Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 340/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 stycznia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Tadeusz Żyznowski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej
w A.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia Podlaskiemu Oddziałowi
Wojewódzkiemu w B., Skarbowi Państwa - Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej,
Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Ministrowi Skarbu Państwa i Radzie Ministrów
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 12 stycznia 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 22 czerwca 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powodowego Zakładu
Opieki Zdrowotnej kosztami procesu za instancję kasacyjną.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy oddalił powództwo skierowane przeciwko Narodowemu
Funduszowi Zdrowia, Sejmowi i Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Radzie
Ministrów oraz Ministrowi Skarbu Państwa a także orzekł o kosztach procesu.
W uzasadnieniu tego wyroku przytoczył ustalenia, z których wynika, że
w latach 2001-2002 powodowy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej
i P. Regionalna Kasa Chorych zawarły umowy dotyczące udzielania stacjonarnych
świadczeń zdrowotnych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego tj.
umowy z dnia 31 stycznia 2001 r. i z dnia 18 stycznia 2002 r. Umowy te zostały
zawarte stosownie do obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w trybie konkursu ofert, unormowanego
rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 listopada
1998 roku w sprawie konkursu ofert na zawieranie przez kasy chorych umów o
udzielanie świadczeń zdrowotnych (Dz. U. nr 148, poz. 978 ze zm.). Wskazane
strony, w drodze licznych aneksów, zmieniły te umowy co do wartości należności z
nich wynikających. Oprócz wymienionych umów dotyczących stacjonarnych
świadczeń zdrowotnych, strony te zawarły odrębne umowy o udzielanie świadczeń
w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym i na ambulatoryjne świadczenia
specjalistyczne.
Koszt podwyżek wynagrodzeń, wypłaconych przez powoda pracownikom
w ramach realizacji obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku
o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy
o zakładach opieki zdrowotnej, w latach 2001 - 2002, wyniósł łącznie 1.973.807,70
złotych. Część tej kwoty pokrył powodowy Zakład, część zaś została pokryta przez
Bank Nordea, który wykupił długi tego Zakładu.
Nawiązując do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 grudnia 2002 r. K 43/01 (OTK-A 2002 nr 7, poz. 96) Sąd Okręgowy wskazał, że
wprawdzie Kasy Chorych nie mogły bezpośrednio przyznawać środków
finansowych na wynagrodzenia pracowników, jednakże zawierając i renegocjując
z zakładami opieki zdrowotnej kontrakty winny mieć świadomość, że
3
przekazywane środki finansowe przeznaczone są także na koszty utrzymania
personelu medycznego w tych placówkach. Za chybiony jednakże uznał Sąd
Okręgowy zarzut strony powodowej, że pozwany Fundusz i Kasy Chorych nie
reagowali na ustawowy obowiązek powoda dotyczący podwyżki wynagrodzeń.
Ustalił także Sąd, że w trakcie obowiązywania umów strony zwierały do nich
aneksy zwiększające wartość kontraktów tj. maksymalnych zobowiązań wobec
powodowego Zakładu cen jednostkowych świadczeń, zmian zasad rozliczeń.
Pierwotna wartość kontraktu dotyczącego stacjonarnych świadczeń zdrowotnych
na 2001 rok wynosiła 9.146.699 złotych, zaś na skutek dwukrotnych zmian tej
umowy wzrosła do kwoty 11.430.769 złotych. Z kolei umowa na 2002 rok
pierwotnie opiewała na kwotę 11.597.970 złotych, zaś ostatecznie na kwotę
11.906.324,50 złotych. Zwiększeniu uległy także inne umowy, tak że ogółem powód
uzyskał w wyniku renegocjacji umów środki finansowe w roku 2001 większe
o kwotę 1.506.439,50 złotych, zaś w 2002 roku większe o 318.362 złotych.
Odnosząc się do podstawy prawnej roszczenia powoda tj. art. 3571
k.c. Sąd
Okręgowy wskazał, że wejście w życie art. 4a „ustawy 203” nie mieściło się
w pojęciu nadzwyczajnej zmiany stosunków w rozumieniu art. 3571
k.c. Pokreślił,
że nowy przepis art. 4a uchwalony został ustawą z dnia 22 grudnia 2000 roku
z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2001 roku a ponadto, że o nieuchronnym
uchwaleniu tej ustawy wiadomo było już w końcu 2000 roku. W 2001 roku strona
powodowa zawarła z Kasą Chorych szereg umów o świadczenia zdrowotne przy
czym umowa główna podpisana została w dniu 31 stycznia 2001 roku. Ostateczna
zaś wartość umowy ustalona została aneksem z dnia 28 grudnia 2001 roku,
a zatem blisko po roku od wejścia w życie „ustawy 203". Wejście w życie tej
ustawy nie było zatem zdarzeniem zaskakującym, czy nieprzewidywalnym –
o wejściu w życie ustawy oraz o konsekwencjach z niej wynikających strony miały
wiedzę przed podpisaniem kontraktu. Zauważył także Sąd, że uchwalenie „ustawy
203" może być rozważane w kontekście art. 3571
k.c. tylko w odniesieniu do umów
na 2001 rok, nie zaś do późniejszych, zawieranych, gdy strona powodowa powinna
mieć już pełną świadomość zmiany stanu prawnego.
Rozważając odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c.
w zw. z art. 415 k.c. i art. 77 ust. 1 Konstytucji z tytułu deliktu polegającego na
4
zaniechaniu działań, których celem było wskazanie źródła finansowanie podwyżki
wynagrodzeń wynikającej z „ustawy 203", Sąd Okręgowy wskazał, że jednostką
uprawnioną do reprezentowania Skarbu Państwa jest Minister Skarbu Państwa
(art. 67 § 3 k.p.c.).
Zdaniem tego Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do
wywiedzenia przesłanki odpowiedzialności organów władzy publicznej polegającej
na tzw. „bezprawiu legislacyjnym”. Podzielił stanowisko pozwanego Skarbu
Państwa – Ministra Skarbu Państwa, że odpowiedzialność cywilnoprawna Sejmu
i Senatu za tzw. zaniechanie legislacyjne ogranicza się do sytuacji, w których
obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany
w przepisie prawa i można ustalić na czym konkretnie miałoby polegać
zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Wskazał, że
w doktrynie podkreśla się, że odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne
ogranicza się wyłącznie do niewydania aktów wykonawczych. Tymczasem
w systemie prawa nie istniał wyraźny przepis nakazujący wydanie aktu
normatywnego wskazującego źródła finansowania obowiązku podwyżki
wynagrodzeń nałożonego na pracodawcę „ustawą 203". Niezależnie od
powyższego, w ocenie Sądu, powód nie wykazał dalszych przesłanek
odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie wykazał mianowicie wysokości poniesionej
w wyniku zaniechania szkody, a także nie wykazał co na tę szkodę miałoby się
składać. Zdaniem Sądu, nie można w szczególności szkody takiej utożsamiać
z kwotą wypłaconą przez powoda pracownikom, w ramach ustawowej podwyżki,
wynagrodzeń.
Nadto, w ocenie Sądu Okręgowego, powód nie wykazał, aby przesłanka
bezprawności działania zachodziła po stronie pozwanego Skarbu Państwa -
Ministra Skarbu Państwa, gdyż działanie sprawcze będące w ocenie powoda
źródłem szkody, nie mieściło się w zakresie kompetencji Ministra Skarbu Państwa.
Odpowiedzialnością deliktową nie można także, w ocenie Sądu
Okręgowego, obciążać Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż Narodowy Fundusz
Zdrowia (Kasy Chorych) jako państwowa osoba prawna podejmująca działania
5
w imieniu Skarbu Państwa, nie może odpowiadać za błędy legislacyjne, czyli
działanie lub zaniechanie władzy ustawodawczej.
W podsumowaniu rozważań Sąd I instancji stwierdził, że brak podstaw do
ustalenia bezprawia legislacyjnego w postaci zaniechania stanowiącego przesłankę
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wykonywaniem władzy publicznej
niewykazanie przez powoda faktu poniesienia szkody wskutek wypłacenia
podwyżek wynagrodzeń, a w związku z tym także niemożność ustalenia związku
przyczynowego, wyklucza zastosowanie art. 417 k.c. W szczególności, zdaniem
Sądu Okręgowego, szkody takiej nie można utożsamiać z kwotą wypłaconą przez
powoda w ramach tej podwyżki. Powołując się na powyższe, Sąd uzasadnił także
oddalenie wniosku powoda o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu
księgowości.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację skarżącego
Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i z obszernym powołaniem
się na wypowiedzi w literaturze przedmiotu, orzecznictwie sądowym oraz Trybunału
Konstytucyjnego stwierdził, że ani skarżący nie wykazał, ani Sąd Apelacyjny nie
dostrzega normy prawnej, która nakazywałaby wydanie aktu normatywnego
określającego sposób sfinansowania przewidzianych w ustawie z dnia 22 grudnia
2000 r. podwyżek płac, ani tym bardziej pozwalającej na skonkretyzowanie jego
koniecznej treści na tyle precyzyjnie, aby brak takiego aktu w systemie prawnym
mógł rodzić obowiązek odszkodowawczy – zapłaty kwoty stanowiącej różnicę
miedzy środkami otrzymanymi od finansującego, a tymi, które powód uzyskałby
gdyby władza ustawodawcza dopełniła obowiązków w zakresie prawidłowej
legislacji.
Takiego obowiązku na niezbędnym poziomie uszczegółowienia nie da się
wyprowadzić z samej tylko konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa
prawnego (art. 2 Konstytucji).
Uznać zatem należy, że nie ma podstaw do formułowania roszczeń
w stosunku do Skarbu Państwa na tej tylko podstawie, że Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. stwierdził, że nowelizacja ustawy
o negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń - uchybia zasadom
6
przyzwoitej legislacji dlatego, że „tworząc prawo uczyniono to wskazując cel
regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym pominięciu środków
koniecznych do realizacji tego celu. W ten sposób powstało prawo z lukami
instrumentalnymi...".
W kwestii określenia rozmiarów rekompensaty przysługującej zakładom
opieki zdrowotnej i sposobu refundowania wydatków zakładów opieki zdrowotnej,
które nie mogły być pokryte przy dotychczasowym systemie finansowania Sąd
Apelacyjny odwołał się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego postulujących
wprowadzenie rozwiązań, które godzić będą zaspokojenie uprawnionych roszczeń
pracowniczych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem
egzystencji tych zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa
dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.
Aczkolwiek taki obowiązek daje się wyprowadzić z ogólnych reguł zaufania
do państwa i demokratycznej zasady państwa prawnego, wypełnienie go treścią
normatywną jest aktem politycznym legislatury. Przy braku skonkretyzowanych
wskazań co do obowiązku i terminu wydania, a także koniecznej zawartości tego
aktu, dokonywanie rekonstrukcji hipotetycznych zamierzeń ustawodawcy w toku
orzekania o obowiązku odszkodowawczym byłoby – zdaniem Sądu II instancji -
nieuprawnionym wkroczeniem władzy sądowniczej w pole działania zastrzeżone
dla innej władzy państwowej. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia - w ocenie tego
Sądu - odpowiedzialności państwa na zaniechanie ustawodawcze, co czyni
zbędnym rozważanie kwestii wysokości uszczerbku wywołanego realizacją
„ustawy 203”.
Z odwołaniem się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 30 marca 2006 r. III CZP 130/05 (OSP 2006, nr 11, poz. 139) Sąd
Apelacyjny stwierdził, że istnieje mechanizm rozliczeń między zakładami opieki
zdrowotnej, a właściwym podmiotem systemu finansów publicznych, obejmujący
zwrot kosztów wypłaconej podwyżki wynagrodzenia, to przedwczesne są
rozważania dotyczące szkody, jakiej strona doznała wskutek wadliwości
legislacyjnych, a także możliwość wyrównania tej szkody przez Skarb Państwa.
7
Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie
wykładni oraz braku podstaw do zastosowania art. 3571
k.c.
