Pełny tekst orzeczenia

160/3/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 1 czerwca 2010 r.
Sygn. akt Ts 79/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski – przewodniczący
Mirosław Granat – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Grzegorza M.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skarżący zarzucił, że art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca k.c.) w zw. z art. 160 § 1, 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej k.c.; dalej: k.p.a.) jest niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wynikające z zaskarżonej normy utrzymanie konieczności wyczerpania trybu administracyjnego przed wniesieniem powództwa do sądu o odszkodowanie za niezgodną z prawem decyzję administracyjną, której wadliwość została stwierdzona przed 1 września 2004 r. powoduje – zdaniem skarżącego – zróżnicowanie praw osób domagających się odszkodowania od Skarbu Państwa ze względu na datę wydania decyzji stwierdzającej wadliwość orzeczenia administracyjnego. W sytuacji wydania decyzji nadzorczej po 1 września 2004 r. poszkodowanemu przysługuje bowiem bezpośrednio droga sądowa. Skarżący podnosi także, że terminy dochodzenia roszczeń na podstawie aktualnie obowiązującego art. 417 k.c. są znacznie dłuższe niż te, które przewidywał uchylony, lecz znajdujący w jego sytuacji zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a. W myśl stanowiska skarżącego odrzucenie pozwu w trybie art. 199 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) ze wskazaniem, że w sprawie powinna zostać uprzednio wyczerpana droga administracyjna, ostatecznie zamyka drogę do rozpatrzenia sprawy odszkodowania od Skarbu Państwa, ponieważ ewentualny wniosek złożony w tej sprawie, w chwili obecnej zostanie w trybie administracyjnym podlega odrzuceniu z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 160 § 5 k.p.a. Przywołując orzecznictwo Trybunału odnoszące się do art. 160 § 1 i 5 k.p.a., skarżący stawia tezę, w myśl której Trybunał wyrażał w tych orzeczeniach jednoznaczną ocenę niezgodności z Konstytucją wszystkich postanowień art. 160 k.p.a., ze względu na naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Powyższe zarzuty skarżący sformułował w związku z następującym stanem faktycznym. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 11 czerwca 2007 r. (sygn. akt I C 1144/06) odrzucił pozew skarżącego o odszkodowanie od Skarbu Państwa i Miasta Stołecznego Warszawy w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., ponieważ skarżący nie uzyskał w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Zażalenie skarżącego na to postanowienie oddalił Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt I A Cz 51/08).
Zaskarżonym postanowieniem Trybunał odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W ocenie Trybunału, naruszenia prawa do dochodzenia naruszonych praw lub wolności na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) nie uprawdopodabnia sam tylko wymóg wykorzystania – przed wniesieniem powództwa do sądu – drogi administracyjnej, a skarżący nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby, że skorzystanie z tego trybu jest lub było dla niego niemożliwe czy też nadmiernie utrudnione. W szczególności za niezasadny Trybunał uznał zarzut, że przeszkodę taką stanowi termin określony w art. 160 § 5 k.p.a. Norma ta została bowiem uchylona wyrokiem Trybunału z 5 września 2005 r. (P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88) i w postępowaniach toczących się w trybie administracyjnym (zgodnie z zaskarżonym art. 5 ustawy zmieniającej k.c.) nie może już być stosowana. Skarżący nie przedstawił natomiast argumentacji uzasadniającej, dlaczego trzyletni termin przedawnienia roszczeń określony w art. 160 § 6 k.p.a. narusza prawa podmiotowe skarżącego w taki sposób, że skorzystanie z trybu administracyjnego uniemożliwia mu skorzystanie z trybu dochodzenia swoich roszczeń przed sądem przypadku nieuzyskania odszkodowania od organu administracji określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Trybunał podkreślił, że termin określony w art. 160 § 6 k.p.a. jest zdecydowanie dłuższy od uznanego za niezgodny z Konstytucją terminu 30 dni, zawartego w art. 160 § 5 k.p.a. Nadto, w wyroku z 14 lipca 2004 r. (SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65) Trybunał stwierdził, że stosunkowo krótki – roczny – termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa nie narusza Konstytucji. Zarzut naruszenia prawa do równej ochrony praw majątkowych Trybunał uznał za nieuprawdopodobniony. W ocenie Trybunału skarżący zmierza do polepszenia swojej sytuacji prawnej, domagając się zastosowania w stosunku do niego nowej regulacji, zawierającej rozwiązania oceniane przez niego jako korzystniejsze od tych, które zostały zastosowane w jego sprawie. Trybunał nie podzielił stanowiska skarżącego, w myśl którego w wyroku Trybunału 5 września 2005 r. (P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88) sformułowana została generalna negatywna ocena trybu administracyjnego przewidzianego w art. 160 k.p.a.
We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżący zarzucił, że Trybunał nie uwzględnił przy rozpoznaniu skargi faktu uchylenia przez ustawodawcę art. 160 k.p.a. w całości, łącznie z zakwestionowanymi przez Trybunał jego elementami, jednoznacznie ze względu – jak ocenia to skarżący – na jego niezgodność z Konstytucją. Brak orzeczeń Trybunału stwierdzających tę niezgodność wynika – w jego ocenie – wyłącznie ze związania Trybunału zakresem zaskarżenia w sprawach, które były przez niego rozpatrywane. Argumenty te sprawiają – w myśl stanowiska skarżącego – że niezgodność trybu administracyjnego uregulowanego w art. 160 k.p.a. jest w całości oczywiście niezgodna z Konstytucją. Podtrzymał również twierdzenie, że wniosek taki można sformułować na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału w sprawie P 18/04. Skarżący powtórzył, że niezgodność z Konstytucją zaskarżonych norm upatruje w krótszym terminie przedawnienia roszczeń niż obowiązujący na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, znajdujących zastosowanie do podnoszonych roszczeń odszkodowawczych związanych z decyzjami, których wadliwość została stwierdzona po 1 września 2004 r. Zauważył przy tym, że utrzymywanie obowiązku wyczerpania drogi administracyjnej nie sprowadza się jedynie do prostego spełnienia wymogów przewidzianych przez art. 160 k.p.a., lecz wydłuża czas dochodzenia odszkodowania ze względu na przewlekłość postępowania przed organem administracyjnym oraz ich zaskarżanie w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że samo wprowadzenie regulacji korzystniejszej dla jednostki nie oznacza, że uprzednio obowiązujące przepisy były niezgodne z Konstytucją; także utrzymanie obowiązywania przepisów dawnych do oceny stanów zaszłych pod ich rządami nie może być automatycznie kwalifikowane jako niezgodne z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, przy zachowaniu jednak pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych zasad kierunkowych jest rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej. Przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, „jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki” (por. orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK ZU w 1993 r., cz. I, poz. 6; i wyrok TK z 15 lipca 1996 r., K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Kolejną zasadę kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Trybunał prezentuje również pogląd, że zasada dalszego działania ustawy dawnej (która została zastosowana w zaskarżonym art. 5 ustawy zmieniającej k.c.) w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku (por. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64 i 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51). Utrzymanie mocy obowiązującej prawa dawnego, nawet jeżeli nowa ustawa przewiduje korzystniejsze rozwiązania nie stanowi zatem wystarczającego argumentu dla uprawdopodobnienia niezgodności normy intertemporalnej z Konstytucją, jeżeli uchylone regulacje gwarantowały wymagany Konstytucją poziom ochrony praw i wolności. Mogłoby to mieć miejsce dopiero wówczas, gdyby zarzut niekonstytucyjności został uprawdopodobniony w odniesieniu do regulacji dotychczasowej, znajdującej wciąż zastosowanie do stanów faktycznych powstałych w okresie jej obowiązywania. Nie ulega wątpliwości, że zarzut taki został w skardze konstytucyjnej postawiony w stosunku do art. 160 k.p.a.
