Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 74/14
UCHWAŁA
Dnia 5 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z wniosku D. K.-P. i I. K.-B.
przy uczestnictwie R. K. i innych,
o ustanowienie drogi koniecznej,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 5 listopada 2014 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w P.
postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r.
"1. Czy droga konieczna wyznaczana dla nieruchomości nie
posiadającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.)
może przebiegać przez teren zabudowany (co wymagać będzie
usunięcia tych zabudowań) w sytuacji gdy:
a) budynek gospodarczy został wybudowany przed wszczęciem
postępowania sądowego bez stosownych zezwoleń, ale budowa ta
została następnie zalegalizowana (i wydano pozwolenie na
użytkowanie budynku) - w postępowaniu administracyjnym innym
uczestnikom odmówiono jednak statusu strony i nie mieli oni
możliwości skutecznie zakwestionować w tym trybie legalizacji
budowy,
b) budynek gospodarczy został wybudowany już w toku
postępowania sądowego na podstawie pozwolenia na budowę
(wydanego w postępowaniu administracyjnym przy udziale wyłącznie
współwłaścicieli tej nieruchomości i właścicielki nieruchomości
sąsiedniej) - jego budowa została jednak dokończona pomimo zakazu
ze strony sądu (który wydał postanowienie o zabezpieczeniu w ten
sposób wniosku o ustanowienie drogi koniecznej),
c) budynek gospodarczy został wybudowany już po wydaniu
postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej przez sąd I instancji
(i znajduje się w przebiegu drogi koniecznej wytyczonej przez sąd) na
podstawie zgłoszenia zamiaru budowy przy braku sprzeciwu organu
administracji architektoniczno-budowlanego na podstawie art. 30
2
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (nie było konieczne
pozwolenie na budowę)?
2) W jakim postępowaniu powinno dojść do nakazania
właścicielom nieruchomości obciążonych usunięcia przeszkód
uniemożliwiających korzystanie z drogi koniecznej (budynki, płoty,
nasadzenia):
a) w postanowieniu wstępnym wydanym w trakcie postępowania
o ustanowienie drogi koniecznej,
b) w postanowieniu kończącym postępowanie o ustanowieniu
drogi koniecznej (jednocześnie z określeniem przebiegu tej drogi),
c) w odrębnym postępowaniu procesowym prowadzonym już po
uprawomocnieniu się postanowienia o ustanowieniu drogi
koniecznej?"
podjął uchwałę:
1. Jeżeli występują przesłanki przeprowadzenia drogi
przewidziane w art. 145 § 2 i 3 k.c., droga konieczna może być
przeprowadzona przez nieruchomość sąsiednią także wtedy, gdy
istnieje konieczność rozbiórki istniejącego na tej nieruchomości
budynku - wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę
albo bez takiego pozwolenia, ale którego budowa została
zalegalizowana na podstawie art. 49 i nast. ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1409
ze zm.).
2. W postanowieniu o ustanowieniu służebności drogi
koniecznej sąd może orzec nakazy lub zakazy niezbędne do
urządzenia tej drogi.
UZASADNIENIE
3
Postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r Sąd Rejonowy w P. uwzględnił
wniosek z dnia 18 kwietnia 1997 r. współwłaścicielek zabudowanych działek nr 47 i
48 położonych w P. przy ul G. 19a, ustanawiając służebności drogi koniecznej
przechodu i przejazdu oraz przyłącza instalacji sanitarnej na częściach działek nr
46, 43/3, 30 i 29, oznaczone na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego i
zasądził od wnioskodawczyń na rzecz uczestników stosowne wynagrodzenie.
Ustalił, że działki nr 47 i 48 stanowią całość gospodarczą i wraz z działkami
nr 44, 45 oraz 46 w przeszłości były jedną nieruchomością mającą bezpośredni
dostęp do ulicy G. Na działce nr 45 posadowiony jest budynek mieszkalny (połowa
tzw. bliźniaka) oraz budynek gospodarczy, który został wybudowany w 1988 r. Jest
to przybudówka do budynku mieszkalnego, usytuowana w pasie gruntu, przez który
w przeszłości odbywał się przechód i przejazd do działek wnioskodawczyń.
