Pełny tekst orzeczenia

170/2/B/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 22 marca 2011 r.
Sygn. akt Ts 236/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Wojciech Hermeliński – sprawozdawca
Stanisław Biernat,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 października 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Czesława S.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 września 2010 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 7 ust. 2 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143; dalej: Konwencja) z art. 34 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko odniósł się do prowadzonego w jego sprawie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wskazał przy tym na szereg argumentów przemawiających – jego zdaniem – za nieprawidłowością ocen prawnych dokonanych przez organy stosujące prawo. W szczególności skarżący nawiązał do unormowań nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4 poz. 25) oraz do zagadnienia obowiązywania umów międzynarodowych w porządku konstytucyjnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Skarga nie zawierała uzasadnienia niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu Konwencji.
Postanowieniem z 25 października 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było niewłaściwym określeniem przedmiotu skargi – skarżący nie objął przedmiotem zaskarżenia wszystkich przepisów, z których wynikała kwestionowana norma prawna. Część zarzutów skargi odnosiła się do sfery stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu także z powodu uchybień dotyczących jej podstawy oraz ze względu na niewskazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie w ustawowym terminie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesione zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu.
W pierwszym zarzucie zażalenia skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny dopuścił się obrazy przepisów art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przez oparcie zakwestionowanego postanowienia na przesłankach nieprzewidzianych w Konstytucji i ustawie o TK. Zdaniem skarżącego, Trybunał naruszył także przepisy prawa procesowego – art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK przez zaniechanie wskazania ustawowych podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na „pozaustawowej przesłance braku uzasadnienia niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu Konwencji”. Twierdzenia powyższe są nietrafne. Skarga konstytucyjna jest środkiem sformalizowanym, a jej dopuszczalność uzależniona została od spełnienia szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i – zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie – z art. 46 i art. 47 ustawy o TK. I tak, skarga konstytucyjna może zostać merytorycznie rozpoznana, gdy skarżący prawidłowo określi jej przedmiot. Przedmiotem tym może być wyłącznie akt normatywny, na podstawie którego organ władzy publicznej ostatecznie ukształtował jego sytuację prawną (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Obowiązkiem skarżącego jest także wskazanie naruszonych wolności i praw o charakterze konstytucyjnym (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), określenie sposobu ich naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Mając na względzie powyższe wymogi, nietrafne jest podnoszenie naruszenia prawa materialnego i procesowego, polegające na oparciu odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na przesłankach nieprzewidzianych w ustawie o TK. Z treści przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie skargowe służyć może zakwestionowaniu zgodności z Konstytucją jedynie przepisów, na podstawie których organ władzy publicznej ostatecznie orzekł o wolnościach i prawach skarżącego. Podstawą odmowy przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania było skierowanie zarzutów skargi do procesu stosowania prawa, niewłaściwe określenie przedmiotu skargi, a w części nieokreślenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Każdy z wymienionych powodów odmowy nadania skardze dalszego biegu ma uzasadnienie w treści Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Niedopuszczalna jest skarga: dotycząca stosowania prawa (art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), niewłaściwie określająca podstawę normatywną orzeczeń organów władzy publicznej (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), czy niepoprawnie wyjaśniająca sposób naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zakwestionowanym postanowieniu została określona podstawa prawna rozstrzygnięcia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny wskazał skarżącemu, z jakich powodów skarga nie mogła zostać rozpoznana, powołując jako podstawę właściwe przepisy ustawy o TK.
Na uwzględnienie nie zasługują także dwa kolejne zarzuty zażalenia, dotyczące wymogu wzywania do usunięcia braków formalnych skargi. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z przepisów ustawy o TK nie da się wyprowadzić wniosku, iż wstępna kontrola kierowanych do Trybunału skarg konstytucyjnych zawsze i bezwyjątkowo wymaga wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi. Takie rozumowanie nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Po pierwsze dlatego, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada ekonomiki procesowej i z punktu widzenia tej reguły należy każdorazowo oceniać zasadność wzywania do usuwania braków formalnych skargi. Istnieją przecież takie uchybienia, które są nieusuwalne, stąd niecelowe jest wzywanie do ich poprawienia. Po drugie, jak wynika z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, odmowa nadania skardze dalszego biegu może wynikać zarówno z oczywistej bezzasadności, jak i braków formalnych tego pisma procesowego, przy czym ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca pozostawia rozstrzygnięcie, który z powodów odmowy i w jakim zakresie uzasadnia nienadanie skardze dalszego biegu. Należy także podkreślić, że brak formalny polega na braku pewnego elementu składającego się na całość. W jego zakresie nie mieści się uchybienie wynikające z niezrozumienia istoty skargi konstytucyjnej i odniesienia zarzutów skargi do sfery stosowania prawa (w tym prowadzenia polemiki z ustaleniami organów i sądów administracyjnych). Trudno ponadto uznać, że wskazanie jako konstytucyjnych wzorców kontroli przepisów, z których samoistnie nie wynikają prawa podmiotowe jednostki (art. 2 czy art. 7 Konstytucji) lub niewłaściwe określenie podmiotów wyposażonych w cechę prawnie relewantną, a w konsekwencji nieokreślenie sposobu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jest formalnym uchybieniem skargi. Takie postępowanie skarżącego nie uwzględnia specyfiki skargi konstytucyjnej funkcjonującej w Polsce (postanowienia TK z 13 września 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 243 oraz 19 listopada 2007 r., Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 195).
Nie można także podzielić kolejnego argumentu zażalenia. Skarżący stwierdza, że doszło do naruszenia art. 47 ustawy o TK, gdyż Trybunał uznał, że na skarżącym ciąży obowiązek dokładnego wskazania zaskarżonego przepisu. Skarżący nawiązał także do zasady falsa demonstratio non nocet, podnosząc, że nieprecyzyjne wskazanie przepisów nie powinno decydować o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Skarżący oczekuje od Trybunału stosowania zasady falsa demonstratio non nocet w sytuacji, gdy przedmiot skargi konstytucyjnej został wskazany niepoprawnie. Należy zatem przypomnieć, że w myśl art. 66 ustawy o TK, Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat procesowych granic swojej kognicji i przypominał, że „bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, co do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. (…) W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyrok z 16 czerwca 1999 r., P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98). Trybunał bada akt normatywny tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę, w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną przepisu (zob. wyrok z 20 grudnia 2007 r., P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161). Skarżący nie dostrzega, że art. 7 ust. 2 zaskarżonej Konwencji, zgodnie z którym: „osoby, które w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 (…) Konwencji, nie złożą oświadczenia o wyborze obywatelstwa, będą uważane wyłącznie za obywateli tej Umawiającej się Strony, na terytorium której zamieszkują”, nie dotyczył jego praw podmiotowych, gdyż odnosił się do obywatelstwa rodziców. Natomiast mechanizm utraty obywatelstwa przez dzieci rodziców pozbawionych obywatelstwa na mocy Konwencji był dwuetapowy. Wynikał z pozbawienia tego prawa rodziców, a następnie z art. 4 ust. 1 Konwencji, stanowiącego, że: „małoletnie dzieci będą posiadały obywatelstwo rodziców, o ile oboje rodzice zgodnie z niniejszą Konwencją będą posiadali jednakowe obywatelstwo”. Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę, że stopień złożoności stosunków prawnych powoduje, iż do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej z jednej tylko jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Przeciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania w oparciu o ich treść normy prawnej (postanowienie z 9 grudnia 2009 r., Ts 29/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 444). Sytuacja taka miała miejsce w przypadku skarżącego i dlatego jego obowiązkiem – zgodnie z art. 66 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – było precyzyjne określenie przedmiotu skargi. Wbrew temu wymogowi skarżący zarzuty niekonstytucyjności odniósł do przepisów, które spowodowały pozbawienie obywatelstwa jego rodziców, pozostawiając poza zakresem rozważań unormowania Konwencji odnoszące się do jego sfery praw i obowiązków. Skoro podniesiony problem konstytucyjny został połączony z przepisem odnoszącym się do praw rodziców skarżącego, to skarga nosiła znamiona actio popularis. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można w omawianym przypadku uznać, że omyłkowo doszło do niewłaściwego określenia przedmiotu skargi.
Skarżący zarzucił Trybunałowi także błąd w ustaleniach faktycznych. Niezasadnie – twierdzi skarżący – przyjęto w postanowieniu o odmowie nadania skardze dalszego biegu, że skarga nie zawiera uzasadnienia niekonstytucyjności Konwencji, wskazuje niewłaściwe wzorce kontroli, nie określa sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, odnosi się do źle sformułowanego przedmiotu oraz że odnosi się jedynie do sfery stosowania prawa. Nadto skarżący zarzucił, że Trybunał dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych uznając, że powołane w skardze art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie zostały powiązane z przepisami będącymi źródłami praw podmiotowych jednostki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można przyznać racji skarżącemu w powyższym zakresie.
I tak, za spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nie można uznać wywodów o charakterze historycznym, odnoszących się do polskiego ustawodawstwa obowiązującego w latach 50. XX wieku. Analogicznie należy ocenić rozważania dotyczące stosunku umów międzynarodowych do ustaw w systemie źródeł prawa obowiązującego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Nie może też budzić wątpliwości, że w postępowaniu skargowym wadliwe jest uczynienie wzorców kontroli z art. 2 i art. 7 Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kwestia ta została jednoznacznie przesądzona. Jak wskazano w postanowieniu z 12 grudnia 2000 r., „oparcie skargi konstytucyjnej na samoistnym zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji zobowiązuje (…) skarżącego do precyzyjnego określenia praw bądź wolności wywodzonych z treści tego przepisu, których naruszenie podnoszone jest w skardze. Chodzi przy tym o wskazanie konstytucyjnych praw bądź wolności przyjmujących normatywną postać praw podmiotowych, w tym znaczeniu, że ich adresatem jest obywatel (bądź inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, zaś adresat ten ma możność wyboru zachowania się, tzn. spełnienia lub niespełnienia normy (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159). Powyższego wymogu nie spełnia natomiast wskazanie tych jedynie norm prawnych, które przyjmując postać zasad ustroju, adresowane są w pierwszym rzędzie do prawodawcy, wyznaczając sposób wykorzystywania przez niego kompetencji do normowania określonych dziedzin życia publicznego” (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2000, poz. 59). Rozważania te zachowują pełną aktualność także w odniesieniu do art. 7 Konstytucji.
Odnosząc się do zasady proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że powołanie w skardze konstytucyjnej zasady sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyni koniecznym jednoczesne wskazanie przez skarżącego konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji – zdaniem skarżącego – wynika z tego, że „żaden z organów lub sądów rozpatrujących sprawę (…) w wydanych dotychczas decyzjach lub wyrokach nie wskazał przyczyny ograniczenia prawa do obywatelstwa (…) czy też choćby kolizji czy konkurencji z innymi wartościami, prawami lub wolnościami, wobec której skarżący nie mógłby na równi z innymi obywatelami Rzeczypospolitej korzystać z dobrodziejstw wiążących się z faktem urodzenia się obywatelem polskim”. Tak postawiony zarzut dotknięty jest dwoma uchybieniami. Po pierwsze, wartości zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji, które mogą przemawiać za ograniczeniem konstytucyjnych wolności lub praw, sformułowane zostały pod adresem ustawodawcy, nie zaś organów stosujących prawo. Nie znajduje podstaw prawnych oczekiwanie od organów czy sądów administracyjnych wskazania konkretnej wartości, uzasadniającej ograniczenia określonego prawa podmiotowego jednostki. Po drugie, reguły wynikające z tego przepisu nie zostały w sposób jednoznaczny odniesione do prawa podmiotowego jednostki.
W ostatnim zarzucie zażalenia skarżący nie zgadza się z wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu oceną, że skarga konstytucyjna nie określała, w jaki sposób doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Skarżący powołał się na orzecznictwo TK dotyczące art. 32 Konstytucji (m. in. na wyrok z 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70), jednakże nie zastosował się do wniosków zawartych w rozstrzygnięciach Trybunału. W szczególności niewłaściwie określił grupę wyposażoną w cechę prawnie istotną. W skardze porównano sytuację obywateli polskich urodzonych poza terytorium państwa polskiego z osobami, które „w okresie powojennym znalazły się lub urodziły w granicach Polski” (s. 20 skargi). Tak sformułowane zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie pozwalają na stwierdzenie, w ramach której grupy podmiotów, zdaniem skarżącego, doszło do niezgodnego z Konstytucją uprzywilejowania bądź dyskryminowania. Skarga w zakresie, w jakim odnosi się do art. 32 Konstytucji, nie spełnia wymogu dokładnego określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.