Odnosząc się w zażaleniu do argumentacji Trybunału wskazującej na brak spełnienia przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej w tym zakresie, skarżący stwierdził, że zarzut niekonstytucyjności jest oczywisty w świetle decyzji ustawodawcy o usunięciu art. 160 k.p.a. z sytemu prawa oraz uzasadnienia wyroku w sprawie P 18/04. Trybunał nie może zgodzić się z tym stanowiskiem. Po pierwsze, już uzasadnieniu przywołanego wyroku w sprawie P 18/04 Trybunał ustalił, że – wbrew stanowisku skarżącego – przyczyną uchylenia kwestionowanego przez niego trybu przewidzianego w k.p.a. nie były, a jeśli były – to nie tylko – przyczyny natury konstytucyjnej, lecz raczej generalny krytycyzm wobec anachroniczności zawartego w nim rozwiązania. Po drugie, Trybunał wyraził wprawdzie wątpliwości – z punktu widzenia racjonalności i poprawności – odnoszące się do istnienia dwojakiego systemu dochodzenia odpowiedzialności wynikającego z jednej stromy z art. 153 k.p.a., a z drugiej – z zaskarżonego art. 160 k.p.a. i zauważył, że z podobną sytuacją mamy do czynienia w związku z regulacją zawartą w kwestionowanym art. 5 ustawy zmieniającej k.c., to stwierdził jednak przy tym, że utrzymanie do czasu ustania następstw zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zastosowania przepisów, które wówczas obowiązywały „mieści się w granicach swobody ustawodawcy co do rozstrzygania o konkretnej kwestii intertemporalnej, a poza tym nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie”. Nie sposób z tego fragmentu uzasadnienia wywodzić upatrywaną przez skarżącego kategoryczną ocenę niekonstytucyjności całości rozwiązania przyjętego w art. 160 k.p.a.
Kolejny argument skarżącego – zawarty zarówno w samej skardze konstytucyjnej, jak i zażaleniu – ma za przedmiot obowiązywanie krótszych terminów przedawnienia na podstawie art. 160 k.p.a. (3 lata) i k.c. (10 lat). Skarżący nie odniósł się jednak do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwa Trybunału, w którym akceptowany jest, z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, nawet roczny termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa i nie przedstawił argumentów, które – czy to ze względu na konstrukcję przedawnienia przewidzianą w art. 160 § 6 k.p.a., czy to okoliczności faktyczne jego sprawy – przemawiałyby za potrzebą zmiany stanowiska Trybunału. Trybunał zwraca przy tym uwagę, że uchylenie art. 160 § 6 k.p.a. spowodowało nie tylko zmianę długości terminu przedawnienia. Kodeks cywilny przyjmuje także inną chwilę początkową biegu tego terminu: jest dzień, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę, podczas gdy art. 160 § 6 k.p.a. nakazywał liczyć go od daty ostateczności decyzji nadzorczej. W postanowieniu z 9 lipca 2009 r. (sygn. akt III CZP 47/09, LEX nr 518113) Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że początek biegu terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody, wyrządzonej przez niezgodną z prawem decyzję administracyjną, na podstawie przepisów k.c. rozpoczyna bieg w dniu, w którym stała się ostateczna decyzja wadliwa, a nie – decyzja nadzorcza. Skutkom upływu terminu przedawnienia – jeżeli wadliwa decyzja pochodzi sprzed 1989 r. (a o taką w sprawie skarżącego chodziło) – może wówczas przeciwdziałać jedynie konstrukcja zawieszenia wymiaru sprawiedliwości z przyczyn politycznych trwająca – w myśl orzecznictwa SN – co najmniej do 4 czerwca 1989 r., choć data ta może być odmienna w zależności od okoliczności indywidualnego przypadku. Również w stosunku do decyzji nowych, tj. wydanych wadliwie po 1 września 2004 r., przed wniesieniem powództwa do sądu konieczne stwierdzenie ich nieważności lub ich uchylenie (art. 4171 § 2 k.c.) w postępowaniu administracyjnym, co nie zmienia jednak daty początkowej biegu terminu przedawnienia. W zależności od długości tego postępowania, może się okazać, że okres pozostały na wniesienie powództwa po uzyskaniu przez decyzję nadzorczą walory ostateczności jest krótszy niż trzy lata gwarantowane art. 160 § 6 k.p.a. W tym świetle stwierdzenie skarżącego, że ustawa nowa przewiduje dłuższy okres dochodzenia roszczeń, niekoniecznie i nie w każdej sytuacji odpowiada stanowi prawnemu.
Nie mogły wreszcie zasługiwać na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do przewlekłości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Dotykają one bowiem jednoznacznie sfery stosowania prawa, która wymyka się kompetencjom Trybunału. Na czas trwania postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie ma wpływu ani regulacja zasad dochodzenia naprawienia szkody określona w art. 160 k.p.a., ani regulacja intertemporalna zawarta w art. 5 ustawy zmieniającej k.c.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało nie uwzględnić zażalenia wniesionego na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.