Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 13 września 2010 r.
Sygn. akt Ts 404/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Elfriede K. o zbadanie zgodności:
art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 23 grudnia 2008 r. skarżąca zarzuciła niezgodność art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. W myśl zaskarżonego przepisu, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wątpliwości konstytucyjne skarżącej dotyczą przypadku ustanowienia na nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego.
Skarżąca wskazuje, że art. 21 ust. 2 Konstytucji określa prawo podmiotowe jednostki do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia z jakichkolwiek przyczyn nie może zostać zrealizowany. Wyłączenie możliwości realizacji tego roszczenia – w jej ocenie – stanowi naruszenie prawa własności. Podnosi, że zaskarżony przepis statuuje samodzielną negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i wyklucza nawet badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to – jak podnosi skarżąca – że kwestia wykorzystania nieruchomości na określony cel, wynikająca bezpośrednio z Konstytucji, musi ustąpić przed nieprzewidzianą w Konstytucji przesłanką negatywną. Skarżąca odwołuje się w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej do wyroku Trybunału z 3 kwietnia 2008 r. (K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41) stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 229a u.g.n. Jej zdaniem, skoro Konstytucja nakazuje przyznać roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nawet wówczas, gdy został na niej zrealizowany cel publiczny, inny jednak niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to tym bardziej roszczenie to powinno być przyznane wówczas, gdy ten cel w ogóle nie został zrealizowany. Ograniczenie przewidziane w zaskarżonym art. 229 u.g.n. nie odpowiada – w myśl stanowiska skarżącej – kryteriom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż narusza istotę praw i nie spełnia wymogu konieczności. Skarżąca wskazuje, że zamierzone przez ustawodawcę usankcjonowanie stosunków prawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie stanowi wartości uzasadniającej pozbawienie praw byłych właścicieli lub ich spadkobierców do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za kwestionowanym ograniczeniem nie przemawia zatem potrzeba ochrony żadnego z dóbr wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji ani też jakakolwiek inna wartość konstytucyjna. Zgodnie z argumentacją skarżącej, nie może tu chodzić także o ochronę praw nabytych użytkowników wieczystych, gdyż prawo to nie ma charakteru definitywnego i przeszkoda ta może zostać usunięta w drodze rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego. Stanowiłoby to – jej zdaniem – mniej dolegliwy środek zapewniający ten sam efekt. Skarżąca wskazuje dodatkowo, że zastosowanie zaskarżonego art. 229 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której prawa użytkownika wieczystego są chronione w sposób nieporównywalnie korzystniejszy niż prawa byłego właściciela. Jest to – jak podkreśla – całkowicie niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym, które określają własność jako najszersze prawo do rzeczy.
Zdaniem skarżącej, art. 229 u.g.n. narusza także wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa przez to, że uzależnia zwrot nieruchomości od zaistnienia zdarzeń, z którymi nie wiązało do tej pory takich skutków. Pod rządami starszego prawa właściciel mógł bowiem żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także wówczas, gdy zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Z tego względu – w ocenie skarżącej – doszło do naruszenia także zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji poprzez zastosowanie kryterium czasowego, pozbawiającego roszczenia o zwrot nieruchomości dopiero tych byłych właścicieli, którzy zamierzali je zrealizować pod rządami art. 229 u.g.n.
