Pełny tekst orzeczenia

328/4/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 9 maja 2013 r.
Sygn. akt Ts 184/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wyższej Informatycznej Szkoły Zawodowej w Gorzowie Wielkopolskim w likwidacji w sprawie zgodności:
art. 68 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 15 czerwca 2011 r. Wyższa Informatyczna Szkoła Zawodowa w Gorzowie Wielkopolskim w likwidacji (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie niezgodności: po pierwsze, art. 68 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; po drugie, art. 68 ust. 2c u.g.n. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji.
Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąca nabyła od miasta dwie nieruchomości (w 2002 r. oraz w 2006 r.). Zbycie przez miasto Gorzów Wielkopolski nieruchomości na rzecz skarżącej jako na rzecz osoby, która prowadzi działalność oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, niezwiązaną z działalnością zarobkową, nastąpiło w trybie bezprzetargowym z udzieleniem 50% bonifikaty. W umowie zastrzeżono, że w razie sprzedaży nieruchomości lub przeznaczeniu na inną działalność przed upływem 10 lat od dnia sprzedaży bonifikata będzie podlegała zwrotowi. W 2009 r. skarżąca w likwidacji sprzedała wskazane nieruchomości Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Gorzowie Wielkopolskim. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego wezwał do zapłaty kwoty będącej równowartością bonifikat po waloryzacji, następnie Miasto wniosło do Sądu Okręgowego pozew o zasądzenie od skarżącej wskazanej kwoty. Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim – I Wydział Cywilny wyrokiem z 29 października 2010 r. (sygn. akt I C 10/10) oddalił powództwo. Od tego wyroku powód – Miasto Gorzów Wielkopolski – wniósł apelację. Sąd Apelacyjny w Szczecinie – I Wydział Cywilny w wyroku z 17 lutego 2011 r. (sygn. akt I ACa 834/10) zmienił zaskarżony wyrok, zasądzając od skarżącej na rzecz powoda kwotę będącą równowartością udzielonych bonifikat oraz obciążając ją kosztami postępowania. Wyrok ten został doręczony skarżącej 28 marca 2011 r.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła wskazanym w petitum skargi przepisom naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), prawa do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji (art. 78 Konstytucji), prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), prawa do sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji), prawa do równego traktowania (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji), prawa do niedyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji), a także wynikających z art. 2 Konstytucji – zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, a także zasady legalizmu i sprawiedliwości społecznej. Zaskarżony art. 68 ust. 2 u.g.n. stanowi, że w przypadku zbycia nieruchomości lub wykorzystania na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 10 lat od dnia nabycia, nabywca jest zobowiązany zwrócić kwotę odpowiadającą udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Skarżąca wskazuje, że istotą bonifikaty jest zachowanie celu, w związku z którym została udzielona. Od zasady zwrotu bonifikaty ustawodawca ustanowił w ust. 2a art. 68 u.g.n. wyjątki. Wśród nich nie uwzględnił jednakże sytuacji, w której mimo zbycia nieruchomości cel jej wykorzystania, będący podstawą udzielenia bonifikaty, nie uległ zmianie. Zdaniem skarżącej bonifikata ma być motywacją do utrzymania działalności, w związku z którą została udzielona. W przypadku sprawy skarżącej nieruchomości nabyte przez nią od miasta nadal są wykorzystywane na cele edukacyjne, lecz przez inny podmiot. Jak wskazuje skarżąca, brak regulacji, która wśród wyjątków od zasady zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie uwzględniałaby sytuację, gdy zbycie nieruchomości przez osobę prawną, która uzyskała upust cenowy, następuje na rzecz innej osoby prawnej prowadzącej podobną działalność i realizującej cele stanowiące uzasadnienie udzielenia bonifikaty, narusza prawa i wolności konstytucyjne. Skarżąca podnosi również, że pominięcie ustawodawcze we wskazanym zakresie powoduje, że nabywca nieruchomości nie ma motywacji do poszukiwania podmiotu gotowego do kontynuacji prowadzonej działalności i zachęca do kierowania się względami czysto ekonomicznymi. Zdaniem skarżącej katalog wyłączeń zawarty w art. 68 ust. 2a u.g.n. uprzywilejowuje – jak podkreśla – w sposób nieuzasadniony, podmioty publiczne oraz osoby fizyczne kosztem osób prawnych, co narusza prawo do niedyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji) oraz zasadę równego traktowania (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji).
W skardze podniesiono również zarzut niekonstytucyjności art. 68 ust. 2c u.g.n., który prawo do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty pozostawia właściwemu organowi, w przypadku sprawy skarżącej – Prezydentowi Miasta Gorzowa. Przepisy nie określają, jakimi przesłankami powinien kierować się organ przy podejmowaniu takiej decyzji. Powstaje zatem niebezpieczeństwo arbitralności władzy publicznej, tym bardziej że – jak wskazuje skarżąca – ochrona sądowa podmiotu, który zobowiązany jest do zwrotu udzielonej bonifikaty, opiera się na art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), co daje tylko ochronę formalną, a nie realną szansę ochrony swoich interesów. W ocenie skarżącej art. 68 ust. 2c u.g.n. wprowadza więc sytuację niepewności prawa, ponieważ podmiot nie wie, jakie kryteria musi spełnić, aby odstąpiono od żądania zwrotu (naruszenie art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji i zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa). Zdaniem skarżącej pozostawienie organowi władzy publicznej tak dużej swobody w zakresie podejmowanych decyzji jest niezgodne także z zasadą legalizmu. Ustawodawca powinien zatem wprowadzić ustawowe kryteria umożliwiające sądową kontrolę stanowiska organu w zakresie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Brak takiej regulacji narusza art. 78 Konstytucji.
Skarżąca podniosła ponadto, że w przypadku decyzji o odstąpieniu, bądź też nieodstąpieniu od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty Prezydent Miasta działa jako podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie, co oznacza, że nie znajdują zastosowania przepisy o wyłączeniu zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Jej zdaniem, na gruncie k.p.a. Prezydent Miasta podlegałby wyłączeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Natomiast w przypadku zwrotu bonifikaty nie ma możliwości wyłączenia organu właściwego do podjęcia decyzji w sprawie żądania jej zwrotu albo odstąpienia od tego żądania, nawet w razie wystąpienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności osoby pełniącej funkcję właściwego organu. Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, w zależności od tego czy zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. czy u.g.n. narusza, według skarżącej, prawo do sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do równego traktowania (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji). Skarżąca zaznaczyła, że w przypadku należności publicznoprawnych miałaby bowiem prawo do bezstronnego rozpatrzenia sprawy.
Równocześnie z wniesieniem skargi konstytucyjnej skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego. Postanowieniem z 18 października 2011 r., działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 177 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), Trybunał Konstytucyjny zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że orzeczenie Sądu Najwyższego, wydane w następstwie wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej, może mieć wpływ na ustalenie podstaw wystąpienia ze skargą konstytucyjną, w szczególności zaś na stwierdzenie naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącej.
W piśmie z 3 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że Sąd Najwyższy w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II CSK 484/11) oddalił skargę kasacyjną. Do pisma dołączono orzeczenie Sądu Najwyższego.
Postanowieniem z 20 listopada 2012 r. Trybunał Konstytucyjny podjął zawieszone postępowanie. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 2012 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: po pierwsze, dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności wyrażonych w art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 przez art. 68 ust. 2 i 2a u.g.n.; po drugie, wyjaśnienie sformułowanego na s. 3 skargi konstytucyjnej stwierdzenia, iż „zaskarżone regulacje prawne naruszają ww. prawa konstytucyjne skarżącej oraz powiązane z nimi wzorce konstytucyjne wynikające z art. 2 (zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej) oraz art. 32 ust. 1 (zasadę równości). Wskazane wzorce konstytucyjne, z uwagi na brak możliwości stanowienia samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej, należy powiązać z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji”.
