Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 73/02
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Czesława K. przeciwko Skarbowi
Państwa – Wojewodzie W. o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 8 listopada 2002 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2002 r.:
"Czy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa
majątkowego, którego utrata na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej
wadami wymienionymi w przepisach art. 156 k.p.a. może być uznana za szkodę w
rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a.?"
podjął uchwałę:
Szkodą w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a. może być utrata
uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na skutek
decyzji wojewody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), jeżeli decyzja ta wywołała
nieodwracalne skutki prawne.
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozpoznania
wyłoniło się przy rozstrzyganiu sprawy na skutek apelacji powoda w sprawie o
odszkodowanie. Domagając się od Skarbu Państwa, Wojewody W. kwoty 33 7826
zł powód twierdził, że jego nieruchomość o powierzchni 5 ha była w 1976 r.
przedmiotem wywłaszczenia, którego cel nie został zrealizowany. Powód od dnia
10 maja 1993 r. domagał się jej zwrotu, lecz postępowanie zostało umorzone
decyzją właściwego starosty ze względu na nieodwracalne zmiany w stanie
prawnym, polegające na nabyciu praw do nieruchomości przez osoby trzecie. Sąd
ustalił, że wywłaszczona nieruchomość została, jako mienie państwowe, oddana w
zarząd przedsiębiorstwa, które w dniu 5 grudnia 1990 r. stało się jej użytkownikiem
wieczystym. Potwierdził to Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 1993 r.
Przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane, a jego mienie, obejmujące
prawo użytkowania wieczystego, zostało oddane najpierw w leasing, a następnie
zbyte spółce akcyjnej umową z dnia 2 grudnia 1997 r.
W kwietniu 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł, że
wspomniana decyzja wojewody z dnia 5 sierpnia 1993 r. została wydana z
naruszeniem prawa, natomiast kolejną decyzją z dnia 11 maja 2001 r. odmówił
przyznania żądanego przez powoda odszkodowania.
W takim stanie rzeczy Sąd Okręgowy oddalił powództwo o zapłatę, uznając,
że decyzja wydana z naruszeniem prawa nie była źródłem szkody w rozumieniu art.
160 § 1 k.p.a., ograniczającego odpowiedzialność do szkody rzeczywistej, tj. do
uszczuplenia aktywów lub zwiększenia pasywów. W ocenie tego Sądu, roszczenie
powoda oparte na przepisie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.
127 ze zm. – dalej: "u.g.g.") nie miało rzeczywistej wartości majątkowej, a jego
utrata może być oceniana jedynie w ramach korzyści majątkowych możliwych do
uzyskania w przyszłości (lucrum cessans).
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację powoda od tego wyroku, zwrócił uwagę
na wątpliwości odnośnie do charakteru roszczenia byłego właściciela o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości. Jego zdaniem, za trafnością stanowiska Sądu
Okręgowego przemawia konstytutywny charakter decyzji orzekającej zwrot oraz
odmienność uprawnienia w stosunku do typowej wierzytelności, Sąd drugiej
instancji dostrzegł jednak również niekorzystne skutki takiej interpretacji,
pozbawiającej uprawnionego środków ochrony przed samowolą organu
administracji, nie liczącego się z prawem byłego właściciela, które może być
zakwalifikowane jako postać ekspektatywy, przedstawiającej określoną wartość
majątkową.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 69 ust. 1 i 2 u.g.g., nieruchomość wywłaszczona lub jej część
podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego
na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu, z tym że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać
rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano
wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot.
Kategoryczne brzmienie przepisu nie pozostawiało wątpliwości, że z mocy
ustawy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, przy spełnieniu przesłanki
zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nabywał prawo
podmiotowe, które początkowo w języku prawniczym, a ostatnio również w tekstach
aktów normatywnych (np. art. 19 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych, Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. lub art. 33 ust. 3 umowy
między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Austrii o zabezpieczeniu społecznym,
sporządzonej w Warszawie dnia 7 września 1998 r. – Dz.U. 2000 r. Nr 104, poz.
1105) jest określane mianem "ekspektatywy", czyli prawnie uzasadnionego
oczekiwania.
Można stwierdzić, że ekspektatywy spełniające określone wymagania
podlegają ochronie prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia
24 października 2000 r., SK 7/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 7, poz. 256)
wyraził pogląd, że ochrona dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj.
takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod
rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (wyrok
z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK Zbiór Urzędowy 1999, nr 5, poz. 100, zob.
też wyrok z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK Zbiór Urzędowy 1998, nr 7,
poz. 114, wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK Zbiór Urzędowy 1999, nr 4,
poz. 73). Wyjaśnił także, że nie ma powodu, by wyłączać spod tej ochrony prawo
własności, zwłaszcza ze względu na jego konstytucyjną rangę (art. 21 Konstytucji).
Pozwala to odnieść do ekspektatyw podobny reżim ochrony, jaki przysługuje
prawom nabytym.
Wymaganie maksymalnego ukształtowania oznacza spełnienie wszystkich
ustawowych przesłanek nabycia pod rządami danej ustawy (uzasadnienie wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002, K 47/01, OTK-A Zbiór Urzędowy
2002, nr 1, poz. 6). Zastrzeżenie to jest konieczne ze względu na szeroki zakres
pojęcia i dynamiczny charakter oczekiwania, które w pewnych sytuacjach
faktycznych kształtuje się w miarę upływu czasu lub wymaga dopełnienia się innych
okoliczności, szczególnie tzw. warunków prawnych.
Konieczność ochrony prawnej ekspektatywy w odniesieniu do praw cywilnych
przyjmował w różnych sytuacjach faktycznych i prawnych Sąd Najwyższy (np.
postanowienia z dnia 26 czerwca 2001 r., I CA 1/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 26 oraz
z dnia 9 listopada 2001 r., I CKN 71/01, OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98). Tym bardziej
nie budziła wątpliwości w orzecznictwie dotyczącym praw socjalnych (por. uchwała
całej Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z
dnia 20 grudnia 2000 r., III ZP 29/00, OSNAPUS 2001, nr 12, poz. 418). Dla
rozpatrywanego zagadnienia istotne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu tej
uchwały, że skutkiem utraty ekspektatyw i braku możliwości ich realizacji
uprawnieni ponieśli realną szkodę i dlatego powinni otrzymać rekompensaty. W
uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15
listopada 2000 r., III ZP 20/00 (OSNAPUS 2001, nr 16, poz. 504) wyrażono pogląd,
że uzasadnione prawnie nadzieje na nabycie określonego prawa majątkowego
wchodzą w skład spadku.
Uprawnienie przyznane byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości
wykazuje cechy wierzytelności w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Powszechnie
przyjmuje się, że źródłem takich wierzytelności są przepisy ustawy, a nie tylko
charakterystyczne dla prawa prywatnego czynności i zdarzenia prawne.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96 (OSNC
1996, nr 7-8, poz. 102) wskazał, że uprawniony do żądania zwrotu występuje nie
tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również
jako dłużnik Skarbu Państwa zobowiązany do rozliczenia się z pobranego
odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości
zamiennej jeżeli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce. Właśnie te różnice nie
dopuszczają cesji tego uprawnienia. Nie sprzeciwiają się jednak przypisaniu
uprawnieniu żądania zwrotu majątkowego charakteru oraz oznaczonej wartości.
Oceniane w tym aspekcie uprawnienie wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy ma cechy
ukształtowanej ekspektatywy. Istnienie i jej treść nie jest uzależniona od wyniku
rozliczeń, ponieważ to zagadnienie może mieć wpływ na zgłoszenie lub
zaniechanie żądania zwrotu. Zgodzić się należy zatem z poglądem, za którym
opowiedział się Sąd Apelacyjny, że utrata możliwości uzyskania zwrotu
wywłaszczonego prawa może stanowić szkodę.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy źródła szkody nie można dopatrzyć
się w innym zdarzeniu niż potwierdzenie decyzją wojewody nabycia użytkowania
wieczystego przez przedsiębiorstwo oraz zbycia tego prawa spółce akcyjnej.
Wydanie decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 z dnia 29 września 1990 r. o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz.
464) stanowiło pierwsze ogniwo zdarzeń, które włączało osobę trzecią w krąg
uprawnionych do nieruchomości, co ostatecznie doprowadziło do umorzenia
postępowania administracyjnego.
W ramach rozpoznawanego zagadnienia prawnego Sąd Najwyższy zmuszony
jest pominąć kontrowersyjne zagadnienie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., II ZP 14/99, OSNAPUS 2000, nr 8,
poz. 294), czy w sytuacji faktycznej przedstawionej przez Sąd meriti, tj. przy
istnieniu uprawnienia osoby trzeciej i zgłoszonym jej żądaniu, użytkowanie
wieczyste mogło powstać, skoro przyjęto jako założenie przedstawionego
zagadnienia, że nastąpiło ostateczne zakończenie w trybie administracyjnym
postępowania o zwrot nieruchomości. Również poza kontrolą sądu powszechnego
pozostaje decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i rozwoju Miast orzekająca, że
decyzja wojewody z 5 sierpnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. W tym
stanie należy rozważyć, czy szkoda ma charakter określony w art. 160 § 1
k.p.a. (...)
Ukształtowanie odpowiedzialności państwa na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. do
szkody rzeczywistej, ze względu na odesłanie do przepisów ogólnych o
zobowiązaniach w kodeksie cywilnym, jest powszechnie tłumaczone jako
ograniczenie do straty, którą poniósł poszkodowany (art. 361 § 1 k.c.). Wyżej
wyjaśniono, że były właściciel w razie spełnienia się przesłanki "zbędności
wywłaszczonej nieruchomości" ma w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa,
którą mu odjęto w wyniku wywłaszczenia. Uniemożliwienie jej realizacji stanowi
uszczerbek w interesach ekonomicznych uprawnionego.
Nie można natomiast zgodzić się z zapatrywaniem, jakoby niezrealizowanie
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniało rozpatrywanie szkody w
granicach nieosiągniętych korzyści. Przepis art. 361 § 2 k.c. przyjmuje z
nieznacznymi zmianami unormowanie zawarte w art. 157 § 1 k.z. i w odniesieniu do
postaci szkody określanej mianem lucrum cessans obejmuje korzyść, której
poszkodowany mógł się spodziewać, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Nie zwrócił
na to uwagi Sąd pierwszej instancji, gdy dostrzegając, że powód nie był
właścicielem nieruchomości w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę, uznał, że
szkoda mogłaby obejmować wyłącznie utratę przyszłej korzyści. Tymczasem z art.
361 § 2 k.c. wynika, że obie postacie szkody pozostają we właściwym porządku. Na
pierwszym miejscu wymienia się stratę (damnum emergens) a na drugim korzyści,
które zostałyby osiągnięte, gdyby szkoda nie nastąpiła. Uwzględniając okoliczności
sprawy trzeba uznać, że pozbawienie ekspektatywy, której odpowiadał obowiązek
Skarbu Państwa zwrotu nieruchomości jest szkodą w postaci straty, natomiast
utraconą korzyścią jest to wszystko co powód mógłby osiągnąć, gdyby własność
nieruchomości została mu zwrócona. Powód nie dochodzi jednak odszkodowania
za korzyści, które mógłby czerpać ze zwróconej nieruchomości, wobec czego
ograniczenie zawarte w art. 160 § 1 k.p.a. nie może mieć wpływu na wynik sprawy.
(...)
Powyższe rozważania uzasadniają na podstawie art. 390 § 1 i 2 k.p.c.
podjęcie przytoczonej uchwały.

III CZP 73/02

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia