Pełny tekst orzeczenia

101/2/B/2010

POSTANOWIENIE

z dnia 7 lipca 2009 r.

Sygn. akt Ts 237/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Mazurkiewicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jacka C. w sprawie zgodności:

art. 73 ust. 2, art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 23 lipca 2008 r. skarżący zarzucił art. 73 ust. 2 (a nie 73 ust. 3, jak pisze skarżący), art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) niezgodność z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 177 Konstytucji.

Skarga została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący był w 2006 r. użytkownikiem wieczystym 10 działek przy ul. Antoniukowskiej 60 w Białymstoku, położonych przy hali sportowej, użytkowanej przez Klub Sportowy „Włókniarz”. Klub ten stale wykorzystywał do celów sportowych także tereny wokół hali, w tym użytkowane wieczyście przez wnoszącego skargę. Właścicielem tych terenów jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Białegostoku, który ustalił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste 10 działek, stosując stawkę 3% wartości nieruchomości, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 3 u.g.n. (obowiązującym do 22 września 2004 r.) działki użytkowane do celów sportowych stanowiły pozostałe nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 5 i objęte były stawką opłaty rocznej w wysokości 3% wartości nieruchomości. Od 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zgodnie z którą stawkę opłaty rocznej w wysokości 1% stosuje się także do opłat za nieruchomości oddane na działalność sportową. Pismem z 13 grudnia 2004 r. (M.VI.72247-3-42/2004) Prezydent Miasta Białegostoku dokonał podwyższenia opłaty rocznej 9 z 10 działek użytkowanych wieczyście przez skarżącego z powodu wzrostu ich wartości i zastosował stawkę w wysokości 3%. Wnoszący skargę złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uznanie wypowiedzenia za niezasadne. Zwrócił się również o zawieszenie postępowania celem rozważenia, czy opłata roczna nie ulega obniżeniu z powodu zmniejszenia wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania, a decyzją z 12 września 2005 r. (nr 41.233-1/C-15/8/05) odmówiło uwzględnienia odwołania, na co skarżący wniósł sprzeciw, który skutkował przeniesieniem sprawy do sądu powszechnego.

Wyrokiem z 26 października 2007 r. (sygn. akt I C 1545/05) Sąd Rejonowy w Białymstoku – Wydział I Cywilny uwzględnił w przeważającej części powództwo skarżącego i określił opłatę roczną według stawki 1%. Na skutek apelacji powoda i pozwanego Sąd Okręgowy w Białymstoku – II Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II Ca 138/08) zmienił zaskarżony wyrok i stwierdził, że poza zakresem rozpoznania przez sąd pozostają zagadnienia związane z ustaleniem stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem zasadność ich zmiany nie była poddana ocenie organów administracji. Sąd pierwszej instancji nie miał kompetencji do czynienia ustaleń, czy obowiązująca 3% stawka opłaty rocznej jest określona prawidłowo oraz nie przysługiwała mu kompetencja do zmiany tej stawki na 1%.

W skardze konstytucyjnej skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją wymienionych wyżej przepisów w zakresie, w jakim uzależniają zastosowanie obniżonej w drodze ustawy stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste od wypowiedzenia tej stawki i to z mocą od roku następnego.

Zdaniem wnoszącego skargę zakwestionowane przepisy naruszają, po pierwsze: prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) przez niezgodne z art. 177 Konstytucji przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał drogi administracyjnej, w związku z czym jego żądanie nie może być rozpatrzone przez sąd powszechny; po drugie: prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) przez uprzywilejowane traktowanie właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste; po trzecie: „wolność od zmuszania do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje” (art. 31 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 Konstytucji) przez obciążenie skarżącego opłatą za użytkowanie wieczyste w kwocie wyższej niż ustalona ustawą.

Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem z 13 stycznia 2009 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej pozostaje przepis (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną. Po drugie, to w normatywnej treści przepisu (a nie tylko orzeczenia wydanego na jego podstawie) tkwić winna bezpośrednia przyczyna i źródło naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego. Należy więc podkreślić, że chociaż uprzednie zastosowanie kwestionowanej regulacji stanowi warunek konieczny uczynienia z niej przedmiotu wnoszonej skargi konstytucyjnej, to jednak nie akt stosowania prawa, ale przejaw jego stanowienia (przepis ustawy lub innego aktu normatywnego) uznany być może za jedyny dopuszczalny – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – przedmiot zaskarżenia.

Zasadniczym powodem odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej jest fakt, że wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku nie może być uznany za ostateczne orzeczenie o prawach i wolnościach skarżącego.

