Pełny tekst orzeczenia

265/3/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 26 lutego 2013 r.
Sygn. akt Ts 169/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Wróbel,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Haliny R. w sprawie zgodności:
§ 8 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 lipca 2012 r. Halina R. (dalej: skarżąca) zarzuciła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398, ze zm.; dalej: rozporządzenie) jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. W pozwie z 15 listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła przeciwko Urzędowi Miasta Łodzi i wniosła o zasądzenie jej nagrody jubileuszowej w wysokości 300% wynagrodzenia miesięcznego. Sąd Rejonowy w Łodzi wyrokiem z 16 marca 2011 r. (sygn. akt XP 1136/10) oddalił powództwo. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że rozwiązanie stosunku pracy z powódką (zastępcą Prezydenta Miasta Łodzi) nastąpiło ex lege z uwagi na wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Łodzi i taki charakter prawny rozwiązania stosunku pracy przesądza o bezzasadności roszczenia. Sąd ustalił również, że ustanie stosunku pracy nie pozostawało w związku z nabyciem prawa do emerytury i także z tego względu powództwo oddalił.
Sąd II instancji uznał, że przy rozpoznawaniu apelacji wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wystąpił do Sądu Najwyższego z pytaniem „czy pracownikowi samorządowemu przysługuje prawo do nagrody jubileuszowej w oparciu o przepis § 8 ustęp 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (…), jeżeli: (1) przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał przyznane prawo do wcześniejszej emerytury, której pobieranie zawiesił w związku z tym zatrudnieniem; (2) stosunek pracy ustał w oparciu o przepis art. 70 ust. 1 i 2 k.p. w związku z odwołaniem ze stanowiska, wynikającym z przesłanek wymienionych w art. 28e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (…); (3) pracownik przed ustaniem stosunku pracy nabył prawo do emerytury wobec osiągnięcia wieku emerytalnego i po ustaniu zatrudnienia rozpoczął pobieranie świadczenia emerytalnego?”.
Sąd Najwyższy wprawdzie odmówił podjęcia uchwały, lecz w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że „pracownikowi samorządowemu nie przysługuje prawo do nagrody jubileuszowej w oparciu o przepis § 8 ustęp 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (…), jeżeli przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał przyznane prawo do wcześniejszej emerytury, której pobieranie zawiesił w związku z tym zatrudnieniem, choćby po ustaniu tego zatrudnienia pracownik rozpoczął pobieranie świadczenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia normalnego wieku emerytalnego” (postanowienie SN z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I PZP 1/11). Wobec jednoznacznego stanowiska SN, Sąd Okręgowy w Łodzi oddalił apelację skarżącej (wyrok z 20 marca 2012 r., sygn. akt VII Pa 110/11).
Co do zakwestionowanego przepisu skarżąca sformułowała zarzuty zakresowe. Po pierwsze, zarzuciła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia, rozumiany w ten sposób, że „uzależnia prawo do nagrody jubileuszowej od istnienia związku przyczynowego między ustaniem stosunku pracy a uzyskaniem emerytury”, jest niezgodny z art. 24, art. 32 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 10 ust. i 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Po drugie, stwierdziła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia rozumiany „jako wyłączający możliwość ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej pracownikowi samorządowemu, jeżeli przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał przyznane prawo do wcześniejszej emerytury” także narusza przytoczone przepisy Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2012 r. skarżąca została wezwana do wskazania przysługujących jej konstytucyjnych praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz do wskazania sposobu ich naruszenia. W piśmie procesowym z 11 października 2012 r. skarżąca ustosunkowała się do braków formalnych skargi. W szczególności wskazała, że nagroda jubileuszowa jest świadczeniem ściśle związanym ze stosunkiem pracy, i uznała, że prawem podmiotowym, które w jej przypadku naruszono, jest „prawo do wynagrodzenia” wynikające z art. 2 i art. 24 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiającymi go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone wydanym przez organ władzy publicznej ostatecznym orzeczeniem, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Aby skarga konstytucyjna została dopuszczona do rozpoznania, musi spełniać łącznie następujące warunki. Po pierwsze, zaskarżony w niej przepis powinien stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie powinno prowadzić do wskazanych w skardze naruszeń konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie, źródłem naruszenia musi być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien wskazać skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych warunków nie spełnia. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nieprawidłowo określiła prawo podmiotowe, które naruszono w jej sprawie. Zgodnie z art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 3 kwietnia 2007 r., art. 24 Konstytucji wyznacza kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pracowniczych (SK 85/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 40, pkt II.3). Podobny wniosek zawiera orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2004 r., w którym mówi się, że „art. 24 deklaruje ochronę pracy oraz traktuje o obowiązku nadzoru państwa nad warunkami wykonywania pracy, ale treść [tego przepisu] sama przez się nie formułuje jeszcze praw i wolności konstytucyjnych” (SK 24/01, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 111, pkt II.2). Z kolei w wyroku z 29 kwietnia 2003 r. Trybunał podkreślił, że analiza niektórych przepisów rozdziału I Konstytucji prowadzi do wniosku, że mogą z nich wynikać nie tylko zasady prawa w sensie przedmiotowym, ale i prawa podmiotowe. Jednak z reguły są one konkretyzowane w tej materii w rozdziale II. Dlatego też Trybunał pozwolił na to, by art. 24 Konstytucji stał się wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Jednak z uwagi na jego ścisły związek z art. 65 ust. 1 Konstytucji, uzależnił taką możliwość od powiązania obu wskazanych przepisów Konstytucji (SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku z 24 października 2006 r. (SK 41/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 126). Jeśli więc skarżąca dostrzegała naruszenia swych praw pracowniczych w związku z nieprawidłowym sformułowaniem zasad otrzymywania nagród jubileuszowych, to w jej przypadku adekwatnym wzorcem kontroli mógł być art. 65 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 13). Tego jednak skarżąca nie wskazała. Przeciwnie wielokrotnie podkreśla, że domaga się ochrony praw podmiotowych wynikających z art. 24 Konstytucji, koncentrując się na wykazaniu, że wskazany przepis Konstytucji jest samoistnym źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym.
