Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 1/13
POSTANOWIENIE
Dnia 24 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Narodowego Funduszu Zdrowia
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 maja 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania;
2. zasądza od Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., oddalił apelację
Narodowego Funduszu Zdrowia (powód) od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 20 kwietnia 2011 r., w sprawie z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes
Urzędu) z 10 lipca 2009 r.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia należy
uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 lutego
2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, ze zm., dalej
2
jako ustawa). Usługi zdrowotne, które organizuje powód zawierając umowy ze
świadczeniobiorcami, to usługi o charakterze użyteczności publicznej. Usługi takie
obejmują zadania służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych, wynikające z wszelkiego rodzaju
aktywności państwa lub jednostek samorządowych. Organizacja systemu
powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego spoczywa zaś na powodzie.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
występowanie w sprawie dwóch istotnych zagadnień prawnych: 1) czy możliwe jest
przypisanie Narodowemu Funduszowi Zdrowia statusu przedsiębiorcy na gruncie
krajowych przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów z pominięciem reguł
ustalonych w oparciu o prawo Unii Europejskiej oraz 2) czy status ten może być
przypisany Narodowemu Funduszowi Zdrowia na podstawie przepisu art. 4 pkt 1 lit.
a) ustawy wbrew jego literalnej wykładni.
Powód powołał się również na potrzebę wykładni krajowych przepisów
prawnych budzących poważne wątpliwości w świetle prawa unijnego. Powód
podniósł także, że skarga kasacyjna wydaje się prima facie oczywiście
uzasadniona, bez wnikania w szczegóły sprawy i bez potrzeby wnikliwej analizy akt
sprawy, gdyż obowiązek pełnego omówienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
wszystkich dowodów i ustaleń jest podstawową zasadą obowiązującą sądy
wszystkich instancji.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie jej ze
względu na niespełnienie wymogów formalnych, określonych w art. 3984
§ 2 k.p.c.,
ewentualnie o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko z przyczyn kwalifikowanych,
wymienionych w art. 3989
§ 1 k.p.c., tj. wówczas, gdy w sprawie występuje istotne
zagadnienie prawne, bądź istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych
3
budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie
sądów, czy też zachodzi nieważność postępowania lub gdy skarga kasacyjna jest
oczywiście uzasadniona. W konsekwencji tegoż w art. 3984
§ 2 k.p.c. wśród
istotnych wymagań skargi kasacyjnej ustawodawca wymienił obowiązek złożenia
wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienie. Wymóg ten wiąże
się z tzw. przedsądem, polegającym m.in. na możliwości odmowy przez Sąd
Najwyższy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania (art. 3989
§ 2 k.p.c.), a jego
spełnienie powinno przybrać postać wyodrębnionego wywodu prawnego, w którym
skarżący wykaże, jakie występujące w sprawie okoliczności pozwalają na
uwzględnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i jednocześnie
uzasadnieniu, dlaczego odpowiadają one ustawowemu katalogowi przesłanek.
Ustawodawca nieprzypadkowo, konstruując wymagania skargi kasacyjnej,
wyodrębnił w oddzielnych przepisach art. 3984
k.p.c. obowiązek przytoczenia
podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (§ 1) i obowiązek przedstawienia wniosku
o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienia (§ 2). Chodzi zatem o dwa
odrębne, kreatywne elementy skargi kasacyjnej, które spełniają określone cele i
podlegają ocenie Sądu Najwyższego, na różnych etapach postępowania
kasacyjnego. Wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienie
podlegają analizie na etapie przedsądu, natomiast przytoczone podstawy
kasacyjne i ich uzasadnienie oceniane są dopiero po przyjęciu skargi do
rozpoznania, w trakcie jej merytorycznego rozpoznawania. Oba te elementy muszą
być więc przez skarżącego wyodrębnione, oddzielnie przedstawione i uzasadnione,
a dla spełnienia wymogu z art. 3984
§ 2 k.p.c. nie wystarczy odwołanie się do
podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, bo choć dla obu tych przesłanek
argumenty mogą być podobne, to Sąd Najwyższy w ramach przedsądu bada tylko
wskazane w skardze okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do rozpoznania, nie
analizuje zaś podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna powinna
być tak zredagowana i skonstruowana, aby Sąd Najwyższy nie musiał poszukiwać
w uzasadnieniu jej podstaw pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi, ani tym
bardziej się ich domyślać. Skarga kasacyjna jest wszak szczególnym środkiem
zaskarżenia, realizującym przede wszystkim interes publiczny, polegający na
usuwaniu rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych oraz na
4
wspomaganiu rozwoju prawa, zatem uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do
rozpoznania powinno koncentrować się na wykazaniu, iż takie okoliczności w
sprawie zachodzą (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca
2013 r., III SK 55/12 i powołane tam orzeczenia).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku
wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo
zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią
jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania
problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od
sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych
przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest
przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na
konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze
sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 9
sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20 marca
2013 r., III SK 37/12).
Wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej powoda ze względu na potrzebę
rozstrzygnięcia wskazanych w nim zagadnień prawnych nie spełnia powyższych
wymogań. Uzasadnienie ogranicza się do przywołania orzeczeń sądów unijnych
oraz wyartykułowania tezy, zgodnie z którą powód nie powinien być kwalifikowany
jako przedsiębiorca, ponieważ nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie
organizuje usług użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w
rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż świadczenie
usług zdrowotnych może być działalnością w rozumieniu przepisów o swobodzie
działalności gospodarczej.
Niezależnie od powyższych uchybień wniosku o przyjęcie do rozpoznania
skargi kasacyjnej powoda, Sąd Najwyższy stwierdza, że pierwsze zagadnienie
prawne powoda nie jest istotnym zagadnieniem prawnym sprawy. W zagadnieniu
tym powód powołuje się na potrzebę rozstrzygnięcia kwestii, czy status
przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy może posiadać także podmiot, który nie
5
posiada statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu unijnych reguł ochrony konkurencji.
Takie zagadnienie prawne byłoby istotnym zagadnieniem prawnym sprawy, gdyby
równolegle stosowane były w niej unijne i krajowe reguły konkurencji. Wówczas
należałoby rozstrzygnąć, w jaki sposób brak statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu
prawa unijnego wpływa na dopuszczalność pociągnięcia do odpowiedzialności
takiego podmiotu jak powód za naruszenie unijnych reguł konkurencji. W niniejszej
sprawie Prezes Urzędu uznał, że powód naruszył art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy. Nie
stosowano zakazu nadużywania pozycji dominującej z art. 102 TFUE. W tych
okolicznościach orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w
przedmiocie podmiotowości antymonopolowej takich podmiotów jak powód nie
rzutuje bezpośrednio na prawidłowość wykładni lub zastosowania art. 4 pkt 1 lit. a)
ustawy.
Uzasadniając publicznoprawną potrzebę przyjęcia skargi kasacyjnej do
rozpoznania powód powołał się na potrzebę wykładni krajowych przepisów
prawnych budzących poważne wątpliwości w świetle prawa unijnego, to jest na
przesłankę art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. W przypadku powołania się na art. 3989
§ 1 pkt
2 k.p.c. skarżący ma obowiązek określenia przepisów wymagających wykładni oraz
wskazania poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem
tych przepisów wraz z podaniem doktrynalnego lub orzeczniczego źródła tych
wątpliwości lub rozbieżności w orzecznictwie sądów (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 6 listopada 2012 r., III SK 17/12 i powołane tam orzecznictwo).
W uzasadnieniu wniosku powód nie wskazał jednak, jakie to przepisy prawa
krajowego wywołują poważne wątpliwości interpretacyjne. Można jedynie
domniemywać, że powodowi chodzi o art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy, a zatem o ten sam
przepis, na bazie którego powód sformułował zagadnienie prawne sprawy.
Ponadto, wątpliwości interpretacyjne lub rozbieżności w rozumieniu art. 3989
§ 1
pkt 2 k.p.c. należy opisać, wskazując argumenty, które prowadzą do rozbieżnych
ocen prawnych. Trzeba też przedstawić własną, odpowiednio uzasadnioną,
propozycję interpretacji powołanych przepisów, a także wpływ tej wykładni na
rozstrzygnięcie sprawy.
Uzasadnienie wniosku zainteresowanego o przyjęcie skargi kasacyjnej do
rozpoznania ze względu na przesłankę, o której mowa w art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c.,
6
nie wskazuje na jakiekolwiek rozbieżności w orzecznictwie, bądź na wątpliwości
interpretacyjne w piśmiennictwie. Nie zawiera także żadnej jurydycznej analizy
wykazującej możliwość rozbieżnej interpretacji art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy przy użyciu
tej samej metody wykładni lub uzyskania rozbieżnych wyników wykładni przy
zastosowaniu różnych sposób interpretacji tekstu prawnego.
