Pełny tekst orzeczenia

UCHWAŁA
SKŁADU SIEDMIU SĘDZIÓW SĄDU NAJWYŻSZEGO
Z DNIA 31 MARCA 2011 r.
WZP 2/10
Tok postępowania przygotowawczego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub
nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez
nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.) kończy
uprawomocnienie się postanowienia o jego umorzeniu.
Przewodniczący: Prezes SN J. Godyń.
Sędziowie SN: W. Błuś, J.Matras, M. Pietruszyński
(sprawozdawca), J. B. Rychlicki, A. Tomczyk (sprawozdawca –
uzasadnienie), S. Zabłocki.
Prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej: płk. J. Ciepłowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w Izbie Wojskowej na
posiedzeniu w dniu 31 marca 2011 r., przedstawionego przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 60 § 1 ustawy
z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz.
2052 ze zm.), wniosku o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego występujących w orzecznictwie tego Sądu
rozbieżności w wykładni prawa i wyjaśnienie następującego zagadnienia
prawnego:
2
„Czy w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U.
Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.) tok postępowania przygotowawczego
kończy wydanie decyzji o jego umorzeniu, czy też uprawomocnienie się
postanowienia w tym przedmiocie?”
u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.
U Z A S A D N I E N I E
W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził,
że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się rozbieżność w wykładni
prawa, dotyczącej problematyki merytorycznego rozpoznania skargi na
przewlekłość postępowania przygotowawczego; pojawiły się bowiem w tej
kwestii dwa przeciwstawne stanowiska.
W postanowieniach z dnia 8 września 2010 r. ( WSP 9/10 i WSP 12/10,
niepubl.) i z dnia 13 października 2010 r. (WSP 14/10, niepubl.) Sąd
Najwyższy uznał, że skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego
złożona po jego umorzeniu, ale przed uprawomocnieniem się postanowienia
wydanego w tym przedmiocie, nie podlega rozpoznaniu jako wniesiona po
terminie.
Uzasadniając to stanowisko – jak relacjonuje dalej Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego – podniesiono, że określony w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr
179, poz. 1843 ze zm. – przywoływana dalej jako ustawa o skardze) termin do
3
wniesienia skargi wyrażony w sformułowaniu „w toku postępowania” jest
zachowany, jeżeli została ona złożona na tym etapie postępowania karnego,
którego dotyczy.
Argumentowano następnie, że czas teraźniejszy jakim posłużył się
ustawodawca, zwłaszcza w art. 2 ust. 1 ustawy o skardze, oznacza, iż przepis
ten odwołuje się do stanu istniejącego w chwili wniesienia skargi. Ocena
dokonywana przez sąd właściwy do jej rozpoznania nie dotyczy zatem
wcześniejszych etapów postępowania karnego, które zostały już zakończone w
wyniku wydania stosownych orzeczeń. Tok tego postępowania zamyka
natomiast wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w jego zasadniczym
nurcie, a więc również postanowienia o umorzeniu (art. 461 § 1 k.p.k.).
Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu postanowienia o
jego umorzeniu, również wtedy, gdy jest ono nieprawomocne, jest
wniesieniem skargi po terminie, bo już nie „w toku” tego postępowania.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał także, że na poparcie
swojej tezy Sąd Najwyższy odwołał się też do ratio legis ustawy i wywiódł, iż
jej zasadniczym celem publicznoprawnym było stworzenie realnego i
skutecznego środka zapobiegającego przewlekłości postępowania, czyli
takiego, którego funkcją jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie
odpowiedniego, sprawnego biegu. Dla realizacji tego celu przewidziano w
ustawie o skardze, w art. 12 ust. 2, możliwość zalecenia przez sąd podjęcia
przez prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze odpowiednich
czynności w wyznaczonym terminie. Jest zatem oczywiste, że osiągnięcie
celów skargi nie jest możliwe w stosunku do zakończonego postępowania, w
sytuacji, gdy skarżący występuje ze skargą po wydaniu przez prokuratora
decyzji rozstrzygającej co do przedmiotu postępowania przygotowawczego. Z
tych powodów – w ocenie Sądu Najwyższego – prawomocne zakończenie
postępowania karnego nie może być kryterium pozwalającym na ocenę, czy
4
skarga na przewlekłość została złożona z zachowaniem terminu wskazanego w
art. 5 ust. 1 ustawy o skardze.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zauważył również, że zwrócono też
uwagę na cel kompensacyjny skargi, który może być zrealizowany, jeżeli tylko
skarga została złożona w toku postępowania. Nie jest natomiast do pogodzenia
z celami ustawy sytuacja – jak wywiódł Sąd Najwyższy - w której skarżący
składa skargę nie w toku postępowania przygotowawczego, lecz dopiero na
etapie postępowania zażaleniowego, wykazując zainteresowanie spełnieniem
tylko celu kompensacyjnego ustawy o skardze.
Stwierdzono też w omawianych orzeczeniach, że zmiany legislacyjne
wprowadzone ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze na
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez
nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 61, poz. 498 – dalej przywoływana jako
ustawa zmieniająca ustawę o skardze), polegające na dodaniu art. 4 ust. 1a i
art. 4 ust. 1b, dotyczą jedynie postępowania sądowego i nie powinny mieć
wpływu na interpretację przepisów określających termin do wniesienia skargi
w postępowaniu przygotowawczym.
Zasadniczo odmienne poglądy – jak podkreślił w uzasadnieniu wniosku
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego – zaprezentowano w postanowieniach
Sądu Najwyższego z dni: 21 lipca 2009 r. ( WSP 1/09, OSNKW 2009, z. 9,
poz. 79), 14 kwietnia 2010 r. (WSP 4/10, niepubl.), 7 października 2010 r.
(WSP 11/10, niepubl.), 18 listopada 2010 r. (WSP 16/10, niepubl.)
Stwierdzono w nich, że zakreślony w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze, w
wyrazach „w toku postępowania”, termin do wniesienia skargi na przewlekłość
postępowania przygotowawczego jest zachowany, jeżeli skarga została
wniesiona do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.
Zakwestionowano tym samym tezę o niedopuszczalności skargi złożonej
po podjęciu decyzji o umorzeniu postępowania, ale przed jej
5
uprawomocnieniem. Stanowisko takie bowiem deprecjonuje kryterium
prawomocności i nie uwzględnia ewentualności dalszego toku postępowania
przygotowawczego po uchyleniu przez sąd postanowienia o umorzeniu tego
postępowania.
Podważano także argumentację opartą na kryterium celu ustawy
podnosząc, że poza potrzebą wymuszenia na organach procesowych nadania
sprawie sprawnego biegu, nie mniej istotnym celem, jaki realizuje ustawa o
skardze, jest zadośćuczynienie stronie, której prawo do rozpoznania sprawy
bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone.
