Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 czerwca 2013r.

Sąd Apelacyjny w Katowicach V Wydział Cywilny

w składzie:

po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013r. w Katowicach

na rozprawie

sprawy z powództwa (...)w W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Finansów i Gminie P.

o zapłatę

na skutek apelacji powódki

od wyroku Sądu Okręgowego w Gliwicach

z dnia 3 października 2012r., sygn. akt I C 193/11

oraz zażaleń pozwanych

na postanowienia zawarte w punktach 2 i 3 wyroku Sądu Okręgowego w Gliwicach

z dnia 3 października 2012r., sygn. akt I C 193/11

1.  oddala apelację i zasądza od powódki na rzecz pozwanej Gminy P. oraz Skarbu Państwa-Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa po 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania apelacyjnego;

2.  z zażalenia pozwanej Gminy P.:

- zmienia zaskarżony wyrok w punkcie 2 o tyle, że kwotę 2.400 złotych podwyższa do kwoty 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych,

- zasądza od powódki na rzecz pozwanej kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania zażaleniowego;

3.  z zażalenia pozwanego Skarbu Państwa- Ministra Finansów:

- zmienia zaskarżony wyrok w punkcie 3 o tyle, że kwotę 2.400 złotych podwyższa do kwoty 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych,

- zasądza od powódki na rzecz Skarbu Państwa- Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania zażaleniowego,

- nakazuje pobrać od powódki na rzecz Skarbu Państwa (Sądu Okręgowego w (...)) kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem nieuiszczonej opłaty od zażalenia.

Sygn. akt V ACa 826/12

V ACz 1080/12

UZASADNIENIE

Powódka, (...) w W. wniosła o zasądzenie od pozwanej Gminy P. kwoty 71.400 zł, a od pozwanego Skarbu Państwa – Starosty Powiatu (...) kwoty 99.270 zł – z ustawowymi odsetkami od uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu podała, że przed 2 kwietnia 1951 r. była właścicielem nieruchomości o ogólnej powierzchni 16.6961 ha. Protokołem spisanym w dniu 2 kwietnia 1951 r., z naruszeniem przepisów ustawy z 20.03.1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki (…), przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zabudowane o łącznej powierzchni 11.82.15 ha. Podejmowane próby odzyskania części przejętych bez podstawy prawnej nieruchomości były bezskuteczne. Na podstawie ustawy z 17.06.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (dalej: „ustawa regulacyjna”) powódka wniosła o przywrócenie własności nieruchomości położonych w W. i oznaczonych jako działki nr (...) o pow. 0.20.40 ha, nr (...) o pow. 0.56.70 ha i nr (...) o pow. 1.86.90 ha. Działki nr (...) stanowiły własność Gminy P., zaś działka nr (...) została wykupiona przez (...) i nie może być przedmiotem zwrotu.

W toku postępowania regulacyjnego powódka wobec faktu zagospodarowania (zabudowania) przez Gminę działki nr (...) zrezygnowała z przywrócenia własności tej działki, co jednak nie oznacza, że zrezygnowała z przyznania jej nieruchomości zamiennej, bądź odszkodowania.

Orzeczeniem z 1.09.1997 r. Komisja Majątkowa w W. przywróciła powódce własność nieruchomości nr (...). W orzeczeniu zaznaczono, że powódka cofnęła żądanie o przywrócenie własności działki (...). Wniosek w pozostałym zakresie nie został rozpatrzony przez Komisję.

W tych okolicznościach w związku z przepisami ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego powódka w terminie określonym tą ustawą zgłosiła do Sądu swe roszczenie na podstawie utrzymanego w mocy art. 63 ust. 1 pkt 3 z 17.06.1989 r. oparcie roszczeń na tym przepisie uzasadniając faktem, że nie potrafi wskazać nieruchomości zamiennych, a obydwie strony pozwane również nie przedstawiły propozycji w zakresie nieruchomości zamiennych.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 30.01.1991 r. (...) w W. wniosła do Komisji Majątkowej w W. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy regulacyjnej o wszczęcie postępowania regulacyjnego i przywrócenie własności nieruchomości położonych w W. i oznaczonych jako działka nr (...) w części zabudowanej starą szkołą parafialną oraz działek nr (...). W odpowiedzi na wniosek Zarząd Gminy P. wskazał, że działka nr (...) zabudowana jest budynkiem, w którym znajduje się świetlica wiejska, przedszkole i apteka. Na tej samej działce wybudowano ze składek społecznych, NFZ i środków Gminy budynek Straży Pożarnej i Ośrodek Zdrowia, działka ta zatem nie może być wydana na rzecz Parafii. Weszła ona w skład mienia komunalnego na podstawie decyzji Wojewody (...) z dnia 27.05.1992 r. Działka nr (...) w 1988 r. została wykupiona przez (...) w W.. Przedmiotem zwrotu może być jedynie działka nr (...) praktycznie stanowiąca ogród wnioskodawcy.

W toku postępowania regulacyjnego sporządzono pomiędzy ówczesnym proboszczem parafii i wójtem Gminy P. projekt ugody, w myśl którego ustalono przejęcie na własność Parafii działki o pow. (...) oraz rezygnację parafii z roszczeń w odniesieniu do działki nr (...). Na rozprawie w dniu 18 marca 1996 r. powódka cofnęła roszczenia co do działki nr (...). Ugoda ta nie została jednak zatwierdzona.

Pismem z 18.05.1996 r. Parafia wyraziła zgodę co do regulacji jej praw majątkowych przez przyznanie w zamian za działkę nr (...) odpowiedniej nieruchomości zamiennej, załączając zgodę (...). Pozwana Gmina wskazała jako proponowane działki zamienne działkę nr (...) względnie działkę (...) położone w W.. Powódka tej propozycji nie przyjęła podnosząc, że nieruchomości te są objęte szkodami górniczymi.

Orzeczeniem z 1 września 1996 r. Komisja Majątkowa orzekła o przywróceniu powódce własności działki nr (...). W uzasadnieniu wskazała m. in, że powódka cofnęła żądanie o przywrócenie własności działki nr (...), obecnie postępowanie regulacyjne toczy się o przyznanie nieruchomości zamiennej w zamian za działkę nr (...), która została zbyta osobie trzeciej.

Pismem z 13.10.2000 r. Komisja zwróciła się do powódki o skontaktowanie się ze Starostwem Powiatowym w (...), ewentualnie z Agencją Własności Rolnej SP w sprawie nieruchomości zamiennej.

Pismem z 28 lutego 2011 r. Komisja Majątkowa na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy regulacyjnej powiadomiła powódkę o nierozpatrzeniu wniosku i pouczyła o możliwości wystąpienia do sądu.

Działka nr (...) o pow. 1.86.90 ha stanowiła i stanowi nieruchomość rolną. Została ona zbyta przez Skarb Państwa na rzecz (...) w dniu 7.11.1988r., a następnie w 1998 r. na rzecz osoby fizycznej.

Działka nr (...) pow. 0.20.40 ha stanowiła nieruchomość rolno – budowlaną, obecnie budowlaną, którą pozwana Gmina nabyła nieodpłatnie z mocy prawa na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (…).

W toku korespondencji poprzedzającej wystąpienie z pozwem pozwany SP – Starostwo Powiatowe w (...)poinformował powódkę, że na terenie powiatu (...) w zasobie nieruchomości, którym gospodaruje Starosta (...) brak jest nieruchomości, która mogłaby stanowić nieruchomość zamienną. Pozwana Gmina nie odniosła się do kwestii działki zamiennej podnosząc, że brak jest podstaw do żądania co do zasady.

Czyniąc powyższe ustalenia Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Podstawę żądania pozwu stanowi art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy regulacyjnej, w myśl którego regulacja może polegać na przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 2 tej ustawy i art. 4 ust.1 ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy regulacyjnej. Swe roszczenie strona powodowa wywodzi z faktu przejęcia nieruchomości przez państwo z dniem 2.04.1951 r.

W okolicznościach faktycznych, zakreślonych podstawą faktyczną żądania powódka jako kościelna osoba prawna jest legitymowana do dochodzenia roszczeń w trybie tego przepisu. Dopuszczalność wniesienia powództwa w tym zakresie (w szczególności zgoda właściwej władzy kościelnej) wynika z przedstawionego pisma dokumentującego tę zgodę.

Legitymację bierną pozwanej Gminy uzasadnia fakt, że stała się ona z mocy prawa właścicielem objętej pozwem nieruchomości, zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (…): majątek nieruchomy, przekazany na własność gmin w trybie niniejszej ustawy, podlega postępowaniu regulacyjnemu, o którym mowa w art. 61-63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 29, poz. 154).

Reprezentacja Skarbu Państwa wynika z art. 67 § 2 k.p.c., zgodnie z którym za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie w zw. z art. 11ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy regulacyjnej uczestnicy postępowań regulacyjnych, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, mogą, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania o tym pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje przepisy art. 63 ust. 1-3 ustawy, o której mowa w art. 1. W przypadku braku wystąpienia do sądu w tym okresie, roszczenie wygasa.

Poza sporem jest, że powódka wszczęła postępowanie regulacyjne w odniesieniu do nieruchomości objętych pozwem.

W szczególności stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Komisją (poza przywróceniem własności działki (...)) nie uzgodniono orzeczenia, co dawało podstawę do wystąpienia do sądu o zasądzenie roszczenia. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie Komisji Majątkowej objęło jedynie uzgodnienie w zakresie działki (...), która nie jest przedmiotem sporu. Jednocześnie w sentencji tego orzeczenia nie zawarto żadnego wyrzeczenia co do pozostałego zakresu wniosku – tj. co do działek nr (...).

Także zawarte w projekcie ugody oświadczenie o rezygnacji parafii z roszczeń w odniesieniu do tej działki wobec niezatwierdzenia ugody nie nabrało wiążącej mocy, skoro pozostało ono jedynie w sferze projektu. Dodatkowo wskazać należy, że nawet traktując je jako niezależne oświadczenie woli nie mogło ono być skuteczne. Zgodnie bowiem z treścią kan. 1295 kodeksu prawa kanonicznego wymogi dotyczące alienacji przewidziane w kanonach 1291-1294 mają być zachowane także przy podejmowaniu jakichkolwiek transakcji, na skutek których sytuacja majątkowa osoby prawnej mogłaby się pogorszyć. Chodzi tu o czynności podobne do alienacji ze względu na skutek uboczny, jakim jest możliwość pogorszenia sytuacji majątkowej osoby prawnej. Do takich czynności można zaliczyć np. zrzeczenie się pewnych uprawnień majątkowych bądź ugodowe rozstrzygnięcie sporu majątkowego

W świetle wskazanych kanonów zrzeczenie się roszczeń (a także cofnięcie wniosku) było czynnością alienacji. Proboszcz powodowej Parafii nie legitymował się w tym zakresie zezwoleniem właściwych władz kościelnych. Zdaniem sądu w tych okolicznościach przyjąć należy, że tej treści oświadczenie woli bez uzyskania zgody właściwej władzy kościelnej, w świetle prawa cywilnego stanowiło czynność prawną niezupełną, która nie została potwierdzona, a w konsekwencji była bezwzględnie nieważna (art. 63 k.c.). W tych okolicznościach uznać należy, że postępowanie przed Komisją Majątkową się nadal toczyło i wobec braku wydania orzeczenia zakończyło się „nieuzgodnieniem orzeczenia” w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy o zmianie ustawy regulacyjnej, otwierającym drogę Parafii do wystąpienia do sądu.

Zdaniem Sądu nie ma także podstaw do uznania, że nie zachodzi tożsamość roszczeń zgłoszonych we wniosku oraz w pozwie.

Powyższe nie przesądza jednak o skuteczności wywiedzionego powództwa sprecyzowanego jako żądanie zasądzenia odszkodowania. Wskazać bowiem należy, że otwarcie drogi sądowej skutkowało tym, że do zainteresowanych kościelnych osób prawnych należała tak decyzja o wszczęciu postępowania sądowego w przedmiocie przywrócenia im własności nieruchomości jak i decyzja co do przedmiotu żądania – w tym w szczególności wyboru dochodzonego roszczenia i wyartykułowanie go w pozwie. Poddanie roszczenia pod kognicję sądu powszechnego skutkuje bowiem zastosowaniem reguł postępowania cywilnego, które obligują stronę do ścisłego określenia żądania. Na gruncie postępowania sądowego aktualny jest przepis art. 187 § 1 k.p.c., zgodnie z którym pozew powinien zawierać dokładnie określone żądanie, art. 321 k.p.c., w myśl którego Sąd nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad żądanie. Ustawa nie przewiduje działania sądu w tym względzie z urzędu. Oznacza to, że sąd związany jest żądaniem zgłoszonym przez powoda w powództwie, a więc nie może wbrew żądaniu powoda zasądzić czegoś jakościowo innego.

Art. 63 ustawy regulacyjnej wprowadził trzy mieszczące się w ogólnym pojęciu przywrócenia własności, choć stanowiące odrębne roszczenia, sposoby uregulowania spraw nieruchomości kościelnych osób prawnych. Brzmienie tego przepisu wskazuje wprost, że nie są one równe, w tym sensie, że regulacja według kolejnego sposobu może nastąpić tylko wówczas, gdyby wcześniejszy był niemożliwy. Przyznanie odszkodowania (ust 1. pkt 3) jest w tej sytuacji dopuszczalne jedynie w razie niemożności przywrócenia własności utraconych nieruchomości oraz przyznania odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Dopiero zatem konkluzja, że nie ma możliwości dokonania regulacji poprzez przyznanie działek zamiennych otwiera drogę do przyznania odszkodowania, a roszczenie o odszkodowanie ziszcza się dopiero po spełnieniu tego warunku.

Pozwany Skarb Państwa w odpowiedzi na pozew wprost wyartykułował zarzut braku podstaw żądania odszkodowania o ile nie zostaną wykazane wszystkie przesłanki tego roszczenia, wynikające z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy regulacyjnej. W toku postępowania strony, reprezentowane przez fachowych pełnomocników zostały zobowiązane do zgłoszenia wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków dowodowych pod rygorem utraty prawa do ich powoływania. Powódka nie ustosunkowała się do tego zarzutu, nie zaoferowała też żadnego dowodu, którego celem byłoby wykazanie niemożności przyznania nieruchomości zamiennych, jedynie w pozwie wskazała, że nie potrafi wskazać nieruchomości zamiennych, a pozwani również nie przedstawili propozycji. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy regulacyjnej spoczywał po myśli art. 6 k.c. na stronie powodowej jako wywodzącej z tego przepisu skutki prawne. Podkreślić należy bowiem, że treść tego przepisu wprost wskazuje przesłanki roszczenia o odszkodowanie, nie zawierając sformułowania przenoszącego ciężar dowodu na drugą stronę, w szczególności nie zawiera on domniemania braku możliwości zastosowania pozostałych wariantów. Wobec kwestionowania twierdzeń pozwu, jak i zarzutu pozwanego obowiązkiem powódki było więc wykazanie tej przesłanki, tj. braku nieruchomości spełniających kryteria zamiennych. Wskazać należy, że – biorąc pod uwagę obowiązek prowadzenia ewidencji nieruchomości wynikający z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wykazanie istnienia, bądź nieistnienia nieruchomości pozostających w zasobie pozwanych, a mogących spełniać kryteria nieruchomości zamiennych było nieskomplikowane i możliwe do przeprowadzenia przy należytej inicjatywie dowodowej powódki.

W odniesieniu do żądania przeciwko Skarbowi Państwa (działka (...)), co prawda, pozwany przed wszczęciem procesu poinformował powódkę o nieposiadaniu w zasobie nieruchomości, którym gospodaruje Starosta odpowiedniej nieruchomości, jednak w toku procesu okoliczność ta pozostawała sporną, samo zaś przedprocesowe oświadczenie strony nie stanowi przekonującego dowodu.

Nawet jednak uznanie, że w zasobie Starostwa Powiatowego nie ma „odpowiedniej” nieruchomości nie przesądzałoby o zasadności żądania pozwu. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną, a zatem zastosowanie znajduje art. 63 ust. 2 ustawy regulacyjnej, zgodnie z którym regulacja dotycząca nieruchomości rolnych może następować także przez wydzielenie odpowiednich nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zakres regulacji przewidzianej tym przepisem mieści się w dyspozycji art. 63 ust.1 pkt 2 (przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej), a zatem dla skuteczności powództwa wykazaniu podlegała także niemożność uzyskania odpowiedniej nieruchomości z tego zasobu. Powódka zresztą niewątpliwie miała tego świadomość, zastrzegając z pozwie możliwość dopozwania Agencji Rolnej SP.

W odniesieniu do działki nr (...) - w toku postępowania przed Komisją Majątkową pozwana Gmina wskazała działki zamienne. Powódka powoływała się na fakt, że objęte były szkodami górniczymi, co czyniło je nieprzydatnymi. Abstrahując od faktu, że nieprzydatność tych nieruchomości wynika wyłącznie z niepopartego żadnymi dowodami oświadczenia powódki, a w toku postępowania nie została wykazana (ani przyznana przez pozwaną), to trudno uznać ją za aktualną w chwili orzekania, skoro propozycje te miały miejsce 16 lat temu.

Podsumowując, stwierdzić należy, że powódka – wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie wykazała przesłanek zasadności zgłoszonego żądania, co skutkowało brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania, a powództwo podlegało oddaleniu.

Od powyższego przepisu wniosła apelację powódka zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 63 ust. 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej i wnosząc o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego przy przekazaniu temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Pozwani zaskarżyli orzeczenie o kosztach procesu zawarte w punktach 2 i 3 wyroku Sądu Okręgowego, domagając się zmiany tego orzeczenia w kierunku podwyższenia kwoty kosztów zastępstwa procesowego do wysokości stawki minimalnej uwzględniając wartość przedmiotu sporu.

Rozpoznając apelację powódki Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Nie zasługuje na podzielenie stanowisko Sądu Okręgowego co do tego, że reprezentantem Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie jest Starosta Powiatu (...), a w odniesieniu do drugiej działki legitymację bierną posiada Gmina P..

Należało wyjść od stwierdzenia, że jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 – dalej „ustawa regulacyjna”) na wniosek kościelnych osób prawnych wszczyna się w stosunku do Skarbu Państwa postępowanie zwane dalej „postępowaniem regulacyjnym” w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części.

Stroną tegoż postępowania, w szczególności przed sądem jest przeto wyłącznie Skarb Państwa, a nie gmina z racji tylko tego, że posiada majątek nieruchomy przekazany jej na własność w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), który jak stanowi art. 13 ust. 1 tej ustawy podlega postępowaniu regulacyjnemu, tak jak przyjął to Sąd Okręgowy.

Podkreślenia bowiem wymaga, że jak wynika z art. 36 przedmiotowej regulacji Skarb Państwa nie przekazał gminie zobowiązań wynikających z postępowania regulacyjnego, co mogłoby (generalnie) uzasadniać legitymację bierną gminy w procesie.

Powyższe oznacza, że pozwana Gmina P. nie była legitymowana biernie w przedmiotowej sprawie i w związku z tym w stosunku do niej nie mógł zapaść wyrok uwzględniający to powództwo.

W stanie faktycznym sprawy ma to istotne znaczenie, albowiem pozwana Gmina nie została uwłaszczona działką (...), gdyż ta, co wynika z uzasadnienia pozwu została sprzedana (...) w W. już w 1988 roku, a to aktem notarialnym Rep. (...) nr (...) z 7 listopada 1988 r. Potwierdza to w sposób jednoznaczny prawo Oddziału Geodezji Urzędu Rejonowego w G. z 12.01.1996 r. stanowiące załącznik pozwu (vide: k. 21 akt sprawy).

Jednocześnie rozważania prawnie dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa należy poprzedzić podkreśleniem, że strona powodowa zarówno w postępowaniu przed Sądem Okręgowym, jak i przed Sądem Apelacyjnym zasadza swoje roszczenie na wskazanej w sposób precyzyjny w pozwie podstawie faktycznej i prawnej.

Analiza art. 61-63 ustawy z 17 maja 1989 r. prowadzi zaś do wniosku, że przewidziano w niej grupę oryginalnych roszczeń, służących ochronie prawa własności nieruchomości kościelnych osób prawnych, które mogą być objęte – z woli takiej osoby – postępowaniem regulacyjnym. Regulację roszczenia odszkodowawczego w ustawie z 1989 roku dochodzonego przed Komisją Majątkową należy zatem traktować jako możliwy, dodatkowy tytuł prawny dochodzenia tych roszczeń przez kościelne osoby prawne, które poniosły szkodę majątkową (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2008 r., I CSK 214/08, OSNC 2009, ZB.D.C. poz. 80). Sytuacji tej nie zmienia przekazanie tych roszczeń z jednoznacznej woli ustawodawcy na drogę postępowania sądowego, co nie oznacza również, że po wystąpieniu z takim, jak w stanie faktycznym, powództwem z art. 61 ust. 3 przedmiotowej ustawy można je kwalifikować jako powództwo z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia pozywanych podmiotów, tak jak sugerowała to strona powodowa.

Wskazuje na to w sposób jednoznaczny regulacja art. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r., poz. 1889 r. – dalej: „ustawa zmieniająca”), gdy mowa jest w nim, że uczestnicy postępowań regulacyjnych, a więc mających określony przedmiot mogą wystąpić do sądu „o zasądzenie roszczenia”, zaś sąd przy rozpoznaniu sprawy stosuje przepisy art. 63 ust. 1-3 ustawy regulacyjnej, które przewidują trzy zasadnicze kategorie roszczeń „regulujących”.

W ten zatem sposób racjonalnie działający ustawodawca wykreował specyficzne powództwo, możliwy, dodatkowy tytuł prawny dochodzenia roszczeń odszkodowawczych o określonej w art. 63 ust. 1 pkt. 1 – 3 ustawy regulacyjnej specyfice, funkcjonujący poza „regulacjami odszkodowawczymi” z kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym istotnego znaczenia nabrała kwestia reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszym procesie, gdy w orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadnie obarcza się sąd obowiązkiem dbania z urzędu o to, aby w procesie działała właściwa jednostka organizacyjna, gdyż prowadzenie sprawy z udziałem jednostki niezwiązanej z dochodzonym roszczeniem stanowi uchybienie procesowe, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w niektórych przypadkach może uzasadniać zarzut pozbawienia możności obrony praw Skarbu Państwa skutkujący nieważnością postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2003 r., II CKN 1103/00, nie publ.).

Jak podkreśla się w orzecznictwie kryterium wyboru reprezentanta w myśl art. 67 § 2 k.p.c. ma charakter materialnoprawny, wyrażający się w zwrocie o działalności państwowej jednostki organizacyjnej, z którą wiąże się dochodzone roszczenie. Formuła ta okazuje się jednakowoż zbyt wąska ze względu na zróżnicowanie państwowych jednostek organizacyjnych oraz obszarów ich aktywności zwłaszcza, że Skarb Państwa występuje w postępowaniu przed sądem jako czynna, albo bierna strona procesu. Jednocześnie związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania obejmującego również zaniechanie, ale i z kompetencji, gdy ten ostatni aspekt dotyczy zwłaszcza odpowiedzialności za zdarzenia z przeszłości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 września 2006 r., III CSK 59/06, LEX nr 445187).

Nieuprawnione jest równocześnie wnioskowanie, że z art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działaniu administracji rządowej (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) wynika generalna kompetencja Ministra Skarbu Państwa do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia należącego do Skarbu Państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 października 2003 r., V CK 387/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 196).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z 30 stycznia 2001 r., I CKN 1058/98, nie publ. oraz uchwałę z 29 czerwca 2000 r., III CZP 19/00, OSP 2001, nr 3, poz. 44), a także w doktrynie przyjmuje się zasadniczo interpretację odmienną, zwężającą uprawnienia Ministra Skarbu Państwa i podkreśla, że z przepisu art. 25 ustawy z 4 września 1997 r. nie można wyprowadzać normy pozwalającej na przyjęcie istnienia domniemania, iż wszystkie interesy Skarbu Państwa – z wyjątkiem spraw przypisanych innym działom – chroni Minister Skarbu Państwa. Właściwość tego ministra wynikającą z art. 3 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1224) wiąże bowiem reprezentację Skarbu Państwa przez Ministra Skarbu wyłącznie ze składnikami mienia państwowego, co do których brak przepisów określających jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe.

Zobowiązania Skarbu Państwa nie są zaś składnikami mienia państwowego. Z tego względu za reprezentanta Skarbu Państwa obowiązanego do odszkodowania (rekompensaty) należy uznać wyłącznie Ministra Finansów (por. wyroki Sądu Najwyższego z 22 marca 2002 r., I CKN 570/00, LEX nr 55108, z 16 maja 2002 r., V CKN 1276/00, LEX nr 56040, z 24 września 2003 r., I CK 143/03, OSNC 2004, nr 11, poz. 179, z 13 października 2005 r., IV CK 174/05, LEX nr 369403 oraz wyrok NSA w Warszawie z 4 października 2011 r., I CSK 245/11, LEX nr 984384).

W związku z powyższym na rozprawie apelacyjnej w dniu 21 marca 2013 r. Sąd Apelacyjny jako właściwą jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa oznaczył Ministra Finansów.

W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2013 r. zastępująca Skarb Państwa Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła o oddalenie powództwa i apelacji strony powodowej.

Wyraziła jednocześnie stanowisko, że Minister Finansów nie jest jednostką właściwą do reprezentowania Skarbu Państwa w tym procesie przyznając, że orzecznictwo dotychczas nie ukształtowało jednolitej praktyki w oznaczeniu reprezentanta Skarbu Państwa w podobnych procesach.

Sformułowanie to jest w ocenie składu orzekającego nie pozbawione trafności, gdy w szeregu „orzeczeniach odszkodowawczych” kierowanych w stosunku do Skarbu Państwa wskazywany jest Minister Skarbu Państwa.

Sąd Najwyższy nie przyjmując co do zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa z reguły nie wypowiada się wtedy w przedmiocie reprezentacji Skarbu Państwa przez Ministra Skarbu Państwa, co zdaniem Sądu Apelacyjnego nie podważa ustalenia, że w niniejszym procesie, o zapłatę odszkodowania, reprezentacja ta należy do Ministra Finansów i to nie w związku z faktem, że jako organ właściwy do wypłaty odszkodowania uznano go w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów.

Odnosząc się zaś do przedstawionego zarzutu apelacji naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 63 ust. 1 – 3 ustawy regulacyjnej, w stanie faktycznym sprawy, uwagi Sądu Apelacyjnego nie mogły jednocześnie ujść następujące okoliczności natury prawnej:

Po zniesieniu z dniem 1 marca 2011 r. Komisji Majątkowej dokonanym przez ustawę zmieniającą z 16 grudnia 2010 r. (art. 2 ust. 1) podstawę prawną roszczenia objętego żądaniem pozwu stanowi przepis art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

W związku z powyższym należało mieć na uwadze, że jak zasadnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 września 2012 r., I CSK 59/12 (OSNC 2013, nr 4, poz. 51) w nauce prawa roszczenie uważane jest za jedną z normatywnych postaci prawa podmiotowego. Polega ono na możliwości domagania się od konkretnej osoby oznaczonego zachowania się. Roszczenie znamionuje z jednej strony to, że występuje ono wtedy, gdy zachodzi uprawnienie skonkretyzowane pod względem treści i podmiotu, a z drugiej strony to, że bezpośrednio przyporządkowany jest mu obowiązek innego, określonego podmiotu, z którym związana jest kompetencja do zwrócenia się do organu państwowego o zastosowanie przymusu, jeżeli zobowiązany świadczenia nie spełnia. Określenie roszczenia w normie prawnej może jednocześnie następować przez oznaczenie treści prawa wierzyciela lub treści obowiązku dłużnika. Może być przy tym różne w tym znaczeniu, że w jednym przepisie może być zawarta jedna norma postępowania, dwie lub więcej norm, ale może być też zawarta jedynie część normy.

Ten ostatni przypadek zachodzi w stanie faktycznym sprawy z racji tego, że przy rozpoznawaniu „roszczenia regulacyjnego” sąd stosuje wprost, a nie tylko odpowiednio przepisy art. 63 ust. 1 – 3 ustawy z 17 maja 1989 r.

Nie może się równocześnie „posługiwać” regulacją ust. 9 art. 63 tej ustawy, który został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 czerwca 2011 r., K 3/09 (OTK-A 2011, nr 5, poz. 39).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie mając na względzie reguły wnikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji, że art. 63 ust. 3 spełnia wymóg podmiotowy i przedmiotowy. Upoważnienie określa, kto wydaje rozporządzenie (Rada Ministrów) oraz jakie sprawy mają być w nim uregulowane.

Możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy), gdy rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych (Dz. U. z 1991 r., Nr 1, poz. 2) uszczegóławia ustawę z 17 maja 1989 r. W ocenie Trybunału swoboda tworzenia rozporządzenia jest za duża, gdyż w delegacji ustawowej z art. 63 ust. 9 ustawy nie odnalazł wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Również z całokształtu regulacji ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie da się wywieść wskazówek, w jaki sposób uregulować treść rozporządzenia. Samo stwierdzenie, że prawodawca określi mienie, które może podlegać postępowaniu regulacyjnemu, nie przesądza o tym, jakimi kryteriami ma się kierować Rada Ministrów przy określaniu nieruchomości zamiennych w postępowaniu regulacyjnym (motywy 2.5.1 wyroku).

Niezależnie od tego Konstytucja przewiduje unormowanie określonych spraw w drodze ustawy. Dotyczy to w szczególności prawnej regulacji wolności i praw człowieka i obywatela, a także wielu zagadnień dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Wymóg unormowania określonych spraw w drodze ustawy nie ma charakteru bezwzględnego i nie wyklucza rozporządzeń w tym zakresie, tyle że w myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy. Oznacza to, że rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy nie może normować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia normowanej dziedziny oraz założeń ustawy. Dlatego też wszelkie sprawy istotne muszą zostać unormowane bezpośrednio w ustawie (2.5.2. motywów wyroku Trybunału). Zaskarżony przepis takie istotne sprawy przekazuje zaś do określenia w drodze rozporządzenia. Chodzi bowiem o określenie „z mienia których państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna”. Rada Ministrów ma zatem określić, które nieruchomości państwowe i komunalne mogą być przekazywane jako nieruchomości zamienne. Wymienione sprawy mają zaś istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia statusu gmin, jak i założeń ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, co oznacza, że uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej, która powinna znajdować się w ustawie, a nie w rozporządzeniu jako akcie wykonawczym do ustawy (motywy 2.5.3 wyroku Trybunału).

Z przedstawionych względów przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych i w ocenie Trybunału jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Mimo, że wyrok ten o niezgodności art. 63 ust. 9 ustawy nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia z 21 grudnia 1990 r., to zgodnie z ogólnosystemowymi regułami kolizyjnymi, rozporządzenie również traci moc obowiązującą. Derogacja delegacji ustawowej sprawia, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu (motywy 4.1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Uwagi Sądu Apelacyjnego nie mógł ujść jednocześnie fakt, że w rozporządzeniu Rady Ministrów miało być również określone na którą państwową jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania.

Z tego też względu w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 grudnia 1990 r. wskazano, że obowiązek zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy ciąży na Skarbie Państwa reprezentowanym przez Ministra Finansów.

Derogacja delegacji ustawowej przez Trybunał Konstytucyjny sprawiła utratę mocy również aktu wykonawczego w postaci rozporządzenia wykonawczego, a to oznacza, że w chwili obecnej nie jest określona państwowa jednostka organizacyjna obowiązana do zapłaty odszkodowania.

Powyższe przekłada się na stwierdzenie, że brzmienie przepisu art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy regulacyjnej nie pozwala na taką konkretyzację zawartej w niej normy materialnoprawnej, która kształtowałaby szczegółowo treść uprawnień i obowiązków i to konkretnego ich adresata. Powinna bowiem określać podmiot (jednostkę budżetową państwa) zobowiązany do wypłaty odszkodowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, OSP 2012, nr 12, poz. 121 i uchwałę Sądu Najwyższego z 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56).

Przekłada się to na stwierdzenie, że nie zawiera on niezbędnych elementów na skonstruowanie roszczenia regulacyjnego, zwłaszcza że dyrektyw interpretacyjnych nie należy poszukiwać w ustalonych zasadach techniki prawodawczej, lecz w systemie obowiązującego prawa, które nie zawsze odpowiada tym zasadom, na co wskazuje regulacja zawarta w § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tym samym powód nie mógł uzyskać wyroku uwzględniającego niedookreślone ustawowo roszczenie regulacyjne.

Art. 4 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, a zwłaszcza art. 63 ust. 1 ustawy regulacyjnej w obecnym jego kształcie, ma charakter przepisu blankietowego i wymaga uzupełnienia w formie ustawy, przede wszystkim w kierunku wskazania jakim warunkom muszą odpowiadać nieruchomości zamienne i z mienia jakich podmiotów oraz w jakim trybie i na jakich zasadach mogą być wyłączone z mienia tych podmiotów oraz określać podmiot (jednostką budżetową państwa) zobowiązany do wypłaty odszkodowania o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że sąd w ramach swoich funkcji orzeczniczych dokonuje wykładni przepisów prawa, ale nie może to być wykładnia prawotwórcza (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56).

Z uwagi na powyższe, wyrok Sądu Okręgowego oddalający powództwo odpowiada, mimo błędnego uzasadnienia, prawu, co skutkować musiało oddalenie na podstawie art. 385 k.p.c. apelacji powódki przy zbędności odnoszenia się do zasadności pozostałych zarzutów apelacyjnych, gdy o kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono na podstawie art. 108 § 1, 98 i 99 k.p.c.

Jednocześnie w uwzględnieniu zażaleń pozwanych na postanowienia o kosztach procesu zawarte w punktach 2 i 3 wyroku, gdy na podstawie art. 98 k.p.c. Sąd Okręgowy zasądził wynagrodzenie pełnomocnikowi pozwanej Gminy i Prokuratorii Generalnej poniżej stawki minimalnej, Sąd Apelacyjny na podstawie art. 386 § 1 w zw. z art. 397 § 2 k.p.c. dokonał zmiany tych regulacji przez podwyższenie wynagrodzenia do wysokości stawki minimalnej, przy zasądzeniu kosztów postępowania zażaleniowego (art. 108 § 1 i 98 w zw. z art. 397 § 2 k.p.c.).

O nieuiszczonej opłacie od zażalenia pozwanego Skarbu Państwa orzeczono na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 594 ze zm.) obciążając nią powódkę.

(...)