Pełny tekst orzeczenia

168/2/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 29 kwietnia 2015 r.

Sygn. akt Ts 196/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Leon Kieres – przewodniczący

Wojciech Hermeliński − sprawozdawca

Zbigniew Cieślak,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej B.S.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 22 lipca 2014 r. B.S. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 35 oraz art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) i w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej; k.p.a.) w zakresie, w jakim „przepisy te uniemożliwiają obywatelom kontrolę zasadności przebiegu inwestycji, a co za tym idzie, kontrolę zakresu wywłaszczenia nieruchomości w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie nadają kompetencji organowi orzekającemu o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji”, z art. 21, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji.

Postanowieniem z 26 listopada 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 46 ust. 1 i w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał uznał, że skarżąca: nie spełniła wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o prawach w tym aspekcie, w którym upatruje ich naruszenie; nie spełniła wymogu określenia sposobu naruszenia swoich praw; a ponadto przywołała niewłaściwe wzorce kontroli, tj. wzorzec niesamoistny (art. 21 Konstytucji) oraz wzorce niemające związku z istotą skargi (art. 78 i art. 176 Konstytucji).

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca stwierdziła, że wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 93/14) jako ostateczne orzeczenie, ponieważ to ten wyrok rozstrzygał ostatecznie o jej prawach majątkowych. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze, a dotyczącą tego, że według niej kwestionowane przepisy nie pozwalają na to, by poddała kontroli w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zasadność rozwiązania projektowego przyjętego przez inwestora, co narusza art. 78 Konstytucji i pozbawia ją prawa własności z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji prowadzi „kształt procedury, której przeprowadzenie skutkuje pozbawieniem prawa własności”. Skarżąca przytoczyła w tym zakresie obszerne fragmenty skargi.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6−7 i w zw. z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo ustalił istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim Trybunał nie zgadza się z zarzutem, że w postanowieniu z 26 listopada 2014 r. nie wskazał wprost podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Z treści uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wyraźnie wynika, że przyczyny odmowy nadania skardze dalszego biegu były następujące: niespełnienie wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o prawach w tym aspekcie, w którym skarżąca upatruje ich naruszenie; niespełnienie wymogu określenia sposobu naruszenia praw; a także przywołanie niewłaściwych wzorców kontroli, tj. wzorca niesamoistnego (art. 21 Konstytucji) oraz wzorców niemających związku z istotą skargi (art. 78 i art. 176 Konstytucji).

Pierwszą i zarazem podstawową przyczyną odmowy nadania skardze dalszego biegu było to, że skarżąca nie spełniła wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o prawach w tym aspekcie, w którym upatruje ich naruszenie. Trybunał podtrzymuje ocenę, którą w tym zakresie wyraził w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 oraz art. 32 prawa budowlanego i w zw. z art. 15 k.p.a. z tego powodu, że „uniemożliwiają one obywatelom kontrolę zasadności przebiegu inwestycji, a co za tym idzie, kontrolę zakresu wywłaszczenia nieruchomości w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie nadają kompetencji organowi orzekającemu o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji”. Trybunał ponownie wskazuje, że skoro w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w którym rozstrzygany jest przebieg (lokalizacja) drogi, przysługuje prawo do odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO), a skarżąca z prawa tego nie skorzystała, to nieuprawnione jest kwestionowanie regulacji z zakresu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z powodu braku możliwości kontroli przebiegu inwestycji. Orzeczenie wskazane jako ostateczne (tj. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r.) nie rozstrzyga o prawach, których ochrony skarżąca oczekuje. Skarżąca twierdzi, że jej argumenty nie zostałyby w postępowaniu środowiskowym uwzględnione. Jednak we wszystkich orzeczeniach wydanych w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy i sądy podkreślały, że analiza inwestycji pod względem środowiskowym, ekonomicznym i technicznym została dokonana w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To w tamtym postępowaniu analizowano trzy warianty przebiegu drogi, a trzeci z nich uznano za najbardziej racjonalny. Zgodnie z ukształtowaną przez ustawodawcę procedurą dotyczącą budowy dróg wariant przebiegu drogi zostaje wybrany w postępowaniu środowiskowym. Podmioty niezadowolone z wyboru mają prawo odwołać się od decyzji środowiskowej do SKO, a następnie ‒ do sądów administracyjnych. Oceny Trybunału nie może zmienić przedstawiony w zażaleniu argument, że „definitywne rozstrzygnięcie o prawach majątkowych obywateli” następuje w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze konstytucyjnej skarżąca kwestionuje brak możliwości kontroli zasadności przebiegu inwestycji drogowej. Skoro o miejscu realizacji inwestycji właściwy organ decydował w postępowaniu środowiskowym, to właśnie w tym postępowaniu skarżąca mogła dochodzić swoich praw do weryfikacji przebiegu inwestycji, a następnie ‒ w związku z ostatecznym orzeczeniem o jej prawach ‒ złożyć skargę konstytucyjną. Trybunał prawidłowo więc uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o prawach w tym aspekcie, w którym upatruje ich naruszenie.

Trybunał podziela zawartą w zaskarżonym postanowieniu ocenę, zgodnie z którą skarżąca nie wykazała sposobu naruszenia swoich praw przez kwestionowane przepisy. Skarżąca nie nawiązała do argumentacji Trybunału dotyczącej tej przesłanki odmowy, ograniczyła się jedynie do przytoczenia fragmentów skargi. Skarżąca pominęła, że inwestor odniósł się do jej zarzutów związanych z lokalizacją inwestycji, a organy administracyjne i sądy uznały je za niezasadne. Skarżąca nie wykazała więc, w ocenie Trybunału, że z powodu normatywnej treści kwestionowanych przepisów doszło do naruszenia jej praw.

Skarżąca nie podważyła też skutecznie podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie wzorców kontroli.

Trybunał uznał, że skarżąca błędnie uczyniła art. 78 Konstytucji (prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji) oraz art. 176 Konstytucji (prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego) wzorcami kontroli, gdyż nie mają one związku z istotą jej skargi. Skarżąca zakwestionowała bowiem wynikający z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 oraz art. 32 prawa budowlanego zakres postępowania w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którym nie ma możliwości zmiany przebiegu takiej inwestycji. W zażaleniu skarżąca nie ustosunkowała się do uzasadnienia postanowienia dotyczącego tej kwestii, lecz przytoczyła obszerne fragmenty skargi. Trybunał prawidłowo uznał, że postępowanie odwoławcze i postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zezwoleń na realizację inwestycji drogowych nie zostały przez ustawodawcę poddane ograniczeniom. Ich zakres wyznaczony jest przez przepisy odpowiednich procedur odnoszące się do wszystkich postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, a ich przedmiot ‒ przez granice danej sprawy. Sprawa dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje zaś możliwości weryfikacji przebiegu inwestycji. Dlatego też przywołane przez skarżącą wzorce kontroli nie mogły służyć podważeniu konstytucyjności kwestionowanych przepisów.

Jeśli chodzi o art. 21 Konstytucji, to w zażaleniu skarżąca odniosła się tylko do ust. 2 tego przepisu. Nie zakwestionowała więc oceny Trybunału, zgodnie z którą wzorzec kontroli określony w art. 21 ust. 1 Konstytucji ma charakter niesamoistny.

W zażaleniu skarżąca stwierdziła, że nie zarzucała, iż samo pozbawienie ją własności narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca kwestionowała bowiem „kształt procedury, której przeprowadzenie skutkuje pozbawieniem prawa własności” i zgodnie z którą nie ma możliwości kontroli zakresu „celu publicznego” i proporcjonalności zastosowanych rozwiązań. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Trybunał zbadał i ocenił skargę pod kątem tak określonego zarzutu, co wynika z uzasadnienia postanowienia (s. 11), a ponadto prawidłowo stwierdził, że skarżąca na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji zarzucała, iż kwestionowane przepisy ograniczają prawo własności z naruszeniem zasady proporcjonalności (s. 12 skargi). Trybunał zasadnie uznał, że zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 21 ust. 2 Konstytucji zawiera błąd logiczny. Wywłaszczenie ze swej istoty jest instytucją, która służy odjęciu prawa własności. Dlatego też wzorzec kontroli w postaci art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może służyć ocenie przyjętych rozwiązań ustawowych w kontekście ich proporcjonalności. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika możliwość wywłaszczania na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W postępowaniu w sprawie skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej służą realizacji celu publicznego, a kwestia odszkodowania nie była przedmiotem tego postępowania.



W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.





Zdanie odrębne

sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt Ts 196/14





Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 2015 r., sygn. Ts 196/14 (dalej: kwestionowane postanowienie).

Moim zdaniem, należało uwzględnić zażalenie skarżącej i dopuścić powyższą skargę konstytucyjną do merytorycznego rozpoznania.



Zdanie odrębne uzasadniam następująco:



1. Uważam, że ocena skargi konstytucyjnej dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w kwestionowanym postanowieniu była nieprawidłowa, a ponadto częściowo wykraczała poza zakres wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK.



2. Po pierwsze, nie podzielam stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że skarżąca nie spełniła wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia „o prawach w tym aspekcie, w którym upatruje ich naruszenie”.

Przedmiotem skargi konstytucyjnej są regulacje, które łącznie powodują brak możliwości kwestionowania zasadności przebiegu inwestycji drogowej (a więc i wywłaszczeń na ten cel) na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej: postępowanie wywłaszczeniowe): art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) w związku z art. 35 oraz art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wskazany przez skarżącą jako ostateczny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, został wydany na tym właśnie etapie postępowania inwestycyjnego, który budzi jej wątpliwości. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do kwestionowania przepisów o charakterze proceduralnym, „wywołała” ona zastosowanie zaskarżonych przepisów w swojej sprawie dokładnie na takim etapie postępowania, do którego następnie zgłosiła zastrzeżenia. Jest też oczywiste, że art. 11i ust. 1 specustawy drogowej był podstawą wskazanego w skardze ostatecznego orzeczenia. Jest również bezsporne, że zawarta w tym rozstrzygnięciu interpretacja zaskarżonego przepisu potwierdziła (uprawdopodobniła) zasadność zastrzeżeń skarżącej co do ograniczonego charakteru kontroli instancyjnej w ramach postępowania wywłaszczeniowego.

Wbrew ustaleniom Trybunału Konstytucyjnego, nie powinno mieć w tym kontekście znaczenia, czy i ewentualnie z jakich powodów skarżąca nie skorzystała z innych możliwości zmiany lokalizacji drogi. Nie zgłasza ona bowiem obiekcji do wcześniejszego etapu postępowania w sprawie inwestycji drogowych, w tym zwłaszcza do postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej (dalej odpowiednio: postępowanie środowiskowe i decyzja środowiskowa). Wychodzi przy tym ze (słusznego) założenia, że postępowania te pełnią rolę służebną wobec głównego postępowania wywłaszczeniowego i same w sobie nie powodują automatycznego wywłaszczenia nieruchomości na cele drogowe (inwestor nie jest wszak prawnie zobowiązany do kontynuowania postępowania inwestycyjnego). Skarżąca kwestionuje natomiast zakres przedmiotowy kontroli instancyjnej postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bo to ta właśnie decyzja stanowi bezpośrednie zagrożenie dla jej prawa własności.

Domaganie się, aby skarżąca zaskarżała wszystkie wcześniejsze rozstrzygnięcia (które oczywiście dotyczą jej nieruchomości, lecz nie mają automatycznych skutków prawnorzeczowych, a co najwyżej zapowiadają wywłaszczenie w przyszłości) mogłoby prowadzić do wypaczenia istoty skargi konstytucyjnej jako skutecznego środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych. W wersji skrajnej jej dopuszczalność zostałaby uzależniona od wykorzystania wszystkich bez wyjątku dostępnych w ramach danego stanu faktycznego „środków obronnych”, nawet całkowicie bezpodstawnych i niebudzących zastrzeżeń konstytucyjnych. Zgodnie z tego typu absurdalną logiką, w każdym postępowaniu należałoby kwestionować wszystkie rozstrzygnięcia prejudycjalne albo wpadkowe (np. bezstronność organów, formy udziału w postępowaniu, zastosowane środki tymczasowe i zabezpieczające, wymiar należnych opłat itd.), a dodatkowo dla bezpieczeństwa wyczerpać także wszystkie możliwości alternatywnego załatwienia sprawy innymi metodami niż wybrana przez skarżącego (np. warunkiem sine qua non rozpoznania skargi dotyczącej przepisów szczególnych o charakterze odszkodowawczym byłoby wyczerpanie ogólnej drogi cywilnej).

Tymczasem w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że wymóg legitymowania się przez skarżącego ostatecznym orzeczeniem wydanym na podstawie zaskarżonych przepisów ma przede wszystkim zapobiegać przedwczesnemu składaniu skarg konstytucyjnych. Skarga konstytucyjna przysługuje „dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie” (postanowienie z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Innymi słowy, „w aspekcie formalnym istnienie w sprawie ostatecznego orzeczenia sprowadza się do stwierdzenia wyczerpania dostępnych proceduralnie środków zaskarżania” (postanowienia z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97 oraz 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77), co nakazuje uwzględnienie także efektywności możliwych środków prawnych (por. wyrok z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69).

Zasada ta była stosowana także w odniesieniu do oceny dopuszczalności skarg z zakresu postępowania w sprawie inwestycji drogowych. Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że kwestionowanie zasad ochrony własności na etapie postępowania środowiskowego wymaga udziału w tym postępowaniu i legitymowania się ostatecznym rozstrzygnięciem, z którego wynika naruszenie praw i wolności konstytucyjnych (por. postanowienie z 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 17/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 5). Skoro tak, to konsekwentnie należy uznać, że podważanie regulacji obowiązujących na etapie postępowania wywłaszczeniowego wymaga uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego to właśnie postępowanie (co skarżąca uczyniła).



3. Po drugie, nie mogę się też zgodzić ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego co do niewykazania przez skarżącą sposobu naruszenia jej praw.

Uważam, że stosowna argumentacja w tym zakresie była zawarta w samej skardze konstytucyjnej i można ją bez trudu odtworzyć bez odwoływania się do zażalenia na postanowienie o odmowie nadania biegu skardze konstytucyjnej. Skarżąca podniosła, że skutkiem zaskarżonych przepisów jest brak pełnej, merytorycznej, dwuinstancyjnej kontroli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Twierdzi ona, że spowodowało to utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji doprowadziło (czy może doprowadzić w przewidywalnej przyszłości) do pozbawienia jej prawa własności nieruchomości z uwagi na planowaną inwestycję drogową. Skarga konstytucyjna nie ogranicza się więc do sformułowania zarzutu niewłaściwego ukształtowania procedury drogowej (braku możliwości kwestionowania przebiegu drogi w końcowej fazie tego postępowania, tj. w toku postępowania wywłaszczeniowego). Wskazuje także jej skutek w zakresie praw podmiotowych o charakterze materialnoprawnym (prawa do ochrony własności, w tym możliwości jej odjęcia jedynie na zasadach przewidzianych w Konstytucji). Zagadnieniu temu poświęcona jest znaczący fragment uzasadnienia skargi konstytucyjnej (cała cz. III).

Trudno mi w tym kontekście zrozumieć, czego jeszcze Trybunał Konstytucyjny oczekiwał od skarżącej, jeżeli chodzi o wykazanie sposobu naruszenia jej praw. Uzasadnienie skargi w tym zakresie koresponduje ze wskazanymi przez nią wzorcami (formułującymi konstytucyjne prawa podmiotowe, por. niżej) i odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego, na tle którego zwróciła się ona ze skargą konstytucyjną.



4. Po trzecie, nie mogę także zaakceptować wyników przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny analizy dopuszczalności wzorców kontroli.

Przede wszystkim rolą wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej nie jest badanie szczegółowej adekwatności wzorców kontroli, a jedynie ustalenie, czy w sprawie nie zachodzi ich „oczywista bezzasadność” (jest to jedyne kryterium merytoryczne przewidziane w ustawie o TK na tym etapie postępowania – por. art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Zasadniczo więc ocena przytoczonych przez skarżącą przepisów Konstytucji powinna być powściągliwa i ograniczać się do ustalenia, czy spełniają one warunki formalne, tj. czy ze względu m.in. na swoją treść i miejsce w systematyce ustawy zasadniczej mogą być źródłem praw i wolności konstytucyjnych chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej, a także czy ich powołanie zostało przez skarżącą uzasadnione (bez względu na trafność argumentacji).

Moim zdaniem, niniejsza skarga konstytucyjna odpowiada tym wymogom. Sam sposób sformułowania jej petitum (równorzędne wskazanie trzech wzorców konstytucyjnych) nie jest jednak w pełni spójny z jej uzasadnieniem. Mając na uwadze proporcje między poszczególnymi tezami i sposób ich prezentacji, wydaje się, że intencją skarżącej było zakwestionowanie zgodności zaskarżonych przepisów przede wszystkim z art. 78 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji, przy czym większą wagę przywiązuje ona chyba do deficytów dwuinstancyjności na etapie postępowania administracyjnego (a nie – sądowoadministracyjnego). Pozostałe regulacje konstytucyjne (oprócz art. 21 ust. 2 Konstytucji na zasadzie falsa demonstratio non nocet należałoby wśród nich uwzględnić także art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, obszernie omówiony w uzasadnieniu skargi) powinny mieć jedynie charakter uzupełniający (związkowy), służąc podkreśleniu sfery oddziaływania zaskarżonych przepisów.

Uważam, że w kwestionowanym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny dokonał zbyt wąskiej wykładni konstytucyjnego pojęcia „dwuinstancyjności”. Zostało ono zredukowane do zasad organizacyjno-instytucjonalnych (dwukrotne rozpoznanie sprawy przez najczęściej dwa organy powiązanie hierarchicznie). Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł natomiast celu tej procedury, którym jest rzetelna weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (innymi słowy: „zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji” – por. np. wyroki z: 9 lutego 2010 r., sygn. SK 10/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 10, 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41 i 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42 oraz przytoczone w nich dalsze orzecznictwo). Stanowi to istotę problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie, dla którego nie znajduję lepszych wzorców niż art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji (i ew. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Szczegółowa analiza tej kwestii powinna jednak być przeprowadzona na etapie merytorycznego rozpatrywania skargi konstytucyjnej.

Dodatkowo zastrzeżenia budzi także ostra teza, że łączenie przez skarżącą art. 21 ust. 2 z art. 31 ust. 3 Konstytucji obarczone jest „błędem logicznym”, ponieważ zasada proporcjonalności nie ma zastosowania w wypadku odjęcia własności. O ile mi wiadomo, Trybunał Konstytucyjny dostrzegał w tym pierwszym przepisie źródło konstytucyjnych praw podmiotowych autonomicznych wobec praw wyrażonych bezpośrednio w art. 64 Konstytucji, tj. prawa do słusznego odszkodowania (por. np. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78) oraz prawa do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny (por. np. wyrok z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 93). Kryteria ograniczenia praw i wolności, sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, mają zaś (w świetle brzmienia tego przepisu) charakter uniwersalny, a więc nie można ich a priori wyłączyć w odniesieniu do jakichkolwiek praw i wolności konstytucyjnych, zwłaszcza w sprawach zainicjowanych skargami konstytucyjnymi (por. na ten temat np. wyrok z 22 października 2013 r., sygn. SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100). Także to zagadnienie powinno być szczegółowo zbadane na etapie merytorycznego rozpatrywania skargi, z uwzględnieniem relacji między art. 21 ust. 2 Konstytucji i podstawowymi w sprawie wzorcami kontroli.



5. Zdanie odrębne do postanowienia wydanego na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej powinno zasadniczo ograniczać się do polemiki z przyjętymi przez Trybunał Konstytucyjny podstawami odmowy nadania jej biegu. Mając na uwadze, że w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia zawarte zostało wyraźne stanowisko co do meritum sprawy, czuję się jednak upoważniony do wyrażenia stanowiska w szerszym zakresie. Trybunał Konstytucyjny autorytatywnie stwierdził bowiem, że „Skoro o miejscu realizacji inwestycji właściwy organ decydował w postępowaniu środowiskowy, to właśnie w tym postępowaniu skarżąca mogła dochodzić swoich praw do weryfikacji przebiegu inwestycji”, implicite uznając w ten sposób dopuszczalność (konstytucyjność) zaskarżonych przepisów.

Uważam, że problem konstytucyjny podniesiony w skardze zasługuje na wnikliwą analizę merytoryczną, a argumentacji skarżącej w wielu aspektach nie sposób nie przyznać racji.

Automatyzm postępowania wywłaszczeniowego oznacza w praktyce, że kontrola instancyjna zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (na etapie administracyjnym i sądowym) jest – z punktu widzenia właścicieli nieruchomości – pozorna, ponieważ nie pozwala na skutecznie zapobiec niezgodnemu z prawem wywłaszczeniu.

Tego typu rozwiązania przyczyniają się oczywiście do szybkości postępowania. Stanowią także konsekwencję wyodrębnienia przez ustawodawcę różnych etapów postępowania inwestycyjnego (postępowań wstępnych, kończących się wydaniem niezbędnych opinii lub decyzji, z których najważniejsze jest postępowanie środowiskowe, oraz finalnego postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego łączone są wyniki postępowań wstępnych i dochodzi do wywłaszczenia niezbędnych nieruchomości).

Podstawową konstytucyjną wadą zaskarżonego rozwiązania jest jednak całkowity brak symetrii między skutkami poszczególnych decyzji dla osób wywłaszczanych i możliwością ich weryfikacji w dwuinstancyjnym postępowaniu. Paradoksalnie, właściciele nieruchomości dysponują bardziej skutecznymi instrumentami ochrony prawa własności na etapie, na którym pozbawienie ich praw jest jeszcze tylko potencjalne (tj. na etapie postępowania środowiskowego), a są ich całkowicie pozbawieni w tym postępowaniu, które ma bezpośredni skutek prawnorzeczowy (tj. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej).

Odmiennie niż zdaje się to przyjmować Trybunał Konstytucyjny, że żadne instrumenty przysługujące właścicielom nieruchomości przeznaczonych pod drogi w postępowaniu środowiskowym nie mogą być wystarczającą rekompensatą braku pełnej kontroli instancyjnej podczas postępowania wywłaszczeniowego. Postępowania te dotyczą wprawdzie tych samych nieruchomości i łącznie są konieczne dla budowy drogi (por. twierdzenie o prejudycjalności decyzji środowiskowej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – dalej: WSA – w Poznaniu z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10, Lex nr 993622), ale pomimo powiązań funkcjonalnych są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, o czym świadczy chociażby właściwość innych organów (w niniejszej sprawie: wójt gminy i wojewoda). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia praw właścicieli nieruchomości.

Po pierwsze, ze względu na sekwencyjność postępowania środowiskowego i wywłaszczeniowego (tj. fakt, że to drugie może być sfinalizowane dopiero po zakończeniu pierwszego), jest oczywiste, że mogą one mieć odmienny zakres podmiotowy. Choć teoretycznie procesy inwestycyjne na podstawie specustaw powinny być prowadzone w możliwie najkrótszym czasie, w praktyce niejednokrotnie trwają one co najmniej kilka, a nawet kilkanaście miesięcy (na przykład w stanie faktycznym, na tle którego złożono skargę konstytucyjną, decyzja środowiskowa została wydana 10 września 2010 r., zaś decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – 15 czerwca 2012 r.). W tym czasie z pewnością może dochodzić do zmian podmiotowych po stronie właścicieli nieruchomości (np. na skutek dziedziczenia czy umów cywilnoprawnych). Nie można więc wykluczyć sytuacji, że bezczynność lub nieudolność poprzedniego właściciela nieruchomości na etapie postępowania środowiskowego może doprowadzić do niezgodnego z prawem wywłaszczenia jego następcy prawnego.

Pozbawienie osoby, która stała się właścicielem nieruchomości w kolejnych fazach postępowania inwestycyjnego, możliwości samodzielnej ochrony przed bezprawnym odjęciem własności jest – moim zdaniem – w sposób rażący niekonstytucyjne. W wypadku przeniesienia własności nieruchomości na skutek umów cywilnoprawnych dużo zależy od – mało prawdopodobnej – lojalności zbywcy względem nabywcy (zagrożenie wywłaszczeniem w normalnych warunkach nie sprzyja przecież podniesieniu atrakcyjności nieruchomości). Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej wzmianki o wszczęciu postępowania środowiskowego albo o wydaniu w tym zakresie decyzji w typowej dokumentacji, którą przedstawia się przy zawieraniu aktu notarialnego. W wypadku nabycia nieruchomości na skutek spadkobrania, sytuacja spadkobiercy jest determinowana przez stopień uporządkowania spraw i dokumentów przez spadkodawcę oraz inne okoliczności zewnętrzne (np. dobrą wolę organów, zwłaszcza na etapie przed przeprowadzeniem postępowania spadkowego, kiedy następstwo prawne nie jest jeszcze urzędowo potwierdzone). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy nie są zobowiązane ani do poszukiwania następców prawnych stron zmarłych w toku postępowania na podstawie specustawy drogowej, ani też do traktowania jako stron osób, które jeszcze nie wykazały prawa do spadku (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 614/12, Lex nr 1259280).

Po drugie, nie można także nie dostrzec, że postępowanie środowiskowe i postępowanie wywłaszczeniowe z racji swojej odrębności mają inny zakres przedmiotowy i odrębne zasady proceduralne. Szczegółowe porównanie tych postępowań należy pozostawić doktrynie, a na potrzeby niniejszego zdania odrębnego wystarczy zwrócić uwagę na jeden aspekt szczególnie istotny z punktu widzenia właścicieli nieruchomości.

Właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja drogowa, mają zawsze przymiot strony w postępowaniu środowiskowym (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, Lex nr 1328183). Nie oznacza to jednak wcale, że w każdym wypadku są oni informowani w indywidualny sposób o wszczęciu tego postępowania, jego przebiegu i rezultacie. Na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a., jeżeli liczba stron tego postępowania przekracza 20 (a tak zazwyczaj jest w wypadku inwestycji drogowych ze względu na ich liniowy charakter), możliwe jest ich zawiadamianie o „decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania”, a wówczas „zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia”. W orzecznictwie podkreśla się, że regulacja ta nie zwalnia organów od obowiązku ustalenia stron postępowania, ale równocześnie „nie nakłada na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a.” (por. wyroki WSA w Łodzi z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 916/12, Lex nr 1270515 i 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12, Lex nr 1270506), nawet w wypadku stron „aktywnie uczestniczących w postępowaniu” (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1525/13, Lex nr 1474261). Choć więc w aktach postępowania każdego postępowania środowiskowego organ ma informacje o właścicielach nieruchomości (i zapewne ich dane adresowe z rejestrów publicznych), może jak najbardziej legalnie poprzestać na publicznych ogłoszeniach i zaniechać indywidualnych doręczeń – nawet gdyby właściciele nieruchomości tego żądali.

Obowiązki informacyjne organu administracji w postępowaniu wywłaszczeniowym są już szersze i w lepszym stopniu zabezpieczają prawa właścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, odpowiedni organ wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zawiadomienie o wydaniu tej decyzji właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a za pomocą obwieszczeń zawiadamiane mogą być jedynie „pozostałe strony”. Także ta procedura nie jest jednak kompletna. Brak w niej – moim zdaniem – dostatecznych zabezpieczeń na wypadek zmian podmiotowych w toku postępowania. Nie uwzględnia ona tego, że aktualizacja adresu w katastrze nieruchomości w wypadku spraw spadkowych wymaga m.in. przeprowadzenia postępowania spadkowego, wieczystoksięgowego i aktualizacyjnego, w związku z czym nawet przy najwyższej dbałości o swoje sprawy następca prawny dotychczasowego właściciela nieruchomości może nie uzyskać na czas indywidualnej informacji o postępowaniu wywłaszczeniowym i jego wyniku.

Jedynie dla pełności wywodu wypada wspomnieć, że oczywiście pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu stanowi względną przesłankę wznowienia postępowania (por. art. 147 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej), na którą może powołać się pominięty nowy właściciel nieruchomości. Na gruncie specustawy drogowej z różnych względów nie gwarantuje to jednak odzyskania własności nieruchomości i nie naprawia wspomnianych deficytów procedury środowiskowej i wywłaszczeniowej.

Nie mogę ponadto nie skomentować podkreślenia przez Trybunał Konstytucyjny, że skarżąca niesłusznie pominęła, iż podczas postępowania wywłaszczeniowego „inwestor odniósł się do jej zarzutów związanych z lokalizacją inwestycji, a organy administracyjne i sądy uznały je za niezasadne”. Niewiążąca polemika z inwestorem prowadzona za pośrednictwem organów administracji nie może być w żadnym wypadku wystarczającym ekwiwalentem pełnego rozpoznania sprawy na tym etapie postępowania. Merytoryczna ocena zarzutów skarżącej zawarta była zaś jedynie w aktach wydanych w toku postępowania środowiskowego. Na etapie postępowania wywłaszczeniowego organy i sądy bezkrytycznie powoływały wcześniejsze wywody, niemając prawa do własnych ustaleń ani tym bardziej – ich ewentualnego uwzględnienia w końcowej decyzji (to właśnie zarzuca zresztą skarżąca).



6. Kwestia zakresu sądowej ochrony decyzji dotyczących inwestycji infrastrukturalnych była także przedmiotem oceny Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: Europejski Trybunał) na tle art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), do którego skarżąca odwoływała się w uzasadnieniu swojej skargi.

Warto wspomnieć zwłaszcza o wyroku z 25 września 2014 r. w sprawie Karin Andersson i inni przeciwko Szwecji (skarga nr 29878/09), który dotyczył braku rzeczywistej sądowej ochrony własności nieruchomości w związku z planowaną budową linii kolejowej. Według szwedzkiego prawa, także w tym wypadku postępowanie jest wieloetapowe, a ostateczny plan przebiegu linii kolejowej przyjmowany przez Krajowy Urząd do Spraw Kolejnictwa determinowany jest przez wcześniejszą rządową decyzję zezwalającą na lokalizację inwestycji. Odmiennie jednak niż w Polsce, właściciele nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję czy sąsiadujących z nią mają prawo do żądania sądowej kontroli jedynie ostatniej wydawanej w tym zakresie decyzji, nie mogą zaś kwestionować rozstrzygnięć wydawanych na wcześniejszym etapie postępowania. Zakres kontroli planu przebiegu linii kolejowej jest jednak bardzo ograniczony, ponieważ wszystkie sądy i organy są związane wydaną wcześniej rządową decyzją zezwalającą na lokalizację inwestycji i odmawiają zbadania jakichkolwiek kwestii ustalonych w tej decyzji.

Analizując tę procedurę, Europejski Trybunał podkreślił, że kompleksowość planowania i budowy infrastruktury kolejowej, interes publiczny i interes ekonomiczny wymagają pozostawienia szczegółowych decyzji o sposobie regulowania tworzenia tej infrastruktury poszczególnym państwom. Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga jednak zapewnienia realnej ochrony zagrożonych praw jednostki przed bezprawną interwencją. W warunkach analizowanej sprawy prawo do kwestionowania planu przebiegu linii kolejowej miało charakter bardzo ograniczony i nie pozwalało na ocenę, czy lokalizacja tej inwestycji narusza prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości. Nie mieli oni także możliwości uzyskania pełnej kontroli decyzji organów państwa na jakimkolwiek etapie postępowania. W rezultacie Europejski Trybunał uznał, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.

Choć badana w tej sprawie procedura istotnie różni się od rozwiązań obowiązujących w Polsce, pełne zastosowanie do niniejszej sprawy powinny mieć ustalenia Europejskiego Trybunału co do konieczności zapewnienia efektywnej ochrony sądowej praw właścicieli nieruchomości. Równocześnie warto wyraźnie zaznaczyć, że z omówionego orzeczenia nie wynika, iż wystarczające są odpowiednie instrumenty decyzji prejudycjalnych, determinujących ostateczne rozstrzygnięcie wywłaszczeniowe. Trzeba raczej przyjąć, że Europejski Trybunał skrytykował zbieg dwóch negatywnych zjawisk: braku efektywnej kontroli na końcowym etapie postępowania oraz zamknięcia drogi do kwestionowania wcześniejszych rozstrzygnięć.



7. Reasumując, uważam że analizowana skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie zarówno wobec braków przeszkód formalnych, jak i ze względu na doniosłość podnoszonego w niej zagadnienia konstytucyjnego.

Nie można nie dostrzec, że wskazane przez skarżącą ograniczenia kontroli instancyjnej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi przejaw ogólniejszego założenia legislacyjnego, w myśl którego pozakonstytucyjna wartość w postaci rozwoju infrastruktury powinna mieć pierwszeństwo przed konstytucyjnymi prawami właścicieli nieruchomości do ochrony przed bezprawnym wywłaszczeniem (por. moje zdanie odrębne do wyroku z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Uważam takie wyważenie tych wartości za niedopuszczalne. Sprawność procesów inwestycyjnych powinna być osiągana dzięki poprawie jakości działania organów państwa (administracji i sądów administracyjnych), a nie za pomocą ograniczeń nakładanych na właścicieli nieruchomości.

Uważam, że właściciele nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie mogą z uwagi na interes publiczny skuteczne sprzeciwiać się wywłaszczeniu. Należy jednak dać im do dyspozycji rzeczywiste gwarancje, że pozbawienie ich własności będzie zawsze następowało zgodnie z prawem, a zwłaszcza z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Przewidziana przez zaskarżone przepisy fasadowa kontrola instancyjna zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powyższego postulatu nie spełnia.



Z powyższych powodów zgłoszenie zdania odrębnego było – moim zdaniem – konieczne.