Zagadnienie ostateczności rozstrzygnięcia było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z 20 maja 1998 r., Ts 76/98, OTK ZU z 1999 r. SUP., poz. 53). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej, kierowanej przeciwko przepisowi, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, z subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej wynika, że zawarty w art. 79 ust. 1 Konstytucji zwrot „orzekł ostatecznie” ma ogólny i autonomiczny charakter, odnoszący się do końcowych rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd lub organ administracji publicznej. Nie można wnieść skargi konstytucyjnej bez poprzedzającego ją postępowania sądowego lub administracyjnego i przed zapadnięciem w tych postępowaniach końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia. Warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie drogi prawnej poprzez złożenie wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia oraz doprowadzenie do wydania ostatecznego orzeczenia o określonych w ustawie zasadniczej wolnościach, prawach lub obowiązkach osoby wnoszącej skargę. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, niezbędnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Łączna interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) prowadzi do wniosku, że przez uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach lub wolnościach albo obowiązkach wnoszącego skargę należy rozumieć wyczerpanie możliwej i przewidzianej przepisami drogi prawnej, czyli sytuację, w której skarżącemu nie przysługuje żaden instrument prawny dochodzenia swoich praw (np. możliwość uruchomienia procedury sądowej).

Powyższy wymóg wynika z istoty skargi jako środka subsydiarnego. Skarga konstytucyjna nie może zastępować dostępnych jednostce zwykłych instrumentów i procedur dochodzenia praw i wolności, a Trybunał Konstytucyjny nie powinien wyręczać sądów powszechnych ani administracyjnych w realizacji ich zadań. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że istota skargi wymaga aktywności podmiotu w uprzednim doprowadzeniu do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postaci: prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Zaniechanie tego rodzaju aktywności wyklucza skuteczne wniesienie skargi. Należy przy tym zauważyć, że tylko przy ostatecznym rozstrzygnięciu i wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków prawnych można w sposób jasny dokonać rozróżnienia między niekonstytucyjnością aktu a wadliwością jego stosowania (zob. np. postanowienia z: 4 lutego 1998 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17; 14 listopada 2007 r., SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139).

Skarżący jako ostateczne rozstrzygnięcie w swojej sprawie wskazuje wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z 19 marca 2008 r. Wyroku tego jednak w żaden sposób nie można uznać za ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jak zauważył Sąd Okręgowy, postępowanie sądowe dotyczyć może tej samej kwestii, co postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, czyli ustalenia wartości przedmiotu użytkowania wieczystego. Przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. wskazuje wprost, że do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie przed organem administracji postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n., dopiero w dalszej kolejności możliwe jest skierowanie sprawy na drogę postępowania przed sąd powszechny. Wymagane jest zatem wyczerpanie odrębnego trybu postępowania administracyjnego w zakresie zmiany stawki procentowej. W omawianej sprawie zasadność zmiany stawki procentowej opłaty rocznej nie była poddana ocenie organów administracji. Zarówno postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jak i prowadzone w jego następstwie postępowanie sądowe, dotyczyły aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem tego użytkowania. W związku z powyższym, postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy podejmowanie przez Trybunał merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej byłoby również przedwczesne. Przedmiotem zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego winno być ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej. Ustalona kwotowo opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest wypadkową dwóch składników: ceny gruntu oraz wskaźnika procentowego tej ceny, który ma moc bezwzględnie obowiązującą i został ustalony ustawowo (art. 72 u.g.n.). Sąd Najwyższy w uchwale z 19 września 1997 r. (III CZP 44/97, „Wokanda” 1997, nr 12, s. 1) wyłączył możliwość orzekania w sprawach dotyczących zmiany stawki procentowej opłaty rocznej przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, kierując strony umowy na drogę sądową. Odesłanie zawarte w art. 73 ust. 2 u.g.n. – do trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. – oznacza, że właściwy organ, zamierzający zaktualizować stawkę procentową opłaty rocznej, będzie obowiązany do wypowiedzenia na piśmie wysokości dotychczasowej stawki procentowej (do 31 grudnia roku poprzedzającego), przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać istnienie przesłanek uzasadniających zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Również użytkownik wieczysty może żądać zmiany stawki procentowej ze względu na trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości. Musi się jednak liczyć z tym, że na nim będzie spoczywać ciężar udowodnienia powstania trwałej zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości i powinien również wykazać, że trwała zmiana nie została spowodowana umyślnym naruszeniem postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie.

Zarzuty podnoszone w niniejszej skardze konstytucyjnej nie były w ogóle rozpoznawane w toku instancji, gdyż organy zajmowały się oceną przesłanek aktualizacji opłaty rocznej z powodu wzrostu wartości gruntu. Jeśli w tym samym czasie nastąpiła zmiana sposobu korzystania (zmiana celu), jak również zmiana wartości nieruchomości, to nie sposób połączyć zmiany stawki procentowej z dokonaniem aktualizacji opłaty. Najpierw należy przeprowadzić procedurę związaną ze zmianą stawki procentowej, a dopiero następnie dokonać aktualizacji opłaty. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał stwierdza, że strona skarżąca: nie wyczerpała drogi prawnej, gdyż zarówno przed organami administracji, jak i sądami powszechnymi nie toczyło się postępowanie dotyczące zmiany stawki procentowej opłaty rocznej; nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Skarga jest zatem w tym zakresie niedopuszczalna.



Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, orzeczono jak w sentencji.