W piśmie z 4 grudnia 2012 r. (data nadania) skarżąca odniosła się do powyższego zarządzenia. Powtórzyła zawarte w skardze konstytucyjnej określenie sposobu naruszenia praw i wolności konstytucyjnych. Ponadto, nawiązując do pkt 2 zarządzenia, wskazała, że w związku z tym, iż wzorce konstytucyjne wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi konstytucyjnej, „powiązała” je z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK. Celem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej jest stwierdzenie dopełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek skargi konstytucyjnej, jak również przesądzenie, że sformułowane w niej zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego wskazania przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych kwestionowaną regulacją, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.
Trybunał przypomina, że gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”, skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna (por. postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). W postanowieniu z 26 listopada 2007 r. Trybunał wskazał, że „[z] oczywistą bezzasadnością mamy (…) do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższych przesłanek, a powodem odmowy nadania jej dalszego biegu jest uznanie oczywistej bezzasadności zarzutów oraz brak wykazania naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącej. Zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej dotyczą regulacji zwrotu kwoty równej bonifikacie po jej waloryzacji, udzielonej przy zakupie nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego osobie prawnej w związku z prowadzoną przez nią działalnością.
W pierwszej kolejności skarżąca zakwestionowała konstytucyjność art. 68 ust. 2 i 2a u.g.n. Zdaniem skarżącej istotą instytucji bonifikaty jest realizacja celu publicznego, w związku z którym upust ten został udzielony. Dlatego też w przypadku, gdy nieruchomość sprzedano z zastosowaniem bonifikaty osobie prawnej w związku z prowadzoną przez nią działalnością, a następnie osoba ta przed upływem okresu karencji zbyła ją na rzecz innej osoby prawnej prowadzącej podobną działalność, obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty nie powinien powstać. W ocenie skarżącej zachowanie celu wykorzystania nieruchomości powinno wyłączać konieczność zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Niewskazanie w art. 68 ust. 2a u.g.n. sytuacji, gdy nieruchomość pomimo zbycia przez nabywcę wykorzystywana jest na działalność, w związku z którą udzielono upustu jako wyjątku od zasady zwrotu bonifikaty narusza – zdaniem skarżącej – jej prawa majątkowe. Ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu wymaga odniesienia się przez Trybunał przede wszystkim do instytucji bonifikaty.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ustala się na podstawie jej wartości. Wartość tę określa rzeczoznawca majątkowy w wyniku przeprowadzenia wyceny. W myśl art. 67 ust. 3 i 3a u.g.n. także przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 68 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tejże ustawy właściwy organ może – na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku – udzielić bonifikaty. Sytuacje, w których możliwa jest sprzedaż nieruchomości z zastosowaniem upustu od ceny wskazano w art. 68 u.g.n. taksatywnie, co oznacza, że w innym przypadku, niż wymienione w tym przepisie, zastosowanie upustu nie jest możliwe. W myśl art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego.
W judykaturze podkreśla się, że istotą instytucji bonifikaty jest wspieranie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego realizacji szczególnie ważnych celów społecznych. Bonifikata jest przywilejem finansowym nabywcy i formą pomocy publicznej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt III CZP 130/07). Ustawodawca, chcąc jednak zagwarantować, że pomoc ta będzie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji, w którym możliwe jest żądanie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zgodnie z zasadą określoną w art. 68 ust. 2 u.g.n. nabywca jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty w razie zbycia nieruchomości lub wykorzystania jej na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny – przed upływem 5 lat. Zwrot następuje na żądanie organu. Należy podkreślić, że obowiązek uiszczenia różnicy w cenie powstaje ex lege w sytuacji spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wyjątki od zasady zwrotu udzielonej bonifikaty zostały uregulowane w art. 68 ust. 2a u.g.n.
Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając powyższe ustalenia dotyczące instytucji bonifikaty, stwierdza, że zarzut niekonstytucyjności art. 68 ust. 2 i 2a u.g.n. jest oczywiście bezzasadny.
Po pierwsze, argumentacja przedstawiona w skardze opiera się na złożeniu, że zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 68 ust. 2 u.g.n., jest równoznaczne ze zmianą celu uzasadniającego udzielenie bonifikaty. Dlatego też sytuacja, w której następuje sprzedaż nieruchomości przez nabywcę przy jednoczesnym zachowaniu celu jej wykorzystania, według skarżącej, stanowi szczególny przypadek, wyłączający konieczność zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po waloryzacji. Tymczasem założenie to jest nieuprawnione i błędne. Trybunał stwierdza, że skarżąca słusznie wskazuje, iż instytucja bonifikaty ma służyć realizacji ważnych celów społecznych, jednakże należy podkreślić, że bonifikata nie ma, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać, charakteru wyłącznie przedmiotowego. Sąd Najwyższy w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II CSK 484/11) zwrócił uwagę, że równie istotny jest aspekt podmiotowy. Bonifikata udzielana jest bowiem indywidualnie określonemu podmiotowi w umowie sprzedaży i stanowi istotny przywilej finansowy nabywcy nieruchomości. Nie można zatem uznać, jak czyni to skarżąca, że jedynym relewantnym elementem jest cel, w związku z którym bonifikata została udzielona, bowiem cel ten ma realizować podmiot będący beneficjentem pomocy publicznej. Artykuł 68 ust. 2 u.g.n. wskazuje dwie równorzędne przesłanki – zbycie nieruchomości oraz wykorzystanie na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. Zbycie nieruchomości w okresie karencji rodzi obowiązek zwrotu niezależnie od kontynuowania realizacji celu, który uzasadniał zastosowanie upustu ceny, tak samo, jak wykorzystanie nieruchomości na inne cele przez podmiot, któremu bonifikaty udzielono.
Po drugie, istota bonifikaty i wskazany powyżej jej szczególny charakter jako przywileju finansowego i pomocy publicznej, wykluczają możliwość zarabiania i wzbogacania się nabywcy kosztem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem w sprawie, w związku z którą została przedstawiona Trybunałowi skarga konstytucyjna, skarżąca – zarzucając naruszenie swoich praw majątkowych – pomija, że sprzedając nieruchomości, „wzbogaciła się” kosztem jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot, który nabył od skarżącej nieruchomości, mimo iż przeznaczył je na działalność edukacyjną, w związku z którą zastosowano upust, zapłacił – co podkreślił Sąd Apelacyjny w Szczecinie – cenę rynkową. Udzielona przez jednostkę samorządu terytorialnego bonifikata nie została przeniesiona na nabywcę, a więc nie służy realizacji celów uzasadniających jej zastosowanie. Działalność oświatowa prowadzona jest przez podmiot, który uiścił cenę odpowiadającą rynkowej wartości nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznaje za oczywiście bezzasadne zarzuty naruszenia praw majątkowych skarżącej przez art. 68 ust. 2 i 2a u.g.n. w zakresie, w jakim wśród wyjątków od zasady zwrotu bonifikaty nie uwzględnia sytuacji, w której nabywca sprzedaje nieruchomość podmiotowi prowadzącemu podobną działalność z zachowaniem celu, w związku z którym udzielono bonifikaty.
Trybunał stwierdza, że oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji oznacza w konsekwencji, że nie można dopatrywać się niezgodności kwestionowanej regulacji także w relacji do art. 32 ustawy zasadniczej. Trybunał postanowił odnieść się jednak do tego zarzutu. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca, podnosząc naruszenie zasady równości, powinna była przedstawić argumentację, która naruszenie to by uprawdopodobniała. W świetle orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo. Podmioty różniące się mogą natomiast być traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące. Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów. W niniejszej sprawie skarżąca ograniczyła się do sformułowania zarzutu naruszenia zasady równości (art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji), opierając się na założeniu, że w odniesieniu do każdej sytuacji przyznania bonifikaty ustawodawca powinien określić przypadek wyłączający obowiązek zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie. W sytuacji udzielenia bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. powinno być to zbycie na rzecz innej osoby prawnej prowadzącej podobną działalność z zachowaniem celu, w związku z którym sprzedaż nastąpiła z zastosowaniem upustu cenowego. W ocenie skarżącej katalog wyjątków od zasady zwrotu bonifikaty zawarty w art. 68 ust. 2a u.g.n. w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje osoby fizyczne oraz Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Trybunał, odnosząc się do tych argumentów, przypomina zatem, że przyjętą przez ustawodawcę zasadą, która ma zapewnić realizację ważnych celów publicznych uzasadniających sprzedaż nieruchomości z upustem ceny, jest zwrot kwoty równej udzielonej bonifikacie w przypadku zbycia lub wykorzystania jej na inny cel przed upływem okresu karencji. Założenie skarżącej dotyczące zakresu wyjątków uregulowanych w art. 68 ust. 2a u.g.n. należy uznać za bezzasadne. Skarżąca nie przedstawiła również – ani w skardze konstytucyjnej, ani w piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie wzywające do usunięcia braków formalnych – uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości i prawa do niedyskryminacji w sposób, który spełniałby wskazane powyżej wymogi. Oznacza to, że w zakresie naruszenia art. 32 w związku art. 64 ust. 2 Konstytucji przekazanie skargi do merytorycznej kontroli jest niedopuszczalne.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów formalnych również w zakresie zarzutu naruszenia prawa do sądu oraz sprawiedliwej procedury przez art. 68 ust. 2 i 2a oraz ust. 2c u.g.n. Istota zarzutu niezgodności z art. 45 ust. 1 (w związku z art. 2) Konstytucji art. 68 ust. 2 i 2a u.g.n. oraz zarzuty naruszenia praw i wolności konstytucyjnych przez art. 68 ust. 2c u.g.n. sprowadzają się de facto do zakwestionowania stosowania przepisów procedury cywilnej w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po waloryzacji. W odniesieniu do art. 68 ust. 2c u.g.n. skarżąca podniosła, że konsekwencją uznania sprawy zwrotu bonifikaty za sprawę cywilną jest brak „realnej” ochrony interesów podmiotów, które zostały wezwane do zwrotu bonifikaty, czego dowodzi rozstrzygnięcie w jej sprawie. Na gruncie u.g.n. nie ma bowiem możliwości wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności oraz przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji o odstąpieniu bądź odmowie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, co – w ocenie skarżącej – narusza art. 78 Konstytucji. Zasadność dochodzenia zwrotu udzielonej bonifikaty może zostać dokonana – jak podkreśla skarżąca – jedynie na podstawie art. 5 k.c. Zarzuty dotyczą również braku ustawowych kryteriów odstąpienia od żądania zwrotu na podstawie art. 68 ust. 2c u.g.n. Zastosowanie procedury cywilnej nie pozwala na wyłączenie organu właściwego do podjęcia decyzji w sprawie żądania zwrotu bądź odstąpienia od tego żądania w przypadku wystąpienia wątpliwości co do bezstronności pracownika organu administracji publicznej.
Trybunał stwierdza, że podniesione zarzuty są oczywiście bezzasadne. Po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 68 ust. 2c u.g.n. właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Trybunał zwraca uwagę, że ratio legis dodania art. 2c ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) było zwiększenie swobody obrotu nieruchomościami nabytymi na podstawie umowy sprzedaży za cenę z zastosowaniem bonifikaty i odstąpienie w uzasadnionych przypadkach od obligatoryjnego żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Regulacja zawarta w art. 68 ust. 2c u.g.n. ma charakter szczególny i jest nie tylko – jak zaznaczył Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie skarżącej – wyjątkiem od zasady zwrotu bonifikaty, ale także uprawnieniem związanym ze stosunkiem cywilnoprawnym nawiązanym na skutek sprzedaży nieruchomości, a podjęcie decyzji w tym zakresie, pozostające poza sferą stosunków administracyjnoprawnych, zależy nie od spełnienia ustawowych przesłanek, ale od uznania właściwego organu. Jednocześnie należy podkreślić, że odstąpienie od żądania zwrotu na podstawie art. 68 ust. 2c u.g.n. możliwe jest jedynie w uzasadnionych przypadkach. Wbrew twierdzeniom skarżącej podmioty, wobec których właściwy organ wystąpił z żądaniem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, mają możliwość ochrony swoich interesów przed arbitralnością organów administracji publicznej. Trybunał zwraca uwagę przy tym na stanowisko NSA, zgodnie z którym „przyjęcie, że uchwała podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną nie tylko (…) nie ogranicza możliwości ochrony interesów słabszej ekonomicznie w tym stosunku prawnym strony umowy sprzedaży (nabywcy), lecz zakres tej ochrony zwiększa. Przyjęcie, iż sprawa dotycząca zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, winna być rozpoznawana na drodze postępowania sądowego sprawia, iż sprzedawca będzie zmuszony w razie sporu wystąpić z powództwem o zapłatę. Jeżeli zaś (…) nabywca poddał się w akcie notarialnym egzekucji, będzie mógł bronić się przed niezasadnym żądaniem zapłaty występując z powództwem przeciwegzekucyjnym. Zakres orzekania sądu powszechnego obejmuje rozpoznanie sprawy jako takiej i jej końcowe załatwienie, podczas gdy sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wydaje jedynie orzeczenie kasacyjne” (uchwała składu pięciu sędziów NSA, sygn. akt OPK 15/00 z 9 października 2000 r., ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 18). Zarzut, iż procedura cywilna nie zapewnia ochrony interesów podmiotu, który został wezwany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, nie znajduje więc uzasadnienia.
Odnosząc się do zarzutu braku sądowej kontroli decyzji organu o nieskorzystaniu z możliwości odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, Trybunał zwraca uwagę, że choć kontrola ta nie jest przewidziana wprost w przepisach u.g.n., to odbywa się w trybie oceny roszczenia o zasądzenie kwoty równej udzielonej bonifikacie, w tym także z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 k.c. Tę samą uwagę należy odnieść do oceny zasadności żądania zwrotu bonifikaty w sytuacji, gdy nieruchomość po zbyciu w dalszym ciągu wykorzystywana jest w celu, w związku z którym została udzielona bonifikata. Zasadność tego żądania również podlega kontroli sądowej przy rozstrzyganiu o roszczeniu, którego przedmiotem jest zwrot bonifikaty. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrola ta nie jest jedynie „formalna”, czego dowodzą także orzeczenia wydane w jej sprawie. Sądy dokładnie przeanalizowały, czy okoliczności uzasadniały odstąpienie od żądania zwrotu. Uwzględnienie powództwa Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o zwrot bonifikaty nie było zatem konsekwencją braku możliwości analizy wszystkich istotnych kwestii, wręcz przeciwnie – Sąd Apelacyjny wskazał, że jedną z możliwych przyczyn uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu jest sytuacja finansowa nabywcy nieruchomości. W przypadku skarżącej dokładna ocena okoliczności wykazała, że „żądanie zwrotu bonifikaty de facto nie krzywdzi [skarżącej] skoro z jednej strony kończy ona działalność, która stanowiła podstawę decyzji o sprzedaży jej nieruchomości z bonifikatą, a z drugiej strony w wyniku sprzedaży nieruchomości uzyskuje środki pieniężne dużo większe, niż wydane w celu ich nabycia”. Innymi słowy, uwzględnienie powództwa przeciwko skarżącej wynikało z braku wystąpienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie na podstawie art. 68 ust. 2c u.g.n. od zwrotu udzielonej bonifikaty.
W świetle powyższych ustaleń dotyczących regulacji art. 68 ust. 2c u.g.n. nie znajduje uzasadnienia zarzut arbitralności organu w zakresie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, z którym łączy naruszenie art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał odmawia nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej także w zakresie zarzutu niezgodności art. 68 ust. 2c u.g.n. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Twierdzenia skarżącej, że sytuacja osoby prawnej, która nabywa nieruchomość od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z przywilejem bonifikaty oraz osoby prawnej ubiegającej się o zastosowanie ulg podatkowych jest analogiczna, a „ewentualne odmienności (należności publicznoprawne a należności cywilnoprawne) nie usprawiedliwiają tak dużego zróżnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów”, są w tym przypadku oczywiście bezzasadne.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.