Nietrafnym – zdaniem tego Sądu – okazał się zarzut, „zaniechania
zastosowania art. 420 k.c. w zw. z art. 415 k.c. i w zw. z art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przyjętych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r.,
nr 1, poz. 2 z późn. zm.) poprzez zaniechanie orzeczenia o obowiązku naprawienia
szkody poniesionej przez powoda na skutek zaniechania przez P. Regionalną Kasę
Chorych zapewnienia odpowiednich środków finansowych niezbędnych na
opłacenie nadwyżek płac”. Odpowiedzialność z tytułu czynu niedozwolonego
zachodzi w zasadzie wówczas, gdy zdarzenie wyrządzające szkodę nie pozostaje
w związku z jakimkolwiek istniejącym stosunkiem zobowiązaniowym, lecz jest
samodzielnym źródłem powstania nowego stosunku obligacyjnego.
Przyjęta przez Sąd Najwyższy w cytowanej już uchwale z dnia 30 marca
2006 r. wykładnia art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. wyklucza więc
w rozpoznanej sprawie dochodzenie kwot odpowiadających wypłaconym
pracownikom podwyżek wynagrodzeń z powołaniem się na przepisy o czynach
niedozwolonych.
Z odwołaniem się do uzasadnienia powołanej uchwały z dnia 30 marca
2006 r. III CZP 130/05 Sąd Apelacyjny stwierdził, że prawodawca podwyższając
wynagrodzenie pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej, nie podważył jednak samej zasady samodzielności tych zakładów, ani -
co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. K 43/01 -
nie przewidział obowiązku pełnej rekompensaty tej podwyżki przez Kasy Chorych,
których następcą prawnym jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Wobec powyższego,
w myśl wyrażonej w art. 6 k.c. reguły rozkładu ciężaru dowodu samodzielny
publiczny zakład opieki zdrowotnej, dochodzący - na podstawie umowy o udzielanie
ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych w związku z art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c. - roszczenia o zapłatę kwoty niezbędnej do pokrycia
kosztów realizacji obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r., powinien był wykazać, że mimo podjęcia wszelkich dostępnych działań
8
organizacyjnych i finansowych nie był w stanie pokryć tych kosztów w całości ze
środków znajdujących się w jego dyspozycji.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego powód nie sprostował obowiązkowi
dowodzenia w wyżej przedstawionym zakresie. Z zaoferowanego przez powoda
materiału dowodowego nie wynika aby w okresie objętym sporem podejmował
jakiekolwiek działania, których skutkiem była redukcja kosztów działalności.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ogóle nie daje żadnych podstaw do
całościowej oceny gospodarki finansowej powoda, brak jest informacji dotyczących
stanu zobowiązań powoda i ich struktury, organizacji pracy, stanu zatrudnienia,
stosowanych procedur medycznych, zakupu sprzętu, leków i aparatury medycznej.
W ocenie Sądu Apelacyjnego w zebranym materiale dowodowym brak jest
także podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych uzasadniających żądanie
powoda w drodze domniemań faktycznych. Przeciwnie - przeprowadzony
w sprawie dowód z zeznań świadków G. Z., pełniącego w okresie od 1 czerwca
do 28 sierpnia 2001 r. funkcję dyrektora szpitala oraz G. D. pełniącego tę samą
funkcję w okresie poprzednim prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Z zeznań
żadnego z wymienionych świadków nie wynika aby podjęli efektywne działania
ograniczające koszty działalności, chociaż w ocenie świadka G. Z. istniała
potrzeba reorganizacji tzw. działów usługowych, obniżenia stawki za dyżury
kontraktowe, zmniejszenia zatrudnienia, nie były wykorzystane wszystkie
zarejestrowane łóżka szpitalne, nie w pełni były wykorzystane sale porodowe i
zatrudniony tam personel (w stosunku do liczby urodzeń). Z zeznań zaś świadka G.
D. wynika, że oskarżony był on o niegospodarność. Został wprawdzie
uniewinniony, tym niemniej w kontekście zeznań świadka G. Z. fakt ten ma
niewątpliwie – jak to określił Sąd drugiej instancji – określoną wymowę. Odnosząc
się do podniesionego w apelacji zarzutu naruszenia art. 217 § 1 k.c. w zw. z art.
227 k.c. i w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. Sąd Apelacyjny stwierdził, że już sama
redakcja zarzutu wskazuje na to, iż strona powodowa zmierzała do ustalenia
w drodze wnioskowanego dowodu z opinii biegłych wysokości szkody powstałej
w wyniku „bezprawia legislacyjnego". Okoliczność ta – wobec braku innych
przesłanek odpowiedzialności deliktowej pozwanego Skarbu Państwa – nie miała
9
dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia (art. 227 k.p.c.). Suma wypłaconych przez
powodowy Zakład pracownikom należności z tytułu podwyżki była bezsporna.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach przewidzianych w art.
3983
§ 1 skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej zarzucił:
I. naruszenie prawa procesowego (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.).
1. art. 385 k.p.c. w zw. z art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. w zw.
z art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. poprzez
błędne rozstrzygnięcie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów
art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. polegającego na
oddaleniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, choć dowód ten nie
był spóźniony, był dowodem celowym, ponieważ służył ustaleniu faktu
(wzrost wydatków na skutek podwyżek wynagrodzeń pracowniczych o tzw. 203
w zestawieniu z środkami, którymi dysponował powód), z którego powód wywodzi
skutki prawne, a przy tym nie służył przewlekaniu postępowania.
2. art. 232 k.p.c. in principio w z. art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 368 § 1 k.p.c.
w zw. z art. 397 § 2 k.p.c. poprzez przyjęcie, że brak ponowienia w postępowaniu
apelacyjnym wniosku o dopuszczenie dowodu, który został oddalony
z naruszeniem prawa przez sąd pierwszej instancji, wyklucza dopuszczenie tego
dowodu, choć w apelacji zarzucono bezprawność oddalenia wniosku.
3. art. 232 k.p.c. in fine w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie
dopuszczenia wnioskowanego przez powoda dowodu z opinii biegłego
z rozszerzeniem z urzędu katalogu faktów, które miały być stwierdzone tym
środkiem dowodowym o problem niegospodarności powoda i skutki tej
niegospodarności, gdy za działaniem Sądu z urzędu przemawiały:
(1) skomplikowanie stosunków prawnych i złożoność norm znajdujących
zastosowanie w sprawie, (2) spór co do tego, która ze stron wywodzi skutki prawne
z niegospodarności powoda, (3) nieuwzględnienie zgłoszonego przez powoda
zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 k.c., a także (4)
brak bierności powoda w dostarczaniu dowodów na fakty, co do których bezsporne
było, że to powód wywodził z nich skutki prawne.
10
II. naruszenie prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.):
4. niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.c. poprzez przyjęcie, że zakład opieki
zdrowotnej dochodzący od Skarbu Państwa i Narodowego Funduszu Zdrowia kwot
na pokrycie wydatków na wypłaty podwyżek wynagrodzeń pracowniczych o tzw.
203, zobowiązany jest wykazać, że podjął wszelkie działania zmierzające do
pokrycia tych wydatków w ramach posiadanych środków, gdy ewentualna
niegospodarność samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej oraz jej następstwa
finansowe są faktami (strata), z których skutki prawne wywodzą Skarb Państwa
oraz Narodowy Fundusz Zdrowia.
5. błędną wykładnię art. 56 k.c. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 4a ustawy
z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że niegospodarność
zakładu opieki zdrowotnej wyłącza prawo dochodzenia od Narodowego Funduszu
Zdrowia pokrycia wydatków poniesionych na ustawowe podwyżki wynagrodzeń
pracowniczych (tzw. 203), gdy owa niegospodarność winna prowadzić jedynie do
ograniczenia wysokości roszczenia o kwotę straty poniesionej wskutek
niegospodarności.
6. niewłaściwe zastosowanie art. 56 k.c. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 4a
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) w zw. z art. 3531
§ 1 k.c. poprzez
przyjęcie, że powodowi nie przysługuje roszczenie względem Narodowego
Funduszu Zdrowia o wykonanie zobowiązania zgodnie z treścią, tj. zapłatę
wynagrodzenia uzupełniającego celem pokrycia kosztów świadczenia usług
wynikających z ustawowych podwyżek wynagrodzenia pracowników służby zdrowia
(tzw. „203").
11
7. błędną wykładnię art. 417 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym przed
1 września 2004 r.) w zw. z art. 415 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji poprzez
przyjęcie, że:
1) zaniechanie legislacyjne rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą
Skarbu Państwa występuje jedynie w sytuacji, w której istnieje norma określająca
konkretnie treść obowiązku legislacyjnego, choćby konieczność uchwalenia
określonej regulacji wynikała z zasad demokratycznego państwa prawnego,
2) stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy
z Konstytucją wyklucza uznanie danej regulacji za niekompletną ze względu na
normy demokratycznego państwa prawnego.
8. błędną wykładnię art. 362 k.c. poprzez przyjęcie, że podstawą
pomniejszenia odszkodowania należnego poszkodowanemu jest zachowanie
polegające na zaniechaniu gospodarowania przez poszkodowanego dobrami
(innymi niż te, w których wystąpiła szkoda), celem zminimalizowania wielkości
poniesionego uszczerbku, co w istocie jest samodzielnym naprawieniem szkody
przez poszkodowanego, a nie przyczynieniem się do powstania lub zwiększenia
rozmiarów szkody.
9. niewłaściwe zastosowanie art. 417 k.c. w zw. z art. 415 k.c. w zw. z art. 77
i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) w zw.
z art. 3531
§ 1 k.c. poprzez przyjęcie, że powodowi nie przysługuje roszczenie
względem Skarbu Państwa o naprawienie szkody wynikłej z niewskazania przez
ustawodawcę źródła finansowania ustawowej podwyżki wynagrodzeń
pracowniczych o tzw. „203”.
Wskazując na przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie strona
powodowa wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy
do ponownego jej rozpoznania.
W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz
Zdrowia P. Oddział Wojewódzki i Skarb Państwa wnosiły o jej oddalenie
12
z zasądzeniem, na rzecz każdego z pozwanych kosztów procesu za instancję
kasacyjną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej
w sformułowanych zarzutach a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mającym
wykazać zasadność podstawy tej skargi przewidzianej w art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.
dowodził, że podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku jest niepełna. Sąd
Okręgowy, z uchybieniem powołanych w tejże skardze przepisów postępowania,
postanowieniem wydanym na rozprawie odbytej dnia 28 listopada 2005 r. (k – 332)
oddalił wniosek strony powodowej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych
z zakresu księgowości, rachunkowości i medycyny, a Sąd Apelacyjny
z naruszeniem przepisów art. 385 w zw. z art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1
k.p.c. w zw. z art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 w zw. z art. 224 § 1 k.p.c.
aprobował to stanowisko. To wadliwe – zdaniem strony powodowej –
postanowienie odmawiające zasięgnięcia opinii biegłych wskazanych specjalności
wywarło – w następstwie jego bezpodstawnej aprobaty – istotny, negatywny dla
powodowego Zakładu wpływ na wynik sprawy. Pomija jednakże strona powodowa,
a także pozwani w złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, istotę charakter
tego postanowienia, które jest niezaskarżalne i niewiążące (art. 240 § 1 k.p.c.).
W myśl powołanego przepisu art. 240 § 1 k.p.c. sąd nie jest związany swym
postanowieniem dowodowym i może je stosownie do okoliczności uchylić lub
zmienić nawet na posiedzeniu niejawnym. Sąd może zatem bezzwłocznie
zweryfikować swoje stanowisko, co odpowiada uprawnieniu strony przewidzianym
w art. 162 k.p.c. zmierzającym do aktywnego współdziałania przez strony
w eliminacji stwierdzonych w toku tego postępowania uchybień bez potrzeby
przenoszenia tych twierdzonych uchybień do instancji nadrzędnej. Przepis ten
stanowi, że strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na
najbliższym posiedzeniu zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom
postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która
zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie
uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy
postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, albo
13
że strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżenia bez swej winy. Strona
powodowa była obecna na rozprawie dnia 28 listopada 2005., lecz nie dopełniła
czynność w powyżej przytoczonym art. 162 k.p.c. przewidzianych. W uchwale
z dnia 27 października 2005 r., III CZP 55/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 144).
Sąd Najwyższy wskazał, że strona nie może skutecznie zarzucać w apelacji
uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom postępowania, polegającego na
wydaniu postanowienia, które może być zmienione lub uchylone stosownie do
okoliczności, jeżeli nie zwróciła uwagi sądu na to uchybienie w toku postępowania,
a w razie nieobecności – na najbliższym posiedzeniu, chyba że niezgłoszenie
zastrzeżenia nastąpiło bez jej winy (art. 162 k.p.c.). Przepis art. 162 k.p.c. i
przytoczona wykładnia zapewnia stronie respektowanie jej praw procesowych, a
jednocześnie zabezpiecza prawidłowy tok procesu. Leży to w interesie samej
strony. Wprowadzony rygor prekluzji – powodujący utratę zarzutów – sprzyja
pobudzaniu inicjatywy stron i zmierza do zwiększenia efektywności oraz
przyśpieszenia postępowania. Niedochowanie wymagań w omawianym przepisie
określonych spowodowało utratę zarzutów i strona powodowa utraciła prawo
powoływania się na wytknięte w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej
uchybienia, co oznacza niemożliwość oparcia na tych uchybieniach zaskarżenia
orzeczenia, choćby te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Nadto skarżący Zakład, wskazując na wyjątkową sytuację w rozpoznawanej
sprawie, dowodził niezbędności zaangażowania się Sądu orzekającego przez
dopuszczenie dowodu z urzędu. Trafnie w skardze kasacyjnej została podkreślona
kontrowersja w orzecznictwie w odniesieniu do możliwości dochodzenia przez
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej od Narodowej Funduszu Zdrowia
(uprzednio Kas Chorych), zapłaty kwot niezbędnych do pokrycia kosztów realizacji
obowiązku przewidzianego w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń
u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2
ze zm.). W wyroku z dnia 24 września 2003 r. I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz.
179) Sąd Najwyższy wykluczył taką możliwość natomiast w wyroku z dnia 17 marca
2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) uznał, że art. 4a powołanej
ustawy stanowi podstawę takiego orzeczenia. Kontrowersja ta została
14
rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
30 marca 2006 r., III CZP 130/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 177) której treść była
znana stronom w toku postępowania apelacyjnego, a ewentualne negatywne
konsekwencje rozbieżności orzecznictwa dotykały – w równym stopniu – obie
strony. Nie nastąpiło zachwianie w zapewnieniu stronom, działającym przez
fachowych pełnomocników, równych szans w toku postępowania. Zarówno
Narodowy Fundusz Zdrowia jak i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
utworzone zostały i funkcjonują jako pozabudżetowe instytucje finansów
publicznych i poddane są tym samym zasadom gospodarki finansowej. Mogą być
one wydatkowane tylko w sposób określony w ustawie.
Powodowy Zakład nie kwestionował, że w trakcie obowiązywania umów
strony zawierały do nich aneksy zwiększające wartość kontraktów tj. maksymalnych
zobowiązań wobec powoda jako świadczeniodawcy, cen jednostkowych świadczeń
i zmian rozliczenia. Łącznie w wyniku renegocjacji umów powodowy Zakład uzyskał
w 2001 r. większe środki finansowe w wysokości 1.506.439 zł, zaś w 2002 r.
większe o kwotę 318.362 zł.
Konstytucyjne założenia funkcjonowania systemu zdrowia (art. 68 ust. 1 i 2)
zmierzają do zagwarantowania realizacji prawa do ochrony zdrowia
poszczególnych jednostek. Jednakże ciężar gwarancji konstytucyjnych
przeniesiony został na uregulowania ustawowe, a władze publiczne – dysponujące
z mocy ustawy – ograniczoną ilością środków finansowych przeznaczonych na
ochronę zdrowia – obciąża konstytucyjnej rangi obowiązek zapewnienia równego
dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowej ze środków publicznych.
Potwierdzeniem dążenia ustawodawcy do usprawnienia systemu, i lepszego
wypełnienia – przez właściwe organy – postanowień konstytucyjnych jest ustawa
z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych
zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684) pominięta w toku tego
postępowania. Zmierza ona do złagodzenia nierównowagi systemu w wymiarze
finansowym i koordynacji działań oraz zachowania podmiotów wywierających
wpływ na istotne elementy mające zapewnić równowagę całego systemu.
Skarżący Zakład nie wykazał aby realizacja umów w okresie objętym
pozwem wywołała stan nierównowagi, czy też nieusprawiedliwionego
15
pokrzywdzenia. Dążenie strony powodowej do przejęcia przez sąd orzekający
obowiązku przeprowadzenia dowodu z urzędu, pomijając nawet wynikające z akt
sprawy możliwości oraz zdolności tej strony do sprawnego działania w procesie, nie
może być uwzględnione. Mogłoby bowiem wywierać skutek w postaci
wprowadzenia do sprawy nowych okoliczności faktycznych nie mieszczących się w
podłożu faktycznym, na którym oparte zostało powództwo. Wniosek taki uzasadnia
porównanie zespołu faktów przytoczonych przez powoda w pozwie oraz w toku
postępowania z okolicznościami przytoczonymi w uzasadnieniu powołanej uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2006 r., III CZP 130/05, zbadanie
i uwzględnienie których pozwala na właściwe rozłożenie między stronami umowy
o udzielanie świadczeń medycznych ciężaru zwiększonego ex lege wynagrodzeń
pracowników. W rezultacie powyższej argumentacji, istnieje – zdaniem składu
orzekającego Sądu Najwyższego – podstawa do stwierdzenia, że zarzuty i wnioski
zawarte w skardze kasacyjnej zmierzające do wykazania wadliwości postępowania
wywołującej braki w ustaleniach faktycznych zaskarżonego wyroku nie mogą być
podzielone. Ustalona w tym wyroku podstawa faktyczna jest wiążąca zarówno dla
skarżącego (art. 3983
§ 3 k.p.c.) jak i Sądu Najwyższego. Podniesiona w skardze
kasacyjnej reguła ciężaru dowodu nie musi być rozumiana w rozpoznawanej
sprawie – jako obciążająca bez względu na podnoszone okoliczności zawsze
jedną ze stron, w tym także założenia leżącego u podstawy powództwa, że
pracodawca w okresie przez który wypłacane były podwyżki z omawianej ustawy
w ogóle nie przewidywał podwyżek płac dla pracowników. Jeżeli strona powodowa
udowodniłaby fakty przemawiające za zasadnością powództwa, to na stronę
pozwaną przesuwa się ciężar udowodnienia ekscepcji i faktów uzasadniających –
w świetle przyjętej wykładni art. 4a omawianej ustawy - jej zdaniem oddalenie
powództwa. Ponadto treść uzasadnienia - w tym zakresie uchwały z dnia 30 marca
2006 r., III CZP 130/05 i wskazane tam przykładowo okoliczności nie wymagają
bliższego omawiania i komentowania bez względu na sposób w jaki zostały
zrozumiane i wykorzystane w powoływanych przez skarżącego innych sprawach.
Wejściu w życie Konstytucji i zawartego w niej art. 77, stwierdzającego, że
każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, nie towarzyszyła
16
odpowiednia zmiana w k.c. Stanowiło to przedmiot wieloletnich dyskusji
i kontrowersji w odniesieniu do stosowania tego przepisu w orzecznictwie
sądowym oraz wykładni obowiązujących przepisów w sposób zgodny
z Konstytucją. W następstwie wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny
w orzeczeniu z dnia 4 grudnia 2001 r. TK 18/2000 (OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256)
wina przestała być przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa. Wywody i obszerne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania
zasadności zarzutu naruszenia art. 77 Konstytucji pomijają art. 8 ust. 2 Konstytucji
i nakaz z niego wynikający o bezpośrednim stosowaniu przepisów Konstytucji.
Dlatego nie zachodzi potrzeba rozważania pojęcia niezgodności z prawem
działania organu władzy publicznej przy uwzględnieniu konstytucyjnych źródeł
prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i 2) oraz zakresu a także
elementów, które zapewniają zgodność art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu wówczas
obowiązującym z Konstytucją. Sformułowany zarzut naruszenia przepisu art. 77
ust. 1 Konstytucji z pominięciem art. 8 ust. 2 Konstytucji nie może osiągnąć
zamierzonego skutku. Nie został podważony wniosek Sądów obu instancji o braku
- w rozpoznawanej sprawie – przesłanek odpowiedzialności deliktowej.
Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw
i dlatego podlega oddaleniu (art. 39814
k.p.c.) z orzeczeniem o żądanych kosztach
procesu za instancję kasacyjną na podstawie art. 102 k.p.c.