Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 sierpnia 2017 r.

Sąd Apelacyjny w Łodzi I Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący: SSA Dorota Ochalska - Gola

Sędziowie: SA Małgorzata Dzięciołowska

SO (del.) Ryszard Badio (spr.)

Protokolant: st. sekretarz sąd. Katarzyna Olejniczak

po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. w Łodzi na rozprawie

sprawy z powództwa R. Z.

przeciwko Gmina K.

o ochronę dóbr osobistych i zapłatę

na skutek apelacji strony pozwanej

od wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi

z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II C 507/15

I.  zmienia zaskarżony wyrok w punktach 1 i 2 w ten sposób, że oddala powództwo i zasądza od R. Z. na rzecz Gminy K. kwotę 3.960 (trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego;

II.  zasądza od R. Z. na rzecz Gminy K. kwotę 5.022,10 (pięć tysięcy dwadzieścia dwa 10/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Sygn. akt I ACa 58/17

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy w Łodzi, w sprawie z powództwa R. Z. przeciwko Gminie K. o ochronę dóbr osobistych i zapłatę, orzekł w sposób następujący:

1.  nakazał Wójtowi Gminy K. odczytanie na pierwszej sesji rady gminy, która odbędzie się po uprawomocnieniu wyroku w sprawie niniejszej oświadczenia o treści: „Gmina K. reprezentowana przez Wójta Gminy K. wyraża ubolewanie i przeprasza Pana R. Z. za sytuację zaistniałą w dniu 25 kwietnia 2012 r w trakcie XXIV sesji rady Gminy K. w związku ze złożonym wnioskiem o odwołanie Pana R. Z. ze stanowiska Skarbnika Gminy i wskazania jako podstawy odwołania utraty zaufania poprzez narażenie Wójta Gminy na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz podniesionym jako skutek zarzutem braku dbałości o interes gminy K.. Pan R. Z. przez wiele lat pełniący funkcję Skarbnika Gminy nie przyczynił się w żaden sposób do zarzucanego mu w trakcie XXIV sesji rady gminy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a tym samym zarzuty te w stosunku do Pana R. Z. były całkowicie pozbawione podstaw.”;

2.  zasądził od pozwanej na rzecz powoda kwotę 37.513,00 zł tytułem zadośćuczynienia i odszkodowania oraz kwotę 4.370 zł tytułem zwrotu kosztów procesu;

3.  oddalił powództwo w pozostałej części.

Przedstawione wyżej rozstrzygniecie zapadło w wyniku następujących ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji:

R. Z. pełnił funkcję skarbnika gminy K. w okresie od lipca 2001r. do kwietnia 2012r. Nigdy nie było zastrzeżeń do jego pracy, nie był karany dyscyplinarnie. Ma wykształcenie wyższe, odbył studia podyplomowe w zakresie ekonomii oraz legislacji lokalnej, odbył wiele dodatkowych szkoleń. Zakres obowiązków powoda, jako skarbnika gminy, został uregulowany w załączniku do zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia 1 marca 2004 r.

Referat F., którym kierował powód, nie miał w zakresie czynności, prowadzenia spraw dotyczących naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowana przestrzennego. Ten zakres obowiązków należał do Referatu (...) Przestrzennej, Budownictwa i Ochrony (...). Pracownicy wymienionego referatu, po wejściu przepisów regulujących kwestie ustalania opłat adiacenckich, także zajmowali się ich naliczaniem w oparciu o operaty szacunkowe, które były opracowywane przez podmioty zewnętrzne. Zarządzeniem Wójta Gminy K. z dnia 1 marca 2013r. nadano nowy regulamin organizacyjny, gdzie kwestie związane z naliczaniem opłat adiacenckich, zostały jak poprzednio przyporządkowane do zadań Referatu (...) Przestrzennej. W okresie obowiązywania obu regulaminów, Referat (...) Przestrzennej podlegał bezpośrednio wójtowi gminy. Powód jako skarbnik gminy i kierownik Referatu (...) nie miał żadnych uprawnień kontrolnych w stosunku do referatu gospodarki, który był nadzorowany przez samodzielnego kierownika.

W dniu 25 kwietnia 2012 r. w trakcie obrad rady gminy K., wójt gminy A. T. (1) złożył wniosek o odwołanie powoda ze stanowiska skarbnika gminy. Wniosek uzasadnił „utratą zaufania do skarbnika gminy poprzez narażenie osoby wójta na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co miało skutkować brakiem dbałości o interes gminy K.". Wójt w trakcie sesji przedstawił ustne uzasadnienie wniosku, wskazując, że może zostać pociągnięty do odpowiedzialności z powodu wadliwego naliczania opłat adiacenckich. Zdaniem wójta niewłaściwe postępowanie urzędu w sprawie opłat obciążało skarbnika gminy. Po odczytaniu wniosku nie przeprowadzono dyskusji. Nikt z obecnych na sesji nie żądał przedstawienia szczegółowego uzasadnienia wniosku. Powód po odczytaniu wniosku podziękował wszystkim za dotychczasową współpracę i wyszedł z sali obrad. Przed rozpoczęciem sesji wójt zaprosił powoda do swojego gabinetu, gdzie w obecności przewodniczącej rady, radcy prawnego i kilku radnych, poinformował go o tym, że będzie zgłoszony wniosek o jego odwołanie. Wójt przypisywał powodowi niedołożenie należytej staranności przy nadzorze czynności związanych z pobieraniem opłat adiacenckich.