Uwadze skarżącej uszło poza tym, że nagroda jubileuszowa jest innym prawem majątkowym, w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji, podlegającym równej ochronie prawnej. Formułowane w skardze zarzuty mogły więc zostać bezpośrednio powiązane z tym przepisem Konstytucji, zwłaszcza że – jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2001 r., przywoływanego w skardze niezgodność regulacji prawnych ustawowych lub podustawowych z art. 24 Konstytucji można stwierdzić przede wszystkim wówczas, gdy ustali się, że naruszenie zasady ochrony pracy jest konsekwencją naruszenia przez te regulacje praw lub wolności konstytucyjnych (K 26/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 54). Przykład ten ilustruje, że do naruszenia art. 24 Konstytucji mogłoby dojść, gdyby stwierdzono uszczuplenie praw wynikających z art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej. Innymi słowy, ze względu na naruszenie praw do równej ochrony prawa majątkowego uprawnione byłoby twierdzenie, że naruszono zasadę ochrony pracy. Ponownie jednak należy podkreślić, że w zakresie wskazania praw podmiotowych rozpoznawana skarga konstytucyjna zawierała istotne uchybienia formalne, co uniemożliwiło przekazanie jej do merytorycznego rozpoznania.
Wśród konstytucyjnych wzorców kontroli skarżąca wymieniła także przepisy, które nie są źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym (art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do tego, by zmienić ten pogląd.
Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard tworzenia przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Jednak ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia nie da się zrekonstruować konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.
Podobnie, przywołany w skardze art. 10 Konstytucji statuuje ustrojową zasadę podziału i równowagi władz. Ponieważ ten wzorzec ma ściśle przedmiotowy i organizacyjny charakter w odniesieniu do niego nie spełniono warunku polegającego na wskazaniu, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób naruszył zakwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis rozporządzenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
Także wzorzec kontroli określony w art. 32 ust. 1 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia prawa do równego traktowania, powinna wskazać, w zakresie jakiej wolności lub prawa konstytucyjnego to nierówne traktowanie występuje. Warunek ten nie został spełniony, gdyż skarżąca łączyła zasadę równości z zasadą ochrony pracy, a reguła ta nie jest, jak wspomniano, źródłem praw podmiotowych.
Podobne stanowisko zajął Trybunał wobec art. 92 ust. 1 Konstytucji, także przywołanego przez skarżącą jako podstawa rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Unormowanie to odnosi się zasadniczo do władzy ustawodawczej oraz do podmiotu wydającego rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do rekonstruowania prawa podmiotowego przysługującego jednostce i jako taki nie może być bezpośrednio punktem odniesienia przy dokonywaniu kontroli konstytucyjności aktów prawnych kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego przez wniesienie skargi konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że skarżąca w wielu fragmentach skargi polemizuje ze sposobem rozumienia zakwestionowanego przepisu rozporządzenia przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne (por. w szczególności s. 5-11 skargi). W ten sposób próbuje poddać kontroli Trybunału proces stosowania prawa. Oczekiwanie takie jest jednak niedopuszczalne, gdyż ocena procesu stosowania prawa wykracza poza kompetencje Trybunał Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji).
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności i praw, służącym eliminowaniu przepisów, których treść zawiera wadę skutkującą niekonstytucyjnością ostatecznego rozstrzygnięcia w sferze praw bądź obowiązków skarżącego. Wynika to z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy o TK, które expressis verbis stanowią, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego organ władzy publicznej rozstrzygnął ostatecznie o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Rezultatem przyjętego przez prawodawcę konstytucyjnego modelu skargi konstytucyjnej jest jej niedopuszczalność w sytuacji, gdy zarzuty odnoszą się do sposobu interpretowania prawa przez sądy. To efekt procesu tworzenia prawa, a nie proces jego stosowania, może podlegać – przy spełnieniu innych warunków – kontroli konstytucyjności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, należało postanowić jak w sentencji.