Powyższe zarzuty skarżąca sformułowała w związku z następującym stanem faktycznym. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej decyzją z 26 sierpnia 1972 r. (nr MZGT-IV-63-5/6/72) postanowiło dokonać zamiany nieruchomości będącej własnością poprzedniczek prawnych skarżącej na nieruchomość Skarbu Państwa, wskazując, że nieruchomość poprzedniczek prawnych skarżącej znajduje się na obszarze przeznaczonym pod budowę osiedla mieszkaniowego, którego inwestorem jest spółdzielnia mieszkaniowa. Po sporządzeniu umowy zamiany spółdzielnia mieszkaniowa została wpisana do księgi wieczystej nieruchomości jako użytkownik wieczysty. Decyzją z 18 lipca 2000 r. (nr WS-IV/7221/z/2599-2000) Prezydent Miasta Gdańska umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na wniosek skarżącej, ze względu na istnienie na nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Decyzją z 13 listopada 2001 r. (nr G.VIII.7221/268/98/01) Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 422/01) uchylił obie powyższe decyzje. Postanowieniem z 26 sierpnia 2005 r. (oraz postanowieniem prostującym z 14 września 2005 r., obydwa nr RR-GK.III/ŁB/7724-132/05) Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska od załatwienia wniosku skarżącej oraz wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę Wejherowskiego. Decyzją z 16 stycznia 2006 r. (nr GN.KG.7221-158/05) Starosta Wejherowski umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 229 u.g.n. Wojewoda Pomorski decyzją z 27 marca 2006 r. (nr RR-GK III/AD/7724-77/06) utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 302/06) oddalił skargę skarżącej. Skargę kasacyjną skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1179/07).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zasady wnoszenia skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostały określone w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – stosowanym odpowiednio na podstawie art. 49 ustawy o TK – Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, jeżeli jest ona oczywiście bezzasadna. Skarżąca w niniejszej skardze konstytucyjnej podnosi, że w postępowaniu, w związku z którym wniosła skargę konstytucyjną, uszczerbku doznało jej prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiot jej wątpliwości stanowi leżąca u podstaw tego rozstrzygnięcia norma, ograniczająca możliwość żądania zwrotu ze względu na ustanowienie na gruncie prawa użytkowania wieczystego przed oznaczoną datą; zdaniem skarżącej, kryterium to nie znajduje uzasadnienia w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a kryterium czasowe narusza art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału, nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, w myśl której kwestionowana w skardze konstytucyjnej regulacja nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony praw osób trzecich (tu: użytkownika wieczystego), a zamierzony przez nią cel mógłby zostać osiągnięty przy użyciu środka mniej dolegliwego, polegającego na rozwiązaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W cytowanym przez skarżącą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wyroku w sprawie K 6/05 Trybunał przyjął bowiem, że z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia – uregulowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji – prawo użytkowania wieczystego jest chronione na równi z prawem własności. Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia, środek uznawany przez skarżącą za mniej dolegliwy – odebranie osobie trzeciej prawa użytkowania wieczystego – polegałby w rzeczywistości na wywłaszczeniu, bez przeznaczenia gruntu na cel publiczny, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale w celu zaspokojenia roszczeń dawnego (wywłaszczonego wcześniej) właściciela. Pożądane przez skarżącą rozwiązanie pozostawałoby tym samym w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji, co przesądza oczywistej bezzasadności zarzutu. Tej oceny nie może zmienić odmienne usytuowanie prawa użytkowania wieczystego na tle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), na które skarżąca powołuje się w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących niekonstytucyjności kryterium czasowego, należy przypomnieć przede wszystkim, że zawarta w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego może – w myśl orzecznictwa Trybunału – stanowić źródło nowych praw lub wolności niezawartych w innych normach konstytucyjnych. W takiej sytuacji konieczne jest jednak dokładne określenie przez skarżącego zarówno adresata nowego konstytucyjnego prawa podmiotowego (jego beneficjenta), jak i jego całej sytuacji prawnej powiązanej z możnością wyboru sposobu zachowania się (por. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, wydane w pełnym składzie; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9 i 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124). Takiej argumentacji skarżąca w skardze konstytucyjnej jednak nie przedstawiła. Prawa podmiotowego po stronie obywatela nie tworzy bowiem zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, nie sposób nie zauważyć, że zmiana stanu prawnego nieodmiennie pociąga za sobą zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, których sytuacja prawna została ukształtowana pod rządami prawa dawnego i prawa nowego. Uprawdopodobnienie niezgodności z Konstytucją w takiej sytuacji musiałoby się zatem odnosić do wadliwości ukształtowania kryterium czasowego, z czym na tle argumentacji skarżącej nie mamy do czynienia. Ponadto – jak wskazuje zresztą sama skarżąca w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej – także pod rządami dawnego prawa istniały poważne wątpliwości co do zasad postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie pozostawała ona do swobodnej dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale była oddana w użytkowanie wieczyste.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.