Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 9 listopada 2011 r.
III SW 169/11
Prokurator w stanie spoczynku nie może sprawować mandatu posel-
skiego (art. 103 ust. 2 Konstytucji RP).
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Maciej
Pacuda, Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada
2011 r. sprawy z odwołania Dariusza Barskiego od postanowienia Marszałka Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2011 r. w sprawie wygaśnięcia
mandatu posła,
p o s t a n o w i ł:
nie uwzględnić odwołania.
U z a s a d n i e n i e
Postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. Marszałek Sejmu Rzeczypo-
spolitej Polskiej na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks
wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), wobec zaistnienia okoliczności określonej
w art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził wygaśnięcie z
dniem 27 października 2011 r. mandatu posła Dariusza Barskiego wybranego z listy
kandydatów na posłów nr 1 Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość w okręgu
wyborczym nr 9 z siedzibą Okręgowej Komisji Wyborczej w Łodzi.
W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Sejmu wskazał, że konstytucyjny
zakaz łączenia (sprawowania) mandatu poselskiego z piastowaniem określonych
stanowisk (funkcji) państwowych jest konsekwencją podstawowych zasad ustrojo-
wych - w tym zasady podziału i równoważenia władz oraz związanych z nią zasad
szczegółowych: neutralności politycznej określonych służb publicznych i separacji
władzy ustawodawczej i wykonawczej - i ma służyć ich urzeczywistnianiu w jak naj-
2
wyższym stopniu. Celem ustanowionych w Konstytucji ograniczeń jest zapobieżenie
konfliktom interesów, angażowaniu się posła w sytuacje mogące podawać w wątpli-
wość jego osobistą bezstronność czy uczciwość, podważać autorytet konstytucyj-
nych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich
prawidłowego funkcjonowania. Z tego względu Konstytucja ustanawia bezwzględne
nakazy niepołączalności, które są stosowane bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Są
one opisane w art. 103 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy zasadniczej i w tej czę-
ści przepisy te nie wymagają jednoczesnego stosowania ustaw (jeżeli ustawy są
współstosowane, to jedynie informacyjnie). Oznacza to, że podstawą prawną okre-
ślonych nakazów jest wprost przepis ustawy zasadniczej, a jego zakres normowania
nie może być ograniczony przez inne akty prawne. Jeśli ustawa ustanawia w danym
wypadku węższy zakres niepołączalności niż Konstytucja, nakaz obowiązuje w
kształcie przewidzianym przez Konstytucję. Jeśli zaś ustawa ustanawia szerszy za-
kres niepołączalności niż w art. 103 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji (co jest
możliwe na podstawie art. 103 ust. 3), wówczas zakaz łączenia stanowisk jest uzu-
pełniany ponad standard konstytucyjny przez wspomnianą regulację ustawową.
Marszałek Sejmu podniósł, że materialnoprawny zakaz łączenia (sprawowa-
nia) funkcji prokuratora i mandatu posła wynika z art. 103 ust. 2 Konstytucji. Założe-
nie to zostało wyrażone również na gruncie przepisów ustawowych, tj. art. 30 ust. 1
ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (jednolity
tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.) i art. 65a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca
1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Zakresy
tych wszystkich przepisów nie są tożsame, co dotyczy przede wszystkim skutków
naruszenia niepołączalności stanowisk. O ile ustawa o wykonywaniu mandatu posła i
senatora przewiduje niedopuszczalność zatrudnienia posła w charakterze prokurato-
ra („posłowie […] nie mogą wykonywać pracy w charakterze […] prokuratora”) i po-
zwala w takim wypadku skorzystać z urlopu bezpłatnego, zaś ustawa o prokuraturze
nakazuje prokuratorowi „wybranemu do pełnienia funkcji w organach państwowych
[...] zrzec się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku", to Kon-
stytucja ustanawia kategoryczną i bezwyjątkową przeszkodę bycia jednocześnie po-
słem i prokuratorem, którą proceduralnie operacjonalizuje art. 247 § 1 pkt 5 i § 3
ustawy - Kodeks wyborczy. Rozbieżności występujące między przywołanymi przepi-
sami w zasadniczym stopniu są konsekwencją zaszłości legislacyjnych, niedostoso-
wania postanowień ustawowych do standardu konstytucyjnego i braku jednej, wy-
3
czerpującej regulacji poświęconej problematyce incompatibilitas posła i senatora.
Niemniej jednak w tym stanie rzeczy jednoznaczną regułę postępowania można
ustalić stosując powszechnie uznane w praktyce prawniczej reguły kolizyjne,
uwzględniające pierwszeństwo dostatecznie precyzyjnego i nadającego się do bez-
pośredniego stosowania nakazu konstytucyjnego. Konstytucja jest więc w tym wy-
padku materialną podstawą rozstrzygnięcia Marszałka Sejmu, który w konsekwencji
nie mógł zastosować sprzecznych z nią przepisów wymienionych wcześniej ustaw (o
takim samym materialnoprawnym charakterze jak art. 103 ust. 2 Konstytucji) z uwagi
na ich niższą moc prawną. Przyjmując zatem, że bezpośrednio na podstawie art. 103
ust. 2 Konstytucji obowiązuje materialny zakaz sprawowania mandatu posła i funkcji
prokuratora, dla odtworzenia pełnej normy postępowania konieczne jest jeszcze zre-
konstruowanie (ustalenie zakresu podmiotowego) konstytucyjnego pojęcia „prokura-
tor”. Pojęcie to ma charakter autonomiczny i powinno być rozumiane szeroko, jako
suma instytucji prawnych odnoszących się do tej problematyki unormowanych na
poziomie ustawowym (we wszystkich gałęziach prawa). Innymi słowy, prokuratorem
w rozumieniu konstytucyjnym jest każde ustawowe ujęcie (konstrukcja normatywna)
prokuratora, czyli członka prokuratury - organu ochrony prawnej podlegającej
zwierzchnictwu służbowemu Prokuratora Generalnego (por. konstytucjonalizacja
tego ostatniego pojęcia w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), której to korporacji ustro-
jodawca powierzył prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach karnych
oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, w ramach szeroko
pojętego wymiaru sprawiedliwości.
W ocenie Marszałka Sejmu, prokurator w stanie spoczynku (w rozumieniu
ustawy o prokuraturze) mieści się w konstytucyjnym pojęciu prokuratora. Stan spo-
czynku prokuratorów został ukształtowany w systemie obowiązującego prawa w spo-
sób zbieżny ze stanem spoczynku sędziów. O ile jednak stan spoczynku sędziów
wynika bezpośrednio z przepisów Konstytucji, zaś doprecyzowanie tej instytucji - jak
wskazuje art. 180 Konstytucji - jest obowiązkiem ustawodawcy zwykłego, to w przy-
padku prokuratorów stan spoczynku nie ma wyraźnego konstytucyjnego zakorzenie-
nia. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że „istota stanu spoczynku sędziów
oraz prokuratorów jest tożsama. W odniesieniu do obydwu tych grup zawodowych
polega na tym, że przechodząc w ten stan, sędziowie oraz prokuratorzy pozostają w
stosunku służbowym. Powołanie na stanowisko sędziego i prokuratora następuje na
czas nieoznaczony, a przejście w stan spoczynku nie powoduje ustania stosunku
4
pracy. Wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek służbowy sędziego i prokurato-
ra nie wygasa bowiem, lecz tylko ulega przekształceniu. Specyfiką tego stanu jest
pozostawanie w stosunku służbowym przy braku obowiązku świadczenia pracy” (wy-
rok z dnia 6 czerwca 2007 r., SK 54/06). Pogląd ten podzielił Sąd Najwyższy między
innymi w wyroku z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05. Status prokuratora w stanie
spoczynku został unormowany w art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze w sposób,
który zakłada odpowiednie stosowanie art. 69-71, art. 73 i art. 74, art. 99-100 i art.
104 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr
98, poz. 1070 ze zm.). Prokuratorzy - co do zasady - przechodzą w stan spoczynku z
dniem ukończenia 65 roku życia. Jednocześnie ustawa przewiduje wyjątki, w których
prokuratorzy mają możliwość wcześniejszego przejścia w stan spoczynku albo są
przenoszeni w stan spoczynku, oraz takie, w których mimo ukończenia 65 roku życia
mogą ubiegać się o zgodę Prokuratora Generalnego na dalsze zajmowanie stanowi-
ska. Prokuratorowi w stanie spoczynku przysługuje szereg praw i obowiązków proku-
ratora. Nie wykonuje on „zadań prokuratorskich" (art. 3 ustawy o prokuraturze), a
zamiast wynagrodzenia otrzymuje uposażenie w wysokości określonej proporcjonal-
nie do wynagrodzenia prokuratora (art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze w związku z
art. 100 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych). Może używać dotychcza-
sowego tytułu z dodaniem wyrazów „w stanie spoczynku" (art. 62a ust. 1 ustawy o
prokuraturze w związku z art. 99 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych) i
posługuje się legitymacją służbową (art. 46a ust. 2 ustawy o prokuraturze). Podobnie
jak czynny prokurator nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia (z wyjątkiem
zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym),
ani też innego zajęcia czy sposobu zarobkowania, które by przeszkadzało w pełnie-
niu obowiązków prokuratora, mogło osłabiać zaufanie do jego bezstronności lub
przynieść ujmę godności urzędu (art. 49c w związku z art. 49 ustawy o prokuraturze).
Prokurator w stanie spoczynku jest obowiązany dochować godności prokuratora, zaś
za uchybienie tej godności odpowiada dyscyplinarnie (art. 62a ust. 1 w związku z art.
104 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych). Ponadto, prokurator w stanie
spoczynku może w pewnych okolicznościach powrócić do czynnej służby, na po-
przednio zajmowane stanowisko albo stanowisko równorzędne (zob. np. art. 24
ustawy o prokuraturze w związku z art. 74 ustawy - Prawo o ustroju sądów pow-
szechnych).
5
Marszałek Sejmu wskazał, że zgodnie z wyrażonym przez Sąd Najwyższy po-
glądem „do prokuratora w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy
dotyczące prokuratorów w stanie czynnym, które dają się pogodzić ze statusem pro-
kuratora w stanie spoczynku, lub - inaczej rzecz ujmując - których stosowaniu nie
sprzeciwia się szczególna pozycja prokuratora w stanie spoczynku. Wskazanie zaś w
niektórych przepisach ustawy o prokuraturze, że stosuje się je do prokuratorów w
stanie spoczynku należy rozumieć jako ustawowe wyjaśnienie wątpliwości co do
możliwości stosowania tych właśnie przepisów i przesądzenie, że ich stosowanie da
się pogodzić ze statusem prokuratora w stanie spoczynku (por. T. Ereciński, J. Gu-
dowski, J. Iwulski: Komentarz do Prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o
Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002, s. 315 i nast.). Konsekwencją takie-
go sposobu rozumowania jest uznanie, że również art. 44 ust. 3 ustawy o prokuratu-
rze ma zastosowanie do prokuratorów w stanie spoczynku, bowiem ustanowiony w
tym przepisie zakaz ma gwarantować apolityczność apartyjnego prokuratora, a co za
tym idzie chronić instytucję publiczną jaką jest prokuratura przed angażowaniem się
w działalność partyjną. Prokurator w stanie spoczynku pozostaje przecież prokurato-
rem i jego działalność polityczna w partii politycznej może wywołać przekonanie, że
funkcja ta służy do realizacji programu politycznego partii, przy wykorzystaniu proku-
ratury jako instytucji publicznej, której istotą jest neutralność polityczna. Członkostwo
w partii oznacza realizację jej programu, akceptację statutu, aktywne uczestniczenie
w jej funkcjonowaniu oraz obowiązek wykonywania decyzji podjętych przez organy
partyjne. Partia ma również władzę dyscyplinarną nad swoimi członkami. „Możliwość
powiązania prokuratora w stanie spoczynku - a więc osoby wprawdzie niewykonują-
cej czynności prokuratorskich, ale ściśle związanej z instytucją prokuratury, chociaż-
by przez szereg uprawnień związanych ze stanem spoczynku - z przynależnością
partyjną jest nie do zaakceptowania, bowiem godzi w apolityczność prokuratury jako
instytucji publicznej” (tak w wyroku z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05). Z kolei w
ocenie Trybunału Konstytucyjnego, stan spoczynku nie powinien być traktowany
„jako przywilej określonej grupy funkcjonariuszy publicznych, lecz postrzegany jako
instrument służący z jednej strony zapewnieniu niezawisłości i niezależności w wy-
konywaniu zadań, z drugiej zaś - zachowaniu autorytetu takich instytucji władzy pu-
blicznej, jak sądy i prokuratura. Stan spoczynku ma zatem eksponować elitarny cha-
rakter funkcji sędziego oraz prokuratora w systemie władzy publicznej, a nadto
wzmacniać autorytet, którym sądy i prokuratury winny się cieszyć w społeczeństwie.
6
Instytucja ta nie powinna być zatem postrzegana jako przywilej wiążący się z dotych-
czasową pracą, lecz traktowana jako gwarancja utrzymywania pewnych standardów
zachowań, istotnych z punktu widzenia obrazu sądów oraz prokuratury w społeczeń-
stwie” (tak w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r., SK 54/06). W orzecznictwie Sądu
Najwyższego wyrażony został również pogląd, że brak wyraźnych uregulowań, które
umożliwiałyby zrzeczenie się statusu sędziego sądu powszechnego w stanie spo-
czynku (prokuratora) „nie oznacza, że sędzia sądu powszechnego (prokurator) nie
może zrzec się funkcji publicznej przez zrzeczenie się statusu sędziego (prokuratora)
w stanie spoczynku. Decyzja taka - co jest oczywiste - pozostaje w gestii danego
sędziego (prokuratora)” (por. uchwałę z dnia 30 kwietnia 2003 r., I KZP 8/03).
Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawa o prokuraturze nie reguluje sytuacji
prawnej prokuratora w stanie spoczynku, który uzyskał mandat poselski. Przepis art.
65a ust. 1 tej ustawy - niezależnie od oceny jego spójności z art. 103 ust. 2 Konstytu-
cji - reguluje jedynie sytuację prokuratora, który został wybrany na jedno ze wskaza-
nych w nim stanowisk lub funkcji. Nie oznacza to jednak, że prokurator w stanie spo-
czynku nie podlega żadnym ograniczeniom. Miarodajny w tym zakresie jest bowiem
zakaz konstytucyjny, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej. Poseł Da-
riusz Barski w dniu wyborów był prokuratorem Prokuratury Krajowej w stanie spo-
czynku i podlegał zwierzchnictwu służbowemu Prokuratora Generalnego, a zatem
znajduje do niego zastosowanie art. 247 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy w
związku z art. 103 ust. 2 Konstytucji. Skoro przed upływem terminu określonego w
art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego nie złożył oświadczenia, o którym przepis ten sta-
nowi, przeto obowiązkiem Marszałka Sejmu wynikającym z art. 249 § 1 tego Kodek-
su, było stwierdzenie wygaśnięcie mandatu posła.
Od postanowienia Marszałka Sejmu odwołanie wniósł Dariusz Barski osobi-
ście oraz działając za pośrednictwem pełnomocników - łącznie w czterech pismach
procesowych. W sporządzonym osobiście odwołaniu Dariusz Barski zarzucił: 1)
naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 103 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawa procesowego, tj. art. 249 § 1 w związku z art.
247 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy - Kodeks wyborczy, poprzez uznanie, że w dniu wyborów
pełnił funkcję prokuratora, której nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła i
w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyniku
wyborów do Sejmu nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się tej funkcji, co doprowa-
dziło do wydania postanowienia Marszałka Sejmu o wygaśnięciu mandatu posła,
7
podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wymienionego przepisu Konstytucji RP
oraz innych ustaw, w szczególności ustawy o prokuraturze i art. 30 ustawy o wyko-
nywaniu mandatu posła i senatora oraz „cytowanych wyżej zapisów” Kodeksu wy-
borczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w dniu wyborów nie pełnił funkcji
lub stanowiska prokuratora, przez co nie miał obowiązku ani podstawy prawnej
(możliwości) do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się takiego urzędu; 2) narusze-
nie prawa procesowego, a mianowicie art. 249 § 1 w związku z art. 247 § 1 pkt 5
ustawy - Kodeks wyborczy, poprzez uznanie, że Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej jest władny przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dokonać oceny konstytucyj-
ności ustawy o prokuraturze i w konsekwencji podjąć decyzję sprzeczną z obowią-
zującą regulacją ustawową; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 i 2
oraz art. 60 w związku z art. 99 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uzna-
nie, że osoba posiadająca status prokuratora Prokuratury Krajowej w stanie spo-
czynku nie korzysta z pełni praw obywatelskich, w szczególności równości wobec
prawa, z prawa równego dostępu do służby publicznej oraz do sprawowania man-
datu parlamentarnego na warunkach określonych dla prokuratora w służbie czynnej,
w szczególności nie stosuje się wobec niej reguł określonych w art. 65a ustawy o
prokuraturze, które dotyczą prokuratora czynnego zawodowo, co oznacza narusze-
nie zakazu dyskryminacji osób z powodu ich przeszłości zawodowej lub statusu
prawnego oraz naruszenie nakazu ochrony praw nabytych, poprzez uznanie, że w
celu zachowania mandatu uzyskanego w demokratycznych wyborach, poseł elekt
będący prokuratorem w stanie spoczynku, musi w sposób nieodwracalny i trwały
zrzec się statusu wynikającego z prokuratorskiego stanu spoczynku, co w sposób
rażący narusza zasadę proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej
wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że prawa te, bez wyżej wymienio-
nych ograniczeń, posiada prokurator w stanie spoczynku, który nie pełni funkcji, nie
piastuje stanowiska ani urzędu prokuratora; 4) naruszenie art. 2 i art. 45 ust. 1 Kon-
stytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności (powoływanej dalej jako Konwencja), poprzez wydanie
zaskarżonego postanowienia w trybie naruszającym prawa związane z czynnym
udziałem w postępowaniu dotyczącym wygaszenia mandatu oraz ograniczającym
prawo do sądu na etapie wyjaśniania wątpliwości prawnych co do zaistnienia prze-
słanek wskazanych w art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
8
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia. W uzasadnieniu odwołania - z powołaniem się na dołączone do niego
opinie przedstawicieli doktryny prof. dr hab. Bogusława Banaszka, prof. dr hab. Pio-
tra Pogonowskiego i prof. dr hab. Mariusza Muszyńskiego - podniesiono, że w chwili
uchwalenia Konstytucji RP w dniu 2 kwietnia 1997 r. nie istniało pojęcie i status pro-
kuratora w stanie spoczynku. W tamtym czasie prokurator (lub sędzia) przechodził na
emeryturę. Uchwalając zatem ustawę zasadniczą ustrojodawca (pomijając poza tym
prokuraturę jako instytucję konstytucyjną) nie miał problemu z rozumieniem przepisu
art. 103 ust. 2 Konstytucji, albowiem zakaz konstytucyjny sprawowania mandatu od-
nosił się bardzo jasno tylko do kategorii czynnych zawodowo sędziów, prokuratorów,
urzędników służby cywilnej, żołnierzy, funkcjonariuszy policji oraz funkcjonariuszy
służb ochrony państwa. Po zakończeniu służby stawali się oni bowiem emerytami,
choć tacy sędziowie i prokuratorzy mogli posługiwać się nadal tytułem z dodaniem
słowa „emerytowany”. Wykonując obowiązek wynikający z art. 236 Konstytucji RP
Sejm w dniu 28 sierpnia 1997 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy - Prawo o ustroju
sądów powszechnych i innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 782, powoływana dalej jako
ustawa zmieniająca) wprowadzając, między innymi, w miejsce emerytury prokurator-
skiej i tytułu „emerytowany prokurator” (art. 74 ustawy o prokuraturze w pierwotnym
brzmieniu) status prokuratora w stanie spoczynku. W dniu 27 lipca 2001 r. uchwalona
została nowa ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz.
1070), w której dokonano zmian w ustawie o prokuraturze, w tym w jej art. 65a, z
którego wynika, że prokurator w stanie spoczynku w wypadku objęcia wymienionych
w tym przepisie funkcji czy stanowisk, w tym wyboru do pełnienia funkcji posła, w
przeciwieństwie do prokuratora pełniącego służbę w organach prokuratury, nie musi
zrzekać się posiadanego tytułu czy statusu.
Skarżący wskazał, że brak jest możliwości bezpośredniego stosowania Kon-
stytucji RP (ściśle - jej art. 103), a założenie o możliwości korygowania jednoznacz-
nie brzmiącej dyspozycji art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze i art. 30 ust. 1 ustawy
o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez oparcie rozstrzygnięcia in concreto
wprost na przepisie Konstytucji budzi daleko idące kontrowersje. W ocenie skarżące-
go, sama norma konstytucyjna wyrażona w art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej może
być uznawana za niejednoznaczną. Tymczasem w zgodnej opinii doktryny i orzecz-
nictwa „niezbędnym warunkiem bezpośredniego stosowania Konstytucji jest, by
norma Konstytucji była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna), tzn. na-
9
dawała się do bezpośredniego stosowania”. W konsekwencji konieczność ustalenia
treści normy dotyczącej incompatibilitas z uwzględnieniem metod wykładni systemo-
wej i celowościowej jest oczywista. Gdyby bowiem czytać art. 103 ust. 2 Konstytucji
RP literalnie w sposób rozszerzający, należałoby nieuchronnie postawić wniosek o
niezgodności art. 30 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (jak również
art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze) z Konstytucją, a tego - w warunkach decyzji
Marszałka Sejmu - zrobić nie wolno, gdyż decyzje walidacyjne w zakresie konstytu-
cyjności przepisów ustaw należą do wyłącznej domeny Trybunału Konstytucyjnego.
Marszałek Sejmu musiał zatem rozstrzygnąć wątpliwość interpretacyjną, a nie wali-
dacyjną, a więc posłużyć się metodologią interpretacji systemowej i funkcjonalnej, bo
tylko użycie tych instrumentów interpretacji pozwalało mu na uniknięcie rozstrzygnię-
cia walidacyjnego, które musiałoby oznaczać działanie ultra vires. Odmienne podej-
ście prowadzi do tego, że Marszałek uznał przepisy ustawowe o prokuraturze za nie-
zgodne z ustawą zasadniczą.
Zdaniem skarżącego, celowościowa wykładnia art. 103 ust. 2 Konstytucji RP
wyraźnie prowadzi do wniosku, że funkcją tego przepisu jest zabezpieczenie z jednej
strony - bezstronności i apolityczności „czynnego” prokuratora, która mogłaby być
zagrożona przez angażowanie się przez niego w spory polityczne, nieuchronne w
przypadku sprawowania mandatu parlamentarnego, a przez to również zabezpiecze-
nie autorytetu państwa i instytucji prokuratury, z drugiej zaś strony - funkcją tego
przepisu jest zapewnienie niezależności parlamentarzysty od poleceń przełożonych
służbowych, których powinien on, jako reprezentant społeczeństwa, kontrolować.
Żadna z tych funkcji incompatibilitas nie realizuje się w przypadku prokuratora w sta-
nie spoczynku. Sprawowanie przezeń mandatu parlamentarnego nie stwarza jakich-
kolwiek (a zwłaszcza istotnych) zagrożeń ani dla apolityczności prokuratury, ani dla
autorytetu państwa, ani dla niezależności wykonywanego mandatu. Zgodnie z wyra-
żonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r., SK 54/06 po-
glądem „osoba przechodząca w stan spoczynku zachowuje dotychczasowy status,
zaprzestaje natomiast wykonywania obowiązków służbowych”. Skoro nie ciążą na
niej obowiązki służbowe w zakresie świadczenia pracy, to nie jest ona poddana pod-
ległości służbowej i obowiązkowi wykonywania zarządzeń, wytycznych i poleceń (art.
8 ustawy o prokuraturze). Z kolei interpretując art. 103 ust. 2 Konstytucji RP syste-
mowo należy dostrzec, że po pierwsze - art. 103 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej odno-
szą się do „funkcji” i „zatrudnienia”, zaś tylko art. 103 ust. 2 wyjątkowo odnosi się do
10
„bycia” sędzią, prokuratorem itd.; po drugie - również art. 241 ust. 4 Konstytucji RP
wyraźnie wskazuje na „funkcję lub zatrudnienie”, a więc odnosi się do prokuratorów
czynnych, a nie w stanie spoczynku; po trzecie - art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, które
mają istotne znaczenie jako przepisy chroniące prawa i wolności polityczne, ustana-
wiają zasadę równości wobec prawa i równego dostępu obywateli polskich do służby
publicznej, natomiast wyjątki od tej zasady powinny być wyraźne, zgodne z zasadą
proporcjonalności i podlegać wykładni restryktywnej, zgodnie z regułą exceptiones
non sunt extendendae; po czwarte - art. 99 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia regułę,
zgodnie z którą każdy obywatel polski spełniający kryteria podane w tym przepisie (i
niedotknięty wyłączeniem wynikającym z art. 99 ust. 3) może zostać wybrany do
Sejmu (a więc i sprawować mandat, bo nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustawo-
dawca [prawidłowo: ustrojodawca] dał bierne prawo wyborcze wskazanym obywate-
lom polskim, ale zechciał ich potem pozbawić mandatu). Wykładnia systemowa nie
może być dokonywana przez odesłanie do przepisów subkonstytucyjnych, ale istotne
jest również i to, że najwyraźniej panował dotąd konsensus dotyczący rozumienia art.
103 ust. 2 Konstytucji jako odnoszącego się do prokuratorów „czynnych”, skoro aż w
dwóch przepisach, tj. w art. 30 ustawy o wykonywania mandatu posła i senatora oraz
w art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze ustawodawca jasno dał wyraz swojemu ro-
zumieniu normy wyrażonej w art. 103 ust. 2 Konstytucji jako nieodnoszącej się do
prokuratorów w stanie spoczynku. Wydaje się, iż pogląd ten jest ugruntowany (rów-
nież w praktyce, skoro pod rządami obecnej Konstytucji parlamentarzystką była sę-
dzia w stanie spoczynku) i znacząco odmienny od stanowiska zajętego przez Mar-
szałka Sejmu w kwestionowanym postanowieniu.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie nie od-
powiada kryteriom proporcjonalności, a przez to nie jest zgodnym z Konstytucją
ograniczeniem jego prawa do dostępu do służby publicznej, chronionego przez art.
60 ustawy zasadniczej. Należy bowiem podkreślić, że o ile uzasadnione jest ograni-
czenie tego dostępu (na zasadach określonych w art. 103 ust. 2 Konstytucji RP) w
przypadku prokuratorów czynnych, o tyle nie ma żadnych przekonujących racji prze-
mawiających za jego ograniczeniem w odniesieniu do prokuratorów w stanie spo-
czynku. Ani autorytet państwa, ani potrzeba zabezpieczenia niezależności posła, ani
potrzeba zachowania bezstronności prokuratury w sprawach politycznych - nie prze-
mawiają za potrzebą wyłączenia możliwości sprawowania mandatu poselskiego
przez prokuratora w stanie spoczynku. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Try-
11
bunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07 „zakaz nadmiernej inge-
rencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki
(choć kryteria ‘nadmierności’ muszą być relatywizowane, miedzy innymi z uwagi na
charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które
winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą”. Nie ma
żadnej potrzeby ograniczania prawa prokuratora w stanie spoczynku do partycypacji
w sprawach publicznych i pełnienia służby publicznej, przez wymaganie od niego
niepołączalności mandatu poselskiego - brak jest „rzeczywistej potrzeby”, o której
mowa w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący wywiódł, że - wbrew twierdzeniom Marszałka - pojęcie „prokurator”
zawarte w Konstytucji RP nie może być traktowane autonomicznie, zwłaszcza w
kontekście istnienia definicji legalnej tego stanowiska znajdującej się w ustawie
ustrojowej polskiej prokuratury, jaką jest ustawa o prokuraturze. W żaden sposób
Marszałek Sejmu nie wykazał, z jakich powodów pomija i nie odnosi się do legalnej
definicji pojęcia „prokurator” istniejącego w polskim systemie prawa od wielu lat i do-
tychczas przez nikogo niekwestionowanej. Bez wątpienia zatem pojęcia „prokurator” i
„prokurator w stanie spoczynku” w polskim systemie prawnym funkcjonują jako dwie
odrębne kategorie stanów prawnych, choć w istotnym zakresie podobnych. Każda
inna wykładnia byłaby wykładnią rozszerzającą niedopuszczalną w zakresie ograni-
czeń i wolności obywatelskich. W sprawie występuje konieczność zastosowania re-
guły in dubio pro libertate nakazującej rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na
rzecz, a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim. Oznaczałoby to możliwość
sprawowania mandatu posła przez prokuratora w stanie spoczynku.
Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie wydaje się sprzeczne z za-
kazem niedyskryminacji wyrażonym w art. 14 Konwencji oraz z art. 32 ust. 2 Kon-
stytucji RP. Nie zachodzą nadto przesłanki z art. 15 Konwencji czy ustawy zasadni-
czej, które mogłyby ograniczać te prawa. W konsekwencji postanowienie Marszałka
Sejmu, przez uznanie, że w celu zachowania mandatu poseł elekt będący prokurato-
rem w stanie spoczynku musi w sposób nieodwracalny i trwały zrzec się statusu wy-
nikającego z prokuratorskiego stanu spoczynku, ignoruje nakaz ochrony praw naby-
tych (art. 2 Konstytucji), drastycznie ogranicza korzystanie z biernego prawa wybor-
czego (art. 60 w związku z art. 99 ustawy zasadniczej), narusza zasadę proporcjo-
nalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i - stawiając prokuratora w stanie spoczynku w
sytuacji gorszej niż prokuratora czynnego zawodowo (art. 65a ust. 2 ustawy o proku-
12
raturze) - narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej). Zresztą ana-
liza art. 328-368 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wskazuje, że prokurator lub
sędzia w stanie spoczynku mogą sprawować, między innymi, mandat posła do Par-
lamentu Europejskiego.
W konsekwencji skarżący stoi na stanowisku, że doszło do naruszenia art.
249 § 1 w związku z art. 247 § 1 pkt 5 i § 3 Kodeksu wyborczego. Konstytucja nie re-
guluje sankcji za naruszenie jej art. 103 ust. 2, pozostawiając to ustawodawstwu
zwykłemu. Kwestię tę reguluje w niniejszej sprawie art. 247 Kodeksu wyborczego, a
procedowanie w takiej sytuacji wskazane jest w art. 249 i art. 250 tego Kodeksu. Z
ustawodawstwa - w szczególności lex specialis (art. 65a ustawy o prokuraturze) -
wynika jednoznacznie, że prokurator w stanie spoczynku lub sędzia w stanie spo-
czynku nie wchodzą w zakres zakazu określonego w art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wy-
borczego. Zatem podjęcie procedowania i wydanie przez Marszałka Sejmu postano-
wienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego stanowi rażące naruszenie
art. 249 § 1 w związku z art. 247 § 1 pkt 5 i § 3 Kodeksu wyborczego.
Wreszcie skarżący wskazał na naruszenie jego konstytucyjnych praw obywa-
telskich w związku z procedurą dotyczącą wygaszania mandatu. Wywiódł, że usta-
wodawca zezwala na realizację prawa do sądu dopiero na etapie sporu po wyga-
śnięciu mandatu, wyklucza natomiast to prawo na etapie wstępnego sporu o to, czy
zainteresowany w ogóle podlega restrykcji określonej w art. 247 § 3 Kodeksu wybor-
czego. W rezultacie zainteresowany może zrealizować swoje prawo do sprawowania
mandatu posła jedynie za cenę rezygnacji z praw nabytych i to bez możliwości oceny
przez niezawisły sąd, czy prawo rzeczywiście tego wymagało, co stanowi naruszenie
art. 2 i art. 45 § 1 ustawy zasadniczej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.
W odwołaniu sporządzonym przez pełnomocnika Marcina Górskiego zarzuco-
no naruszenie: 1) art. 103 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich
nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art.
103 ust. 2 Konstytucji RP może zostać bezpośrednio zastosowany w ten sposób, iż
na jego podstawie Marszałek Sejmu samodzielnie dokonał in concreto kontroli zgod-
ności z Konstytucją RP przepisów art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu po-
sła i senatora oraz art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze i w rezultacie tej kontroli
orzekł o niezgodności wskazanych przepisów ustaw zwykłych z art. 103 ust. 2 Kon-
stytucji RP oraz przyjął za samoistną materialną podstawę zaskarżonego postano-
wienia art. 103 ust. 2 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskaza-
13
nych przepisów Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że do chwili stwierdzenia przez
Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisów ustaw zwykłych z Konstytucją RP,
organ w postaci Marszałka Sejmu RP nie był upoważniony do odmowy zastosowania
przepisów ustaw zwykłych mających zastosowanie w materialnym stanie faktycznym
i winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na tychże przepisach ustaw zwykłych; 2)
art. 103 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego nieprawidłową wykładnię sprowadzającą
się do uznania, że przepis ten znajduje zastosowanie także do prokuratora w stanie
spoczynku, podczas gdy przepis ten, interpretowany prawidłowo, tj. z uwzględnie-
niem wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie znajduje zastosowania do prokuratora
w stanie spoczynku; 3) art. 60 i art. 99 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich nieprawidłową interpretację i niewła-
ściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zgodna z zasadą proporcjonalności
jest ingerencja w prawo obywatela polskiego do równego dostępu do służby publicz-
nej (oraz w bierne prawo wyborcze), polegająca na pozbawieniu tego obywatela, bę-
dącego prokuratorem w stanie spoczynku, prawa do wykonywania mandatu posła na
Sejm RP, o ile nie zaniecha on bycia prokuratorem w stanie spoczynku, podczas gdy
przepisy te, prawidłowo interpretowane, winny były doprowadzić Marszałka Sejmu
RP do uznania, iż nie jest zgodna z zasadą proporcjonalności ingerencja w prawo
posła będącego adresatem zaskarżonego postanowienia do dostępu do służby pu-
blicznej polegającej na wykonywaniu mandatu posła na Sejm RP; 4) art. 247 § 1 pkt
5 i § 3 Kodeksu wyborczego, poprzez ich nieprawidłową interpretację, a w konse-
kwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te mają za-
stosowanie do sytuacji posła na Sejm RP będącego prokuratorem w stanie spo-
czynku, a więc niemogącego zrezygnować z „zajmowanego stanowiska lub pełnionej
funkcji”, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna prowadzić
do uznania, że nie znajdują one zastosowania do prokuratora w stanie spoczynku,
który nie zajmuje żadnego stanowiska ani nie pełni żadnej funkcji, a więc nie może
złożyć oświadczenia o rezygnacji z nich, którego niezłożenie stanowi przesłankę wy-
gaśnięcia mandatu posła na Sejm RP. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik
domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Marszałka Sejmu RP w całości.
W uzasadnieniu odwołania - przy zastosowaniu argumentacji takiej jak za-
warta w odwołaniu sporządzonym osobiście przez skarżącego - podniesiono, że po
pierwsze - podstawowe zastrzeżenie budzi założenie możliwości korygowania jedno-
znacznej dyspozycji art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora
14
przez oparcie rozstrzygnięcia in concreto wprost na przepisie Konstytucji RP oraz
samodzielne przesądzenie przez Marszałka Sejmu o niezgodności art. 30 ust. 1
ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 65a ust. 1 ustawy o proku-
raturze z art. 103 ust. 2 Konstytucji RP; stąd też Marszałek Sejmu nie miał kompe-
tencji do odmowy zastosowania art. 30 ust. 1 pierwszej z wymienionych wyżej ustaw
z jednoczesnym bezpośrednim zastosowaniem w to miejsce art. 103 ust. 2 ustawy
zasadniczej; po drugie - prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje umożliwie-
nie łączenia statusu prokuratora w stanie spoczynku z mandatem posła z uwagi na
ratio legis, względy wykładni systemowej, brak jednoznaczności przepisu; po trzecie -
doszło do pominięcia zasady proporcjonalności.
W uzupełnieniu odwołania w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2011 r.
pełnomocnik Marcin Górski „nakreślił standardy obowiązujące w badanym zakresie w
innych państwach członkowskich Unii Europejskiej” oraz standardy Rady Europy,
„zdające się przemawiać za uznaniem, że zakaz łączenia mandatu parlamentarnego
ze sprawowaniem funkcji prokuratorskiej odnosi się do prokuratorów czynnych, nie
zaś w stanie spoczynku”.
Pełnomocnik Piotr Pszczółkowski zarzucił naruszenie prawa materialnego, a
mianowicie art. 103 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną jego
wykładnię i uznanie, że poseł elekt Dariusz Barski jest prokuratorem w rozumieniu
art. 103 ust. 2 Konstytucji, podczas gdy prawidłowa wykładnia użytego w tym przepi-
sie pojęcia „prokurator” prowadzi do uznania, że poseł elekt Dariusz Barski - proku-
rator Prokuratury Krajowej w stanie spoczynku, nie jest „prokuratorem” w rozumieniu
tego przepisu, co oznacza, że uregulowania w tej materii są zupełne i wewnętrznie
niesprzeczne; nie zachodzi potrzeba zmian legislacyjnych, ani sięgania po wykładnię
Trybunału Konstytucyjnego; nie zachodzi także potrzeba wartościowania z uwagi na
rangę przepisu omawianych wyżej norm prawnych przy pomocy reguł kolizyjnych.
Przepisy ustawy o prokuraturze i ustawy o sprawowaniu mandatu posła i senatora
korelują bowiem z prawidłowo rozumianą normą art. 103 ust. 2, a także art. 103 ust.
1 i 3, art. 241 ust. 4, art. 60 i art. 99 ustawy zasadniczej. Mając powyższe na uwadze
pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu odwołania podniesione zostały następujące argumenty prze-
ciw możliwości wygaśnięcia mandatu posła będącego w dniu wyborów prokuratorem
w stanie spoczynku: 1) prokurator w stanie spoczynku nie jest prokuratorem w rozu-
mieniu Konstytucji; 2) w ustawie zasadniczej brak jest legalnej definicji prokuratora;
15
3) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera istotny pogląd co do rozbież-
ności występujących między przepisami ustawy o wykonywaniu mandatu posła i se-
natora oraz ustawy o prokuraturze a art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej, co skłania do
zastosowania reguł kolizyjnych; tymczasem sięganie do tych reguł nie jest konieczne
po dokonaniu właściwej wykładni art. 103 ust. 2 Konstytucji RP; 4) szczególnie art.
65a ustawy o prokuraturze stanowi, że obowiązek zrzeczenia się funkcji nie dotyczy
osób przechodzących w stan spoczynku (rozumowanie a maiori ad minus); 5) rów-
nież wykładnia teleologiczna pojęcia „prokurator” prowadzi do wniosku, że nie obej-
muje ono „prokuratora w stanie spoczynku”; 6) w dacie uchwalenia aktualnie obowią-
zującej Konstytucji nie istniało pojęcie i status prokuratora w stanie spoczynku, w
tamtym czasie art. 103 ust. 2 Konstytucji odnosił się do kategorii czynnych zawodowo
sędziów, prokuratorów, urzędników służby cywilnej, żołnierzy, funkcjonariuszy policji
oraz funkcjonariuszy służb ochrony państwa.
Pełnomocnik Janusz Wojciechowski zarzucił naruszenie: 1) art. 103 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pro-
kurator w stanie spoczynku jest prokuratorem w rozumieniu tego przepisu, 2) art. 247
§ 3 w związku z art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, przez błędne uznanie, że
stosuje się on do Dariusza Barskiego; 3) art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego, przez
błędne zastosowanie go do stanu faktycznego, w którym nie są spełnione konstytu-
cyjne i ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu poselskiego; 4) art. 2 i art. 45 ust.
1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji, poprzez wydanie
zaskarżonego postanowienia w trybie nierespektującym prawa zainteresowanego do
udziału w postępowaniu dotyczącym jego praw oraz ograniczającym jego prawo do
sądu. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że po pierwsze - dokonana przez Mar-
szałka Sejmu wykładnia art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej zaliczająca do zakresu
nazwy „prokurator” także prokuratorów w stanie spoczynku uchybia wymaganiom
wykładni językowej, historycznej, systemowej i celowościowej; po drugie - terminy
konstytucyjne powinny być konfrontowane z identycznie brzmiącymi terminami usta-
wowymi zastanymi przez ustrojodawcę, a przyjęcie przez interpretatora odmiennego,
„autonomicznego” znaczenia terminu konstytucyjnego z reguły nie jest oczywiste i
wymaga poparcia odpowiednią argumentacją, której brak w uzasadnieniu zaskarżo-
nego postanowienia; po trzecie - w przypadku prokuratora w stanie spoczynku nie
16
zachodzi żadna z sytuacji opisanych w art. 103 Konstytucji RP, a uzależnienie korzy-
stania przez takiego obywatela z biernego prawa wyborczego do Sejmu od trwałej
rezygnacji z praw nabytych w ramach stanu spoczynku byłoby nieadekwatne do celu
regulacji i nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); po czwarte - Marszałek
Sejmu jako organ stosujący prawo związany jest domniemaniem konstytucyjności
ustaw i nie jest upoważniony do stwierdzania ich niezgodności z ustawą zasadniczą;
po piąte - status prokuratora w stanie spoczynku nie polega na „zajmowaniu stanowi-
ska lub funkcji” i stąd art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego nie znajduje do niego zasto-
sowania; po szóste - zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie nierespek-
tującym prawo skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym jego praw, po-
przez niezawiadomienie zainteresowanego o wszczęciu przez Marszałka Sejmu po-
stępowania w przedmiocie wygaśnięcia mandatu posła oraz ograniczającym prawo
zainteresowanego do sądu, poprzez wadliwe unormowanie proceduralnego statusu
posła elekta na gruncie art. 247 § 3 w związku z art. 249 § 1 i art. 250 § 1 Kodeksu
wyborczego, a w rezultacie wyłączenie prawa do sądu na etapie wstępnego sporu o
to, czy zainteresowany w ogóle podlega restrykcji określonej w art. 247 § 3 tego Ko-
deksu, ograniczającej korzystanie przez niego z konstytucyjnego prawa obywatel-
skiego, a umożliwienie realizacji prawa do sądu dopiero na etapie sporu ex post o
wygaśnięcie mandatu (art. 250 § 1 Kodeksu).
Sąd Najwyższy ustalił i zważył, co następuje.
Na podstawie akt osobowych skarżącego Sąd Najwyższy ustalił, że Prokurator
Generalny pismem z dnia 31 marca 2010 r. przeniósł z tym samym dniem prokurato-
ra byłej Prokuratury Krajowej, Dariusza Barskiego, na stanowisko prokuratora Proku-
ratury Apelacyjnej w Łodzi z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na
dotychczas zajmowanym stanowisku. W związku ze złożonym przez Dariusza Bar-
skiego sprzeciwem od powyższej decyzji o przeniesieniu, Prokurator Generalny za-
wiadomił, że z dniem 1 maja 2010 r. przechodzi on w stan spoczynku. Pismem z dnia
5 maja 2010 r. ustalono wysokość uposażenia Dariusza Barskiego jako prokuratora
w stanie spoczynku w wysokości 100 % wynagrodzenia. Po przejściu w stan spo-
czynku Dariusz Barski zawiadomił Prokuratora Generalnego o zamiarze podjęcia
zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym w szkole wyższej. Prokurator Generalny
nie wyraził sprzeciwu.
17
W ocenie Sądu Najwyższego, przejście w stan spoczynku prokuratora Dariu-
sza Barskiego nastąpiło z mocy prawa na skutek wniesienia przez niego sprzeciwu
od przeniesienia do Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi. Zastosowany tryb postępowa-
nia wynikał z art. 19 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o proku-
raturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.). Zgodnie z
ustępem 2 tego artykułu Prokurator Generalny przenosił prokuratorów byłej Proku-
ratury Krajowej, których nie powołał do Prokuratury Generalnej, na inne miejsce
służbowe w prokuraturach apelacyjnych lub okręgowych z zachowaniem wynagro-
dzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Przeniesiony prokurator
mógł wnieść sprzeciw od decyzji Prokuratora Generalnego w terminie 14 dni od daty
jej doręczenia. Złożenie sprzeciwu oznaczało przejście w stan spoczynku (art. 19 ust.
3). Czynność Prokuratora Generalnego dotycząca przeniesienia w stan spoczynku
miała charakter jedynie deklaratoryjny, a nie prawokształtujący. Analogiczny pogląd
wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 września 2010 r., III PO 5/10 (LEX
nr 667493).
Badając dotychczasową praktykę odnoszącą się do aktywności parlamentar-
nej sędziów w stanie spoczynku (nie ustalono takiej praktyki w odniesieniu do proku-
ratorów w stanie spoczynku), Sąd Najwyższy ustalił na podstawie informacji nade-
słanych przez Szefa Kancelarii Senatu, Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku oraz
Departament Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości, że wobec sędzi w stanie spoczyn-
ku, która w latach 2001-2007 sprawowała mandat senatora, nie były podejmowane
żadne działania ani nie zapadły żadne rozstrzygnięcia w związku z łączeniem man-
datu senatora z pozostawaniem w sędziowskim stanie spoczynku. Natomiast sędzia
ta nie pobierała uposażenia sędziego w stanie spoczynku w czasie sprawowania
mandatu senatora. Wypłatę uposażenia wznowiono po wygaśnięciu mandatu sena-
tora.
W literaturze prawniczej (I. Raczkowska: Stan spoczynku sędziów i prokurato-
rów, Warszawa 2003, s. 78-79) został opisany przypadek sprzeciwu Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego w stosunku do udziału sędziego w stanie spoczynku w
pracach sejmowej komisji śledczej w charakterze eksperta. Sprzeciw podyktowany
był uznaniem, że udział ten nie da się pogodzić z zasadą apolityczności sędziów,
może zaszkodzić dobremu wizerunkowi Sądu Najwyższego a nawet doprowadzić do
sytuacji uchybiającej godności urzędu sędziowskiego. Sprzeciw ten został jednogło-
śnie podtrzymany przez Kolegium Sądu Najwyższego.
18
W ocenie Sądu Najwyższego, dotychczasowa praktyka w zakresie aktywności
parlamentarnej sędziów w stanie spoczynku nie może, wbrew zdaniu wnoszącego
odwołanie, skłaniać do jego uwzględnienia. Jak wyżej podano, dokonane ustalenia
pokazują niejednolitość tej praktyki. Nie można zatem mówić o potrzebie kontynuo-
wania lub przełamywania dotychczasowego rozumienia art. 103 ust. 2 Konstytucji w
odniesieniu do sędziów w stanie spoczynku będących w analogicznej sytuacji do bę-
dącej przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Nie ma też dostatecznych przesłanek
do wnioskowania na temat przesłanek prawnych, jakimi kierowały się podmioty (or-
gany) podejmując decyzje (lub powstrzymując się od podjęcia decyzji) w sprawie
sędziego w stanie spoczynku pełniącej mandat senatora. Natomiast znane są prze-
słanki sprzeciwu Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wobec aktywności sę-
dziego Sądu Najwyższego w stanie spoczynku w charakterze eksperta sejmowej
komisji śledczej.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania należy stwierdzić, że skarżący w
pierwszej kolejności prezentuje tezę, że pojęcie prokuratora w ujęciu art. 103 ust. 2
Konstytucji nie obejmuje prokuratora w stanie spoczynku, a w konsekwencji jego sy-
tuacja prawna nie jest objęta normą art. 247 § 1 pkt 5 i § 3 Kodeksu wyborczego, co
powoduje niezgodność z prawem zastosowania przez Marszałka Sejmu art. 249 § 1
tego Kodeksu. Rozważanie zasadności tego zarzutu należy rozpocząć od odwołania
się do treści art. 247 § 1 ustawy - Kodeks wyborczy. W myśl pkt 5 tego przepisu wy-
gaśnięcie mandatu posła następuje, między innymi, „w przypadku zajmowania w dniu
wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczy-
pospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła”. Zgodnie z art.
241 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu posła zajmującego w dniu wybo-
rów stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5 następuje, jeżeli nie złoży on
Marszałkowi Sejmu, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję
Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyników wyborów do Sejmu,
oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji.
Wygaśnięcie mandatu posła, który nie złożył tego oświadczenia następuje więc z
mocy prawa, a Marszałek Sejmu stwierdza jedynie (w drodze postanowienia) wyga-
śnięcie mandatu (art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego). W zakresie przesłanek wyga-
śnięcia mandatu posła z powodu naruszenia zakazu łączenia funkcji lub stanowisk ze
sprawowaniem mandatu posła art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego odsyła wprost
do Konstytucji. Przepisem ustawy zasadniczej poświęconym zasadzie incompatibili-
19
tas jest jej art. 103, który ma zastosowanie w tej sprawie z mocy odesłania zawartego
w ustawie - Kodeks wyborczy. Sąd Najwyższy jest zatem obowiązany stosować ten
przepis nie bezpośrednio, ale współstosować go, analizując zawartość normatywną
art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Sięgnięcie do art. 103 Konstytucji jest ko-
nieczne dla odtworzenia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 247 § 1 pkt 5 Ko-
deksu wyborczego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,
poz. 483 ze zm.) w Rozdziale IV zatytułowanym „Sejm i Senat” zawiera art. 103 po-
dzielony na trzy ustępy, poświęcone zakazom łączenia mandatu posła z funkcjami
publicznymi. W pierwszym ustępie wymienione zostały funkcje, których nie można
łączyć z mandatem posła. Są to funkcje: Prezesa Narodowego Banku Polskiego,
Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw
Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji oraz ambasadora. Przepis ten zawiera ponadto zakaz łączenia
mandatu posła z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii
Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zakaz
ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej.
Ustęp drugi - będący przedmiotem analizy w tej sprawie - ma następujące brzemien-
nie: „Sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz pozostający w czynnej
służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz funkcjonariusz służb ochrony państwa
nie mogą sprawować mandatu poselskiego”. W trzecim ustępie zawarto upoważnie-
nie dla ustawodawcy do określenia innych przypadków zakazu łączenia mandatu
poselskiego.
W doktrynie prawa wyrażone zostały rozbieżne poglądy na temat rozumienia i
znaczenia różnic miedzy pierwszym a drugim ustępem art. 103 Konstytucji. Na uży-
tek rozstrzygnięcia w tej sprawie nie jest konieczne dogłębne przeanalizowanie tej
kwestii. Wystarczy spostrzeżenie, że w ustępie pierwszym zamieszczono wykaz
funkcji objętych zakazem i instytucji państwowych, których pracownicy nie mogą
sprawować mandatu posła. Natomiast w ustępie drugim wymieniono osoby, których
wspólną cechą jest (ma być) apolityczność, istotna z uwagi na demokratyczny cha-
rakter państwa (art. 2 Konstytucji). Z art. 103 ust. 3 ustawy zasadniczej wynika do-
puszczalność rozszerzenia przez ustawodawcę zwykłego katalogu przypadków
(funkcji) objętych zakazem ich łączenia z mandatem poselskim. A contrario należy
przyjąć niedopuszczalność zawężenia w ustawie katalogu przypadków objętych kon-
20
stytucyjnym zakazem połączalności. Ustawodawca zwykły nie ma też kompetencji
odmiennego uregulowania niepołączalności w odniesieniu do osób objętych art. 103
ust. 2 Konstytucji.
W dacie wejścia w życie Konstytucji stosunek służbowy prokuratora ustawał z
jego przejściem na emeryturę. Po wprowadzeniu od 1 stycznia 1998 r. do systemu
prawnego instytucji prokuratorskiego stanu spoczynku (co nastąpiło na mocy ustawy
zmieniającej z dnia 28 sierpnia 1997 r.) stosunek służbowy prokuratora powstaje z
dniem jego powołania i trwa zasadniczo (z wyjątkiem przypadków zrzeczenia się i
ustania na mocy orzeczenia) do śmierci. Wprowadzenie do systemu prawnego in-
stytucji prokuratora w stanie spoczynku spowodowało zasadniczą zmianę treści po-
jęcia prawnego „prokurator”. Od tej pory pojęcie to obejmuje nie tylko prokuratorów
wykonujących pracownicze obowiązki prokuratorskie (prokuratorów w stanie czyn-
nym), ale również prokuratorów w stanie spoczynku. W takim właśnie znaczeniu na-
leży obecnie rozumieć pojęcie „prokurator” występujące w art. 103 ust. 2 Konstytucji.
Wykładając ten przepis trzeba bowiem mieć na uwadze aktualne znaczenie użytego
w nim terminu, a nie znaczenie „zastane” przez ustrojodawcę, jak wywodzi skarżący.
Sąd Najwyższy nie znajduje podstaw, aby na gruncie obowiązującego stanu prawne-
go przeciwstawiać pojęcia prokurator i prokurator w stanie spoczynku. Pojęcie „pro-
kurator” zawiera w sobie pojęcie „prokurator w stanie spoczynku”.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i w literaturze
prawniczej jednolicie podkreśla się, że prokuratorzy (tak samo sędziowie) z chwilą
przejścia w stan spoczynku nie przestają być prokuratorami (sędziami) i nie przestają
pełnić funkcji publicznej. Ich stosunek służbowy trwa nadal, ulega jedynie przekształ-
ceniu. Prokurator w stanie spoczynku pozostaje w stosunku publicznoprawnym,
ustają tylko jego obowiązki pracownicze. W pewnych okolicznościach mogą one
zresztą ulec przywróceniu (por. glosę T. Kuczyńskiego do uchwały Sądu Najwyższe-
go z dnia 27 września 2002 r., III UZP 5/02, OSP 2004 nr 9, poz. 108, a także T. Ku-
czyński w: System Prawa Administracyjnego, tom 11; Stosunek służbowy, pod re-
dakcją R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, s. 52). Ważną wypowiedź na
ten temat zawarł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r., SK 54/06
(OTK-A 2007 nr 3, poz. 23). Rozpoznana przez Trybunał sprawa dotyczyła prokura-
tora w stanie spoczynku i niemożliwości zajmowania przez prokuratora w stanie spo-
czynku żadnego innego stanowiska poza stanowiskiem pracownika naukowo-dy-
daktycznego, dydaktycznego i naukowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w ob-
21
szernym wywodzie, że objęcie prokuratorów sędziowskim stanem spoczynku (mają-
cym umocowanie konstytucyjne) wyniknęło z dążenia do równego traktowania sę-
dziów i prokuratorów i wiązało się z tym, że chociaż prokuratura nie jest organem
władzy sądowniczej, to wchodzi w skład organów ochrony prawnej. Stan spoczynku
prokuratorów należy uznać za wyraz dążenia do kształtowania pozytywnego obrazu
organów ochrony prawnej i wzmacniania zaufania społecznego do tych organów.
Stan spoczynku winien być traktowany nie jako przywilej lecz jako instrument
wzmacniający niezależność prokuratorów i zachowanie autorytetu instytucji władzy
publicznej jaką jest prokuratura. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca
dążąc do zachowania elitarnego charakteru funkcji sędziów i prokuratorów oraz auto-
rytetu sądów i prokuratur gotów jest przyznać szczególne uprawnienia osobom, które
pełniły funkcję sędziego lub prokuratora, w zamian jednak za rezygnację z części
uprawnień. Ustawodawca powiązał ze stanem spoczynku szereg obowiązków, w tym
podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej, ograniczenie w podejmowaniu dodat-
kowego zatrudnienia oraz w możliwości wykonywania innych zajęć. Trybunał podkre-
ślił ponadto możliwość zrezygnowania ze stanu spoczynku. W konkluzji Trybunał
Konstytucyjny uznał za niemożliwe do zaakceptowania z perspektywy konstytucyjnej
uzyskiwanie przez prokuratorów w stanie spoczynku niejako podwójnej korzyści w
postaci pobierania uposażenia korzystnego w porównaniu z możliwymi do uzyskania
świadczeniami emerytalnymi i jednocześnie niepodlegania ograniczeniom w podej-
mowaniu zatrudnienia.
Istotę ciężarów wiążących się z pozostawaniem w stosunku służbowym sę-
dziego (a odpowiednio - prokuratora, skoro prokuratorzy zostali objęci sędziowskim
stanem spoczynku), stanowiących niejako - jak określono - ekwiwalentność stanu
spoczynku, przedstawiono dobitnie w literaturze prawniczej (por. A. Sobczyk: Zaopa-
trzenie społeczne sędziów, Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych,
1999 nr 7, s. 8). „Ekwiwalentność” wyraża się w tym, że „sędziowie do końca życia (w
dosłownym tego słowa znaczeniu) są ograniczeni w swych prawach obywatelskich”.
Pozostawanie w stanie spoczynku wiąże się z obowiązkiem dbałości o godność
sprawowanego (przed przejściem w stan spoczynku) urzędu pod groźbą odpowie-
dzialności dyscyplinarnej. W praktyce oznacza to powstrzymywanie się od zachowań
dla innych dozwolonych. Na przykład sędzia (i prokurator) przez całe życie nie ma
możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów, np. przez prowadzenie działalności
gospodarczej. Dlatego przyjmuje się, że uposażenie sędziego w stanie spoczynku
22
(jak również wynagrodzenie sędziego czynnego) „winny obejmować także ekwiwa-
lent za ograniczenie wolności osobistej aż do śmierci”.
Jednym z ograniczeń praw obywatelskich dotyczących prokuratorów w stanie
spoczynku jest zakaz prowadzenia działalności politycznej, obejmujący, między in-
nymi, zakaz przynależności do partii politycznej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29
września 2005 r., SDI 22/05 (LEX nr 568821) podkreślił, że prokurator w stanie spo-
czynku pozostaje prokuratorem, a zatem jego działalność polityczna w partii politycz-
nej może wywołać przekonanie, że funkcja ta służy do realizacji programu politycz-
nego partii, przy wykorzystaniu prokuratury jako instytucji publicznej, której istotą jest
neutralność polityczna. Generalnie, w orzecznictwie i doktrynie prawa przyjmuje się,
że do prokuratora w stanie spoczynku stosuje się wszystkie przepisy, w tym te, które
wprowadzają ciężary i ograniczenia dotyczące prokuratora czynnego, poza tymi,
które nie dają się pogodzić ze stanem spoczynku. Wskazanie w niektórych przepi-
sach ustawy o prokuraturze, że stosuje się je do prokuratorów w stanie spoczynku
należy rozumieć jedynie jako ustawowe wyjaśnienie wątpliwości co do tego, że sto-
sowanie tych właśnie przepisów da się pogodzić ze stanem spoczynku (por. powoła-
ny wyżej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 i - w odnie-
sieniu do sędziów - T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski: Komentarz do Prawa o
ustroju sądów powszechnych i ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa
2002, s. 315).
Z drugiej strony, w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się dobrowol-
ność - co do zasady - pozostawania w stanie spoczynku. Prokurator winien rozwa-
żyć, czy chce przejść w stan spoczynku i pozostawać w nim, godząc się na wszystkie
ograniczenia związane z zachowaniem funkcji publicznej. Prokurator może bowiem
zrezygnować ze stanu spoczynku i związanych z nim uprawnień i ograniczeń (por.
uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 2003 r., I KZP 8/03, OSNKW 2003 nr
5-6, poz. 41; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2007 r., I UK 254/06, LEX nr
948782 i przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2007 r., SK
54/06).
Podsumowując, należy stwierdzić, że jednolite stanowisko judykatury i dok-
tryny prawa wyrażone w wielu orzeczeniach i opracowaniach nie pozostawia wątpli-
wości co do tego, że użyte w art. 103 ust. 2 Konstytucji pojęcie „prokurator” obejmuje
„prokuratora w stanie spoczynku”.
23
Przyjęcie, że art. 103 ust. 2 Konstytucji jest normą samowykonalną w tym sen-
sie, iż intencją ustrojodawcy było takie unormowanie kwestii związanej z zakazem
sprawowania mandatu posła na płaszczyźnie konstytucyjnej, aby ustawodawca zwy-
kły tego nie regulował, umożliwia dokonanie wykładni art. 65a ust. 1 ustawy o proku-
raturze i art. 30 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zgodzie z
ustawą zasadniczą (art. 8 ust. 2). Należy mieć na uwadze, że pojęcia zawarte w
Konstytucji mają - co najmniej w pewnej mierze - charakter autonomiczny, co wynika
z ogólnej zasady interpretacji, zgodnie z którą to normy konstytucyjne muszą być
traktowane jako punkt odniesienia do oceny poszczególnych pojęć ustawowych, a
nie odwrotnie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., K
21/99, OTK 2000 nr 4, poz. 109). Przyjęcie innego założenia musiałoby w odniesie-
niu do rozpatrywanych regulacji oznaczać, że normy ustawowe determinowałyby za-
kres konstytucyjnego zakazu łączenia mandatu posła, o którym stanowi art. 103 ust.
2 ustawy zasadniczej i mogłyby skutecznie go zablokować. W rezultacie wykładnia
przepisów Konstytucji nie może być dokonywana poprzez treść norm ustawowych,
ale odwrotnie, należy stosować prokonstytucyjną wykładnię tych norm.
Dotyczy to przede wszystkim art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze. W myśl
tego przepisu, prokurator mianowany, powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w
organach państwowych jest obowiązany zrzec się swojego stanowiska, chyba że
przechodzi w stan spoczynku. Sąd Najwyższy dostrzega możliwość wykładni tego
przepisu w zgodzie z Konstytucją jako niedotyczącego sprawowania przez prokurato-
ra mandatu posła, a odnoszącego się do innych przypadków jego „wyboru do pełnie-
nia funkcji w organach państwowych” (dostrzegł ją też R. Piotrowski w artykule pt.
Czy nie może znaczy może?, Gazeta Prawna z dnia 29 października 2011 r.). Nie-
dopuszczalność łączenia mandatu posła z pozostawaniem w stosunku służbowym
prokuratora (co dotyczy także prokuratora w stanie spoczynku) została bowiem ure-
gulowana wprost w Konstytucji. Przejście w stan spoczynku nie może spowodować
uchylenia zakazu wyrażonego w art. 103 ust. 2 Konstytucji, konieczne jest zrzeczenie
się prokuratorskiego stanu spoczynku. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w
dołączonej do odwołania skarżącego opinii B. Banaszaka (w której autor zakłada, iż
art. 65a ustawy o prokuraturze odnosi się również do prokuratora w stanie czynnym
wybranego do pełnienia funkcji posła) kwestionuje się - w ocenie Sądu Najwyższego
niebezpodstawnie - zgodność z Konstytucją prawa powrotu na stanowisko zajmowa-
24
ne przed zrzeczeniem się. Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje jednak poza przed-
miotem niniejszej sprawy.
Prokonstytucyjną wykładnię należy również zastosować do art. 30 ust. 1
ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w którym zawarty został, między
innymi, zakaz wykonywania pracy w charakterze sędziego i prokuratora w okresie
wykonywania mandatu posła i senatora. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o wyko-
nywaniu mandatu posła i senatora weszła w życie z dniem 1 lipca 1996 r. (z wyjąt-
kami niemającymi zastosowania dla rozpatrywanego przypadku), a jej art. 30, poza
dopisaniem z dniem 1 stycznia 2000 r. zakazu łączenia sprawowania mandatu posła
i senatora z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy (z wyjątkiem stosun-
ku pracy z wyboru) w Biurze Rzecznika Praw Dziecka, nie uległ żadnej zmianie. Po
wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. oraz wprowadzeniu stanu spoczynku dla sę-
dziów i prokuratorów możliwa jest taka wykładnia art. 30 ust. 1 tej ustawy, która za-
chowuje zgodność z art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy
o wykonywaniu posła i senatora w zakresie obowiązującego posła i senatora zakazu
„wykonywania pracy w charakterze sędziego i prokuratora” może być bowiem rozu-
miany jako zakaz przynależności tych podmiotów do korpusu zawodowego sędziów i
prokuratorów, a więc pozostawania przez nie w stosunku służbowym sędziego lub
prokuratora, niezależnie od tego czy łączy się ono z wykonywaniem obowiązków
pracowniczych (stan czynny), czy też występuje zwolnienie z obowiązku ich wykony-
wania (stan spoczynku). Inaczej mówiąc, zgodna z Konstytucją wykładnia tego prze-
pisu pozwala na takie jego rozumienie, że - skoro w myśl art. 103 ust. 2 Konstytucji
„bycie sędzią” i „bycie prokuratorem” stanowi przeszkodę w sprawowaniu mandatu -
zawarty w nim zakaz obejmuje posiadanie przez te podmioty statusu sędziego lub
prokuratora. W tym miejscu warto przypomnieć pogląd Trybunału Konstytucyjnego
wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r., SK 54/06 (do którego odwołuje się
również skarżący), że „powołanie na stanowisko sędziego i prokuratora następuje na
czas nieoznaczony, a przejście w stan spoczynku nie powoduje ustania stosunku
pracy. Wraz z przejściem w stan spoczynku stosunek służbowy sędziego i prokura-
tora nie wygasa bowiem, lecz tylko ulega przekształceniu. Specyfiką tego stanu jest
pozostawanie w stosunku służbowym przy braku obowiązku świadczenia pracy”.
Oznacza to w istocie tyle, że stosunek służbowy sędziego i prokuratora trwa co do
zasady do śmierci i aż do tego momentu wskazane podmioty status ten zachowują
(są prokuratorem lub sędzią), tyle, że po przejściu w stan spoczynku - bez obowiązku
25
świadczenia pracy. Za powyższą wykładnią może również przemawiać brak w usta-
wie o wykonywaniu mandatu posła i senatora regulacji odnoszącej się do przypadku
zbiegu prawa do uposażenia poselskiego z prawem do uposażenia przysługującego
sędziemu i prokuratorowi w stanie spoczynku, chociaż ustawa ta reguluje w art. 25
ust. 3 i 3a przypadki zbiegu uposażenia poselskiego ze świadczeniami emerytalno-
rentowymi z powszechnych ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia społecznego
rolników i zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych (żołnierzy zawodowych,
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby więziennej).
W takim kontekście należałoby również rozumieć określenie „stanowisko lub
funkcja”, o których stanowi art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego, a których zajmowanie
lub pełnienie w dniu wyborów skarżący kwestionuje. Jednocześnie nie tylko nie pod-
waża on przyjmowanego w judykaturze Sądu Najwyższego poglądu, ale wręcz go
podziela, że art. 44 ust. 3 ustawy o prokuraturze znajduje zastosowanie również do
prokuratora w stanie spoczynku. Przepis ten stanowi, że „w okresie zajmowania sta-
nowiska prokurator nie może należeć do partii politycznej ani brać udziału w żadnej
działalności politycznej”. Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażonym przez Sąd
Najwyższy w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 września 2005 r., SDI 22/05 poglą-
dem, art. 44 ust. 3 ustawy o prokuraturze odnosi się nie tylko do prokuratora w stanie
czynnym, ale również do prokuratora w stanie spoczynku. Podstawę dokonania takiej
wykładni stanowiła ocena, że prokurator w stanie spoczynku pozostaje w służbie, a
dochodzi tylko do przekształcenia jego stosunku służbowego, co oznacza, że proku-
rator w stanie spoczynku pozostaje prokuratorem. W rezultacie możliwość powiąza-
nia osoby posiadającej status prokuratora w stanie spoczynku z przynależnością
partyjną jest nie do zaakceptowania, bowiem godzi w apolityczność prokuratury jako
instytucji publicznej. Pogląd ten należy także odnieść do - objętej art. 44 ust. 3
ustawy o prokuraturze - niemożności prowadzenia przez prokuratora w stanie spo-
czynku jakiejkolwiek innej działalności politycznej (a więc niepolegającej na przyna-
leżności do partii politycznej), którą z pewnością (już tylko z samego założenia) jest
sprawowanie mandatu posła. Przytoczony pogląd niewątpliwie utożsamia więc za-
warte w powołanym przepisie pojęcie „stanowiska” z pozostawaniem prokuratora w
stosunku służbowym, a zatem z posiadaniem statusu prokuratora.
26
W tym kontekście należy także wykładać zawarte w art. 24 pkt 12 ustawy o
prokuraturze oraz w art. 74 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych w
związku z art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze pojęcie możliwości „powrotu na sta-
nowisko zajmowane poprzednio” przez prokuratora w stanie spoczynku, na które to
określenie powołuje się skarżący. Sformułowanie to winno być zatem rozumiane jako
ponowne przekształcenie stosunku służbowego prokuratora, a więc powrót do takiej
treści stosunku służbowego, która łączy się z obowiązkiem wykonywania pracy.
Tak wreszcie należy interpretować w odniesieniu do prokuratora wymaganie
„ustania zatrudnienia”, którym to pojęciem ustrojodawca posłużył się w art. 241 ust. 4
Konstytucji, nawet gdyby podzielić pogląd skarżącego co do objęcia nim podmiotów
należących do korpusów zawodowych wymienionych w art. 103 ust. 2 ustawy zasad-
niczej. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu Najwyższego, art. 241 ust. 4 Konstytucji
w ogóle nie może mieć znaczenia dla ustalenia normatywnego pojęcia prokuratora w
aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Niewątpliwie ta norma o intertemporalnym
charakterze dotyczyła sytuacji zastanej w dacie uchwalania ustawy zasadniczej, a
więc przypadku sprawowania mandatu przez posła lub senatora wybranego przed
dniem jej wejścia w życie, którego nie obowiązywał wcześniej zakaz łączenia stano-
wisk i funkcji ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego. W dacie uchwalania
Konstytucji emerytowany prokurator nie pozostawał w stosunku służbowym i nie po-
siadał statusu prokuratora. W konsekwencji nie powinno budzić większych wątpliwo-
ści, że art. 241 ust. 4 ustawy zasadniczej nie mógł mieć i nie miał do niego zastoso-
wania, gdyż odwołanie prokuratora w związku z przejściem na emeryturę przysługu-
jącą z systemu powszechnego powodowało nie tylko ustanie jego stosunku pracy,
ale również wygaśnięcie stosunku służbowego. W rezultacie osoba taka przestawała
być prokuratorem, uzyskiwała status emeryta i nie mógł jej w obowiązującym wów-
czas stanie prawnym dotyczyć zakaz określony w art. 103 ust. 2 Konstytucji. Trudno
w tej sytuacji uznać trafność wywodu, że z ustanowienia przez ustrojodawcę w art.
241 ust. 4 wymagania ustania - do upływu miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy
zasadniczej - zatrudnienia osoby będącej prokuratorem miałoby wynikać, iż proku-
rator w stanie spoczynku nie jest w aktualnym stanie prawnym prokuratorem w ro-
zumieniu art. 103 ust. 2 Konstytucji.
Wbrew zarzutowi skarżącemu, dokonaną wykładnię art. 103 ust. 2 Konstytucji
w związku z art. 247 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wzmacnia, a nie osłabia, funkcja
analizowanych norm prawnych i wzgląd na zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3
27
ustawy zasadniczej). Zakaz sprawowania mandatu przez osoby pełniące funkcje pu-
bliczne (w tym prokuratorów w stanie spoczynku) ma na celu zapobieganie powsta-
waniu wśród parlamentarzystów sytuacji mogących rodzić konflikt interesów, zapew-
nienie przejrzystości podejmowania decyzji i wyeliminowanie, a przynajmniej ograni-
czenie wpływu czynników pozaprawnych na system decyzyjny (por. M. Zubik: Ustro-
jowe założenia niepołączalności mandatu parlamentarnego, Przegląd Sejmowy 2008
nr 4, poz. 103). Zakaz sprawowania mandatu posła przez prokuratora w stanie spo-
czynku ma także głębokie uzasadnienia w wartościach, jakimi są autorytet organu
ochrony prawnej i dobry jego wizerunek. Wartości te stanowią element zasady zau-
fania do państwa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Na autorytet i dobry wizerunek
prokuratury składa się jej apolityczność wyrażająca się między innymi brakiem zaan-
gażowania politycznego prokuratorów. Nie można sobie wyobrazić pracy parlamen-
tarnej wolnej od działania politycznego. Dopuszczenie do sprawowania mandatu po-
sła przez prokuratora w stanie spoczynku mogłoby doprowadzić do konfliktu intere-
sów, na przykład w razie głosowania nad odwołaniem przez Sejm Prokuratora Gene-
ralnego. Powstałaby też sytuacja tak zwanej podwójnej lojalności. O zamiarze podję-
cia zajęcia poseł - prokurator (w stanie spoczynku) musiałby zawiadamiać zarówno
Marszałka Sejmu jak i Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny mógłby wyra-
zić sprzeciw (art. 49 w związku z art. 49c ustawy o prokuraturze). Naruszenie obo-
wiązku poselskiego mogłoby spowodować odpowiedzialność regulaminową. Immu-
nitety poselski i prokuratorski różnią się co do zakresu i zasad. Na przykład prokura-
tor odpowiada za wykroczenia wyłącznie dyscyplinarnie a poseł może być pocią-
gnięty do odpowiedzialności za wykroczenie na zasadzie odpowiednio stosowanych
przepisów o immunitecie dotyczących odpowiedzialności karnej. Te przykłady poka-
zują, że niepołączalność mandatu posła ze stosunkiem służbowym prokuratora w
stanie spoczynku ma uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach i nie
może być postrzegana jako nieproporcjonalnie obciążające prokuratora
ograniczenie.
Zdaniem Sądu Najwyższego, nie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad
niedyskryminacji (art. 32 ust. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), równego
prawa dostępu do służby publicznej (art. 60) i sprawowania mandatu parlamentarne-
go (art. 99) w stosunku do skarżącego jako prokuratora w stanie spoczynku. Taki
zarzut nie może być uznany za zasadny już tylko dlatego, że analizowany zakaz nie
wynika z ustaw zwykłych, ale ma swoje źródło wprost w Konstytucji, w której wywa-
28
żono podlegające ochronie wartości. Nie jest dopuszczalne stosowanie jednej normy
zawartej w Konstytucji jako podstawy uchylenia innej normy konstytucyjnej, która
zawiera całościowe i wyczerpujące uregulowanie (por. wyrok Trybunału Konstytucyj-
nego z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, OTK 1998 nr 6, poz. 99). Ponadto, jak wy-
żej przedstawiono, przejście w stan spoczynku i niezrzeczenie się tego stanu było
dobrowolne, prokurator miał czas i możliwość dokonania wyboru według własnych
preferencji, a skutki jego decyzji następowały z mocy prawa.
Sąd Najwyższy nie stwierdził także naruszenia art. 14 Konwencji sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz
uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Sąd Najwyż-
szy miał na uwadze, że art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji (Dz.U. z 1995 r. Nr 36,
poz. 175 ze zm.), w którym jej Strony zobowiązały się do organizowania w rozsąd-
nych odstępach czasu wolnych wyborów, opartych na tajnym głosowaniu, w warun-
kach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawo-
dawczego nie dotyczy w ogóle zasady niepołączalności. Skarżący korzystał z bier-
nego prawa wyborczego i został wybrany, jedynie sprawowanie mandatu zostało
uzależnione od zrzeczenia się stosunku służbowego prokuratora w stanie spoczynku.
W sprawie Brike przeciwko Łotwie Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z
dnia 29 czerwca 2000 r., sygn. 47135/99 (LEX nr 521500) stwierdził oczywistą bez-
zasadność skargi sędzi opartej na zarzucie naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 w sytua-
cji, gdy prawo krajowe uzależniało skorzystanie przez nią z biernego prawa wybor-
czego od zrzeczenia się urzędu sędziego. Trybunał przywołał swoje wcześniejsze
orzeczenia, w których uznawał, że ograniczenia osób pełniących funkcje publiczne w
kandydowaniu w wyborach nie są nieproporcjonalne do celu jakim jest niezależność
funkcji publicznych i podkreślił, że zakaz łączenia mandatu posła z pełnieniem
urzędu sędziego służy wzmocnieniu zasady niezawisłości i bezstronności sędziego,
które to przymioty władzy sądowniczej są powszechnie chronione w społeczeń-
stwach demokratycznych. Pogląd ten ma - zdaniem Sądu Najwyższego - odpowied-
nie odniesienie do prokuratora w stanie spoczynku, który w polskim systemie praw-
nym pozostaje w stosunku służbowym.
Nieusprawiedliwiony jest wreszcie zarzut obrazy art. 2 i art. 45 ust. 1 Konsty-
tucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w
trybie naruszającym prawa związane z czynnym udziałem w postępowaniu dotyczą-
cym wygaszenia mandatu oraz ograniczającym prawo do sądu na etapie wyjaśniania
29
wątpliwości prawnych co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 247 § 1 pkt 5
Kodeksu wyborczego. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zawarte w odwoła-
niu sporządzonym przez pełnomocnika, Janusza Wojciechowskiego, twierdzenie o
niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu przez Marszałka Sejmu postępowania w
przedmiocie wygaśnięcia mandatu posła jest niezrozumiałe, skoro w sporządzonym
osobiście odwołaniu skarżący przyznał, że został wezwany do złożenia oświadczenia
o zrzeczeniu się funkcji prokuratora. Niezależnie od przekonania co do niepełnienia
funkcji i niezajmowania stanowiska, o których stanowi Kodeks wyborczy, skarżący
niewątpliwie z tego właśnie wezwania, a nie - jak sugeruje - wyłącznie za pośred-
nictwem mediów dowiedział się o konieczności zrzeczenia się statusu prokuratora w
stanie spoczynku w celu sprawowania mandatu poselskiego.
Bezpodstawne jest odwoływanie się skarżącego do art. 6 ust. 1 Konwencji.
Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i
publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bez-
stronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o
charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciw-
ko niemu sprawie karnej. Odnosi się on więc jednoznacznie do „praw i obowiązków
cywilnych”, do których nie są zaliczane prawa polityczne i prawa wyborcze należące
do sfery prawa publicznego i w związku z tym nieobjęte pojęciem „praw i obowiązków
cywilnych” (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Wielka Izba z dnia 5
października 2000 r., sygn. 39652/98, LEX nr 76717; Decyzję Dalea przeciwko Fran-
cja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. 964/07,
LEX nr 560968).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ustawodawca - ze względu na
zakres art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej - może wprowadzić do prawo-
dawstwa wyborczego szczególne rozwiązania i ograniczenia ochrony sądowej,
przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania w stosunku do
ogólnych reguł proceduralnych, pod warunkiem poszanowania standardów konstytu-
cyjnych składających się na treść prawa do sądu (por. wyroki z dnia 10 maja 2000 r.,
K 21/99, OTK 2000 nr 4, poz. 109 i z dnia 21 lipca 2009 r., K 7/09, OTK-A 2009 nr 7,
poz. 113). Przepis art. 250 § 1 Kodeksu wyborczego standardy te spełnia, a sposób
określenia w nim trybu odwoławczego - przy uwzględnieniu krótkich terminów do do-
konywania wszystkich czynności związanych zarówno z ważnością wyborów, jak i ze
sprawowaniem mandatu posła - wskazuje na zmierzanie przez ustawodawcę do jak
30
najszybszego rozstrzygnięcia stanu niepewności co do tak podstawowych kwestii jak
ważność wyborów i funkcjonowanie Sejmu. W świetle powyższych rozważań stwier-
dzenie przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 249 § 1 Kodeksu wyborczego wy-
gaśnięcia mandatu skarżącego należy uznać za odpowiadające prawu.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia
na podstawie art. 250 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego.
========================================