Wójt zarzucił powodowi, że pełniąc funkcję skarbnika gminy dopuścił do uchybień w zakresie czynności związanych pobieraniem opłat adiacenckich.

W okresie od 9 września 2013r. do 18 października 2013r. prowadzona była kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. za okres 2011-2013 r. We wnioskach pokontrolnych wytknięto uchybienia dotyczące między innymi kwestii naliczania opłat adiacenckich. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, sprawa była badana przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł.. W dniu 22 września 2014 r. zapadło orzeczenie o odpowiedzialności wójta A. T. (2) naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez wydanie w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do dnia 21 czerwca 2011 r. szeregu wadliwych decyzji, w sposób zaniżony ustalających wysokość opłat adiacenckich. Odstąpiono od wymierzenia kary. W uzasadnieniu orzeczenia (...) Komisja Orzekająca stwierdziła, iż w 20 przypadkach opłata została zaniżona na skutek niewłaściwego sposobu jej obliczenia, co spowodowało utratę przez gminę 11.000 złotych. W uzasadnieniu orzeczenia nie wskazano by stwierdzone naruszenie dyscypliny finansów publicznych obciążało skarbnika gminy. Potwierdzono, że komórką organizacyjną w gminie K. odpowiadającą za prowadzenie postępowań w zakresie wydawania decyzji określających tego typu opłaty jest Referat (...) Przestrzennej, (...) i Ochrony (...).

W trakcie okresowej oceny pracowników w styczniu 2012 r., powód uzyskał ocenę bardzo dobrą. Dokument został podpisany przez wójta gminy. Wcześniej powodowi przyznawano nagrody i premie w związku z wypełnianiem zadań.

Po odwołaniu powód pozostawał na zasiłku dla bezrobotnych przez okres 11 miesięcy. Poszukiwał pracy zgodnej z jego kompetencjami. Zgłosił się do konkursów na kilka stanowisk, o które ubiegał się bez powodzenia. Wątek odwołania za stanowiska skarbnika gminy K. każdorazowo był podnoszony przez przyszłego pracodawcę. Powód wyjaśniał, że zwolnienie nastąpiło z przyczyn politycznych, a nie merytorycznych. Powód ubiegał się między innymi o stanowisko skarbnika gminy Z.. Podczas sesji rady miasta Z., gdzie przedstawiona została kandydatura powoda na skarbnika, został poruszony problem przyczyn odwołania z funkcji w gminie K.. Jeden z radnych zapoznał się z protokołem z sesji gminy, gdzie było opisane uzasadnienie wniosku o odwołanie. Powód musiał wyjaśniać, iż nie postawiono mu konkretnych zarzutów oraz że jego zdaniem odwołanie miało charakter polityczny. Ostatecznie powód został powołany na stanowisko skarbnika gminy Z.. Obecnie pełni funkcję skarbnika gminy w K.. Praca powoda w gminie Z. była bardzo dobrze oceniona.

Przyczyny odwołania powoda z funkcji skarbnika były znane środowisku lokalnemu. W mediach lokalnych pojawiły się informacje o przyczynach odwołania powoda ze stanowiska skarbnika gminy. Osobę powoda przedstawiono w kontekście złego stanu finansów gminy miasta Z., w związku z powołaniem na stanowisko skarbnika w sierpniu 2013 r. Sugerowano, że władze miasta Z. zastąpiły osoby o wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu, osobami co najmniej podejrzanymi w rodzaju byłego skarbnika gminy K..

Powód przed odwołaniem osiągał wynagrodzenie w wysokości 6.536 zł brutto miesięcznie, co za okres sześciu miesięcy stanowi kwotę 31.764 zł. Za wymieniony okres otrzymał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 4.251 zł netto. Pozostawanie powoda bez zatrudnienia przez okres sześciu miesięcy, spowodowało utratę dochodu w kwocie 27.513 zł.

Sąd Okręgowy oddalił wnioski pozwanego złożone w piśmie z dnia 10 października 2016 r. - jako spóźnione.

Mając na uwadze poczynione ustalenia Sąd pierwszej instancji uznał, że powództwo w znacznej części jest uzasadnione. Odpowiedzialność na podstawie art. 24 k.c. za naruszenie dóbr osobistych dotyczy każdego podmiotu, w tym także organów państwa i osób prawnych. Na gruncie art. 416 k.c. do naprawienia szkody wyrządzonej z winy jej organu obowiązana jest osoba prawna, a zatem także posiadająca osobowość prawną jednostka samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że pozwany posiada legitymację procesową bierną w spawie niniejszej.

Analizując żądanie powoda Sąd Okręgowy wskazał, że zawarty w art. 23 k.c. katalog dóbr osobistych ma charakter przykładowy, nie jest wyczerpujący o czym świadczy użycie wyrażenia „w szczególności”. Tym samym otwarty katalog dóbr osobistych obejmuje zarówno w dobra osobiste w nim wymienione jak również inne związane ze sferą życia prywatnego, rodzinnego, czy strefą godności. Przy czym ocena, czy nastąpiło naruszenie dobra osobistego, nie może być dokonana według miary indywidualnej wyłącznie subiektywnych odczuć osoby, która czuje się dotknięta zachowaniem innej osoby, ale musi być dokonana przy stosowaniu kryteriów obiektywnych. (SN w wyroku z 26 października 2001 r., V CKN 195/01, LEX nr 53107).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w art. 24 § 1 k.c. ustawodawca wprowadził zasadę domniemania bezprawności i to pozwany w procesie o ochronę dóbr osobistych ma obowiązek wykazania istnienia okoliczności usprawiedliwiających jego działanie, a więc wyłączających bezprawność. Za bezprawne uważa się natomiast każde działanie naruszające dobro osobiste, jeżeli nie zachodzi żadna ze szczególnych okoliczności, które je usprawiedliwiają. Do okoliczności wyłączających bezprawność naruszenia dóbr osobistych zalicza się: 1) działanie w ramach porządku prawnego, tj. działanie dozwolone przez obowiązujące przepisy prawa, 2) wykonywanie prawa podmiotowego, 3) zgodę pokrzywdzonego oraz 4) działanie w obronie uzasadnionego interesu. Sąd Okręgowy podniósł, że koniecznym elementem wyłączenia bezprawności działania naruszającego dobra osobiste jest prawdziwość twierdzeń co do faktów. Bezprawności nie uchyla dochowanie należytej staranności i rzetelności w sprawdzaniu i wykorzystaniu danych, na których zarzut się opiera. Dochowanie lub niedochowanie należytej staranności czy przeświadczenie sprawcy o prawdziwości zarzutu jest obojętne z punktu widzenia bezprawności jako czynnika o charakterze obiektywnym. Rzeczą sądu jest zatem określenie, czy sformułowania których użyto dotyczą faktów.

Sąd odwołał się również do stanowiska zgodnie, z którym ustalając, czy nastąpiło naruszenie dóbr osobistych, należy ocenić, czy na skutek działania sprawcy powód miał wystarczającą podstawę do negatywnych odczuć, przy czym należy uwzględnić nie tylko jego osobiste przeżycia, ale także przeciętną reakcję człowieka. Miernika obiektywnego poszukuje się zazwyczaj w tzw. opinii publicznej, która jest wyrazem poglądów powszechnie przyjętych i akceptowanych przez społeczeństwo w danym miejscu i czasie. Ocena, że określona wypowiedź, według tak ujętych kryteriów, nie narusza dóbr osobistych jednostki, wymaga uzasadnienia obejmującego wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, a także odwołania się do owych przyjętych i akceptowanych przez ogół społeczeństwa poglądów w danej kwestii.

Przekładając przedstawione wyżej rozważania na okoliczności sprawy niniejszej Sąd Okręgowy zauważył, że według powoda sformułowania użyte we wniosku o odwołanie naruszyły jego dobre imię, podważyły kwalifikacje niezbędne do wykonywania czynności zawodowych, stawiały w złym świetle narażając na negatywne oceny otoczenia. Zdaniem powoda naruszono jego część opartą na postrzeganiu go jako osoby o wysokich kwalifikacjach merytoryczno-zawodowych, nieposzlakowanej reputacji zawodowej, rzetelnej i sumiennej. We wniosku o odwołanie była mowa o utracie zaufania wójta do skarbnika gminy poprzez narażenie osoby wójta na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co miało skutkować brakiem dbałości o interes gminy K.. Zeznający w charakterze strony wójt gminy A. T. (1) wskazał iż przesłanką do postawienia powodowi zarzutów były nieprawidłowości przy ustalaniu i pobieraniu opłat adiacenckich. Zdaniem wójta to powód jako skarbnik gminy ponosił odpowiedzialność za wymienione nieprawidłowości. Innych zarzutów w kontekście uzasadnienia złożonego wniosku, powodowi nie stawiano.

Sąd Okręgowy powtórzył, że podstawowym kryterium oceny, czy nastąpiło naruszenie dóbr osobistych, jest ustalenie czy stawiane zarzuty były prawdziwe. Zarzuty, które nie polegają na prawdzie zawsze stanowią naruszenie dóbr osobistych, niezależnie od intencji, które przyświecały sprawcy i istnienia ewentualnych przesłanek wyłączających bezprawność. W przypadku fałszywych zarzutów nie zachodzi w żadnym wypadku przesłanka wyłączenia bezprawności.

Zdaniem Sądu Okręgowego zebrany w sprawie materiał dowodowy, w sposób nie budzący wątpliwości, pozwala stwierdzić, że nigdy sprawy związane z opłatami adiacenckimi nie były w zakresie czynności zawodowych powoda. Kierownik Referatu (...) Przestrzennej miał obowiązek nadzorować pracowników referatu, którzy zajmowali się ustalaniem opłat. Ze schematu struktury organizacyjnej urzędu gminy, wynikało zaś, że kierownik wymienionego referatu podlegał bezpośrednio wójtowi gminy. W związku z tym należało uznać, że uzasadnienie przyczyn odwołania powoda nie polegało na prawdzie. Oczywiście wójt mógł podać, jako przyczynę wniosku o odwołanie, to że utracił zaufanie do osoby powoda i powyższe nie mogło prowadzić do naruszenia dóbr osobistych. Jednakże, kiedy wójt uzasadnił utratę zaufania, podaniem nieprawdziwych, nieistniejących przyczyn, które to przyczyny deprecjonowały umiejętności zawodowe osoby powoda, godziły w jego wizerunek i dorobek zawodowy, spowodował naruszenie dóbr osobistych powoda. Reasumując, Sąd Okręgowy stwierdził, że dokonane ustalenia dają podstawy do przypisania stronie pozwanej naruszenia dóbr osobistych przez powoda. Powód jest osobą, której kompetencje zawodowe podlegają wnikliwej ocenie przy ewentualnym zatrudnieniu. Wykonywanie zawodu związanego z decydowaniem o finansach publicznych wymaga zarówno wysokich kwalifikacji, jak i zaufania przełożonych. Powód, który od wielu lat związał swoją drogę zawodową z pełnieniem funkcji skarbnika, czyli głównego księgowego organu gminy, na którym ciąży obowiązek prawidłowego zarządzania środkami publicznymi, musi posiadać pełne zaufanie przełożonych, z którymi współpracuje. Przedstawienie powoda opinii publicznej, jako kogoś, kto naraził organ gminy na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi jeden z najcięższych zarzutów jakie można postawić takiej osobie. Skarbnik, który naraża gminę na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, musi być oceniony jako pozbawiony kwalifikacji zawodowych. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że powód doznał krzywdy związanej z przypisaniem mu cech zawodowych i osobistych, które nie polegały na prawdzie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Okręgowy uznał, iż właściwym sposobem zadośćuczynienia krzywdzie powoda będzie wygłoszenie żądanego przeproszenia przez Wójta Gminy K. na sesji rady gminy. Dalej idące przeproszenie, zdaniem Sądu nie jest uzasadnione, bowiem zasadą jest stosowanie środków naprawienia szkody w sposób korespondujący z dokonanym naruszeniem. Dlatego sąd oddalił powództwo w zakresie umieszczenia przeprosin w prasie, internecie i na tablicy ogłoszeń (...).

W zakresie zadośćuczynienia Sąd Okręgowy uznał, że kwota 10.000 zł będzie w pełni odpowiadała doznanej przez powoda krzywdzie. Powód przez kilkanaście miesięcy poszukiwał pracy zgodnej z kwalifikacjami, co niewątpliwie wiązało się za znacznym stresem związanym z roztrząsaniem przyczyn odwołania, koniecznością tłumaczenia, że zarzuty były nieprawdziwe, poczuciem zagrożenia bytu rodziny, strachem przed utratą pozycji zawodowej, poczuciem dyskredytowania jego umiejętności zawodowych. Dalej idące zadośćuczynienie Sąd uznał za niezasadne mając na uwadze, że powód stosunkowo szybko znalazł zatrudnienie odpowiadające kwalifikacjom na stanowisku tożsamym z dotychczas zajmowanym i doceniono jego kwalifikacje zawodowe. Powód mimo dokonanego naruszenia dóbr osobistych, odzyskał pozycję zawodową, jest postrzegany jako dobry fachowiec i ceniony w środowisku samorządowców.

Roszczenie w zakresie odszkodowania Sąd uznał za usprawiedliwione w całości. Fakt przypisania powodowi braku kwalifikacji zawodowych, jak wynika z poczynionych ustaleń w oczywisty sposób wpłynął na wydłużenie okresu pozostawania bez zatrudnienia. Wszystkie oferty pracy, na które powód odpowiedział, były przez oceniane przez ewentualnych pracodawców także pod kątem przyczyn zwolnienia z pełnionej dotychczas funkcji. Każdorazowo powód był pytany o przyczyny odwołania. Choć formalnie nikt nie odrzucił oferty powoda z powołaniem się na przyczyny odwołania, to zdaniem Sądu Okręgowego był to istotny element przy podejmowaniu decyzji. Pozostawanie powoda bez zatrudnienia przez okres 6 miesięcy, spowodowało utratę dochodu w kwocie 27.513 zł.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu zapadło w oparciu o art. 98 k.p.c., gdy chodzi o roszczenie niemajątkowe i art. 100 k.p.c., gdy chodzi o roszczenia majątkowe. Powód w tym zakresie wygrał proces w 74%. Wynagrodzenie pełnomocników stron zostało określone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu tj. z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).

W apelacji pozwany zarzucił:

1.  sprzeczność ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, przez przyjęcie, że powód jako skarbnik i kierownik Referatu (...) nie miał żadnych uprawnień kontrolnych w stosunku do (...) Przestrzennej, gdy z dokumentu w postaci „zakresu obowiązków powoda” oraz regulaminu organizacyjnego Gminy wynika teza przeciwna. W części I ust. 5 pkt 1 ppkt d „zakresu obowiązków” wskazano, że do obowiązków powoda jako Głównego Księgowego budżetu gminy należało sprawowanie nadzoru gospodarki finansowej podległych jednostek organizacyjnych, a w części I ust. 5 pkt 1 ppkt b „zakresu obowiązków” wskazano, że do obowiązków powoda należało dokonywanie w ramach kontroli wewnętrznej, kontroli instytucjonalnej w U. Gminy oraz jednostek podporządkowanych w zakresie spraw finansowych, zaś w „regulaminie organizacyjnym” z dnia 1 marca 2004 r. wskazano, że Referat (...) zajmował się kontrolowaniem działalności gospodarczej i finansowej prowadzonej w ramach gminy (§ 9 pkt 3 ppkt 12). Powód miał więc możliwość kontrolowania działalności Referatu (...) Przestrzennej i innych referatów, w zakresie spraw finansowych, miał też możliwość wydawania w tej sprawie zaleceń;

2.  naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a)  art. 233 § 1 k.p.c. przez błędną i dowolna ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

b)  art. 328 § 2 k.p.c. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym z dokumentów złożonych pozwaną przy piśmie z dnia 10 października 2016 r. i niewskazanie przyczyn, dla których Sąd Okręgowy odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej;

3.  naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a)  art. 24 § 1 k.c. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b)  art. 6 k.c. przez jego niezastosowanie,

c)  art. 300 w zw. z art. 47 ¹ k.p. poprzez jego niezastosowanie.

W związku z przedstawionymi zarzutami pozwana gmina wniosła o zamianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie od powoda kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na apelację powód wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od pozwanej kosztów postępowania apelacyjnego.

Sąd Apelacyjny zważył co następuje:

Apelacja okazała się uzasadniona, chociaż niektóre postawione przez pozwanego zarzuty nie były usprawiedliwione. Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego art. 300 w zw. z art. 47 ¹ Kodeksu Pracy. Pozwany zapomina, że jedno zdarzenie może rodzić odpowiedzialność z różnych źródeł. Fakt, że po odwołaniu z funkcji Skarbnika Gminy powód nie wystąpił do sądu pracy o ochronę prawną nie świadczy więc o tym, że nie były usprawiedliwione jego roszczenia o ochronę dóbr osobistych.

Skarżący wadliwie także domagał się pozbawienia mocy dowodowej świadków K., E. W. i R. T. z tej tylko przyczyny, że osoby te oraz powód tworzyły jeden zespół w okresie, kiedy funkcję Wójta sprawowała M. K.. Okoliczność pozostawania przez świadków w relacjach koleżeńskich z powodem nie jest wystarczającą podstawą do wyeliminowania ich zeznań skoro nie zostały przedstawione argumenty, świadczące wprost o tym, że świadkowie w trakcie zeznań mijali się z prawdą.

Zeznania wymienionych świadków, w zakresie opisu kompetencji i obowiązków powoda jako skarbnika pozostawały natomiast w opozycji do treści dokumentów i wyłącznie z tej przyczyny należało poddać w wątpliwość ich moc dowodową.

Sąd Apelacyjny zaakceptował i przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji za wyjątkiem tych, dotyczących kompetencji i obowiązków powoda, jako Skarbnika Gminy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien doprowadzić do innych ustaleń aniżeli te, które poczynił Sąd pierwszej instancji. Przywołane przez skarżącego dokumenty w postaci „zakresu obowiązków powoda” oraz (...) z dnia 1 marca 2004 r. dawały podstaw do przyjęcia, że powód posiadał uprawnienia pozwalające na ingerencję w szeroko pojętą gospodarkę finansową gminy. Z dokumentu „zakres obowiązków Skarbnika” (k. 50 – 53) wynika wprost, że do obowiązków powoda należało między innymi uczestniczenie w opracowaniu projektu budżetu gminy (pkt I.1.3), prowadzenie rachunkowości Urzędu Gminy oraz jednostek podporządkowanych, zgodnie z obowiązującymi zasadami, które polegało między innymi na nadzorze gospodarki finansowej podległych jednostek organizacyjnych (pkt 5.1)d)), prowadzenie gospodarki finansowej Urzędu Gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, które polegać mogło także na zapewnieniu prawidłowości zawieranych umów pod względem finansowym (pkt 5.2)b)) oraz dokonywanie w ramach kontroli wewnętrznej, kontroli instytucjonalnej w Urzędzie Gminy oraz jednostek podporządkowanych w zakresie spraw finansowych (pkt 5.4)b)).

Zgodnie zaś z treścią Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy K. z dnia 1 marca 2004 r. (k. 55 – 64) do obowiązków Referatu (...), którym kierował powód należało: opracowanie programów gospodarczych i prognoz finansowych gminny, sporządzanie projektu budżetu gminy i jednostek organizacyjnych oraz przedkładanie go w obowiązującym trybie do uchwalenia, prowadzenie spraw podatków, opłat i innych wpływów do gminy, kontrolowanie działalności gospodarczej i finansowej prowadzonej w ramach gminy.

Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem ustalił, że powód nie posiadał żadnych kompetencji odnośnie opłat adiacenckich. Wprawdzie opłaty adiacenckie ustalać miała w formie decyzji inna jednostka organizacyjna, ale powód, jako osoba mająca wpływ na kształt budżetu oraz mająca kompetencje nadzorcze w zakresie szeroko pojętych finansów Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych nie był zwolniony od obowiązków nadzorczych i kontrolnych wskazanych wprost w wymienionych wyżej dokumentach dotyczących faktu ustalania tej opłaty i jej poboru.

Treść wspomnianych dokumentów jest jednoznaczna. Świadczą one o tym, że poszczególne referaty Urzędu Gminy nie były jednostkami samodzielnymi, lecz służebnymi wobec Gminy i organów gminy. Kierownicy referatów nie pracowali zaś w oderwaniu od informacji pozyskiwanych z innych jednostek organizacyjnych gminy i musieli je uwzględniać w kontekście Gminy jako całości. W strukturze urzędników Gminy powód nie był zatem wyłącznie księgowym, którego rola miała się sprowadzać do prowadzenia rozrachunków gminy, ale posiadał szerokie kompetencje nadzorcze i kontrolne. Powód musiał więc w swojej pracy brać pod uwagę całe spektrum spraw finansowych pozwanej Gminy.

Nawet jeśli z zeznań świadków M. K., E. W. i R. T., a także z zeznań powoda miałaby wynikać odmienna praktyka obowiązująca w okresie sprawowania funkcji wójta Gminy K. przez M. K., to praktyka ta nie doprowadziła do usunięcia regulacji zawartych w dokumencie „zakres obowiązków Skarbnika” i „Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy K.”. Oba te dokumenty obowiązywały w dacie objęcia obowiązków przez nowego wójta A. T. (1) w roku 2010 i nowy wójt miał możliwość wyciągania wniosków przez pryzmat treści tych dokumentów.

Jeśli zdaniem powoda kwestia opłat adiacenckich leżała poza sferą jego kompetencji chociażby w sferze nadzoru i kontroli, to powinien on, po objęciu stanowiska przez nowego wójta, wymóc taką redakcję dokumentu „zakres obowiązków Skarbnika” oraz taką redakcję „Regulamin Organizacyjnego Urzędu Gminy K.”, aby wykluczone były jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu jego obowiązków i kompetencji. Niewątpliwie okoliczność taka nie miała miejsca.

Na początku swojego urzędowania nowy Wójt obdarzył większość pracowników szczebla kierowniczego Urzędu Gminy kredytem zaufania, ale z czasem, po dokonaniu analizy pracy (...) zaufanie to mógł utracić. W przypadku powoda zaufanie nowego wójta było zaś pochodną zastałego stanu polegającego na braku ustalania opłat adiacenckich w formie decyzji przewidzianych prawem, a zakresem obowiązków powoda, jako Skarbnika.

Jeśli dokumenty „zakres obowiązków Skarbnika” oraz (...) obarczone były niespójnością i wzajemną sprzecznością, jak wskazał powód w odpowiedzi na apelację (k. 280), to obowiązkiem powoda było poinformowanie nowego wójta o tym fakcie i zwrócenie uwagę na odmienną praktykę już podczas pierwszej rozmowy po wyborach w roku 2010. Najpóźniej zaś powód powinien przedstawić swój punkt widzenia podczas rzeczonej sesji Urzędu Gminy K., kiedy doszło do odczytania wniosku Wójta A. T. (1) o odwołanie z powoda z funkcji Skarbnika. Tymczasem wówczas powód, mając możliwość zabrania głosu, poprzestał na milczeniu, czym utwierdził Wójta w przekonaniu, że jego stanowisko znajduje uzasadnienie w wewnętrznych regulacjach, dotyczących kompetencji i obowiązków Skarbnika. Oczywiście, wbrew stanowisku skarżącego milczenie powoda podczas sesji Rady Gminy nie może być traktowane w kategoriach zgody na naruszenie jego dóbr osobistych, ale powstaje zasadnicza wątpliwość, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy do naruszenia dóbr osobistych powoda doszło, skoro Wójt działał w oparciu o treść regulacji świadczących o tym, że do obowiązków powoda należał również nadzór nad finansami Gminy oraz kontrola jednostek organizacyjnych podległych Gminie. Wątpliwość tę należało rozstrzygnąć na korzyść pozwanego, gdyż literalna wykładnia „Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy K.” oraz dokumentu „zakres obowiązków Skarbnika” nie pozostawiała wątpliwości, co do posiadania przez powoda wspomnianych kompetencji nadzorczych i kontrolnych.

Skoro, jak twierdzi powód w odpowiedzi na apelację, wewnętrzne regulacje dotyczące kompetencji i obowiązków Skarbnika obarczone były niespójnością i wzajemną sprzecznością, to okoliczność ta tym bardziej usprawiedliwia Wójta, który jako osoba nowa w Urzędzie Gminy nie musiał znać praktyki odmiennej. Wysuwając zarzuty wobec powoda podczas sesji Rady Gminy w dniu 25 kwietnia 2012 r. działał on zatem w zaufaniu do wewnętrznych przepisów Regulaminu i postanowień dokumentu „zakres obowiązków skarbnika”, co wyklucza twierdzenie o bezprawności jego czynu.

Jeśli w ogóle praktyka ukształtowana w latach 2001 – 2010, polegająca na wyłączeniu jakiegokolwiek wpływu powoda na Referat (...) Przestrzennej, mogła derogować dyspozycje zawarte w Regulaminie oraz „zakresie obowiązków Skarbnika” to obowiązkiem powoda było przynajmniej udowodnienie, że nowy Wójt A. T. (1) został zapoznany z tą praktyką i ją zaakceptował. Dowód taki nie został w przedmiotowej sprawie przeprowadzony.

Dokumenty wspomniane powyżej wskazywały na to, że sprawy finansowe związane z funkcjonowaniem Referatu (...) oraz sprawy finansowe związane z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych Gminy podlegały nadzorowi Skarbnika. Wójt mógł więc spodziewać się również od Skarbnika informacji o zagrożeniach związanych z zaniechaniem wydawania decyzji o ustalaniu opłat adiacenckich. Jak słusznie zauważył pełnomocnik powoda w trakcie wystąpienia podczas rozprawy apelacyjnej, odpowiedzialności za niepobieranie opłat adiacenckich rozkładała się w Gminie K. na kilka osób. Wśród tych osób był jednak również powód.

Uzasadniony okazał się zarzut skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej analizy wniosków dowodowych złożonych przez pozwanego przy piśmie z dnia 10 października 2016 r. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu wyroku, przedmiotem oddalenia był tylko wniosek o przesłuchanie świadka H. B.. Sąd Okręgowy uznał ten wniosek za spóźniony, jednak nie ocenił w ogóle innych wniosków dowodowych w postaci dokumentów. Tymczasem przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma strony pozwanej, z dnia 10 października 2016 r., nie mogło wpłynąć na zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Ich pominięcie z powołaniem się na treść art. 207 § 6 k.p.c. było więc wadliwe.

Uchybienie Sądu Okręgowego tylko pozornie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przedstawione przez pozwanego dokumenty, a w szczególności protokół kontroli (...) Izby (...) w Ł. i wnioski pokontrolne nie dotyczyły w ogóle okresu współpracy stron.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wyniki kontroli R. doprowadziły do ustalenia, że na podstawie umów cywilnoprawnych doszło do pobrania w okresie od 2004 r. do 2009 r. zaliczek w łącznej wysokości 993.077,45 zł. Podstawą działania gminnej jednostki (...) K. było zaś w tym zakresie zarządzenie Wójta Gminy – M. K. z dnia 25 września 2003 r. nr (...) oraz z dnia 10 kwietnia 2006 r. nr (...) na mocy którego uprzednia Wójt udzieliła kierownikowi (...) K. pełnomocnictwa do podejmowania czynności związanych z pobieraniem opłat za przyłączenie się do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, stanowiących dochód własny Gminy, jako zaliczek na poczet opłat adiacenckich, zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr IV/26/98. Z lektury przedstawionego wyżej protokołu z kontroli R. można się przekonać, że sposób pobierania zaliczek na opłaty adiacenckie przed rokiem 2010 r był wadliwy, ale zaliczki pomimo braku stosownych decyzji administracyjnych były pobierane i zasilały budżet Gminy.

Znamienne jest, że (...) Komisja Orzekająca przy R. w Ł., uznając w dniu 22 września 2014 r., Wójta A. T. (1), odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez wydanie w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do 21 czerwca 2011 r. 20 decyzji ustalających wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej nie skrytykowała ostatecznie faktu pobierania zaliczek od mieszkańców na podstawie umów cywilnoprawnych, lecz zwróciła uwagę, że przy wydawaniu decyzji o ustalaniu wysokości opłat adiacenckich zaliczki te były wadliwie rozliczane. R. dostrzegła, iż mieszkańcy wpłacali pieniądze na rzecz Gminnej Jednostki (...) K. K. na podstawie umów zawieranych z tą jednostką, a wpłaty te zgodnie z zapisem umowy traktowano, jako zaliczki na poczet opłat adiacenckich. Przy ustaleniu tych opłat doszło jednak w dwudziestu przypadkach na ich zaniżeniu o łączną kwotę 11.100,50 zł poprzez wadliwe działanie na zaliczkach wpłaconych przez mieszkańców. Zaliczki te odejmowane bowiem były od ustalonej opłaty mimo, iż zgodnie z treścią art. 148 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłady powinny być w pierwszej kolejności odjęte od różnicy między wartością pierwotną nieruchomości, a jej wartością po dokonaniu inwestycji, a wynik pomnożony przez wskaźnik przyjęty w uchwale Rady Gminy nr IV/26/98 (50%). Organ orzekający zwrócił uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zna pojęcia zaliczki na opłaty adiacenckie, ocenił więc, że zaliczki pobierane przez Gminną Jednostkę (...) K. w K. na podstawie umów cywilnoprawnych powinny być traktowane jako nakłady poniesione przez mieszkańców na rzecz budowy urządzeń infrastruktury.

Z przedstawionego rozstrzygnięcia, na potrzeby niniejszego postępowania, wyciągnąć można taki wniosek, że jakkolwiek Regionalna Izba Obrachunkowa w roku 2010 uznała wadliwość pobierania zaliczek na opłaty adiacenckie w oparciu o umowy cywilnoprawne zawierane z mieszkańcami gminy przez Gminną Jednostkę (...) K., ale ostatecznie nie doprowadziło to do konieczności zwrotu pobranych zaliczek, a to ze względu na przedstawioną wyżej koncepcję uwzględnienia tych wpłat przy ustalaniu opłat adiacenckich – jako nakładów na nieruchomości. Ani zatem fakt pobierania zaliczek przez Gminną Jednostkę (...) K., w oparciu o umowy cywilnoprawne ani ich rozliczanie przy wydawaniu decyzji o ustalających opłaty adiacenckie nie mógł wpłynąć na naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uszczuplenie dochodów gminy. Zakwestionowanie przez R. dwudziestu decyzji co do wymiaru opłaty, w roku 2014 r tylko marginalnie mogło obciążać powoda, skoro decyzje te wydawane były autonomicznie przez Kierownika Referatu (...) Przestrzennej, a powód nie mógł ingerować w sferę merytoryczna tych decyzji.

Niestety brak nadzoru nad gospodarką finansową gminy doprowadził do tego, że zaliczki na poczet opłat adiacenckich były pobierane przez całe pierwsze dziesięciolecie bieżącego milenium i pobrano och w sumie na kwotę około miliona złotych, a Urząd Gminy nie wydał w tym czasie żadnej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pierwsze decyzje w tym zakresie zostały wydane dopiero w roku 2011 za kadencji Wójta A. T. (1). Tymczasem na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej należy wydać w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na skutek zaniechań powstałych za kadencji poprzedniego Wójta powstała więc sytuacja nieodwracalna w zakresie bieżących budżetów gminnych. Upływ terminu trzyletniego od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej częstokroć wyklucza obecnie możliwość wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką i powoduje, że Gmina nie ma możliwości rozliczenia zaliczek wpłaconych przez mieszkańców na poczet opłat adiacenckich na podstawie umów cywilnych zawieranych z jednostką (...) K.. To zaś powoduje zagrożenie polegające na konieczności zwrotu tych zaliczek na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. O tym, że zagrożenie takie nie jest wyłącznie potencjalne świadczą dokumenty w postaci wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy w Pabianicach w sprawie I C 804/15 i Sąd Okręgowy w Łodzi w sprawie III Ca 324/16. (k. 212 i 213). Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że złożenie tych dokumentów było spóźnione i błędnie wyeliminował je z podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Problemem z punktu widzenia finansów Gminy K. nie jest wiec ani to, że w niektórych przypadkach decyzje o ustaleniu opłat adiacenckich w roku 2011 dotknięte były błędem, ani to, że wcześniej pobierano zaliczki na poczet opłat adiacenckich na podstawie umów cywilnoprawnych. Bieżąca gospodarka finansowa Gminy może jednak ucierpieć z powodu zaniechania wdawania decyzji ustalających opłaty adiacenckie w terminie wskazanym w art. 145 ust. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami, co może doprowadzić do konieczności zwrotu pobranych wcześniej zaliczek, w tych wszystkich wypadkach, w których na wydanie decyzji jest już za późno.

Formułując zarzuty wobec powoda podczas sesji Rady Gminy K. w dniu 25 kwietnia 2012 r. Wójt A. T. (1) mógł mieć na uwadze to, że brak kontroli i nadzoru Skarbnika gminy przyczynił się również do błędnego zaniechania wydawania decyzji o ustalaniu opłat adiacenckich, co w niektórych przypadkach, gdy doszło już do upływu terminu trzyletniego wskazanego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwi ich pobieranie i doprowadzi do konieczności zwrotu zaliczek. Będąc zaś w posiadaniu dokumentów w postaci Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy K. oraz dokumentu „zakres obowiązków skarbnika” mógł w sposób uprawniony twierdzić, że okoliczność ta obciąża powoda na równi z kierownikiem Referatu (...) Przestrzennej, kierownikiem jednostki (...) K., czy radcą prawnym.

Z dokumentu protokołu nr (...) z sesji Rady Gminy K., z dnia 25 kwietnia 2012 r. wynikają następujące kwestie: Po pierwsze Wójt Gminy K., utracił zaufanie do Skarbnika. To oznacza, że zaufaniem tym powód był pierwotnie obdarzony, ale nie świadczy o tym, że na decyzję Wójta musiały mieć wpływ okoliczności zaistniałe między rokiem 2010 (powołanie nowego Wójta na stanowisko), a datą przedmiotowej sesji. Mogły to być także zaszłości, które jednak nadal wpływają na aktualną sytuacje Gminy. Po drugie rzekoma utrata zaufania była związana z naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającym na niepobraniu lub niedochodzeniu należności jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie opłaty adiacenckie stanowią część dochodów gminy. Zaniechanie ich ustalania drodze właściwej decyzji w okresie urzędowania poprzedniego Wójta może zaś niewątpliwe odbić się na aktualnej sytuacji finansowej Gminy.

Zarzuty wobec powoda zostały postawione w sposób łagodny, nadto opierały się na obowiązujących w Gminie regulacjach oraz prawdziwych faktach dotyczących zaniechania poboru opłat adiacenckich w należytej formie, przy braku reakcji Skarbnika. Postawienie zarzutów w taki sposób nie mogło być uznane ze bezprawne, tym bardziej, że było związane z uporządkowaniem gospodarki finansowej Gminy, a w związku z tym podjęte zostało w obronie uzasadnionego interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał więc, że powodowi w przedmiotowym przypadku służą środki ochrony prawnej, o której mowa w art. 24 k.c.

Podkreślić trzeba, że sesja Rady Gminy K. była właściwym forum do roztrząsania kwestii odpowiedzialności powoda za narażenie Wójta na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organy kolegialne gmin służą przecież temu, aby ścierać ze sobą przeciwstawne poglądy i wymieniać się argumentami. Dalece wątpliwe jest zatem, aby podniesienie wspomnianych zarzutów w obecności Radnych mogło narazić na szwank dobre imię powoda i podważyć jego kompetencje zawodowe jako Skarbnika w oczach szerszej społeczności. Powód otrzymał możliwość odparcia postawionych mu zarzutów i przedstawienia własnego stanowiska w spornej kwestii. Nie jest wykluczone, że jego argumenty doniosłyby spodziewany przez niego wynik i Rada Gminy odrzuciłaby uchwałę o jego odwołaniu. Widocznie jednak radni stanęli na stanowisku, że zakres obowiązków zawodowych powoda został ukształtowany w taki sposób, że na nim również spoczywa odpowiedzialność za zaniechanie ustalania opłat adiacenckich i wobec braku jakiejkolwiek obrony podjęli uchwałę o jego odwołaniu. Okoliczność ta dodatkowo świadczy o braku bezprawności w działaniach pozwanego.

W tej sytuacji Sąd Apelacyjny uznał, że zbędna jest ocena zarzutów apelacyjnych dotyczących wysokości zasądzonego na rzecz powoda odszkodowania i zadośćuczynienia. Skoro bowiem pozwana Gmina, przy ocenie kompetencji i obowiązków zawodowych powoda działała w granicach określonych prawem, a także w obronie interesu publicznego, to nie może ponosić odpowiedzialności za skutki tego działania, niezależnie od tego czy wszystkie one pozostają w związku przyczynowym z tym działaniem.

Mając na uwadze powyższe Sąd Apelacyjny, na podstawie art. 386 § 1 k.p.c., zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo.

O kosztach postępowania w obu instancjach Sąd Apelacyjny orzekł na podstawie art. 98 § 1 k.p.c. i wyrażonej w nim zasady odpowiedzialności za wynik procesu.

Na zasądzone na rzecz pozwanego koszty postępowania przed Sądem Okręgowym złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego 360,00 zł + 3600,00 zł, ustalone stosownie do przedmiotu sporu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu t.j. z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).

Na zasądzone na rzecz pozwanego koszty postępowania apelacyjnego złożyła się opłata od apelacji 2.474 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu apelacyjnym: 332,10 zł + 2.214,00 zł, ustalone stosownie do przedmiotu zaskarżenia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804), w wersji obowiązującej od dnia 27 października 2016 r.