Pełny tekst orzeczenia

210/3/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 8 maja 2014 r.
Sygn. akt Ts 16/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.S. w sprawie zgodności:
art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 stycznia 2013 r. (data wpływu do Trybunału Konstytucyjnego) K.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji
Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu 21 czerwca 2011 r. skarżący złożył do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) skargę na Polskie Radio S.A. (dalej: nadawca), któremu zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm., dalej: ustawa o radiofonii i telewizji). Wskazał, że publiczne radio „zaangażowało się po stronie zwolenników zniesienia lub ograniczenia obowiązków bogatych samorządów na rzecz samorządów biednych”. Zwróciwszy uwagę na treść audycji wyemitowanej na antenie 15 czerwca 2011 r., skarżący podniósł, że rażąco naruszała ona status nadawcy jako radiofonii publicznej realizującej misję publiczną. Skarżący wskazał w szczególności na naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który stawia rozgłośniom „wymóg bezstronności i wyważenia przedstawianych racji”.
Pismem z 18 stycznia 2012 r. Dyrektor Departamentu Prezydialnego KRRiT, poinformował skarżącego, że w ramach wszczętego w tej sprawie postępowania KRRiT zapoznała się ze stanowiskiem Zarządu Polskiego Radia S.A., zgodnie z którym audycja miała charakter informacyjny, a informowanie słuchaczy o aktualnych i ważnych społecznie sprawach jest misją nadawcy. Ponadto Dyrektor Departamentu Prezydialnego KRRiT podniósł, że Zarząd Polskiego Radia S.A. określił udział redaktorów programu jako neutralny. Podkreślił, że konwencja audycji nie wymagała przeprowadzania dyskusji na antenie. Wziąwszy pod uwagę treść art. 13 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym nadawca samodzielnie kształtuje program radiowy, stwierdził, że stanowisko nadawcy w tej sprawie uważa za wystarczające.
Pismem z 9 lutego 2012 r. skarżący wezwał Przewodniczącego KRRiT do usunięcia naruszenia prawa. Powoławszy się na treść art. 50 p.p.s.a., wskazał, że jako „słuchacz audycji radiofonii publicznej posiada interes prawny do słuchania audycji radiofonii publicznej tak skomponowanych, aby spełniały postulat bezstronności i wyważenia przedstawionych racji”.
Pismem z 16 marca 2012 r. Dyrektor Departamentu Prezydialnego KRRiT poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 18 stycznia 2012 r. oraz przesłał kopię wyjaśnienia złożonego w niniejszej sprawie przez nadawcę.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT, w której zażądał zobowiązania Przewodniczącego KRRiT do wezwania nadawcy, „aby treściami swoich audycji, jak to miało miejsce w audycjach dotyczących samorządowego projektu zmiany ustawy o obowiązkowych wpłatach do budżetu państwa, nadanych w swoim programie, przestrzegał przepisu
art. 21 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji”.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (sygn. akt VII SAB/Wa 120/12), wskazawszy że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Przewodniczący KRRiT nie był zobowiązany do wydania żadnego z wyżej wymienionych aktów ani do dokonania żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków indywidualnych skarżącego wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał ponadto, że rozpatrzenie wniosku zawartego w piśmie z 21 czerwca 2011 r. nie wymagało wydania decyzji, postanowienia ani interpretacji, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., gdyż nie było do tego podstaw prawnych, a wszelkie działania Przewodniczącego KRRiT podjęte w trybie art. 10 ust. 2 lub 3 w zw. z art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji dotyczą praw i obowiązków publicznego radia lub telewizji, a nie radiosłuchaczy lub telewidzów. Ponieważ przedmiot skargi w rozpatrywanej sprawie nie był objęty właściwością sądów administracyjnych, skargę odrzucono.
Skargę kasacyjną, którą skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jako niezasadną (wyrok z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1870/12).
Zdaniem skarżącego kwestionowane unormowanie narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji oraz prawo do sądu (gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji), gdyż nie pozwala na jednoznaczne określenie, komu przysługuje prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać wiele przesłanek jej dopuszczalności. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków dotyczących pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie wraz z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, istotą skargi jest prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Jednocześnie, postawione w skardze zarzuty nie mogą być oczywiście bezzasadne. Ocena spełnienia wymogów formalnych skargi konstytucyjnej nie może przy tym abstrahować od okoliczności faktycznych danej sprawy.
W ocenie Trybunału istotą rozpatrywanej skargi konstytucyjnej jest twierdzenie, że zaskarżona regulacja, nie określając dostatecznie precyzyjnie komu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, uniemożliwia słuchaczowi audycji radiowej zaskarżenie działania lub bezczynności przewodniczącego KRRiT. Pozostawia bowiem sądom administracyjnym ocenę tego, czy jego skarga zostanie uznana za dopuszczalną.
W odniesieniu do powyższego Trybunał stwierdza, że zarzuty skarżącego są oczywiście bezzasadne. Przede wszystkim należy zwrócić bowiem uwagę na to, że zaskarżone unormowanie określa katalog aktów i czynności objętych kontrolą sądów administracyjnych. Jednocześnie zastosowana przez ustawodawcę technika legislacyjna polega na wskazaniu nazw i cech tychże aktów bądź czynności, nie zaś na definiowaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi. Wziąwszy powyższe pod uwagę, sformułowany przez skarżącego zarzut dotyczący niewystarczająco precyzyjnego określenia komu przysługuje prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, należało uznać za oczywiście bezzasadny ze względu na brak związku między jego treścią a treścią kwestionowanego unormowania.