W omawianej grupie postanowień zwrócono również uwagę, że ustawą
zmieniającą ustawę o skardze wprowadzono szereg bardzo istotnych zmian
nakazujących dokonanie ponownej interpretacji, m.in. znaczenia terminu do
wniesienia skargi, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze w wyrazach „w
toku postępowania”. Jednym z posunięć ustawodawcy było znowelizowanie
przepisów art. 4 ustawy o skardze, przez dodanie ustępów 1a i 1b, w których
określono właściwość sądu apelacyjnego dla skarg wniesionych na
przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym oraz
przed sądem okręgowym i sądem apelacyjnym. Zmiana ta ma o tyle istotne
znaczenie – jak podkreślił Sąd Najwyższy – że wymusza merytoryczne
rozpoznanie skargi nawet wówczas, gdy postępowanie, którego skarga
dotyczy, zostało nieprawomocnie zakończone.
Podsumowując ten fragment uzasadnienia wniosku, Pierwszy Prezes
Sądu Najwyższego podniósł, że rozbieżności wykładni, o których mowa w
dyspozycji art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm., przywoływana dalej jako
ustawa o Sądzie Najwyższym) sprowadzają się zatem do odmiennej
interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. W postanowieniach Sądu
Najwyższego z dni: 21 lipca 2009 r., 14 kwietnia, 7 października i 18 listopada
6
2010 r. opowiedziano się za dopuszczalnością skargi złożonej do czasu
uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania
przygotowawczego. Z kolei w postanowieniach z dni: 8 września i 13
października 2010 r. przyjęto, że możliwość taka jest wyłączona już z
momentem wydania nieprawomocnej decyzji w przedmiocie umorzenia
postępowania. Rozbieżności te – jak stwierdził Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego – nie wynikają przy tym jedynie z odmiennego stosowania
prawa, lecz z jego odmiennej wykładni, w tym przede wszystkim
celowościowej, która w konsekwencji doprowadziła do rozbieżnych
rozstrzygnięć. Zaistniała sytuacja uzasadnia więc wystąpienie z abstrakcyjnym
pytaniem prawnym.
W dalszej części uzasadnienia wniosku Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego wywiódł, że w postępowaniu karnym decyzja o umorzeniu
postępowania przygotowawczego poddana została kontroli sądu (art. 306 § 1
k.p.k.), któremu przysługuje możliwość jej uchylenia. Wówczas postępowanie
przygotowawcze toczy się nadal. Założenie, że bieg postępowania
przygotowawczego kończy nieprawomocne postanowienie o jego umorzeniu,
oznaczałoby pozostawienie poza zakresem ustawy o skardze tych czynności,
jakie nastąpiły po przekazaniu sprawy do uzupełnienia w trybie art. 330 § 1
k.p.k. Mają one taki sam charakter prawny, jak czynności poprzedzające
decyzję o umorzeniu i podobnie jak one mogą charakteryzować się
przewlekłością, stąd też – w myśl zasady ubi eadem legis ratio – ibi eadem
legis dispositio – powinny podlegać kontroli sądowej z punktu widzenia ich
przewlekłości.
W tym kontekście Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przywołał
orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyroki: z dnia 11
października 2005 r., w sprawie 52690/99 Majewski przeciwko Polsce; z dnia
13 lutego 2007 r., w sprawie 35615/03 Krzych i Gurbierz przeciwko Polsce; z
7
dnia 12 czerwca 2007 r., w sprawie 28836/04 Abramczyk przeciwko Polsce),
w których podkreślano, że dla potrzeby oceny pojęcia „rozsądny termin
rozpoznania sprawy” należy brać pod uwagę cały okres postępowania, od jego
wszczęcia do czasu definitywnego zakończenia. Kryterium to może być
pomocne także przy ustalaniu, czy sprawa jest „w toku”, skoro wykładnia tego
pojęcia decyduje o dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania
przygotowawczego. Istotne jest przy tym – jak dalej argumentuje Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego – że ustawa o skardze nie przewiduje możliwości
łącznej oceny przewlekłości postępowania sądowego i przygotowawczego, jak
ma to miejsce w przypadku postępowań prowadzonych w pierwszej i drugiej
instancji sądowej. Przyjęcie wykładni zawężającej prawa do wystąpienia ze
skargą do czasu nieprawomocnego zakończenia postępowania
przygotowawczego prowadziłoby zatem do jeszcze większego zróżnicowania
uprawnień strony w zależności od etapu procesu. Aksjologicznie nie do
zaakceptowania byłaby natomiast teza, że kwestia badania przewlekłości
postępowania przygotowawczego jest mniej istotna niż ocena sprawności
postępowania sądowego.
Na zakończenie uzasadnienia wniosku Pierwszy Prezes Sądu
Najwyższego podkreślił – w kontekście postanowień Europejskiej Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, orzecznictwa
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w tym wyroku z dnia 26
października 2000 r., w sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce) oraz
uchwał Sądu Najwyższego – rolę i znaczenie funkcji kompensacyjnej
polskiego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji oraz waloru
prawomocności decyzji procesowej.
W pisemnej odpowiedzi co do sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia
prawnego przedstawionego we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, Naczelny Prokurator Wojskowy wniósł o podjęcie przez skład
8
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały i udzielenie następującej
odpowiedzi:
„W rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu
przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843
z późn. zm.) tok postępowania przygotowawczego kończy wydanie
nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu tego postępowania. Skarga na
przewlekłość postępowania przygotowawczego złożona po jego umorzeniu,
ale przed uprawomocnieniem się postanowienia w tym przedmiocie, nie
podlega rozpoznaniu jako wniesiona po terminie.
Jeżeli natomiast postępowanie przygotowawcze będzie toczyło się nadal
z powodu uchylenia decyzji o umorzeniu, to wtedy aktualizuje się prawo
strony do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego.
Wówczas skarga wniesiona po wydaniu nieprawomocnej, a następnie
uchylonej decyzji o umorzeniu postępowania przygotowawczego, może być
uznana za wniesioną w terminie wskutek zgłoszenia przez stronę wniosku o
przywrócenie zawitego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość”.
W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny
Prokurator Wojskowy stwierdził, że w procesie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o
skardze kluczowe jest ustalenie znaczenia zastosowanego w nim wyrażenia „w
toku postępowania”, zaś w zakresie objętym zagadnieniem prawnym –
postępowania przygotowawczego prowadzonego na podstawie przepisów
Kodeksu postępowania karnego. Podkreślił przy tym, że wyłącznie chodzi o
określenie jaki jest termin ad quem – jak go nazwał – „w toku postępowania
przygotowawczego”.
Celem udzielenia odpowiedzi na tak zobrazowany problem poddał
analizie przepisy art. 69 § 1, art. 156 § 5 i 5a oraz art. 326 § 1 pkt 2 k.p.k., w
9
nich to bowiem używa się wyrażenia „w toku postępowania
przygotowawczego”. Po wskazaniu, że pojęcie to w Kodeksie postępowania
karnego nie jest zdefiniowane stwierdził, iż analiza orzecznictwa, treści
komentarzy oraz innego piśmiennictwa dotyczącego wymienionych przepisów
nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia, jaki jest termin ad quem „w toku
postępowania przygotowawczego”. Wywiódł przy tym, że z analizy tej wynika
argument przydatny dla wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. To
mianowicie, że „ ... poszukiwany termin ad quem może oznaczać co innego w
ramach każdego z ww. przepisów k.p.k. Można też będzie wyprowadzić
wniosek, że jeszcze coś innego wyrażenie <przygotowawczego>> oznacza w ramach art. 5 ust. 1 ustawy o skardze”.
Nie przytaczając szczegółowych rozważań zawartych w tym fragmencie
procesu wykładni, odnotować jedynie należy, że Naczelny Prokurator
Wojskowy doszedł do wniosku, iż w zastosowanym w Kodeksie postępowania
karnego wyrażeniu „w toku postępowania przygotowawczego”, odnośnie
ustalenia terminu ad quem, różne pojęcia oznaczono tymi samymi
określeniami, natomiast żaden z różnych procesów wykładni, polegających na
ustaleniu różnych terminów, relewantnych do wymienionych przepisów
Kodeksu postępowania karnego, nie jest bezpośrednio adekwatny do art. 5 ust.
1 ustawy o skardze. Jeśli uwzględnić wieloznaczność – jak argumentuje dalej
Naczelny Prokurator Wojskowy – terminu ad quem „w toku postępowania
przygotowawczego” na gruncie Kodeksu postępowania karnego, to – co do
tego samego wyrażenia – nie daje również jednoznacznego efektu wykładnia
językowa przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. Dlatego – jak stwierdził –
konieczne jest posłużenie się dyrektywami wykładni pozajęzykowej.
Ustalając kontekst językowy oraz prawny wyrażenia odnoszącego się do
terminu ad quem „ w toku postępowania przygotowawczego”, którego użyto w
art. 5 ust. 1 in fine ustawy o skardze – jak dalej wywiódł – trzeba mieć na
10
uwadze, że zgodnie z literalną treścią tytułu tego aktu prawnego – chodzi o
przewlekłość „w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub
nadzorowanym przez prokuratora”. „Prowadzący” i „nadzorujący”, to formy
imiesłowów przymiotnikowych teraźniejszych czynnych. Są to więc
przymiotniki pochodzące odpowiednio od czasowników teraźniejszych:
„prowadzi” i „nadzoruje”. Jest oczywiste, że wszystkie imiesłowy
przymiotnikowe teraźniejsze czynne dotyczą wykonawcy czynności
teraźniejszej, tzn. trwającej w aktualnej rzeczywistości. Konkluduje więc, że
tytuł ustawy o skardze określa, iż jej przedmiotem – w zakresie dotyczącym
postępowania przygotowawczego – jest przewlekłość tego postępowania
realnie trwająca w chwili wniesienia skargi przez stronę. Wskazał też, że
podstawową dyspozycją normatywną dla ustawy o skardze jest art. 1 ust. 1,
zgodnie z którym ustawa ta reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz
rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub
bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego
postępowanie przygotowawcze. Zauważył więc, że ustawodawca ponownie
posłużył się wyrażeniem, które zastosowano w tytule.
Następnie, posiłkując się uregulowaniami zawartymi w aktach
podustawowych – rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości, a w nich: § 180
Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojskowych jednostek
organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2008 r. Nr 221, poz. 1446) oraz § 229
ust. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek
organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 49, poz. 296), Naczelny
Prokurator Wojskowy wywiódł, że w rozdziałach (odpowiednio 9 i 7)
obu rozporządzeń zatytułowanych „Zakończenie postępowania
przygotowawczego” wskazano, iż w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu
śledztwa lub dochodzenia należy wymienić osoby, przeciwko którym
11
„toczyło” się postępowanie. W oparciu o to wyciągnął wniosek, że użycie
formy czasu przeszłego w zacytowanych wyrażeniach ustala normę prawną.
Tym samym – zdaniem Naczelnego Prokuratora Wojskowego – czynność
„uzasadniania” postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego
odbywa się w tym czasie, gdy postępowanie to zostało już zakończone,
albowiem skoro „toczyło się”, to już się nie toczy. Idąc dalej tym torem
rozumowania, stwierdził, że po zakończeniu osobistego prowadzenia
postępowania przygotowawczego, w postaci jego nieprawomocnego
umorzenia, prokurator nie dokonuje już żadnych tego rodzaju czynności, w
wyniku których mogłaby nastąpić przewlekłość postępowania
przygotowawczego w tym sensie, o który chodzi w art. 5 ust. 1 ustawy o
skardze. Wszak nie jest już wówczas „prokuratorem prowadzącym
postępowanie przygotowawcze” w tym znaczeniu, o które chodzi w art. 1 ust.
1 ustawy o skardze.
Uwagi te ponowił w odniesieniu do ustania uprawnień nadzorczych
prokuratora.
Jak dalej wywiódł, również odrębny etap postępowania karnego, tzn.
faza ewentualnego postępowania zażaleniowego nie należy do stadium „w
toku postępowania przygotowawczego” i dlatego nie dotyczy go art. 5 ust. 1
ustawy o skardze.
Podsumowując te uwagi (przytoczone z konieczności w skrócie – uwaga
SN), Naczelny Prokurator Wojskowy konkluduje, że postępowanie
przygotowawcze jest zakończone w chwili wydania orzeczenia o umorzeniu,
natomiast prawomocność tej decyzji prowadzi do stwierdzenia ostatecznego
ustania tego procesu karnego, który już się nie toczył od chwili wydania przez
prokuratora nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa lub
dochodzenia. Skarga na przewlekłość złożona po wydaniu nieprawomocnego
postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego jest wniesiona
12
po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze, gdyż nie
mieści się „w toku postępowania w sprawie”.
Zauważył jednak przy tym, że pogląd ten nie wyklucza możliwości
ustalenia in concreto, iż prokurator odwlekł stwierdzenie prawomocności
postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego albo wywarł
wpływ na spowolnienie toku incydentalnego sądowego postępowania
zażaleniowego. Okoliczności takie nie powodują – zdaniem Naczelnego
Prokuratora Wojskowego – że strona uzyskuje prawo do wniesienia skargi na
przewlekłość postępowania przygotowawczego na podstawie art. 5 ust. 1
ustawy o skardze. Nie jest jednak wykluczona odpowiedzialność
dyscyplinarna takiego prokuratora za przewinienia służbowe na podstawie art.
66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 31, poz.
138 ze zm.).
Odnotować jeszcze wypada, że Naczelny Prokurator Wojskowy do
czynności wynikających z osobistego prowadzenia przez prokuratora
postępowania przygotowawczego oraz związanych ze sprawowaniem nadzoru
nad śledztwem albo dochodzeniem nie zaliczył tzw. czynności likwidacyjnych,
a więc czynności podejmowanych przez prokuratora po umorzeniu
postępowania przygotowawczego związanych z decyzjami co do dowodów
rzeczowych, wnioskami w sprawie zastosowania środków zabezpieczających,
decyzjami w przedmiocie stosowania środków przymusu w postępowaniu
przygotowawczym oraz przekazaniu sprawy innemu organowi właściwemu do
rozpoznania tego rodzaju spraw. W razie zwłoki w przeprowadzeniu czynności
likwidacyjnych nie może nastąpić przewlekłość postępowania
przygotowawczego w tym sensie, o który chodzi w art. 5 ust. 1 ustawy o
skardze, natomiast nie jest wykluczona odpowiedzialność dyscyplinarna
prokuratora.
13
W proponowanej treści uchwały Naczelny Prokurator Wojskowy zawarł
też passus wskazujący na możliwość aktualizowania się prawa strony do
wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego z powodu
uchylenia postanowienia o jego umorzeniu. Uzasadniając tę propozycję
wyjaśnił, że skarga na przewlekłość postępowania bywa określana mianem
środka odwoławczego. Jako przykład przywołał uzasadnienie postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., WSP 1/09. Sam jednak uznał
skargę za środek zaskarżenia – jak to określił – ze wszystkimi tego
konsekwencjami. Przyjmując takie założenie wywiódł, że skoro terminy do
wnoszenia środków zaskarżenia są zawite (art. 122 § 2 k.p.k.), to i termin ad
quem na wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego
jest terminem zawitym i podlega przywróceniu. Może to nastąpić jedynie, gdy
uchybienie terminowi jest niezależne od strony. W tej szczególnej sytuacji,
której dotyczy skarga na przewlekłość – jak dalej argumentuje Naczelny
Prokurator Wojskowy - przyczyną niezależną od strony może być uchylenie
nieprawomocnego postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania
przygotowawczego na podstawie art. 330 § 1 k.p.k. Jeżeli w takiej konfiguracji
procesowej skarga została wniesiona po podjęciu nieprawomocnej decyzji o
umorzeniu postępowania przygotowawczego, to wówczas aktualizacja ta
polega na otwarciu się możliwości przywrócenia zawitego terminu na
wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego, nawet z
możliwością złożenia skargi uzupełniającej.
Ustosunkowując się do nowelizacji ustawy o skardze Naczelny
Prokurator Wojskowy stwierdził, że nie jest możliwe bezpośrednie
rozciągnięcie na postępowanie przygotowawcze zasady łącznego rozpoznania
przewlekłości zaistniałej na dwóch etapach postępowania sądowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
14
Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie przez
skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, rozbieżności w wykładni prawa,
występujących w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest zasadny.
Rzeczywiście, rozbieżności w interpretowaniu przez Sąd Najwyższy pojęcia
„toku postępowania” przygotowawczego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o
skardze wystąpiły w omówionych w nim judykatach.
W świetle unormowania zawartego w art. 183 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością
sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Zgodnie zaś z art. 1
pkt 1 lit. a ustawy o Sądzie Najwyższym powołany jest on m.in. do
zapewnienia jednolitości orzecznictwa tych sądów. Rozbieżna, wykluczająca
się wykładnia wskazanego we wniosku pojęcia, zawarta w przywołanych
tamże orzeczeniach Sądu Najwyższego, nie tylko nie sprzyja budowaniu
jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i sądów wojskowych, ale
może to orzecznictwo – w zakresie jego jednolitości – zaburzyć. Sytuacja taka
bowiem nie prowadzi do dostarczenia jednoznacznych odpowiedzi
dotyczących znaczenia używanych przez ustawodawcę pojęć. Tym bardziej
więc jest pożądane podjęcie uchwały w trybie art. 61 § 1 ustawy o Sądzie
Najwyższym w celu usunięcia rozbieżności w wykładni prawa ujawnionych w
orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Rozstrzygajac zagadnienie prawne przedstawione przez Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego, należy zacząć rozważania od genezy uchwalenia
ustawy o skardze.
Na wstępie jednak wypada przypomnieć, co wielokrotnie wypowiadał
już Sąd Najwyższy przy okazji rozpoznawania spraw ze skarg na przewlekłość
postępowania, że prawo do sprawnego postępowania, określone jako prawo do
rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, jest podstawowym prawem
zagwarantowanym w art. 6 ust. 1 zd. pierwsze Konwencji o Ochronie Praw
15
Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. – przywoływana dalej jako
Konwencja), która z mocy art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym
porządku prawnym. Prawo to stało się w polskim systemie prawnym wartością
konstytucyjną określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrażeniem „prawo
do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”. Według jednak art. 176
ust. 2 Konstytucji postępowanie przed sądami określają ustawy, wobec czego
realizacji tej zasady poszukiwać należy w przepisach ustawowych.
Zawężając zakres rozważań do postępowania karnego, co wymusza treść
zagadnienia prawnego, należy podkreślić, że ta konstytucyjna zasada ogólna,
została uszczegółowiona w art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k. Zgodnie z zawartym w nim
unormowaniem „ ... przepisy (...) kodeksu mają na celu takie ukształtowanie
postępowania karnego, aby (...) rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym
terminie”.
Przywołane przepisy wskazują, że państwo przyjęło obowiązek takiego
ukształtowania postępowania karnego, by realizację tego prawa umożliwić.
Jak natomiast wynika z uzasadnienia projektu ustawy o skardze (Sejm
Rzeczypospolitej Polskiej - IV Kadencja, druk nr 2256), unormowania te nie
były wystarczające dla przeciwdziałania przewlekłości postępowań i nie były
też postrzegane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (przywoływany
dalej jako Trybunał) jako środek gwarantujący respektowanie przepisów
Konwencji. Na tym tle pojawiło się pytanie czy państwo ma obowiązek
ustanowić własne gwarancje przeciwko przewlekłości postępowania, a w
szczególności, czy powinno wprowadzić rozwiązania przewidujące możliwość
uzyskania odszkodowania (zadośćuczynienia) w razie niezakończenia
postępowania w rozsądnym terminie. W tym względzie – jak wynika z
uzasadnienia projektu ustawy o skardze w jej wersji pierwotnej – zmiana
16
stanowiska Trybunału nastąpiła w orzeczeniu z dnia 26 października 2000 r.
