Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 406/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 kwietnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)
SSN Anna Kozłowska
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Gminy M.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 19 kwietnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 kwietnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo o zapłatę Gminy M. przeciwko
Skarbowi Państwa – Wojewodzie, wytoczone na podstawie art. 417 § 1 k.c. z
powodu niezgodnych z prawem rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody,
stwierdzających nieważność dwóch uchwał Rady Miejskiej w M. o likwidacji szkół.
Sąd ten uznał, że błędy przy wydawaniu przez Wojewodę decyzji nadzorczych
dotyczyły naruszenia przepisów proceduralnych i nie można ich zakwalifikować
jako rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego odpowiedzialność pozwanego
na podstawie art. 417 § 1 k.c. W ocenie tego Sądu nie wykazano, aby działania
pozwanego były bezprawne w stopniu uzasadniającym przypisanie mu
odpowiedzialności za konieczność finansowania wydatków na funkcjonowanie
szkół.
Apelację powodowej Gminy oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia
28 kwietnia 2011 r., uznając stan faktyczny za bezsporny i prawidłowo ustalony,
a zarzut błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c. za nietrafny. W ocenie Sądu
odwoławczego, o tym czy działanie Wojewody było bezprawne decyduje charakter
dokonanego naruszenia, ponieważ za działanie bezprawne, rodzące
odpowiedzialność odszkodowawczą, może być uznane tylko wydanie decyzji
rażąco naruszającej prawo, w sposób oczywisty wadliwej, a zatem rozstrzygnięcia
nadzorcze Wojewody nie nosiły znamion bezprawności w rozumieniu art. 417 § 1
k.c. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone w sądowym postępowaniu
administracyjnym z powodu niewyjaśnienia czy doszło do wydania uchwał
z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz w związku
z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania bez udziału Gminy. O uchyleniu
przez Sądy administracyjne decyzji nadzorczych Wojewody zadecydowało
naruszenie przez ten organ nadzorczy procedury administracyjnej, stwierdził Sąd
odwoławczy.
W ocenie tego Sądu, z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można
wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody oparte były na rażąco
naruszającej prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej w M.
Z samego faktu uchylenia aktu nadzoru nie można domniemywać bezprawności
tego aktu w rozumieniu art. 417 § 1 k.c., a zatem nie podważono oceny Sądu
3
Okręgowego o braku czynu niedozwolonego zdefiniowanego w art. 417 § 1 k.c.,
uznał Sąd Apelacyjny.
Strona powodowa zaskarżyła w całości wyrok Sądu odwoławczego,
opierając skargę kasacyjną na pierwszej podstawie kasacyjnej, wyrażającej się
przedstawieniem zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 417 §
1 k.c. Skarżąca kwestionuje uzależnianie odpowiedzialności Skarbu Państwa od
kwalifikowanej postaci bezprawności, obejmującej jedynie rażące naruszenie prawa
i odmowę zastosowania art. 417 § 1 k.c. bez wyjaśnienia, czy uchwały Rady
Miejskiej wydano z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz
pomimo prowadzenia przez Wojewodę postępowania nadzorczego bez udziału
Gminy M. wbrew wymogom ustawy. W ocenie powodowej Gminy, z mocy art. 417 §
1 k.c. nie ma podstaw do wiązania odpowiedzialności na podstawie tego przepisu
jedynie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygające jest to, czy
powstanie szkody było normalnym następstwem naruszenia prawa. Następnie
powodowa Gmina stwierdza, że wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięć
nadzorczych bez wyjaśnienia naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty
przy podejmowaniu uchwał przez Radę Gminy, a nadto prowadzenie postępowania
nadzorczego bez udziału Gminy powinno być traktowane jako działanie rażąco
naruszające prawo i w sposób oczywisty wadliwe w stopniu uzasadniającym
zastosowanie art. 417 § 1 k.c.
Pozwany Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł
o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,
twierdząc, że z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można
wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze oparte były na rażąco naruszającej
prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec zasadności zarzutu
dokonania przez Sąd odwoławczy błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c.
i w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że przepis ten nie znajduje zastosowania
w ustalonym stanie faktycznym sprawy wobec braku możliwości przypisania
pozwanemu działania z rażącym naruszeniem prawa.
4
Tymczasem okolicznością bezsporną jest, że sądy administracyjne po
wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym uznały, że
o uchyleniu obu rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody przesądziło wydanie ich z
naruszeniem prawa o postępowaniu, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek
uprzedniego niewyjaśnienia przez ten organ nadzoru czy kontrolowane uchwały
Rady Miejskiej wydane zostały z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie
oświaty, oraz wskutek przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania
nadzorczego bez udziału Gminy, niezawiadomionej o wszczęciu tego
postępowania. Wydanie zatem decyzji nadzorczych ze stwierdzonym w sądowym
postępowaniu administracyjnym naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu
było więc niewątpliwie działaniem Wojewody niezgodnym z prawem, a takie
działanie mieści się w hipotezie normy art. 417 § 1 k.c., w której ustawodawca nie
poczynił zróżnicowania co do skali czy stopnia niezgodności działania z prawem,
a w szczególności nie zastrzegł ograniczenia bezprawności działania podmiotu
wykonującego władzę publiczną wyłącznie do rażącego naruszenia prawa. Szeroki
kształt bezprawności, rozumianej jako wszelkie przejawy niekompetencji i uchybień,
aprobowano w judykaturze już po wejściu w życie Konstytucji RP, uznając, że
zachowanie niezgodne z prawem to zachowanie sprzeczne z porządkiem
prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu,
sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca
ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym (wyrok SN z dnia 8 stycznia 2002 r.,
I CKN 581/99, OSNC 2002 r., Nr 10, poz. 128; wyrok SN z dnia 6 lutego 2002 r.
V CKN 1248/00 OSP 2002 r., Nr 9, poz. 128 z aprobującą glosą). O obowiązkach
organów wykonujących władzę publiczną rozstrzygają więc także szeroko
rozumiane normy postępowania (także o charakterze deontologicznym), które
składają się na ogólnie pojęty porządek prawny, a więc tym bardziej normy
ustawowe nawet o procesowym charakterze, które bez wątpienia wymagają
przestrzegania w toku postępowania nadzorczego.
Również w piśmiennictwie dominuje pogląd, że powtórzona w art. 417 § 1
k.c. za art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przesłanka niezgodności z prawem musi być
rozumiana w sposób właściwy dla prawa cywilnego, tj. jako sprzeczność działania
lub zaniechania z porządkiem prawnym sensu largo, co wyklucza możliwość
5
jakiejkolwiek dyferencjacji skali czy stopnia bezprawności zachowania. Reżim
odpowiedzialności cywilnej za wykonywanie władzy publicznej i samodzielność
cywilnej postaci bezprawności w całym systemie odpowiedzialności deliktowej
doprowadził w piśmiennictwie do zajęcia takiego właśnie, zasadnego stanowiska.
Utrzymaniu rygorystycznej odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy
publicznej w rozsądnych granicach za skutki ich bezprawnych działań służy
właściwy tryb stwierdzenia bezprawności wadliwych orzeczeń czy decyzji, a także
konieczność badania i oceny adekwatnej przyczynowości między działaniem
organu a powstałą szkodą. Cel ten nie może natomiast być osiągany przez
różnicowanie skali czy stopnia bezprawności działania a więc w sposób
wykraczający poza normę art. 417 § 1 k.c. (wyrok SN z dnia 26 kwietnia 2002 r.,
III CKN 966/00, niepubl.). Próby takie, a więc posługiwania się kwalifikowanym
dowodem bezprawności w postaci przesłanki rażącego naruszenia prawa słusznie
oceniane są krytycznie w piśmiennictwie jako manipulowanie utrwalonym od dawna
desygnatem bezprawności w prawie odszkodowawczym.
Również w najnowszej judykaturze dominuje pogląd, że odpowiedzialność
odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem przez
organ władzy publicznej decyzji nie wymaga kwalifikowanej bezprawności w postaci
„rażącego naruszenia prawa”, a ochrona Skarbu Państwa przed ewentualną
odpowiedzialnością odszkodowawczą z tego tytułu możliwa jest w płaszczyźnie
oceny występowania adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem
organu a szkodą. Innymi słowy, bezprawność działania oznacza naruszenie przez
władzę publiczną przepisów prawa, ale jedynie takie naruszenie, które stanowiło
warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem
w danych okolicznościach jest powstanie szkody (uchwała składu siedmiu sędziów
z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006/12/194; wyrok SN z dnia
11 marca 2008 r. II CSK 558/07, niepubl.; wyrok SN z dnia 20 sierpnia 2009 r.,
II CSK 68/09 niepubl.; wyrok SN z dnia 18 czerwca 2010 r., V CSK 422/09,
niepubl.).
W tej sytuacji podzielić należy pogląd wyrażony w piśmiennictwie
jak również dominujące stanowisko judykatury, że wiązanie odpowiedzialności
6
odszkodowawczej Skarbu Państwa z działaniami bezprawnymi noszącymi
wyłącznie znamiona „rażącego naruszenia prawa” nie znajduje przekonującego
uzasadnienia wobec braku dla niego upoważnienia ustawowego, pomijając już
okoliczność, że pojęcie rażącego naruszenia prawa ma charakter wybitnie
uznaniowy i wysoce ocenny.
Wobec powyższego należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej dokonania
przez Sąd odwoławczy błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c., w wersji obowiązującej
w dacie wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych i uzależnienie
odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa od kwalifikowanej bezprawności
obejmującej swym zakresem jedynie rażące naruszenie prawa przez organ władzy
publicznej.
Przesądzenie o samej bezprawności działań strony pozwanej w rozumieniu
art. 417 § 1 k.c. nie wystarczało dla rozstrzygnięcia o zasadności powództwa i nie
pozwalało na wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ przesłanka
bezprawności działania jest jedną, ale nie jedyną przesłanką odpowiedzialności
odszkodowawczej na podstawie tego przepisu.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.
39815
§ 1 k.p.c.