Jednocześnie należy podkreślić, że wiele sformułowań zawartych w analizowanej skardze konstytucyjnej przemawia za tym, by uznać, iż w rzeczywistości źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego jest – w jego przekonaniu – wykładnia zaskarżonych przepisów dokonana przez sądy administracyjne orzekające w jego sprawie.
Trybunał przypomina, że do jego kompetencji nie należy ocena prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy ani kontrola sposobu stosowania lub niestosowania przepisów przez organy orzekające w sprawie (zob. np. postanowienia TK z: 20 lipca 2011 r., Ts 303/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 454; 27 grudnia 2011 r., Ts 108/10, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 189; 7 lutego 2012 r., Ts 309/11, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 191).
Podnoszona przez skarżącego niezgodna z jego interesem prawnym wykładnia zaskarżonej regulacji i brak utrwalonej w tym zakresie praktyki organów stosujących prawo wykluczają uwzględnienie w rozpatrywanej sprawie stanowiska ukształtowanego i utrwalonego już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300; wyrok TK z 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188), zgodnie z którym „jeżeli utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką”.
Okoliczność ta, stosownie do art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, jest podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia także wymogów dotyczących określenia jej podstawy.
Jako wzorzec kontroli konstytucyjności skarżący wskazał m.in. art. 2 ustawy zasadniczej, niebędący samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony można domagać się w skardze konstytucyjnej. Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego i jej komponenty (tj. przytoczone w skardze konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji) wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22 oraz postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Może ona być wzorcem kontroli, lecz tylko wówczas, gdy reguły z niej wynikające zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Niemniej jednak analizowana skarga konstytucyjna w omawianym zakresie takiego odniesienia nie zawiera.
Tym samym, ze względu na niespełnienie wymogu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, rozpatrywanej skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 3 ust. 1 pkt 4 i 8 p.p.s.a z art. 2 Konstytucji.
Trybunał stwierdza również, że z treści skargi konstytucyjnej oraz stanu faktycznego, na tle którego doszło do wydania w sprawie skarżącego ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczenia, można wnioskować, że w istocie skarżący domaga się ochrony podmiotowego prawa każdego słuchacza radiofonii publicznej do tego, by program radiofonii publicznej spełniał warunki misji publicznej zdefiniowanej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Zdaniem skarżącego stanie na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnienie otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy jest rolą nie tylko KRRiT, ale każdego odbiorcy programów radiowych i telewizyjnych. Tym samym skarga konstytucyjna w istocie ma służyć wyegzekwowaniu prawa słuchacza do domagania się od KRRiT prawidłowego – w jego przekonaniu – wykonywania obowiązku kontrolowania nadawców programów. W konsekwencji – w ocenie Trybunału – skarżący domaga się uzupełnienia ustawy o postanowienia przyznające słuchaczom roszczenie wobec KRRiT w powyższym zakresie.
Odnosząc się do powyższego, Trybunał podkreśla, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie były podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. W konsekwencji skarga konstytucyjna w omawianym zakresie nie mogłaby zostać przekazana do dalszego rozpoznania. Ponadto skarżący nie uprawdopodobnił istnienia konstytucyjnie gwarantowanego prawa każdego słuchacza radiofonii publicznej do tego, by program radiofonii publicznej spełniał warunki misji publicznej zdefiniowanej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji (nie wskazał przepisu Konstytucji, z którego takie prawo mogłoby zostać wywiedzione).
Trybunał przypomina, że choć do jego kompetencji należy ocena konstytucyjności również pod względem tego, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których (w związku z naturą regulacji objętej danym aktem) mogą one budzić wątpliwości konstytucyjne, to jednak w powyższym zakresie zarzut niekonstytucyjności nie może dotyczyć zaniechania ustawodawczego (zob. postanowienie TK z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU 5/B/2009, poz. 398). Zarzuty formułowane przez podmiot kwestionujący określone regulacje w szczególności „nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).
W ocenie Trybunału sformułowany w skardze zarzut dotyczący ustawy o radiofonii i telewizji jest niedopuszczalny, gdyż zmierza do kontroli zaniechania legislacyjnego. Analiza tej ustawy pozwala stwierdzić, że jej przepisy są kierowane do dostawców usług medialnych ustanowionych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz do KRRiT. To temu organowi państwowemu ustrojodawca powierzył zadania dotyczące radiofonii i telewizji, a w szczególności stanie na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców. Jednocześnie ustawodawca nie wyróżnił żadnej z powyższych wartości, nadał im jednakową wagę i doniosłość w kształtowaniu otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Uprawnienia KRRiT w tym zakresie obejmują: możliwość żądania od dostawcy usługi medialnej przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zgodności działania tego dostawcy z przepisami ustawy, warunkami koncesji lub wiążącymi go aktami samoregulacji, a także prawo wezwania dostawcy usługi medialnej do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały KRRiT lub warunki koncesji. Należy jednak podkreślić, że zadania KRRiT mają z jednej strony zapewniać samodzielność dostawcom usług medialnych, a z drugiej chronić interesy odbiorców. Bez wątpienia ustawodawca mógł zapewnić odbiorcom prawo inspirowania działań KRRiT w zakresie wykonywania jej zadań, czego jednak nie uczynił.
Wobec powyższego Trybunał – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – odmówił nadania dalszego biegu skardze.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.