyplinarnej (art. 5).
Regulacje zawarte w uopdg i normy prawnokarne w art. 228 § 1-6
k.k., odniesione do osób pełniących funkcje publiczne wskazane w uopdg,
służą w istocie temu samemu celowi. Zakaz łączenia działalności gospo-
darczej z funkcjami publicznymi pełnionymi w organach władzy administra-
cji państwowej oraz w podmiotach gospodarczych powołanych przez orga-
ny państwowe bądź samorządowe, ukierunkowany przeciw powstawaniu
układów korupcjogennych, spełnia rolę prewencyjną. Natomiast przepisy
art. 228 § 1-6 k.k. ustanawiają odpowiedzialność karną za naruszenie nor-
my sankcjonowanej, zakazującej przyjmowania albo żądania korzyści ma-
jątkowej lub osobistej (albo jej obietnicy) w związku z pełnieniem funkcji
publicznej. Wyraźnie widoczna jest komplementarność obu tych unormo-
wań, należących wszakże do różnych gałęzi prawa.
Reasumując całość wywodu należy stwierdzić, że dyrektor przedsię-
biorstwa państwowego, pozostając poza prawnokarną kategorią funkcjona-
riuszy publicznych (art. 115 § 13 k.k.) i nie dysponując uprawnieniami w
sferze władztwa publicznego, pełni jednakowoż funkcję publiczną w rozu-
mieniu art. 228 § 1 k.k. Powierzenie mu tej funkcji, sprawowanej przez za-
rządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz, wynika z
całokształtu przytoczonych uregulowań, zawartych w ustawie z dnia 25
września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Przymiot publicznego
17
charakteru tejże funkcji potwierdził ustawodawca przez objęcie dyrektora
przedsiębiorstwa państwowego zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Z tych wszystkich powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedsta-
wione zagadnienie prawne w uchwale o treści sformułowanej na wstępie.