(Kudła przeciwko Polsce), w którym uznano, że jeżeli porządek prawny
danego państwa nie przewiduje możliwości uruchomienia odrębnego
postępowania w przedmiocie uzyskania zadośćuczynienia (odszkodowania) za
przewlekłość postępowania sądowego, to zachodzi też naruszenie art. 13
Konwencji, ustalającego prawo do skutecznego środka odwoławczego. Takie
stanowisko oznacza, że jeżeli dane państwo ustanowi własną procedurę
sądową, to przed wykorzystaniem tej procedury nie będzie można kierować do
Trybunału skargi dotyczącej naruszenia art. 6 Konwencji w aspekcie
niezachowania „rozsądnego terminu” do rozpoznania sprawy. Podkreśla się
jednak, że procedura ta musi odpowiadać ogólnym wymaganiom
„skuteczności” środków odwoławczych, w ujęciu art. 13 Konwencji, powinna
być zatem realna i efektywna.
Jako że przytoczony fragment uzasadnienia projektu ustawy o skardze w
jej pierwotnej wersji oddaje istotę wyroku Trybunału z dnia 26 października
2000 r., wydanego w sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce, nie ma
potrzeby szerszego omawiania problematyki wynikającej z tego orzeczenia.
Niewątpliwie jednak wydanie przywołanego wyroku dało asumpt do
rozpoczęcia (nie tylko w Polsce – uwaga SN) prac legislacyjnych, mających na
celu respektowanie stanowiskaTrybunału.
Uchwalona w dniu 17 czerwca 2004 r. ustawa o skardze stanowiła
krajowy środek odwoławczy w rozumieniu art. 13 Konwencji, ale tylko wobec
postępowań sądowych i egzekucyjnych. Jej unormowania umożliwiły
natomiast wykładnię wskazującą na etapowość kontroli przewlekłości
postępowania sądowego. Wprawdzie ustawa ta stanowiła o badaniu
przewlekłości postępowania sądowego czy egzekucyjnego bez dzielenia go na
etapy, a więc całości tego postępowania - do jego prawomocnego
zakończenia, ale zarazem nakazywała, by skargę rozpoznawał sąd przełożony
17
nad sądem, przed którym toczy się postępowanie. Wywodzono z opisanego
unormowania wnioski, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy tego
jego etapu, który aktualnie jest w toku, zaś nawet nieprawomocne zakończenie
tego etapu postępowania czyniło skargę niedopuszczalną (por. np.
postanowienia Sądu Najwyższego z dni: 10 czerwca 2008 r., KSP 2/08,
OSNKW 2008, z. 9, poz. 71 i przywołane tam orzecznictwo oraz 18 lutego
2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005 nr 17, poz. 277).
Trybunał w wyrokach: z dnia 23 października 2007 r., w sprawie
21695/05 Tur przeciwko Polsce oraz z dnia 13 listopada 2007 r., w sprawie
25728/05 Zwoźniak przeciwko Polsce nie uznał ustawy o skardze w jej wersji
pierwotnej (pomimo skorzystania przez skarżących z możliwości złożenia
skargi na przewlekłość postępowania) za skuteczny środek krajowy w
rozumieniu art. 13 Konwencji i stwierdził, że doszło do naruszenia tego
przepisu (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o skardze,
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej - VI Kadencja, druk nr 1281). Jak wynika z
dalszej części tego uzasadnienia „...Trybunał w swoim orzecznictwie
przywiązuje wagę do istnienia krajowych środków prawnych pozwalających
na dokonywanie sądowej kontroli prawidłowości i terminowości czynności
podejmowanych przez organy wymiaru sprawiedliwości. Takiego kryterium
nie spełnia kontrola wykonywana przez prokuratora nadzorującego lub
prokuratora przełożonego nad prokuratorem prowadzącym śledztwo w
zakresie dotyczącym przedłużenia czasu trwania postępowania
przygotowawczego. Brak jest zatem (...) w prawie polskim skutecznego środka
odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji (...) na nadmierną długość
postępowania przygotowawczego. Projektowana ustawa wypełnia tę lukę (...).
Projekt ustawy przewiduje możliwość złożenia skargi na przewlekłość
postępowania przygotowawczego, jeżeli na skutek działania lub bezczynności
prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie doszło
18
(podkreślenie SN) do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki”.
W uzasadnieniu projektu omawianej ustawy zakwestionowano także
dotychczasową praktykę stosowania ustawy, polegającą na fragmentarycznym
badaniu przez sądy toku postępowania w danej sprawie. Stwierdzono, że „ ...
taka praktyka sądów jest niezgodna z celem ustawy, którym była realizacja
wyrażonej w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady (...). Należy
przy tym zauważyć, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka w Strasburgu za <> uznaje się różne etapy postępowania
sądowego, o ile zmierzają one do uregulowania określonych praw skarżącego.
W związku z powyższym sąd, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien
przeanalizować całość postępowania w sprawie”.
Z tego powodu znowelizowano przepisy art. 4 ustawy o skardze przez
dodanie ustępów 1a i 1b, w których ustalono właściwość sądu apelacyjnego
dla rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym
i sądem okręgowym oraz przed sądem okręgowym i sądem apelacyjnym. W
ten sposób wprawdzie nie wyłączono w ustawie o skardze konieczności
badania przewlekłości na poszczególnych etapach postępowania karnego, ale –
co ma niebagatelne znaczenie – unormowanie to wymusiło merytoryczne
rozpoznanie skargi, nawet wówczas, gdy postępowanie, którego skarga
dotyczy, zostało nieprawomocnie zakończone. Zważywszy natomiast, że
omawiane zmiany zostały uchwalone w brzmieniu określonym w projekcie,
przeto uzasadnienie projektu można uznać za uzasadnienie ustawodawcy, co
ma istotne znaczenie w procesie wykładni przepisów ustawy o skardze.
Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że konieczność
respektowania norm traktatowych i restrykcyjne orzecznictwo Trybunału w
tym przedmiocie miały bezpośredni wpływ na kształt przepisów zawartych w
ustawie o skardze, w tym i tych, które nakazują rozpoznanie skargi na
19
przewlekłość postępowania sądowego nieprawomocnie zakończonego, uznając
złożenie takiej skargi – co w tym kontekście jest oczywiste – za dopuszczalne.
Konstatacja, że praźródłem uchwalenia ustawy o skardze zarówno w
wersji pierwotnej, jak i aktualnej, jest współkształtujące standard konwencyjny
orzecznictwo Trybunału, nakazuje przez pryzmat tego orzecznictwa i jego
najistotniejszych kierunków wskazanych również w uzasadnieniach projektów
przeanalizować cele, jakie mają realizować ustanowione w ustawie o skardze
przepisy.
Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie Sądu Najwyższego z okresu
obowiązywania ustawy o skardze w jej pierwotnej wersji, podkreśla się
realizację dwóch celów: prewencyjnego (zwanego też publicznoprawnym bądź
akceleracyjnym), mającego przeciwdziałać przewlekłości postępowania i
kompensacyjnego, mającego zapewnić odszkodowanie i zadośćuczynienie
stronie, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
zostało naruszone, przy czym dostrzegalna jest tendencja do przydawania
większego znaczenia celowi prewencyjnemu. Szczupłość orzecznictwa Sądu
Najwyższego z okresu po nowelizacji ustawy o skardze nie pozwala na
uaktualnienie tych spostrzeżeń, jedynie bowiem w jednej z grup orzeczeń,
opisanych szczegółowo we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
tak podkreślano doniosłość celu prewencyjnego, że uczyniono z niego element
decydujący o zmianie kierunku wykładni terminu „w toku postępowania” i
tym samym dokonano wyłomu w dotychczasowym – jednolitym –
orzecznictwie.
Nie negując znaczenia celu prewencyjnego, jaki niewątpliwie
przyświecał idei stworzenia ustawy o skardze, jak i zawartym w niej – chociaż
już w mniejszym stopniu – uregulowaniom, nie można nie zauważyć
znaczenia jej celu kompensacyjnego. Za tego rodzaju wnioskowaniem
przemawiają nie tylko argumenty wynikające z orzecznictwa Trybunału, który
20
wyraźnie i jednoznacznie określił, że naruszenie art. 13 Konwencji następuje,
gdy porządek prawny danego państwa nie przewiduje możliwości odrębnego
postępowania w przedmiocie uzyskania zadośćuczynienia (odszkodowania) za
przewlekłość postępowania (por. omawiany już wyrok w sprawie Kudła
przeciwko Polsce). Trybunał uznał ponadto, że w przypadku, gdy organy
krajowe stwierdzą, z naruszeniem zasad jego orzecznictwa, iż w sprawie nie
doszło do przewlekłości postępowania lub gdy – mimo stwierdzenia tej
przewlekłości – zainteresowana strona nie uzyska stosownego świadczenia
pieniężnego, które nie naprawia w całości poniesionej szkody, skarżący może
być uznany za „ofiarę” naruszenia praw w rozumieniu art. 34 Konwencji
(wyrok z dnia 29 marca 2006 r., w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko
Włochom). W sprawie tej Trybunał wywiódł, że istnieje silne domniemanie, iż
nadmierna przewlekłość postępowania powoduje szkodę moralną. Jest to
domniemanie możliwe do obalenia i w niektórych przypadkach przewlekłość
może skutkować jedynie minimalną szkodą lub jej całkowitym brakiem.
Dlatego sądy krajowe muszą szczegółowo uzasadniać rozstrzygnięcia w tym
zakresie.
W tę wypowiedź Trybunału wpisuje się kolejna (w omawianej już
sprawie Zwoźniak przeciwko Polsce), z której wynika, że jedynie szczególne
okoliczności mogą uzasadniać odmowę zasądzenia odszkodowania. Odmowa
musi być uzasadniona i dokonana po szczegółowym badaniu.
Cel kompensacyjny jest wymieniany obok celu prewencyjnego w
wyroku Trybunału z dnia 14 czerwca 2005 r., w sprawie 61444/00 Krasuski
przeciwko Polsce, w którym wskazano, że środki dostępne dla skarżącego w
prawie krajowym dla wniesienia skargi na nadmierną długość postępowania są
skuteczne w rozumieniu art. 13 Konwencji, jeżeli zapobiegają zarzucanemu
naruszeniu, bądź jego dalszemu trwaniu lub dają odpowiednie wynagrodzenie
za każde naruszenie, które już zaszło (szerzej na m.in. ten temat – uchwała
21
Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP nr 13-14,
poz. 205).
Za realizacją także tego celu ustawy o skardze opowiedział się
ustawodawca, aprobując w ustawie o zmianie ustawy o skardze projektowane
zmiany, uzasadniane m.in. obszerną, krytyczną analizą danych dotyczących
stosowania przez sądy środka o charakterze kompensacyjnym, w tym
wysokość przyznawanych kwot. W tym kontekście przywoływano wyroki
Trybunału zapadłe w sprawach Tur przeciwko Polsce i Zwoźniak przeciwko
Polsce.
Jak to już zostało zasygnalizowane, pokłosiem tych analiz były
zaproponowane w ustawie zmieniającej ustawę o skardze rozwiązania
zmierzające do zwiększenia efektywności jej celu kompensacyjnego. I te
rozwiązania – przyjęte przez ustawodawcę – w postaci obligatoryjności
przyznania sumy pieniężnej na żądanie skarżącego, ustanowienie jej dolnej
granicy i podwojenie wysokości jej górnej granicy w połączeniu z
rozwiązaniami już wcześniej istniejącymi, a w tym uprawnieniem do
dochodzenia w odrębnym postępowaniu (ale w związku ze stwierdzoną na
podstawie przepisów ustawy o skardze przewlekłością) naprawienia szkody
wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości – art. 15 ustawy o skardze oraz
uprawnieniem dochodzenia przez stronę, która nie wniosła skargi, na
podstawie art. 417 k.c. naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po
prawomocnym zakończeniu postępowania – art. 16 ustawy o skardze, mocno
eksponują jej cel kompensacyjny.
Przytoczonych argumentów, również normatywnych, nie można
pominąć przy ocenie celów, jakie realizować ma ustawa o skardze.
Oczywiście nie należy zapominać, że ratio legis ustawy o skardze to
zapobieganie przewlekłości postępowań w ogóle, to – jak podkreślano w
uzasadnieniach projektów – realizacja zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1
22
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Również oczywiste jednak jest i to, że
niektóre rozwiązania zawarte w ustawie o skardze, w sposób znaczący
ograniczają in concreto możliwość skutecznego realizowania celu
prewencyjnego. Mogą bowiem być one zastosowane wyłącznie w
postępowaniu, w którym doszło już do przewlekłości, a więc prewencyjnie
mogą zadziałać jedynie na przyszłość i pod warunkiem, że wydanie zaleceń
mogących przyspieszyć i usprawnić postępowanie, tj. podjęcia przez organ
prowadzący lub nadzorujący postępowanie odpowiednich czynności w
wyznaczonym terminie, nie jest oczywiście zbędne (szerzej na ten temat B.
Draniewicz: O pojęciu nieuzasadnionej zwłoki w ustawie o skardze na
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez
nieuzasadnionej zwłoki, Radca Prawny 2005 nr 3, s. 45-53). Najbardziej
ewidentnym przykładem takiej oczywistej zbędności jest zakończenie
postępowania co do istoty sprawy.
Jeżeli tę argumentację, wynikającą z analizy wskazanej części
unormowań ustawy o skardze, zestawi się z brzmieniem znowelizowanego art.
4 tej ustawy, okaże się, że wydanie nieprawomocnego orzeczenia kończącego
postępowanie co do istoty sprawy, niezależnie od etapu i rodzaju
postępowania, nie stanowi przeszkody do dochodzenia przez uprawnionego
stwierdzenia przewlekłości tego postępowania i żądania stosownego
zadośćuczynienia w postaci przyznania określonej wysokości sumy pieniężnej.
Jak już podnoszono, znowelizowany - przez dodanie ust. 1a i 1b - art. 4
ustawy o skardze dotyczy postępowania sądowego i nie może - co oczywiste -
mieć wprost zastosowania do postępowania przygotowawczego. Jednak co do
zasady, unormowanie to w zakresie stanu zaawansowania postępowania
przygotowawczego w dacie składania skargi zarzucającej jego przewlekłość
musi mieć odpowiednie przełożenie. Niezasadna – w ocenie Sądu
Najwyższego – jest teza, że nieprawomocne zakończenie co do istoty sprawy
23
jednego etapu postępowania karnego nie stanowi przeszkody do badania jego
przebiegu pod kątem przewlekłości (postępowanie sądowe), a jest barierą
dopuszczalności takiego badania innego etapu postępowania (postępowania
przygotowawczego). Taka wykładnia prowadziłaby do niczym
nieuzasadnionego różnicowania uprawnienia do wnoszenia skargi w
zależności od etapu postępowania oraz ograniczałaby zakres kontroli
postępowania o inkwizycyjnym charakterze, a tym samym i tak trudniejszego
do skontrolowania przez uprawnionego do skargi.
W opisanej sytuacji nie ma znaczenia, że ustawodawca, mając
świadomość stanowiska Trybunału co do zakresu badania przewlekłości
postępowania w sprawie, sprowadzającego się do całościowej kontroli danego
postępowania – od jego wszczęcia do definitywnego [a więc niekoniecznie
tylko prawomocnego – patrz tezy 7-11 do art.6 (w:) L. Garlicki, P. Hofmański,
A. Wróbel: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Komentarz do artykułu 1-18, Warszawa 2010, s. 253-258; przywoływane już
wyroki Trybunału w sprawach: Majewski przeciwko Polsce, Krzych i Gurbierz
przeciwko Polsce, Abramczyk przeciwko Polsce] zakończenia, zdecydował się
na pozostawienie ograniczonej, ale jednak etapowości postępowania
podlegającego – w tej sytuacji – fragmentarycznej ocenie. Nie oznacza to
jednak, że regulacja dopuszczająca kontrolę postępowania karnego pod kątem
jego przewlekłości na poszczególnych etapach przyzwala na stosowanie
różnych zasad dopuszczalności tej kontroli. Brak analogicznej do
postępowania sądowego wyraźnej regulacji dopuszczalności skargi w
postępowaniu przygotowawczym, po jego nieprawomocnym umorzeniu, nie
przemawia za stosowaniem odmiennych kryteriów dopuszczalności. Ten brak
analogicznej regulacji dotyczącej pozasądowych etapów szeroko rozumianego
postępowania karnego wynikać może z ich odmienności, nie stanowi natomiast
przyzwolenia na wydostanie się spod tej kontroli jakiegokolwiek fragmentu
24
tego postępowania. Tak jednak by się stało, gdyby cezurą dopuszczalności
skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego uczynić wydanie
przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie
postanowienia o jego umorzeniu.
Jak wynika z przepisów Kodeksu postępowania karnego, wydanie
takiego postanowienia nie zamyka toku postępowania. Ustawa procesowa
przewiduje bowiem w art. 306 § 1 prawo jego zaskarżenia przez strony,
uprawnione również do wniesienia skargi na jego przewlekłość na podstawie
art. 3 pkt 4 ustawy o skardze. Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez
sąd na podstawie art. 330 § 1 k.p.k. powoduje konieczność dokonania dalszych
zleconych przez sąd czynności przez prokuratora prowadzącego lub
nadzorującego postępowanie przygotowawcze czy też w celu wyjaśnienia
okoliczności wskazanych przez sąd. Postępowanie przygotowawcze, mimo
wcześniejszego umorzenia co do istoty sprawy, toczy się dalej i podlega
kontroli zainicjowanej skargą na jego przewlekłość. Kontrola ta obejmuje
dotychczasowy przebieg postępowania przygotowawczego i może powodować
– w określonej w ustawie o skardze sytuacji – celowość zalecenia podjęcia
przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie
odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie.
Założenie, że tok postępowania przygotowawczego kończy wydanie
przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie
postanowienia o jego umorzeniu oznacza pozostawienie omówionych
czynności poza zakresem ustawy o skardze, co nie może być zaaprobowane.
Propozycja rozwiązania opisanej sytuacji przedstawiona w pisemnym
stanowisku Naczelnego Prokuratora Wojskowego nie zasługuje na
uwzględnienie. Skarga na przewlekłość postępowania nie jest bowiem ani
środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 425 § 1 i nast. k.p.k., jak sugeruje
Naczelny Prokurator Wojskowy (powołując się błędnie na postanowienie Sądu
25
Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., w którym określenie takie w opisanym
kontekście w ogóle nie zostało użyte – uwaga SN), ani też środkiem
zaskarżenia w rozumieniu art. 122 § 2 k.p.k. Jest ona krajowym środkiem
prawnym, pozwalającym na dochodzenie stwierdzenia przewlekłości
postępowania, uzyskania stosownej rekompensaty i ewentualnego wymuszenia
właściwego jego toku. Jest więc to środek prawny, mający samodzielną
podstawę materialnoprawną w przepisach ustawy o skardze. Natomiast w
zakresie regulacji o charakterze procesowym ustawa o skardze zawiera
również autonomiczne przepisy, a jedynie w kwestiach nieuregulowanych
nakazuje stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym
obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy (art. 8 ust. 2).
Tak więc i na gruncie postępowania karnego skargę na przewlekłość
tego postępowania należy zdefiniować w analogiczny sposób i honorować
autonomiczną regulację terminu do jej wniesienia, zamieszczoną w art. 5 ust. 1
ustawy o skardze. Unormowanie to jest kompletne i nie wymaga posiłkowego
stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego, dotyczących zażaleń.
Oceniając natomiast charakter terminu do wniesienia skargi na przewlekłość
postępowania opisanego wyrazami „w toku postępowania” uznać należy, że
jest to termin materialnoprawny, w teorii procesu karnego określany mianem
prekluzyjnego. Jest więc to termin nieprzywracalny, tak jak niemożliwe jest
przywrócenie toku zakończonego postępowania karnego w rozumieniu art. 5
ust. 1 ustawy o skardze, zakreślającego upływ tego terminu. Poza tym
propozycja Naczelnego Prokuratora Wojskowego nie uwzględnia sytuacji, w
której skarga, po nieprawomocnym umorzeniu postępowania
przygotowawczego, a przed jego uchyleniem, zostanie – jako niedopuszczalna
– pozostawiona bez rozpoznania. W takim stanie rzeczy nawet ta nowatorska
koncepcja przywrócenia terminu do wniesienia już wniesionej skargi na
przewlekłość postępowania (a nawet jej uzupełnienia) nie mogłaby mieć
26
zastosowania. Przyjęcie natomiast prawomocności postanowienia o umorzeniu
postępowania przygotowawczego jako momentu kończącego tok tego
postępowania wszystkie te przeszkody i wątpliwości eliminuje, wyznaczając
precyzyjny termin dopuszczalności skargi.
Proponowana wykładnia wpisuje się też w system polskiego prawa
karnego w szerokim tego terminu znaczeniu, w którym właśnie prawomocność
orzeczeń nadaje właściwą im rangę i zapewnia funkcjonowanie w obrocie
prawnym.
Walor prawomocności postanowień umarzających postępowanie
przygotowawcze podkreśla też ustawodawca, regulując instytucję wznowienia
tego postępowania (art. 327 § 2 k.p.k.) i uchylenia postanowienia przez
Prokuratora Generalnego (art. 328 § 1 i 2 k.p.k.).
Wykładnia ta, zaproponowana po raz pierwszy w postanowieniu Sądu
Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., wykazanym we wniosku Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego, spotkała się z aprobatą J. Skorupki (Skarga na
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 163). W piśmiennictwie podnosi się też, że
dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania do czasu
jego prawomocnego zakończenia (tak np. P. Górecki, S. Stachowiak, P.
Wiliński: Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i
sądowego. Komentarz, Kraków 2010, s. 77; M. Romańska: Skarga na
przewlekłość postępowania sądowego, PS 2005, nr 11 – 12, s. 66).
Także w postanowieniu z dnia 16 marca 2009r, III SPP 3/09, OSNP
2010 nr 17 – 18 , poz. 225, wydanym po uchwaleniu, ale przed wejściem w
życie ustawy o zmianie ustawy o skardze, Sąd Najwyższy wywiódł, że
„granicę czasową dla skargi stanowi prawomocne zakończenie sprawy”. Jak
podkreślił w tym judykacie (odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez
Sąd Najwyższy w przywoływanej już uchwale z dnia 9 stycznia 2008 r., III
27
SPZP 1/07, stwierdzającej, iż skarga na przewlekłość postępowania powinna
zostać rozpoznana merytorycznie także po zakończeniu postępowania), mimo
zakończenia postępowania „... może być uzasadnione oczekiwanie na samo
stwierdzenie przewlekłości postępowania i uzyskanie odpowiedniej sumy
pieniężnej ...”, pod warunkiem wszakże, by skarga była wniesiona przed
prawomocnym zakończeniem tego postępowania. Bo „... nie powinno być
wątpliwe, że skarga na przewlekłość postępowania jest dopuszczalna tylko do
prawomocnego zakończenia sprawy”.
Odnotować też wypada, że w tym duchu wypowiadał się również
Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniach z dni: 9 lipca 2009 r.,
I OPP 40/09, LEX 552254 i 19 marca 2010 r., I OPP 10/10, LEX 606363.
Jak więc z tej retrospekcji wynika, wypowiedzi zarówno doktryny, jak
i praktyki różnych gałęzi prawa wskazują na prawomocność orzeczenia jako
kryterium warunkujące dopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania.
Zasadna jest więc wykładnia, że tok postępowania przygotowawczego
w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze kończy uprawomocnienie się
postanowienia prokuratora, prowadzącego lub nadzorującego to
postępowanie, o jego umorzeniu.
Jak z tego podsumowania wynika, Sąd Najwyższy w powiększonym
składzie nie uwzględnił proponowanego przez Naczelnego Prokuratora
Wojskowego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Stało się tak mimo zaaprobowania
procesu i wyniku wykładni przepisów art. 69 § 1, art. 156 § 5 i 5a oraz art.
326 § 1 pkt 2 k.p.k., wskazujących, że termin „w toku postępowania
przygotowawczego” jest wyrażeniem wieloznacznym na gruncie tych
przepisów, natomiast „...żaden z różnych wyników procesu wykładni,
polegających na ustaleniu różnych terminów, relewantnych do wym.
przepisów Kodeksu postępowania karnego nie jest bezpośrednio adekwatny do
28
art. 5 ust. 1 ustawy o skardze (...). Nie daje również jednoznacznego efektu
wykładnia językowa przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze”. Nie do
zaakceptowania są jednak dalsze rozważania, będące wynikiem posłużenia się
dyrektywami wykładni pozajęzykowej, które doprowadziły Naczelnego
Prokuratora Wojskowego do konkluzji - upraszczając oczywiście to
zagadnienie - że prokurator prowadzący lub nadzorujący postępowanie z
chwilą podjęcia decyzji o jego umorzeniu przestaje być tym prokuratorem w
rozumieniu ustawy o skardze. Mimo więc pozostawienia w jego rękach
realnego wpływu na dalszy tok postępowania (np. sporządzanie uzasadnienia
postanowienia o umorzeniu, utrudnianie czy opóźnianie rozpoznania zażalenia
w inny sposób) nie dotyczą go regulacje ustawy o skardze, ponieważ nie jest
prokuratorem prowadzącym czy nadzorującym postępowanie. Owszem, może
za swoje działania lub zaniechania ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną –
jak konkluduje Naczelny Prokurator Wojskowy – ale autor tego stanowiska nie
dopowiada już jaki realny wpływ miałby na to uprawniony do skargi na
przewlekłość postępowania, gdyby prawa do tej skargi został pozbawiony.
Podobnie ocenione muszą być próby oddzielenia tzw. czynności
likwidacyjnych od czynności wynikających z prowadzenia lub nadzorowania
przez prokuratora postępowania przygotowawczego. Nie do zaakceptowania
jest też odwoływanie się do aktów podustawowych i wywodzenie ze
sformułowań w nich zawartych, nakazujących wymienienie w uzasadnieniu
postanowienia o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia osób, przeciwko którym
„toczyło się” postępowanie, że użycie w akcie podustawowym formy czasu
przeszłego ustala normę prawną przesądzającą o tym, iż – stosując niezbędny
skrót myślowy – postępowanie „nie jest w toku” w rozumieniu art. 5 ust. 1
ustawy o skardze.
Tego rodzaju sposobu wykładni, zmierzającej do ograniczenia
odpowiedzialności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego
29
postępowanie przygotowawcze, nie można zaakceptować. Wypacza ona
bowiem nie tylko istotę unormowań zawartych w ustawie o skardze, ale
odbiega od niekwestionowanego rozumienia znaczenia art. 6 i 13 Konwencji,
art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwa Trybunału,
pozostawiając poza kontrolą, wynikającą z ustawy o skardze, czynności
prokuratora, mogące mieć niebagatelny wpływ na ocenę przewlekłości
postępowania przygotowawczego.
Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy uchwalił jak na wstępie.