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że w przypadku
powołania się na potrzebę wykładni przepisów prawa polskiego ze względu na
wątpliwości co do ich interpretacji w świetle prawa unijnego wstępnym warunkiem,
którego spełnienie jest konieczne dla uwzględnienia takiego wniosku o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania, jest odpowiednia relacja między przepisami
prawa polskiego a przepisami prawa unijnego, które zdaniem skarżącego mają
stanowić podstawę dla rekonstrukcji wzorca normatywnego przy wykładni
przepisów prawa polskiego. Prawo unijne może bowiem być źródłem wątpliwości
interpretacyjnych w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. przede wszystkim wtedy,
gdy przepisy prawa polskiego muszą być wykładane zgodnie z prawem unijnym,
tak by zapewnić jego skuteczność w krajowym porządku prawnym i zapewnić w
drodze interpretacji wykonanie obowiązków ciążących na Rzeczpospolitej Polskiej
jako państwie członkowskim. Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji,
która uzasadniałaby przyjęcie założenia, zgodnie z którym z prawa unijnego, w
szczególności zaś z rozporządzenia 1/2003, wynika obowiązek prounijnej wykładni
pojęcia przedsiębiorcy w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów w sytuacji,
gdy organ ochrony konkurencji nie stosował równolegle przepisów krajowego i
unijnego prawa antymonopolowego. Nie negując zaś dopuszczalności i celowości
wykorzystania acquis communitaire także przy wykładni przepisów prawa
polskiego, które tak jak prawo ochrony konkurencji nie są objęte procesem
harmonizacji prawa, przekonanie Sądu Najwyższego o potrzebie rozstrzygnięcia
wątpliwości interpretacyjnych tego rodzaju wymaga sformułowania odpowiedniego
wywodu jurydycznego, którego wniosek powoda jest całkowicie pozbawiony.
Skarga kasacyjna powoda, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu
wniosku o przyjęcie jej do rozpoznania, nie jest także oczywiście uzasadniona w
rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 4 k.p.c. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu
Najwyższego dotyczącego tej przesłanki przedsądu wynika, że w przypadku
7
powołania się na oczywistą zasadność skargi kasacyjnej w motywach wniosku o
przyjęcie jej do rozpoznania należy zawrzeć wywód prawny wyjaśniający, w czym
wyraża się owa oczywistość i przedstawić argumenty na poparcie tego twierdzenia
(postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 sierpnia 2006 r., V CSK 204/06, LEX
nr 421035, z dnia 9 stycznia 2008 r., III PK 70/07, LEX nr 448289, z dnia 11
stycznia 2008 r., I UK 283/07, LEX nr 448205, z dnia 3 kwietnia 2008 r., II PK
352/07, LEX nr 465859). O ile dla uwzględnienia skargi wystarczy, że jej podstawa
jest usprawiedliwiona, to dla przyjęcia skargi do rozpoznania niezbędne jest
wykazanie kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego lub
procesowego, polegającej na jego oczywistości widocznej prima facie, przy
wykorzystaniu podstawowej wiedzy prawniczej, bez potrzeby wchodzenia w
szczegóły czy dokonywania pogłębionej analizy tekstu wchodzących w grę
przepisów i doszukiwania się ich znaczenia (postanowienia Sądu Najwyższego z
dnia 22 stycznia 2008 r., I UK 218/07, LEX nr 375616, z dnia 26 lutego 2008 r.,
II UK 317/07, LEX nr 453107, z dnia 9 maja 2008 r., II PK 11/08, LEX nr 490364, z
dnia 21 maja 2008 r., I UK 11/08, LEX nr 491538 i z dnia 9 czerwca 2008 r., II UK
38/08, LEX nr 494134). W judykaturze podkreśla się, iż przesłanką przyjęcia skargi
kasacyjnej do rozpoznania nie jest oczywiste naruszenie konkretnego przepisu
prawa materialnego lub procesowego, lecz sytuacja, w której naruszenie to
spowodowało wydanie oczywiście nieprawidłowego orzeczenia. Sam zarzut
naruszenia (nawet oczywistego) określonego przepisu (przepisów) nie prowadzi
wprost do oceny, że skarga kasacyjne jest oczywiście uzasadniona (postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2008 r., I UK 285/07, LEX nr 442743, z dnia
11 kwietnia 2008 r., I UK 46/08, LEX nr 469185 i z dnia 9 czerwca 2008 r.,
II UK 37/08, LEX nr 494133).
We wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na tej podstawie, o
której mowa w art. 3989
§ 1 pkt 4 k.p.c. powód ograniczył się zaś do postawienia
tezy o widocznym prima facie naruszeniu bliżej nieokreślonych przepisów prawa.
Nie wyjaśnił także, na czym to naruszenie, prowadzące do uwzględnienia skargi
kasacyjnej, miałoby polegać.
8
Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c., Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji.