Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 465/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 kwietnia 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa S. D.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Finansów i Ministra
Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 4 kwietnia 2008 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt
I ACa (…),
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powoda obowiązkiem zwrotu pozwanemu
kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powód S. D. domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa, reprezentowanego
przez Ministra Finansów i Ministra Skarbu Państwa, zapłaty kwoty 1.187.660 zł z
odsetkami ustawowymi od dnia doręczenia pozwu, tytułem odszkodowania za mienie
pozostawione poza granicami Polski w związku z wojną 1939 – 1945 r. i niemożności
2
zaspokojenia roszczeń w drodze przewidzianej w obowiązujących przepisach. Jego
powództwo Sąd Okręgowy w W. oddalił wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., a Sąd
Apelacyjny oddalił w dniu 3 lipca 2007 r. apelację powoda od tego wyroku.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia.
W wyniku działań wojennych rozpoczętych w związku z II wojną światową, ojciec
powoda S. D. pozostawił majątek na obszarach, które nie wchodzą obecnie w skład
Rzeczypospolitej Polskiej. Powód odziedziczył w całości spadek po nim.
W dniu 30 sierpnia 2001 r. powód uzyskał zaświadczenie wydane przez
Prezydenta Miasta K., stwierdzające prawo do otrzymania odszkodowania za
pozostawione mienie w kwocie 1.187.660 zł. W dniu 2 kwietnia 2002 r. powód wystąpił
do Prezydenta J. z wnioskiem o zrealizowanie jego prawa do ekwiwalentu na terenie
miasta J. W dniu 7 marca 2003 r. złożył ofertę zakupu nieruchomości „W.(...)” w K., która
jednak nie została przyjęta, ponieważ nie spełniała warunków wynikających z art. 53
ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jednolity: Dz. U.
z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Pismem z dnia 2 lipca 2003 r. powód wystąpił do
Prezydenta Miasta K. o wykonanie zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2001 r. poprzez
wypłatę odszkodowania w kwocie 1.187.660 zł. W odpowiedzi uzyskał informację, że z
uwagi na ciągły brak nieruchomości w zasobach Skarbu Państwa nie jest możliwe
zaspokojenie jego roszczeń. Później powód starał się przystąpić do przetargu
zorganizowanego przez Prezydenta Miasta J.. Nie został jednak do niego dopuszczony,
z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków (nieruchomość była przeznaczona na
cele produkcyjno-usługowe). Ponadto powód wraz z innymi osobami w dniu 20
października 2003 r. złożył ofertę w procesie prywatyzacji mienia Skarbu Państwa
położonego w M. W tym wypadku komisja przetargowa nie podjęła z oferentami
dalszych rokowań, ponieważ nie wpłacili wadium.
Sąd Okręgowy odmówił prowadzenia dowodów mających wykazać, jakie
trudności napotykają na drodze realizacji prawa do ekwiwalentu inne osoby.
Nie dopuścił też dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości i wyceny
nieruchomości, w celu oszacowania obniżenia wartości niezrealizowanego przez
uprawnionego prawa do zaliczenia, uznając że przeprowadzenie tego dowodu nie
doprowadziłoby do wydania odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie obydwu Sądów podstawy prawnej roszczeń powoda nie mogą stanowić
postanowienia tzw. układów republikańskich. Jak bowiem stwierdził Trybunał
Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02 i z dnia 15
3
grudnia 2004 r. w sprawie K 2/04 oraz Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 21 listopada
2003 r., I CK 323/02 i z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, postanowienia układów
republikańskich zawartych przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami
Białoruskiej SRR, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR nie mają samowykonalnego
charakteru, co powoduje, że nie mogą stanowić bezpośredniego źródła zobowiązania
pozwanego Skarbu Państwa do zrekompensowania strat spowodowanych
pozostawieniem mienia na terenie tych republik. Nie mogą zostać także zakwalifikowane
jako umowy na rzecz osób trzecich, czy też przyrzeczenie publiczne.
Sądy nie stwierdziły też, aby wystąpiły podstawy odpowiedzialności pozwanego
przewidziane w art. 417 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie wyrokiem
z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł o
niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w zakresie,
w jakim art. 212 ust. 1 tej ustawy wyłączał możliwość zaliczenia wartości tzw. mienia
zabużańskiego na poczet ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność
Skarbu Państwa oraz art. 213 ustawy w zakresie, w jakim wyłączał on stosowanie
prawa do zaliczenia do nieruchomości stanowiących Zasób Własności Rolnej Skarbu
Państwa. Z kolei w wyroku z 15 grudnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził
niekonstytucyjność art. 53 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (K 2/04, OTK-A-
2004/11/117). Uprawniało to osoby, które powinny otrzymać ekwiwalent za
pozostawione mienie do dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu
uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu,
będącego następstwem wydania aktów normatywnych, ograniczających dostęp
uprawnionych do przetargów na zbycie określonych kategorii nieruchomości Skarbu
Państwa, a tym samym uniemożliwiających lub ograniczających możliwość realizacji
prawa zaliczenia wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie
wieczyste.
Jednak roszczenie odszkodowawcze z tego tytułu wymaga udowodnienia
wysokości poniesionej szkody i związku przyczynowego pomiędzy poniesioną szkodą a
zdarzeniami, polegającymi na ubezskutecznieniu lub ograniczeniu możliwości
zaspokojenia przez powoda roszczeń z tytułu rekompensaty, jako efektu
obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów. Sądy zwróciły uwagę, że działania
powoda okazały się nieefektywne nie z uwagi na zastosowanie wobec niego przepisów
uznanych za niekonstytucyjne, lecz dlatego, że w przetargu ogłoszonym przez
4
Prezydenta Miasta J. powód nie spełniał kryteriów wskazanych w art. 212 ust. 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, a w postępowaniu prywatyzacyjnym mienia Skarbu
Państwa, położonego w M., powód nie wpłacił wymaganego wadium. Sąd Apelacyjny
zauważył dodatkowo, że niezależnie od tego, czy szkoda poniesiona przez powoda
byłaby łączona przez niego z tzw. bezprawiem normatywnym (obowiązywaniem
niezgodnych z Konstytucją przepisów ograniczających możliwość realizacji prawa do
ekwiwalentu) czy też z niezgodnym z prawem stosowaniem przepisów zgodnych z
Konstytucją (np. w wyniku nieorganizowania przetargów) to w każdym z tych wypadków
powód musi udowodnić, że ograniczenia te wpłynęły konkretnie na jego sytuację
majątkową, a zatem, że próbował zrealizować przysługujące mu prawo i wadliwa
regulacja prawna mu to uniemożliwiła. Nie jest wystarczające ustalenie, że w
istniejącym stanie prawnym było to utrudnione, bowiem jest rzeczą powszechnie znaną,
że mimo stwierdzonych wadliwości legislacyjnych i ich skutku w postaci ograniczonego
zasobu nieruchomości, z których uprawnieni mogli się zaspokoić oraz zbyt małej liczby
organizowanych przetargów, zdecydowana większość uprawnionych zrealizowała
swoje prawo. Sąd II instancji wskazał nadto, że powód nie wykazał, iżby Prezydenci
Miast K., J., Burmistrz J., Wojewoda X. oraz Dyrektorzy Delegatur Ministra Skarbu
Państwa w K. i K., do których powód zwrócił się z wnioskami o zaspokojenie jego
roszczeń z tytułu ekwiwalentu, odmówili tego z przyczyn innych niż rzeczywisty brak w
ich dyspozycji nieruchomości przeznaczonych na ten cel oraz niespełnienie przez
powoda wymagań do udziału w przetargach. Powód nie dowiódł przy tym, aby stawiane
mu wymagania wynikały z zastosowania przepisów uznanych za niezgodne z
Konstytucją, ani też że niedopuszczono go do udziału w przetargach z powodu
niezgodnego z prawem stosowaniu przez organy władzy publicznej zgodnych z
Konstytucją przepisów.
Sądy zaznaczyły również, że odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu
Państwa nie może być wywodzona z czynu niedozwolonego, za jaki powód uważa
przysporzenie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w 1990 r. majątku
nieruchomego Skarbu Państwa. Akty normatywne wydane w związku z wprowadzeniem
reformy administracji publicznej nie zostały bowiem uznane za wadliwe. Źródłem
roszczeń nie może też być zarzut bezczynności legislacyjnej Państwa, bowiem
począwszy od 1946 r. ustawodawca wprowadzał do porządku prawnego akty
normatywne regulujące sposób zaspokajania roszczeń z tytułu prawa do ekwiwalentu.
5
Ponadto dochodzeniu przez powoda odszkodowania odpowiadającego pełnej
rekompensacie pieniężnej za mienie pozostawione na Kresach Wschodnich,
sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do
rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 165, poz. 1418), które określają zasady i zakres
realizacji tego prawa oraz przewidują dokonywanie waloryzacji wartości pozostawionego
mienia na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Obowiązek świadczeń do jakich
zobowiązane jest Państwo, ograniczony został ustawowo do części wartości utraconego
mienia (art. 13 ustawy), wartość prawa nie ulega jednak obniżeniu z powodu jego
niezrealizowania, ponieważ podlega waloryzacji (art. 14 i 17 ustawy).
Sądy obydwu instancji nie obciążyły powoda obowiązkiem zwrotu kosztów
procesu, mając na uwadze jego trudną sytuację materialną oraz szczególny charakter
dochodzonych roszczeń, którym od kilkudziesięciu lat Państwo nie zadośćuczyniło.
Powód wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go
w części oddalającej jego apelację. Jako podstawy kasacyjne wskazał:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.) – skonkretyzowane przez wskazanie art. 233 §
1 k.p.c., art. 228 k.p.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c. oraz art.
322 k.p.c. w zw. z art. 361 k.c. i art. 6 k.c. naruszonych poprzez przyjęcie, że
powód nie udowodnił, iż poniósł szkodę, wysokości tejże szkody oraz związku
przyczynowego pomiędzy szkodą a bezprawnym zachowaniem pozwanego; a na
wypadek nieuwzględnienia tej argumentacji – naruszenie art. 322 k.p.c. poprzez
niezasądzenie na rzecz powoda odpowiedniej sumy tytułem odszkodowania.
2. naruszenie prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 92 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27
października 1933 r. (Dz. U. z 1933 r. Nr 82 poz. 598) kodeks zobowiązań
(obecny art. 393 k.c.) w zw. z art. 2 k.z. (obecny art. 353 k.c.), polegającą na
przyjęciu nieistnienia w umowie z dnia 22 września 1944 r. zawartej pomiędzy
PKWN i Rządem Białoruskiej SRR dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z
USRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski cywilnoprawnego stosunku
zobowiązaniowego umowy na rzecz osób trzecich;
b) poprzez błędną wykładnię przepisów art. 104 k.z. (obecny art. 919 k.c.) w zw.
z art. 2 k.z. (obecny art. 353 k.c.) w związku z art. 14 ust 3 lit. a) umowy z dnia 22
września 1944 r. zawartej pomiędzy PKWN i Rządem Białoruskiej SRR
6
dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z USRR i ludności białoruskiej z
terytorium Polski polegającą na przyjęciu nieistnienia w umowie z dnia 22
września 1944 r. zawartej pomiędzy PKWN i Rządem Białoruskiej SRR
dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z USRR i ludności białoruskiej z
terytorium Polski cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego przyrzeczenia
publicznego.
We wnioskach skarżący domagał się - w wypadku uznania przez Sąd Najwyższy,
że podstawy naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione - zmiany zaskarżonej
części wyroku i uwzględnienia powództwa w całości oraz zasądzenia od pozwanego na
rzecz powoda kosztów postępowania za dotychczasowe instancje; ewentualnie
uchylenia wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi II instancji z pozostawieniem temu Sądowi do rozstrzygnięcia kwestii kosztów
postępowania za dotychczasowe instancje.
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od
powoda kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący nie może skutecznie zakwestionować stanu faktycznego, który Sąd
Apelacyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z treścią art. 39813
§ 2
k.p.c. Sąd Najwyższy związany jest tymi ustaleniami. Z kolei art. 3983
§ 3 k.p.c. wyłącza
z podstaw kasacyjnych zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.
Oznacza to, że zarzuty powoda, odnoszące się do naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. i art.
228 k.p.c. nie mogą zostać uwzględnione, gdyż objęte są powyższym zakazem.
Analiza uzasadnienia zarzutów podniesionych przez powoda w ramach podstawy
naruszenia przepisów postępowania wskazuje przy tym, że w istocie nie tyle
kwestionuje on ustalenia faktyczne, które były podstawą rozważań Sądu Apelacyjnego,
ile wnioski prawne, jakie wywiódł z tych ustaleń uznając, że fakty te nie pozwalają na
przypisanie pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej za uniemożliwienie
powodowi zaspokojenia jego roszczeń z tytułu utraty mienia pozostawionego poza
granicami kraju w związku z II wojną światową. Zarzuty dotyczą więc w rzeczywistości
wadliwej subsumcji ustaleń faktycznych pod powołane przez powoda przepisy art. 77
ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 361 k.c. i art. 6 k.c. Taki zarzut jednak nie może być
skutecznie podniesiony w ramach pierwszej podstawy, lecz jedynie wypełnić może
podstawę naruszenia prawa materialnego.
7
W ramach pierwszej podstawy skarżący zarzucił jeszcze naruszenie art. 322
k.p.c. poprzez niezasądzenie na jego rzecz odszkodowania w wysokości oznaczonej
przez sąd. Jednak Sąd Apelacyjny nie dopuścił się naruszenia powyższego przepisu,
bowiem w sytuacji, kiedy nie stwierdził, aby zachodziły podstawy do przypisania
pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej wobec powoda, określanie wysokości
odszkodowania było bezprzedmiotowe. Powód w skardze kasacyjnej nie sformułował w
podstawie naruszenia prawa materialnego, zarzutów, które mogłyby prowadzić do
podważenia stanowiska Sądu Apelacyjnego o bezzasadności roszczeń
odszkodowawczych powoda, wywodzonych z podstaw deliktowych.
W konsekwencji zarzuty przytoczone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej
okazały się nieuzasadnione.
Naruszenie prawa materialnego przez Sąd II instancji skarżący upatruje w
odmowie potraktowania postanowień układów republikańskich, jako źródła
cywilnoprawnych zobowiązań Państwa w stosunku do osób, które pozostawiły mienie
poza wschodnimi granicami Polski, powstałych z uczynionego przez Państwo
przyrzeczenia publicznego, ewentualnie wynikających z zawarcia umowy na rzecz
osoby trzeciej. Dopuszczalność zastosowania wskazywanych konstrukcji prawnych była
już wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Analizowano ją m. in. w
wyroku z dnia 21 listopada 2003 r. (I CK 323/02, OSNC 2004/6/103), a wyrażony tam
pogląd był później konsekwentnie podtrzymywany (np. w niepublikowanym wyroku z
dnia 19 stycznia 2005 r., IV CSK 262/04). Odmawiając przydania postanowieniom
układów republikańskich cech instytucji prawa cywilnego, wskazywanych przez powoda,
Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zawarte w tych umowach odesłanie do ustaw
obowiązujących w Państwie Polskim, jako przepisów określających sposób
zaspokojenia roszczeń z tytułu pozostawionego mienia, nie oznaczało odesłania do
obowiązujących przepisów prawa cywilnego, jako jedynych, które zawierały konstrukcje
prawne umożliwiające realizację przez osoby ewakuowane uprawnienia do zwrotu
wartości mienia pozostawionego na kresach wschodnich. Sąd przypomniał, że w tym
czasie obowiązywał już dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17), który w art. 16 przewidywał, że obywatele polscy -
rolnicy, którzy niezależnie od swej woli znajdowali się poza granicami kraju oraz
żołnierze, których rodziny obecnie znajdowały się poza granicami kraju - mogli zostać
uwzględnieni przy rozdziale ziemi w ramach przeprowadzenia reformy rolnej po
powrocie do kraju, względnie po demobilizacji. Późniejsze działania ustawodawcze
8
podejmowane w celu umożliwienia osobom ewakuowanym zwrotu wartości majątku
pozostawionego w związku z ewakuacją na kresach wschodnich, wskazywały na to, że
realizacja obowiązków Państwa Polskiego, wynikających z układów republikańskich
nastąpić miała w drodze ustawowej, określającej mechanizm dochodzenia
rekompensaty. Przyznawane uprawnienia w postaci prawa do zaliczenia wartości
pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości lub na poczet opłat za
użytkowanie wieczyste miały charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny (por.
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., III CZP 25/06, OSNC
2007/2/26). Zatem zapisy układów republikańskich nie mogą stanowić podstawy do
konstruowania koncepcji o przyznaniu w nich cywilnoprawnych roszczeń o pokrycie
przez Państwo wartości mienia pozostawionego w poszczególnych republikach
radzieckich.
Powód wiąże pogląd o istnieniu podstaw do konstruowania roszczeń
bezpośrednio w oparciu o omawiane umowy z faktem zamieszczenia w ich art. 3 ust. 6
zasad określania wielkości ekwiwalentu – według oceny ubezpieczeniowej
pozostawionego mienia. Ten problem zastał wyjaśniony w uzasadnieniu wyroku z dnia
31 marca 2005 r. (V CK 309/04, nie publ.), w którym Sąd Najwyższy wskazał na
niekompletność reguł dotyczących szacowania majątku, zawartych w obowiązujących w
czasie zawierania układów Normach Szacunkowych Ogólnych, zatwierdzonych
postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 17 grudnia 1927 r. oraz w Normach
Szacunkowych Szczegółowych, zatwierdzonych analogicznym postanowieniem z dnia 7
sierpnia 1928 r. wraz z ich późniejszymi zmianami. Akty te nie określały bowiem zasad
szacowania tak istotnego elementu mienia, jakim są grunty. Nie można zatem z
odwołania się do norm szacunkowych wywodzić koncepcji o zupełności uregulowań
układów republikańskich i zbędności wprowadzania jakichkolwiek przepisów
wykonujących ich postanowienia.
Podstawy do dochodzenia przez powoda świadczeń pieniężnych stanowiących
ekwiwalent pozostawionego mienia na drodze sądowej nie stanowi także ustawa z dnia
8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości
poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.),
która – ograniczając zakres pokrycia przez Państwo strat spowodowanych
pozostawieniem mienia nieruchomego poza granicami Polski do 20% jego wartości,
obok prawa zaliczenia przewidziała rekompensatę pieniężną. Rekompensata ta
realizowana jest jednak drodze administracyjnoprawnej.
9
Z przytoczonych względów skarga kasacyjna powoda podlegała oddaleniu (art.
39814
k.p.c.).
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 102 k.p.c.
w zw. z art. 39821
k.p.c. oraz z art. 391 § 1 k.p.c. i uwzględnia trudne położenie
materialne powoda, a także rodzaj dochodzonego przez niego roszczenia,
usprawiedliwiający nieobciążanie go kosztami postępowania.