Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 35/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej A. S. Spółki Akcyjnej w K.
o określenie warunków udostępnienia danych,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 marca 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 grudnia 2012 r.,
oddala skargę.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
10 stycznia 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku A. S. S.A. z/s w W. (zainteresowany) z
dnia 15 maja 2007 r. określił warunki udostępniania zainteresowanemu
2
niezbędnych danych abonentów Telekomunikacji Polskiej S.A. z/s w W. celem
świadczenia przez zainteresowanego usługi - biura numerów, w tym stawki opłaty
za udostępniania danych.
Powód zaskarżył decyzję odwołaniem. Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 19
stycznia 2009 r., … 31/08 uchylił decyzję. Przyjął, że nie było podstaw do jej
wydania, gdyż zainteresowany i Prezes Urzędu nie wykazali posiadania przez
zainteresowanego uprawnień umożliwiających wydanie decyzji dotyczącej
świadczenia usług telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu Okręgowego
przedsiębiorca telekomunikacyjny, który nie prowadzi spisu abonentów i nie
świadczy usługi informacji o numerach telefonicznych, w tym usługi
ogólnokrajowego spisu abonentów, czy usługi informacji o numerach obejmujących
wszystkich abonentów publicznych sieci telefonicznych na terytorium
Rzeczpospolitej nie mógł skutecznie żądać udostępniania danych abonentów
niezbędnych do świadczenia usługi biura numerów.
Na skutek wniesionej apelacji Sąd Apelacyjny przedłożył Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne. Sąd Najwyższy w uchwale z
13 maja 2010 r., III SZP 2/10 wskazał, że podmiot mający status przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego może żądać udostępniania danych niezbędnych do
świadczenia usługi informacji o numerach telefonicznych. Mając na względzie
powyższą uchwałę Sądu Najwyższego oraz biorąc pod uwagę, że Sąd Okręgowy
nie zajmował się oceną twierdzeń i dowodów, które dotyczyły kwestii
uregulowanych zaskarżoną decyzją, a swoje rozstrzygnięcie oparł tylko na zarzucie
związanym z naruszeniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo
telekomunikacyjne (dalej jako: PT), Sąd Apelacyjny wyrokiem z 29 września 2010
r., … 379/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy wyrokiem z 19 kwietnia
2011 r., … 57/10 oddalił odwołanie powoda.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją. Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., … 1215/11 zmienił wyrok Sądu Okręgowego w
W. z dnia 19 kwietnia 2011 r., … 57/10 w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 stycznia 2008 r.
3
W motywach rozstrzygnięcia Sąd Apelacyjny wskazał, że u podstaw zmiany
wyroku Sądu pierwszej instancji leżały inne przyczyny, niż podniesione w apelacji.
Zgodnie bowiem z art. 316 k.p.c. oraz art. 382 k.p.c. Sąd drugiej instancji orzeka na
podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji
oraz postępowaniu apelacyjnym, biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili
zamknięcia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że Sąd
Apelacyjny obowiązany był ocenić zasadność i celowość wydania decyzji Prezesa
Urzędu na moment zamknięcia rozprawy, a tym samym wziąć pod uwagę fakt, że
zainteresowany zakończył działalność operatorską, wypowiedział umowę
OBN/OSA oraz został wykreślony z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Wykreślenie nastąpiło z dniem 15 czerwca 2012 r., a więc po wydaniu wyroku
przez Sąd pierwszej instancji. Wykreślenie w ocenie Sądu Apelacyjnego przesądza
o utracie przez zainteresowanego przymiotu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Brak podstaw dla uznania, że o przymiocie takim decyduje wpis do KRS, a nie wpis
do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, czy też wykonywanie przez
zainteresowanego działalności telekomunikacyjnej w zakresie nieobjętym
wnioskiem. Status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie zależy od faktycznego
wykonywania działalności określonej w art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego,
lecz od wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub uzyskania
uprawnienia do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w trybie art. 10 ust. 9
Prawa telekomunikacyjnego. Zawarta między zainteresowanym a powodem w dniu
6 maja 2010 r. umowa dotycząca udostępniania danych została wypowiedziana 12
kwietnia 2011 r. wraz z potwierdzeniem zakończenia działalności operatorskiej, co
oznacza, że obecnie zainteresowany jej nie prowadzi, a tym samym nie przekazuje
rekordów powodowi. Obowiązki w zakresie przekazywania danych abonentów
powoda zainteresowanemu miała właśnie regulować kwestionowana przez powoda
decyzja Prezesa Urzędu z dnia 10 stycznia 2008 r. Brak było zatem podstaw do jej
utrzymywania w mocy, skoro z chwilą utraty przez zainteresowanego statusu
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego decyzja ta stała się de facto niewykonalna.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 390 k.p.c. przez
odstąpienie od wykładni art. 67 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, dokonanej w
4
uchwale SN III SZP 2/10 oraz dokonanie jej w sposób sprzeczny z prounijną
wykładnią przepisu art. 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22 w konsekwencji uznania, że
wykreślenie zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych po
wydaniu zaskarżonej decyzji przesądza o jej trwałej niewykonalności; 2) art. 386 §
6 k.p.c. w związku z art. 382 k.p.c. poprzez niezasadne odstąpienie od oceny
prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w pierwszym wyroku
Sądu Apelacyjnego; 3) art. 316 § 1 k.p.c. oraz art. 382 i art. 479(64) § 1 i 2 k.p.c. w
związku z art. 391 § 1 k.p.c. w brzmieniu przed 2 maja 2012 r. w związku z art. 20
ust. 1 i 2 dyrektywy 2002/21 przez przyjęcie, że powodem uchylenia decyzji może
być fakt wykreślenia zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców
telekomunikacyjnych blisko 5 lat po wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy sąd
wstrzymał jej wykonanie; 4) art. 386 § 1 i 4 k.p.c. w związku z art. 382 i art. 479(64)
§ 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 206 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego przez zmianę zaskarżonego wyroku i wadliwe uchylenie
zaskarżonej decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną
wykreśleniem zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych -
w sytuacji, gdy organ nie mógł wziąć tej okoliczności pod uwagę; 5) art. 2 pkt 27
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 1 i 9 Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 73 usdg poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wpis
do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest warunkiem sine qua non
uznania podmiotu za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, gdy z powyższego
przepisu wynika, że przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest podmiot, który
wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci
telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług
telekomunikacyjnych; 6) art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w związku
z art. 67 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 20 ust. 1 i 2 dyrektywy
przez błędną wykładnię sprzeczną z prawem wspólnotowym polegającą de facto na
uznaniu, że przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu powyższego
przepisu jest jedynie przedsiębiorca telekomunikacyjny wpisany do rejestru
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w chwili wydawania wyroku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
5
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw.
Postępowanie apelacyjne jest kontynuacją postępowania merytorycznego;
Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji (art. 378 § 1 k.p.c.), a
nie apelację. Oznacza to obowiązek sądu drugiej instancji zastosowania
właściwych przepisów prawa materialnego, niezależnie od stanowiska stron
prezentowanego w toku postępowania oraz zarzutów apelacyjnych, z
uwzględnieniem stanu rzeczy z chwili zamknięcia rozprawy (art. 316 § 1 k.p.c. w
związku z art. 391 § 1 k.p.c.). Przez stan rzeczy należy rozumieć stan faktyczny
sprawy oraz aktualny (obowiązujący w dacie orzekania) stan prawny (wyroki Sądu
Najwyższego z 29 kwietnia 2011 r., I CSK 517/10, LEX nr 960502, z 16 marca
2011 r., I UK 331/10, LEX nr 811826, z 28 kwietnia 2010 r., I UK 339/09, LEX nr
607444; II PK 69/09). Uwzględnia się zatem zmiany okoliczności faktycznych, na
które zainteresowana strona zwróciła uwagę sądu, przedstawiając na zasadach
określonych w kodeksie postępowania cywilnego stosowne dowody dla ich
stwierdzenia.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest już jednak pogląd,
zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (również
poprzedzonych postępowaniem administracyjnym) zakres rozpoznania i orzeczenia
(przedmiot sporu) w tego rodzaju sprawach wyznaczony jest w pierwszej kolejności
przedmiotem decyzji organu rentowego, zaskarżonej do sądu ubezpieczeń
społecznych, a w drugim rzędzie przedmiotem postępowania sądowego,
determinowanego zakresem odwołania od tej decyzji. W sprawach tego rodzaju
stosowanie art. 316 § 1 k.p.c. w całej rozciągłości, zgodnie z zaprezentowanym
powyżej ogólnym standardem, wypaczałoby charakter takiego postępowania i
prowadziłoby do jaskrawego pominięcia odrębności tego postępowania przez
całkowite pozbawienie znaczenia postępowania administracyjnego (por. wyrok
Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2012 r., II UK 235/11). Z tego względu przyjmuje
się, że przepis art. 316 § 1 k.p.c. stosowany jest z uwzględnieniem specyfiki spraw
tego rodzaju (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2011 r., sygnatura akt
III UK 106/10, LEX nr 852570; wyrok SN z 5 sierpnia 2008 r., I UK 20/08). Oznacza
to, że sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu rentowego bada
prawidłowość i zgodność z prawem tej decyzji mając przede wszystkim na
6
względzie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania (por. wyrok
Sądu Najwyższego z 5 października 2012 r., I UK 174/12). Stan rzeczy, o którym
jest mowa w przepisie art. 316 § 1 k.p.c. należy odnosić do przedmiotu sporu (por.
wyrok Sądu Najwyższego z 5 sierpnia 2008 r., I UK 20/08).
Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że przepis
art. 316 § 1 k.p.c. powinien być stosowany w sprawach z zakresu regulacji z
uwzględnieniem specyfiki tych spraw, determinowanej przez prawidłowe określenie
przedmiotu sporu między przedsiębiorcą a organem regulacji (por. wyrok Sądu
Najwyższego z 7 lipca 2011 r., III SK 52/10). W kwestii zastosowania art. 316 k.p.c.
w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji Sąd Najwyższy wypowiedział
się po raz pierwszy w wyroku z 17 marca 2010 r., III SK 40/09 w odniesieniu do
sytuacji, w której po wydaniu przez Prezesa UOKiK decyzji uznającej określone
zachowanie za praktykę ograniczającą konkurencję i nakazującej zaniechanie
stosowania tej praktyki, w toku sądowego postępowania odwoławczego Prezes
Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał decyzję nakazującą odwołującemu się
przedsiębiorcy zachowywać w sposób, który Prezes UOKiK uznał za niedozwolony.
Zastosowanie art. 316 k.p.c. w tej sprawie prowadziłoby do zmiany decyzji Prezesa
UOKiK z decyzji stwierdzającej naruszenie i nakazującej jego zaniechanie ze
skutkiem na przyszłość - na decyzję stwierdzającą naruszenie i stwierdzającą
zaniechanie tego naruszenia (ze skutkiem od dnia związania przedsiębiorcy
decyzją Prezesa UKE). Z zapatrywań prawnych wyrażonych w uzasadnieniu tego
orzeczenia nie wynika jednak, by w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa
UOKiK przepis art. 316 k.p.c. należało stosować w taki sposób, że sądy
poszczególnych instancji uwzględniałaby na nowo rynki właściwe i pozycję rynkową
przedsiębiorcy (przedsiębiorców), który w ocenie Prezesa Urzędu dopuścił się
naruszenie reguł konkurencji.
Zainicjowany wniesieniem odwołania spór między przedsiębiorcą a
regulatorem dotyczy legalności i celowości (zasadności) wydanej przez Prezesa
Urzędu decyzji. W przypadku decyzji takich jak wydana w niniejszej sprawie
przedmiotem sporu jest formalna i materialna poprawność ukształtowania przez
Prezesa Urzędu obowiązków przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zadaniem
Sądu orzekającego w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu jest
7
udzielenie ochrony prawnej przedsiębiorcy wnoszącemu odwołanie przez
weryfikację decyzji Prezesa Urzędu w zakresie wskazanym w odwołaniu (por.
wyroki Sądu Najwyższego z 23 czerwca 2013 r., III SK 36/12 oraz z dnia 18 maja
2012 r., III SK 37/11). Podstawę decyzji stanowią zaś określone ustalenia faktyczne
oraz stan prawny. Istota postępowania sądowego z odwołania od decyzji Prezesa
Urzędu powoduje, że ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydania zaskarżonej
decyzji mogą być uzupełniane w toku postępowania sądowego w zależności od
inicjatywy dowodowej stron (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2011 r., III SK
52/10). Co do zasady - cezurę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowi data
wydania decyzji, przy czym chodzi o sytuację na rynku poddanym regulacji oraz o
zidentyfikowane przez Prezesa Urzędu problemy w jego działaniu wymagającej
interwencji. Analogicznie przedstawia się kwestia stanu prawnego, według którego
oceniana jest legalność i celowość decyzji, chyba że z przepisów przejściowych
wynikają odmienne unormowania w tym zakresie. Dlatego w wyroku Sądu
Najwyższego z 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 wspomniano o konieczności ostrożnego
stosowania art. 316 § 1 k.p.c., w sytuacji, gdy spór między przedsiębiorcą
telekomunikacyjnym a Prezesem Urzędu, zainicjowany wniesieniem odwołania,
dotyczy ukształtowanych decyzją Prezesa Urzędu obowiązków, które nakładane są
w konkretnej sytuacji rynkowej i określonym stanie prawnym. W przeciwieństwie
bowiem do zwykłych spraw cywilnych, w których to dopiero wyrok sądu
rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania, w sprawach z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu stosunki prawne między przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi zostały już ukształtowane w decyzji regulacyjnej.
Powyższe nie oznacza, że zastosowanie art. 316 § 1 k.p.c. jest w ogóle
wyłączone w sprawach z zakresu regulacji komunikacji elektronicznej. Przykładowo
w orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w Warszawie oraz judykaturze Sądu
Najwyższego uznano za dopuszczalne zastosowanie art. 316 § 1 k.p.c., gdy w toku
postępowania sądowego z odwołania od decyzji późniejszej doszło do uchylenia
decyzji wcześniejszej decyzji Prezesa Urzędu, na podstawie której kształtowane są
obowiązki przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w decyzji późniejszej. Dotyczy to
sytuacji, gdy do uchylenia decyzji wcześniejszej doszło z powodów rzutujących na
dopuszczalność lub prawidłowość ukształtowania obowiązków regulacyjnych w
8
decyzji wcześniejszej, na której z kolei bazują decyzje późniejsze (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z 13 sierpnia 2013 r., III SK 64/12).
W ocenie Sądu Najwyższego, rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną,
stosowanie art. 316 k.p.c. w sprawach określonych w ustawie z dnia 16 lipca
2004 r. - Prawo telekomunikacyjne konieczne jest wówczas, gdy zmiana stanu
faktycznego i prawnego po wydaniu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej jest tak istotna, że bez jej uwzględnienia nie byłoby możliwe wydanie
właściwego wyroku.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10, LEX nr
1106752 wyraził pogląd, że wobec wykreślenia zainteresowanego z rejestru
przedsiębiorców telekomunikacyjnych na etapie postępowania odwoławczego
jedynym właściwym środkiem zapewnienia ochrony prawnej podmiotowi
wnoszącemu odwołanie od decyzji organu regulacyjnego jest uchylenie decyzji
Prezesa UKE. Zaskarżony przez Prezesa Urzędu wyrok Sądu Apelacyjnego opiera
się na rozumowaniu zgodnym z poglądami wyrażonymi w tym wyroku. Sąd
Najwyższy oddalając skargę kasacyjną Prezesa Urzędu w zbliżonej sprawie
wyjaśnił, m.in., że zmiany stanu faktycznego na etapie postępowania sądowego nie
mogły mieć wpływu na samą dopuszczalność i celowość prowadzenia przez
Prezesa Urzędu postępowania administracyjnego. Natomiast ustalenie, że w toku
postępowania sądowego zainteresowany utracił przymiot przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, warunkujący możliwość wydania decyzji określającej warunki
udostępniania powódce danych abonentów zainteresowanego, rzutuje w
przedstawiony wyżej sposób na treść rozstrzygnięcia sądu w sprawie z odwołania
od decyzji Prezesa Urzędu co do przedmiotu obejmującego żądanie udzielenia
powodowi ochrony prawnej.
Odstępstwo od powyższego poglądu można byłoby rozważyć (w odniesieniu
do skutków zmiany statusu podmiotu będącego adresatem decyzji organu
regulacyjnego), gdyby decyzja Prezesa Urzędu określająca warunki udostępniania
danych, wskutek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wywołała skutki
prawne w sferze majątkowej obu przedsiębiorców, zaś przedsiębiorca wnoszący
odwołanie domagałby się udzielenia mu ochrony prawnej w zakresie wysokości
9
opłaty za udostępnienie danych. Z ustaleń Sądu Apelacyjnego nie wynika jednak,
aby taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła.
W konsekwencji Sąd Najwyższy nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd
Apelacyjny art. 316 § 1 k.p.c. oraz art. 382 i art. 47964
§ 1 i 2 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c. w brzmieniu przed 2 maja 2012 r. w związku z art. 20 ust. 1 i 2
dyrektywy 2002/21. Z tych samych względów za bezpodstawny należy uznać
zarzut naruszenia art. 386 § 1 i 4 k.p.c. w związku z art. 382 i art. 47964
§ 2 k.p.c. w
związku z art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Najwyższy nie znajduje podstaw dla uwzględnienia zarzutu naruszenia
art. 386 § 6 k.p.c. w związku z art. 382 k.p.c. Sąd Apelacyjny nie odstąpił bowiem
od sformułowanych we wcześniejszym orzeczeniu wskazań co do dalszego
postępowania w sprawie, tylko oparł się na nowej okoliczności stanu sprawy. Z
analogicznego powodu brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 390
k.p.c., skoro w zaskarżonym wyroku Sądu Apelacyjny nie odstąpił od wykładni
art. 67 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, dokonanej przez Sąd Najwyższy w
uchwale III SZP 2/10. Ponadto, przepis art. 390 k.p.c. nie mógł zostać naruszony
przez dokonanie wykładni art. 67 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w sposób
sprzeczny z prounijną wykładnią przepisu art. 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22.
Nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 dyrektywy o
usłudze powszechnej w związku z art. 67 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego
oraz art. 20 ust. 1 i 2 dyrektywy powszechnej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej
Prezesa Urzędu powołane przez niego wyroki TSUE nie podważają w żaden
sposób wykładni art. 67 Prawa telekomunikacyjnego, dokonanej przez Sąd
Najwyższy w uchwale III SZP 2/10.
Wyrok TSUE z 17 lutego 2011 r. w sprawie C-16/10 The Number (UK) Ltd
dotyczył przewidzianego w prawie krajowym obowiązku udostępniania innym
podmiotom świadczącym usługi biura numerów oraz spisu abonentów
pełnozakresowej bazy danych abonentów, sporządzanej przez przedsiębiorcę
wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej na podstawie danych
pochodzących od wszystkich operatorów usług telefonii stacjonarnej. Z wyroku
wynika, że państwa członkowskie są uprawnione do nakładania stosownych
obowiązków na jedno lub wiele przedsiębiorstw tylko w zakresie, jaki wynika z art. 6
10
ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy o usłudze
powszechnej. Jednocześnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej
wynika – autonomiczny względem obowiązku nałożonego na przedsiębiorstwo
świadczące usługę powszechną - obowiązek wprowadzenia do prawa krajowego
przepisów zobowiązujących wszystkie przedsiębiorstwa, które przypisują numery
telefoniczne do spełniania wniosków o udostępnianie danych o własnych
abonentach dla celów świadczenia usług biura numerów i spisu abonentów. Z kolei
w wyroku TSUE z 5 maja 2011 r. w sprawie C-543/09 Deutsche Telekom AG
przyjęto, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nakazuje udostępnić
tylko dane o własnych abonentach przedsiębiorcom prowadzącym działalność
polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług biura numerów i spisu
abonentów. Państwa członkowskie mogą jednak przyjąć dalej idące przepisy w celu
ułatwienia wejścia na rynek nowych operatorów (pkt 42).
W uchwale III SZP 2/10 przyjęto analogiczne zapatrywania wskazując, że na
mocy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej państwa członkowskie mają
obowiązek wprowadzenia do krajowych systemów prawnych unormowań, które
zapewnią możliwość świadczenia usługi biura numerów lub wydawania spisów
abonentów nie tylko przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, ale wszystkim innym
przedsiębiorcom. Przyjęto także, że z uwagi na status zainteresowanego jako
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie było przeszkód, by dokonać prounijnej
wykładni art. 67 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Mając jednak na względzie, że
prawodawca krajowy w powołanym przepisie przewidział możliwość udostępniania
danych tylko „innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym”, a działalność
telekomunikacyjna jest regulowana, do rozstrzygnięcia pozostaje, czy przepis ten
można wyłożyć prounijnie w ten sposób, że dane o abonentach mogą zostać
udostępnione także przedsiębiorcom niebędącym przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi w rozumieniu art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego.
W ocenie Sądu Najwyższego dokonanie takiego zabiegu nie jest możliwe, o
ile prowadziłoby do przyznania statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego
podmiotowi nieprowadzącemu działalności telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2
pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego, z uwagi na powszechnie znane ograniczenia
zakresu obowiązku prounijnej wykładni prawa krajowego. Pojęcie usług
11
towarzyszących, na które powołuje się Prezes Urzędu jest na tyle nieostre, że
możliwa jest taka jego interpretacja, zgodnie z którą gromadzenie danych na
potrzeby biura numerów można uznać za stanowiące udogodnienie towarzyszące
w rozumieniu art. 2 pkt 44 Prawa telekomunikacyjnego. Tego rodzaju prounijna
wykładnia art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego nie
rzutuje jednak w żaden sposób na ocenę zaskarżonego wyroku.
Zaskarżony wyrok opiera się na założeniu, zgodnie z którym wykreślenie
zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych powoduje utratę
statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a w konsekwencji powoduje utratę
uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie danych. Natomiast
Prezes Urzędu argumentuje, uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 pkt 27 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 1 i 9 Prawa telekomunikacyjnego oraz
art. 73 usdg, że wykreślenie zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców
telekomunikacyjnych nie przesądza o tym, że na danym podmiocie nie ciążą
obowiązki wynikające z Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu podnosi, że
czym innym jest deklaratoryjny wpis do rejestru przedsiębiorców
telekomunikacyjnych (RPT), a czym innym jest faktyczne wykonywanie działalności
telekomunikacyjnej. W ocenie Prezesa Urzędu, aby sąd mógł uznać
zainteresowanego za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinien zbadać, czy
wykonuje on działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci
telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług
telekomunikacyjnych.
Za pomocą powyższej argumentacji Prezes Urzędu neguje jakiekolwiek
znaczenie RPT oraz regulowanego charakteru działalności telekomunikacyjnej
uznając, że przysługuje mu kompetencja do korzystania z uprawnień
przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym wobec wszystkich przedsiębiorców
prowadzących w rzeczywistości działalność telekomunikacyjną. Argumentacja ta
jest sprzeczna z poglądami wyrażonymi w wyroku Sądu Najwyższego z 20
września 2011 r., III SK 55/10. Nie znajduje także oparcia w piśmiennictwie, które
wskazuje, że przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w rozumieniu Prawa
telekomunikacyjnego są tylko przedsiębiorcy, którzy zostali wpisani do RPT,
ewentualnie którzy legalnie prowadzą działalność telekomunikacyjną bez takiego
12
wpisu na podstawie art. 10 ust. 9 Prawa telekomunikacyjnego (S. Piątek, Prawo
telekomunikacyjna, komentarz, Warszawa 2013, s. ...).
Działalność objęta zakresem normowania Prawa telekomunikacyjnego ma
charakter działalności regulowanej (art. 10 Prawa telekomunikacyjnego).
Działalność gospodarcza regulowana to taki rodzaj działalności gospodarczej,
której wykonywanie w sposób zgodny z prawem wymaga spełnienia przez
przedsiębiorcę szczególnych, określonych w ustawie warunków oraz dokonanie
zgłoszenia odpowiedniemu organowi celem dokonania wpisu do odpowiedniego
rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną. Wpis do rejestru
niewątpliwie służy temu, by działalność gospodarcza o statusie działalności
regulowanej była prowadzona przez przedsiębiorców w sposób zgodny z przyjętymi
przez prawodawcę szczególnymi wymogami (M. Strzelbicki, Wpis do rejestru
działalności regulowanej, RPEiS 4/2005, s. 82).
Wpis do rejestru – tak jak i wykreślenie - traktowany jest w piśmiennictwie
jako czynnością materialno-techniczną (M. Strzelbicki, Wpis…, s. 74). Organ
prowadzący rejestr nie bada, czy wnioskodawca spełnia owe szczególne warunki,
lecz jedynie czy nie istnieją przesłanki odmowy wpisu do rejestru (M. Strzelbicki,
Wpis…, s. 75). Nie mniej wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności
regulowanej bez wpisu do rejestru takiej działalności jest nielegalne (K. Kohutek,
Zasady podejmowania działalności regulowanej, PPH z 2005 r., nr 6, s. 36).
Konsekwencja prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej bez
stosownego wpisu do rejestru są różnorakie. Z art. 72 ust. 2 usdg wynika, że
przedsiębiorca, który taką działalność prowadził nie może zostać wpisany do
rejestru przez okres 3 lat. Szczególną regulację przewiduje art. 209 ust. 1 pkt 2
Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym karze pieniężnej podlega każdy
przedsiębiorca, który wykonuje działalność telekomunikacyjną w zakresie
nieobjętym wnioskiem o wpis do rejestru. Z powyższego wyprowadza się
reglamentacyjny charakter wpisu do rejestru działalności regulowanej
(M. Strzelbicki, Wpis…, s. 76). Wpis nie daje co prawda uprawnienia do pojęcia
działalności określonego rodzaju. Nie mniej w trakcie działalności skutki wpisu do
rejestru nie różnią się niczym od skutków zezwolenia lub koncesji (M. Strzelbicki,
13
Wpis…, s. 83). Przedsiębiorca wpisany do rejestru podlega kontroli odpowiedniego
organu.
Dlatego w ocenie Sądu Najwyższego uprawnione jest założenie, na którym
opiera się zaskarżony wyrok co do skutków wykreślenia zainteresowanego z RPT
w niniejszej sprawie. Z kolei zasady dokonywania wpisu do rejestru
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w połączeniu z odpowiednią wykładnią
pojęcia udogodnień towarzyszących nie stanowią dla Sądu Najwyższego
przeszkody dla rozwoju konkurencyjnego rynku usługi biura numerów oraz spisów
abonentów. Czyni to bezprzedmiotowym zarzuty naruszenia art. 25 ust. 2
dyrektywy o usłudze powszechnej w związku z art. 67 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 20 ust. 1 i 2 dyrektywy powszechnej oraz naruszenia
art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 1 i 9 Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 73 usdg.
Reasumując - uchylenie spornej decyzji, co nastąpiło w zaskarżonym
niniejszą skargą wyroku, zniosło ustalone w decyzji relewantne prawa i obowiązki
stron, kwestionowane przez powódkę w postępowaniu odwoławczym. Wykreślenie
zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych spowodowało
skutek prawny w postaci utraty przez przedsiębiorcę statusu takiego
przedsiębiorcy. Wprawdzie ta okoliczność nie czyni postępowania
administracyjnego – ex lege - bezprzedmiotowym, to jednak powoduje, że
przedsiębiorca będący adresatem decyzji Prezesa UKE traci zdolność bycia
podmiotem praw i obowiązków przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym, a
uszczegółowionych decyzją organu regulacyjnego, zastępującą umowę zawieraną
między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zakończyło się
wydaniem przez Prezesa UKE decyzji, która nie została zmieniona przez organ po
wykreśleniu zainteresowanego z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co
miałoby wpływ na treść orzeczenia sądu. Ustalenie, że w toku postępowania
sądowego zainteresowany utracił przymiot przedsiębiorcy telekomunikacyjnego,
warunkujący możliwość wydania decyzji określającej warunki udostępniania danych
abonentów, implikuje treść rozstrzygnięcia sądu w sprawie z odwołania od decyzji
Prezesa UKE co do aspektu żądania udzielenia powodowi ochrony prawnej.
14
Jednakże ani Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ani Sąd Apelacyjny nie
były uprawnione do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na jego
bezprzedmiotowość, albowiem w dalszym ciągu istniała zaskarżona odwołaniem
powódki decyzja Prezesa UKE. Jednocześnie należy wskazać, że w razie uznania
przez Sądy wadliwości ustalenia przez Prezesa UKE praw i obowiązków powódki,
zmiana spornej decyzji byłaby niecelowa, ponieważ Sądy dokonałyby w istocie
modyfikacji praw i obowiązków podmiotu, który przestał podlegać regulacyjnej
kompetencji Prezesa UKE. Z kolei oddalenie odwołania miałoby ten skutek, że w
obrocie pozostałaby decyzja Prezesa UKE określająca warunki współpracy między
powódką a podmiotem, który wskutek wykreślenia z rejestru przedsiębiorców
telekomunikacyjnych nie mógł być adresatem decyzji Prezesa UKE. W tej sytuacji
jedynym możliwym rozstrzygnięciem z katalogu zawartego w art. 47964
§ 2 k.p.c.,
jakie Sąd Apelacyjny mógł podjąć, było uchylenie decyzji Prezesa UKE.
Rozstrzygnięcie tej treści jest neutralne z punktu widzenia działalności regulacyjnej
Prezesa UKE, gdyż z ustaleń faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby do
momentu wykreślenia z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych
zainteresowany dysponował danymi abonentów.
Ponieważ niniejsza skarga kasacyjna dotyczyła problemów, które były już
wcześniej przedmiotem judykatury Sądu Najwyższego, natomiast nie wystąpiły
przesłanki zmiany wyrażonych wcześniej poglądów Sądu Najwyższego – nie
zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Z powołanych wyżej względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną na
podstawie art. 39814
k.p.c.