Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2014 roku Nr (...) pozwany – Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 210 ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 243) oraz na podstawie art. 104 § 1 kpa (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...) z siedzibą w G. w związku z niewywiązaniem się z obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Pt za rok obrotowy 2010, nałożył na wymienionego karę pieniężną w wysokości 2.200 zł, płatną do budżetu Państwa za niewypełnienie określonego w art. 7 ust. 2 Pt obowiązku przedłożenia Prezesowi UKE, w terminie do dnia 31 marca, danych za 2010 rok dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych.

Od niniejszej Decyzji powód – M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą (...) z siedzibą w G. złożył odwołanie, zaskarżając Decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Powód zarzucił Decyzji naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 marca 2011r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż hipotezą normy wynikającej ze wskazanego przepisu objęte były również przypadki całkowitego odstąpienia przez stronę od udzielenia wymaganych prawem informacji, podczas gdy, jak podał powód, jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu przesądza, iż obejmował on swym zakresem wyłącznie przypadki udzielenia niepełnych lub nieprawdziwych informacji, charakter zaś zarówno samego uregulowania, będącego wyjątkiem od zasady swobody gospodarczej, jak i postępowania, w którym jest ono stosowane, zakładającego zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej, wyłącza dopuszczalność rozszerzającej wykładni tegoż przepisu.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Powód - M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą (...) z siedzibą w G. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod numerem (...) (k. 38- 39 akt sąd.).

Przedsiębiorca ten nie przedłożył w terminie do dnia 31 marca 2011r. danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych za rok 2010 (okoliczność bezsporna).

Prezes UKE zawiadomieniem z dnia 26 marca 2014r. poinformował Przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej w związku z nie wywiązaniem się z obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne za rok obrotowy 2010 (k. 3 akt adm.).

W dniu 02 kwietnia 2014r. Przedsiębiorca nadesłał do Urzędu Komunikacji Elektronicznej formularz 00 – informację o przedsiębiorcy telekomunikacyjnym za rok sprawozdawczy 2010 (k. 10-14, 20- 24 akt adm.).

W piśmie z dnia 09 kwietnia 2014r. Przedsiębiorca wniósł o umorzenie postępowania przez organ, względnie o odstąpienie od wymierzenia kary na zasadzie art. 209 ust. 1a ustawy Prawo telekomunikacyjne (k. 4-8 akt adm.).

Pismem z dnia 06 maja 2014r. organ poinformował Przedsiębiorcę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (k. 17 akt adm.).

Przedsiębiorca osiągnął w 2013r. przychód z prowadzonej działalności w wysokości (...) zł (k. 15 akt adm.).

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne przedsiębiorca telekomunikacyjny, którego roczne przychody z tytułu wykonywania działalności telekomunikacyjnej w poprzednim roku obrotowym były równe lub mniejsze od kwoty 4 milionów złotych, jest obowiązany do przedkładania Prezesowi UKE, w terminie do dnia 31 marca, danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że na powodzie jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnym, osiągającym przychody w kwocie mniejszej niż 4 miliony złotych ciążył obowiązek określony w powyższym przepisie.

Przy czym dane dotyczące rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych powinny być przez Przedsiębiorcę przekazane na formularzach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie wzorów formularzy służących do przekazywania danych dotyczących działalności telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2009r. Nr 5, poz. 22) wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Przedsiębiorca nie wypełnił przedmiotowego obowiązku w zakresie danych za rok 2010, gdyż w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 marca 2011r. nie przedłożył Prezesowi UKE danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych.

Natomiast w przypadku zaniechania wypełnienia tego obowiązku zastosowanie będzie miał przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Prezes UKE oparł się w Decyzji na brzmieniu tego przepisu obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej Decyzji, a nie jak twierdzi powód na brzmieniu aktualnym w chwili, gdy po stronie Przedsiębiorcy powstał obowiązek złożenia sprawozdania, ponieważ wynika to z powołania jako podstawy prawnej Decyzji przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne w kształcie z dnia wydania Decyzji, tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 243. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 243) zastosowanym przez Prezesa UKE, kto nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela informacji niepełnych lub nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające informacje niepełne lub nieprawdziwe, podlega karze pieniężnej. Bez wątpienia zatem przepis tej treści wprost penalizuje nie wypełnienie obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów, czego dopuścił się M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą (...).

Przedsiębiorca nie zrealizował jednak ciążącego na nim obowiązku do dnia 31 marca 2011r., kiedy obowiązywał art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) o treści: kto udziela niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podlega karze pieniężnej. Stosownie zaś do treści ówczesnego przepisu art. 209 ust. 1 pkt 3 ustawy Pt, kto udziela informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny podlega karze pieniężnej.

Sąd zważył, iż pomimo, że brzmienie przytoczonego przepisu art. 209 Pt obowiązującego od 17 lipca 2010r. do 20 stycznia 2013r. różni się od aktualnego w chwili wydania Decyzji obowiązującego od 21 stycznia 2013r., to obydwie wersje obejmują sankcją nie wypełnienie obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów.

W ocenie Sądu mimo, iż bezpośrednio literalna treść przepisu obowiązującego w chwili naruszenia nie wskazuje na penalizację zaniechania polegającego na całkowitym nieudzielaniu informacji wykładnia logiczna prowadzi do wniosku, iż wymienione zachowanie również objęte jest sankcją na mocy tego przepisu. Należy zgodzić się z pozwanym, iż do takiego wniosku prowadzi wnioskowanie a minori ad maius – wnioskowanie z mniejszego na większe, oparte na wniosku, że komu nie wolno mniej, temu tym bardziej nie wolno więcej. Skoro bowiem zagrożone karą pieniężną jest udzielenie niepełnych informacji i dostarczenie dokumentów zawierających takie niepełne informacje, to tym bardziej karze podlega nie udzielenie tych informacji w ogóle. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do nieracjonalnych wniosków, iż nieprzestrzeganie przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez całkowite zaniechanie obowiązku udzielenia informacji nie podlega ukaraniu, a jedynie podlega ukaraniu niewypełnienie tego obowiązku w sposób należyty.

Wprawdzie powód w odwołaniu wskazywał, że normy zakładające nałożenie na stronę określonych sankcji podobne są do norm prawno- karnych, gdzie jakakolwiek wykładnia rozszerzająca na niekorzyść jest bezwzględnie zakazana, jednakże w razie nakładania kary administracyjnej nie stosuje się restrykcyjnych zasad ścisłej wykładni przepisów właściwej dla prawa karnego z kilku powodów.

Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008, nr 2, poz. 30). Sankcje administracyjne służą prewencji zniechęcając do naruszenia obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt Kp 4/09, OTK-A 2009, nr 9, poz. 134). Stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, iż kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, natomiast w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji powinny odpowiadać wymaganiom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 32/10, ZNSA 2011/3/121-125, a także m.in. uzasadnienia wyroków Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SK 1/2010 ( OSNP 2011/21-22/288), z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt III SK 5/2010 ( LEX nr 622205), z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt III SK 8/2010 ( OSNP 2012/3-4/52)). Uczynienie zadość „wymaganiom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej” nie oznacza jednak ani konieczności, ani możliwości recypowania do spraw z zakresu regulacji telekomunikacji instytucji prawa karnego materialnego. Chodzi tu bowiem jedynie o zapewnienie odpowiednich gwarancji proceduralnych wynikających z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a nie o zrównanie standardu administracyjnego z karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności. Istotne jest więc jedynie, aby w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej spełnione zostały standardy wynikające z art. 6 Konwencji (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 32/10, ZNSA 2011/3/121-125).

Stosowanie wnioskowania a minori ad maius w niniejszej sprawie nie jest zatem wykluczone.

Ponadto trafność konkluzji wynikającej z logicznej wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu aktualnym w czasie popełnienia czynu znajduje pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 851/11 ( LEX nr 1216717), który biorąc pod uwagę okoliczność, iż do 16 lipca 2010r. przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 brzmiał następująco „kto nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą podlega karze pieniężnej”, przy czym art. 209 ust. 1 pkt 3 „kto udziela informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”, wywiódł, iż nie sposób przyjąć, iż racjonalny ustawodawca dokonując zmiany przepisu art. 209 ust. 1 pkt 1 wyłączył z zagrożenia sankcją nieprzekazanie w ogóle żądanych informacji.

Sąd podziela również pogląd tego Sądu, iż za szerokim rozumieniem uchybień w zakresie przekazywanych informacji, o których mowa w art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w stanie prawnym obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. przemawia też uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (druk sejmowy nr 2546), w którym wskazano, że przewidywana zmiana w ustawie Prawo telekomunikacyjne wprowadza możliwość nałożenia kary za niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie obowiązków udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą.

Analogiczne stanowisko zajął również Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 30 października 2014r. o sygn. VI ACa 1770/13, podając wprost, że błędne jest twierdzenie, że przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Pt w wersji aktualnej od 17 lipca 2010r. do 21 stycznia 2013r. nie przewidywał zagrożenia karą pieniężną zachowania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegającego na nieudzieleniu żadnych informacji lub niedostarczeniu żadnych dokumentów. Ponadto w opinii Sądu Apelacyjnego w Warszawie, „pojęcie „udzielania niepełnych informacji” swym zakresem obejmuje także „nieudzielanie żadnych informacji”, zaś pojęcie „dostarczania dokumentów zawierających informacje niepełne” swym zakresem obejmuje także „niedostarczaniu żadnych dokumentów”. Jeżeli bowiem każe pieniężnej podlega zachowanie polegające na dostarczeniu organowi regulacyjnemu tylko części żądanych dokumentów, to tym bardziej dotyczy to sytuacji, w której nie przekazano temu organowi jakichkolwiek dokumentów”.

Sąd uznał zatem, że powód nie przedkładając w ustawowym terminie danych za 2010 r. o rodzaju i zakresie wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych dopuścił się naruszenia, które zarówno w czasie jego popełnienia, jak i w momencie wydania Decyzji podlegało karze na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Z tego powodu można było zastosować jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy adekwatne w momencie orzekania skoro nie zawarto innych wskazówek w przepisach prawa intertemporalnego.

Bez znaczenia dla karalności na podstawie wskazanego przepisu ma fakt spóźnionego przedstawienia danych. Jak słusznie bowiem wskazuje Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. o sygn. III SK 35/11 ( LEX nr 1170694) „Przepis art. 209 ust. 1 pkt 1-31 p.t. sankcjonuje karą pieniężną sam fakt niewykonania ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych obowiązków. Wezwanie przedsiębiorcy do zaprzestania dalszego naruszania ustawowych obowiązków albo zaniechanie ich naruszenia przed wszczęciem odpowiedniego postępowania przez Prezesa Urzędu nie zwalnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z odpowiedzialności za niedochowanie wymogu przestrzegania sprecyzowanych w ustawie wymogów prowadzonej działalności.”

Zaznaczenia wymaga, iż w myśl art. 210 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne karę pieniężną, o której mowa w art. 209 ust. 1, nakłada Prezes UKE, w drodze decyzji, w wysokości do (...) przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym.

Ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes UKE powinien w świetle art. 210 ust. 2 tej ustawy uwzględnić zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe.

W ocenie Sądu Prezes UKE uwzględnił wskazane dyrektywy wymiaru kary, miarkując w oparciu o nie karę pieniężną.

Prezes UKE prawidłowo wziął pod uwagę, iż dane przekazywane przez przedsiębiorców na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego pozwalają oceniać aktualny stan rynku telekomunikacyjnego, na który Prezes UKE może reagować i go regulować w ramach swoich kompetencji, realizując cele Prawa telekomunikacyjnego. Dane zawarte w składanych formularzach zapewniają bowiem ciągłość określonych zasadniczych informacji o rynku i przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Z kolei nie przekazanie tych danych przez Przedsiębiorcę daje mylny obraz stanu rynku, co ma znaczenie w szczególności przy jego analizie, również pod kątem, czy występuje na nim skuteczna konkurencja. Wprawdzie Przedsiębiorca ostatecznie przedłożył dane dotyczące rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych, aczkolwiek dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Przedsiębiorcę kary pieniężnej z tego powodu, po upływie 3 lat od końca terminu wyznaczonego na wypełnienie obowiązku.

Pozwany uwzględnił również okoliczność, iż Przedsiębiorca nie był dotychczas karany przez Prezesa UKE.

Jeśli chodzi o możliwości finansowe Przedsiębiorcy, istotnym jest, iż przychody Przedsiębiorcy za 2013 rok ogółem wyniosły (...) zł. Stanowią one podstawę wymiaru kary, albowiem miarkuje się ją w odniesieniu do całościowego przychodu Przedsiębiorcy osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym. Jak przyjęto w doktrynie, podstawę wymiaru kary pieniężnej tworzy łączny przychód ze wszystkich źródeł. Przepis art. 210 ust. 1 Pt nie ogranicza źródeł przychodów, które stanowią podstawę wymiaru kary. W szczególności nie ogranicza przychodu do źródeł związanych z prowadzeniem działalności telekomunikacyjnej (Stanisław Piątek Prawo Telekomunikacyjne Komentarz 2.wydanie Wyd. C.H. Beck Warszawa 2005 str. 1150 ). Sąd zważył również, iż powód nie przedstawił żadnego dowodu mogącego mieć wpływ na obniżenie jego możliwości finansowych.

Mając powyższe na względzie, Sąd stanął na stanowisku, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają ustalenie kary pieniężnej w wysokości określonej w zaskarżonej Decyzji, tj. w kwocie 2.200 zł. Karę tą należy więc uznać za niską w świetle przychodów Przedsiębiorcy. Dlatego powód powinien posiadać możliwości uiszczenia kary pieniężnej bez uszczerbku dla prowadzonej działalności.

Podkreślenia wymaga także, że kara pieniężna, o której wyżej mowa, będzie pełnić funkcję prewencji szczególnej i ogólnej, zapobiegając powtórnemu naruszeniu przepisów przez Przedsiębiorcę.

Prezes UKE nałożył na Przedsiębiorcę karę, mimo że powód zaprzestał naruszania prawa, gdyż był do tego uprawniony na mocy art. 209 ust. 1a ustawy Prawo telekomunikacyjne, przemawiała bowiem za tym długotrwałość naruszenia przekładająca się na skutki tego naruszenia w postaci przewlekłego braku informacji na temat działalności telekomunikacyjnej Przedsiębiorcy.

Sąd uznał zatem, że ustalone w postępowaniu okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają nałożenie na powoda kary pieniężnej w wysokości ustalonej przez Prezesa UKE w zaskarżonej Decyzji.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania na podstawie art. 479 ⁶⁴ § 1 kpc podlegało ono oddaleniu.

O kosztach postępowania postanowiono stosownie do treści art. 98 i 99 k.p.c., przy czym koszty zastępstwa procesowego zasądzono na rzecz strony pozwanej w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 wymienionego rozporządzenia.

SSO Maria Witkowska