Pełny tekst orzeczenia

18/1/B/2013




POSTANOWIENIE

z dnia 6 września 2012 r.
Sygn. akt Ts 167/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Rafała P. w sprawie zgodności:
1) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) z art. 92 ust. 1, art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) z art. 45 ust. 1, art. 78, art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skierowanej do Trybunału skardze konstytucyjnej Rafał P. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837; dalej: rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac) z art. 92 ust. 1, art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac z art. 45 ust. 1, art. 78, art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Skarga została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym. 12 czerwca 2009 r. skarżący złożył w Wydziale Geodezji Urzędu Miejskiego w Radomiu wniosek o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji dotyczącej wznowienia granicy i okresowej weryfikacji danych dwóch działek położonych w Radomiu. Prezydent Miasta Radomia zwrócił skarżącemu dokumentację w związku z nieusunięciem przez niego usterek prawnych i technicznych, opisanych szczegółowo w protokole kontroli sporządzonym przez pracownika Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Radomiu. Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W piśmie z 29 września 2009 r. organ ten przychylił się do stanowiska Prezydenta Miasta Radomia. W związku z powyższym skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 6 stycznia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 807/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącego, stwierdziwszy, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Następnie skarżący złożył skargę kasacyjną, która została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 560/10).
Skarżący podnosi, że rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.; dalej: p.g.k.). Znajdujące się w tym przepisie upoważnienie zostało zmienione art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125; dalej: ustawa zmieniająca). Rozporządzenie o zgłaszaniu prac zostało wydane w 2001 r., a wspomniana ustawa zmieniająca – jak podaje dalej skarżący – nie zachowała w mocy dotychczasowych rozporządzeń (za wyjątkiem tych wydanych na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Skutkiem powyższego rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac utraciło – według skarżącego – moc prawną w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej i nie mogło być podstawą rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie. Stanowi to – w jego przekonaniu – naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Dalej skarżący wskazuje trzy konkretne przepisy tego – jego zdaniem – nieobowiązującego rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac i czyni je przedmiotem skargi konstytucyjnej. Twierdzi, że § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac są niezgodne z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim odmowa włączenia dokumentacji technicznej sporządzonej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego jest przez sądy rozumiana jako czynność techniczna, niezaskarżalna w drodze skargi do sądów administracyjnych. W rezultacie bowiem skarżący nie ma możliwości poddania weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej co do zasadności przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tu: rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Radomia podtrzymanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego).
Ponadto skarżący podnosi, że treść zaskarżonych przepisów wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 1 p.g.k. przez wyłączenie stosowania art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Prowadzi to – w ocenie skarżącego – do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, a tym samym zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz prawa wykonywania zawodu geodety (art. 65 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a uszczegółowione w art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zgodnie z obowiązującym modelem skargi konstytucyjnej skarżący musi wskazać wolność lub prawo konstytucyjne, które w jego przekonaniu zostało naruszone, a także źródło tego naruszenia – ostateczne rozstrzygnięcie sądu lub innego organu. Między powyższymi przesłankami musi zachodzić związek polegający na tym, że brak konstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia spowodował naruszenie konstytucyjnego prawa lub wolności skarżącego. Należy jednocześnie pamiętać, że skarga konstytucyjna nie jest skargą „na rozstrzygnięcie”, lecz skargą „na przepis”. Gdy przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjne zastosowanie lub zinterpretowanie przepisu zgodnego z Konstytucją, skarga nie przysługuje (zob. wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 06/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65).
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Trybunał zauważa, że w pierwszej kolejności dotyczą one obowiązywania rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a dopiero w drugiej niekonstytucyjności konkretnych przepisów tego rozporządzenia – § 9, § 11 i § 12. Trybunał stwierdza, że pierwszy zarzut został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Skarżący nie powiązał bowiem argumentów dotyczących nieobowiązywania rozporządzenia o zgłaszaniu prac z konkretnym przepisem prawa, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. W sprawie skarżącego doszło do zmiany organu upoważnionego do wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej został nim minister właściwy do spraw administracji publicznej w miejsce ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa. Dalsze obowiązywanie rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac i w konsekwencji zastosowanie w sprawie skarżącego § 9, § 11 i § 12 tego rozporządzenia wynika z § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z tym ostatnim przepisem dotychczasowe akty wykonawcze zachowują swoją moc obowiązującą, jeśli dojdzie do zmiany przepisu upoważniającego, polegającej na zmianie organu upoważnionego do wydania tych aktów. Skarżący nie uczynił jednak tego przepisu przedmiotem skargi konstytucyjnej.
Skarżący twierdzi dalej, że § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac są niezgodne z Konstytucją, ponieważ uniemożliwiają poddanie czynności uregulowanych zaskarżonymi przepisami kontroli sądów administracyjnych. Przyjęcie lub odmowa przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinny – zdaniem skarżącego – następować w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu, czy też czynności z zakresu administracji publicznej zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Trybunał zauważa, że tak sformułowany zarzut dotyczy stosowania prawa i jego rozpoznanie nie mieści się w kompetencji Trybunału.
Sam skarżący słusznie zwrócił uwagę, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej nie musi wynikać wprost z przepisu. Wystarczy bowiem, że sama czynność organu administracji państwowej posiada odpowiednie cechy. To samo dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym kwalifikacja danego przejawu działania administracji publicznej jako decyzji, czy też innego, zaskarżalnego do sądu administracyjnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana jest każdorazowo przez sądy (lub organy administracji publicznej). Sam skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 lutego 2007 r. (sygn. akt II SAB/Gl 26/06, Lex nr 906386), w którym sąd uznał, że czynność materialnotechniczna, polegająca na włączeniu przez organ dokumentacji technicznej sporządzonej przez wykonawcę prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mieści się w konstrukcji prawnej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jako taka jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Dodać można, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 listopada 2010 r. (sygn. akt III SA/Łd 521/10, Lex nr 758238) zakwalifikował odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej jako czynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem zaskarżalną.
W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego odmowy włączenia dokumentacji technicznej do zasobu geodezyjnego. Skarga konstytucyjna nie służy jednak ujednolicaniu orzecznictwa ani rozpoznaniu sprawy w kolejnej instancji sądowej. Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy rozpatrywanie zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń sądów, ani sprawowanie kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów przez sądy (zob. postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131).
Nie sposób także uznać, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 560/10) – wydane w sprawie skarżącego – spowodowało utrwalenie się w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym odmowa włączenia dokumentacji technicznej sporządzonej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym jest niezaskarżalna. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się bowiem tylko co do kwalifikacji tejże odmowy jako decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 k.p.a.), ale już nie co do kwalifikacji tej czynności jako spełniającej (lub nie) kryteria z art. 3 § 2 pkt 4. p.p.s.a.
Trybunał zauważa również, że z tych samych przyczyn nie może rozpoznać trzeciego z zarzutów skarżącego, zgodnie z którym treść zaskarżonych przepisów wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 1 p.g.k. przez wyłączenie stosowania art. 104 k.p.a. Jak już bowiem stwierdzono, przyjęcie przez sąd, że odmowa włączenia dokumentacji technicznej sporządzonej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu w indywidualnej sprawie i jako taka jest niezaskarżalna w drodze skargi do sądów administracyjnych, należy do płaszczyzny stosowania prawa – wyłączonej spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Poza tym art. 92 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić wzorca kontroli w postępowaniu skargowym. Jest to przepis o charakterze ustrojowym, który nie jest źródłem konstytucyjnych praw ani wolności jednostek.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.