Stanowi ona przeszkodę do urządzenia szlaku służebnego, gdyż wolna przestrzeń
do granicy działki ma szerokość 1,6 m. Wzniesienie tej budowli było samowolą
budowlaną, która już w toku sprawy została zalegalizowana decyzją Prezydenta
Miasta P. z dnia 30 czerwca 2003 r., zezwalającą na użytkowanie tego budynku.
Działka nr 44 zabudowana jest także budynkiem mieszkalnym (druga część
bliźniaka). Do tego budynku mieszkalnego, w pasie gruntu pomiędzy domem a
granicą działki nr 43/1 w toku postępowania sądowego - na podstawie pozwolenia
na budowę - dobudowany został garaż. Istnienie tej budowli uniemożliwia przejazd
samochodem przez tę nieruchomość od ulicy G. do działek wnioskodawczyń.
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2006 r. – uchylonym, w wyniku pierwszej
apelacji - Sąd Rejonowy ustanowił służebność drogi koniecznej przejazdu
i przechodu po sąsiedniej do działki nr 43/1 działce nr 43/2, i dalej po działce nr
43/3, oraz stanowiącej własność komunalną działce nr 46. Trasa ta przebiegała
bezpośrednio przy ścianie usytułowanego na działce nr 43/2 budynku
mieszkalnego. Działka nr 43/1, wchodząca w rachubę jako ta, przez którą może
przebiegać droga konieczna (taki przebieg drogi został wskazany we wniosku),
została także w toku sprawy zabudowana garażem na podstawie pozwolenia na
budowę z dnia 9 sierpnia 2000 r. przez uczestnika R. K. Realizację tej inwestycji
rozpoczęto w dniu 1 września 2000 r. i zakończono w dniu 5 lutego 2001 r.,
4
pomimo nakazania przez Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 11 października
2000 r. wstrzymania tej budowy.
W toku postępowania przed Sądem Rejonowym były rozważane jeszcze trzy
inne warianty drogi koniecznej, przebiegające po gruntach niezabudowanych.
Wyznaczona obecnie zaskarżonym postanowieniem droga konieczna przebiega po
nieurządzonej ul. P., na co zostały przeznaczone działki nr 46, 43/3, 30 i 29.
Obecnie Miasto nie planuje urządzenia tu drogi, a wcześniej nie zrealizowano tej
inwestycji, gdyż właściciele działki nr 43/3 sprzeciwiali się jej sprzedaży. Poza tym
Miasto P. utraciło własność działek nr 29 i 30 na skutek nabycia ich przez
zasiedzenie przez niektórych z uczestników. Już w toku postępowania
apelacyjnego doszło do wzniesienia na działce nr 30, na trasie wytyczonej drogi
koniecznej budynku gospodarczego. Jego budowa nie wymagała uzyskania
pozwolenia, a zgłoszenie przez właścicieli nie spotkało się ze sprzeciwem Urzędu
Miasta P. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: „Pr. bud”).
Rozpoznając apelacje uczestników R. K., J. K. i R. K., Sąd Okręgowy w P.
przedstawił Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawne przytoczone na wstępie. Z
motywów tego postanowienia wynika, że pierwsze dotyczy możliwości nakazania
przez Sąd rozebrania budynków, których realizacja ma oparcie w ostatecznych
decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie Prawa budowlanego. Sąd
odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92
(OSNC 1993, nr 5, poz. 90), w którym został wyrażony pogląd, że uwzględnienie
roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 k.c.) w sytuacji, w której wybudowanie
obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę narusza prawa
właściciela nieruchomości sąsiedniej, przez zakłócenie korzystania z tej
nieruchomości, nie może polegać na nakazaniu rozebrania obiektu. Zauważył, że
zapatrywanie to spotkało się w piśmiennictwie z krytyką idącą w przeciwstawnych
kierunkach.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Problematyka możliwości nakazania orzeczeniem sądowym rozebrania
budynków zrealizowanych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych nie
5
jest nowa i wzbudziła kontrowersje w judykaturze i literaturze na gruncie prawa
sąsiedzkiego. Przykładowo, w wyroku z dnia 19 marca 1987 r., III CRN 53/87
(OSPiKA 1988, nr 7, poz. 173) zostało wyrażone zapatrywanie, że ocena, czy
zamierzona inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich, należy do
organów administracji, pod kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem tej inwestycji nie może zatem
skutecznie zgłosić przed sądem powszechnym roszczenia negatoryjnego (art. 222
§ 2 k.c.). Należy też przypomnieć stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku
z dnia 18 czerwca 1998 r., II CKU 6/98, (Prok. i Pr. 1999, nr 1, s. 32), z którego
wynika, że jeżeli naruszenie własności jest wynikiem immisji, to działania ochronne
zmierzać powinny do zlikwidowania bądź do zredukowania do "przeciętnej miary"
tej immisji. W trybie roszczenia negatoryjnego możliwe jest nakazanie rozebrania
obiektu budowlanego, chyba że wybudowanie tego obiektu nastąpiło zgodnie
z pozwoleniem na budowę. Sąd powszechny nie może zatem nie uwzględnić
prawomocnych decyzji administracyjnych organów nadzoru budowlanego
stwierdzających samowolę budowlaną i nakazujących obniżenie konstrukcji dachu,
a stosowanie art. 222 § 2 k.c. nie może prowadzić do kolizji z zakresem
kompetencji przyznanej władzy budowlanej.
W wyroku z dnia 10 lutego 2004 r., IV CSK 454/02, (nie publ.) Sąd
Najwyższy wyraził natomiast pogląd, że decyzja administracyjna określająca
sposób korzystania z pomieszczeń w budynku znajdującym się na nieruchomości, z
której pochodzą immisje, nie wyłącza automatycznie możliwości dokonania przez
sąd ustaleń i ocen, czy sposób wynikający z decyzji nie zakłóca korzystania
z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą z art. 144 k.c.
Z kolei w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08 (Biuletyn SN 2009, nr 5,
s. 11) Sąd Najwyższy wskazał, że dysponowanie przez właściciela nieruchomości
zezwoleniami organów administracyjnych na prowadzenie wykonywanej
działalności nie pozbawia właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwości
dochodzenia roszczenia negatoryjnego. Autonomiczny charakter określonej w art.
144 k.c. miary dopuszczalnych zakłóceń korzystania z nieruchomości sąsiednich
nie wyłącza uwzględniania norm o charakterze administracyjnym przy ustalaniu
kryteriów wyznaczających tę miarę. Kryteriami tymi są społeczno-gospodarcze
6
przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe; oba te kryteria odnoszą się
zarówno do nieruchomości wyjściowej, jak i nieruchomości dotkniętych immisjami.
Z przytoczonych stanowisk judykatury wynika, że relacja pomiędzy
rozstrzygnięciami podejmowanymi przez organy administracji państwowej i sądy
powszechne jest problemem skomplikowanym, sięgającym do podstawowych
zasad porządku konstytucyjnego. Konstytucja nie wprowadziła hierarchii pomiędzy
sądami powszechnymi a sądami administracyjnymi; jeżeli kompetencja do
rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przypisana normatywnego przysługuje
organom administracji, to jej rozstrzygnięcie należy do drogi postępowania
administracyjnego. W literaturze podkreśla się, że decyzja nie może w żadnym
wypadku zmienić wcześniejszego prawomocnego orzeczenia sądowego. Gdy
obydwa postępowania toczą się jednocześnie, sąd powszechny może z urzędu
zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zależy od uprzedniej decyzji organu
administracyjnego. W niniejszej sprawie chodzi jednak o sytuację, w której
postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją przed
prawomocnym zakończeniem postępowania cywilnego.
Rozstrzygane zagadnienie wyjaśniła częściowo uchwała składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC
2008, nr 3, poz. 30), w której potwierdzono zasadę, że sąd powszechny uwzględnia
skutki prawne orzeczeń organów administracyjnych. Zasada ta ma źródło
w rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2
§ 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami
Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy
publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Zasada ta doznaje
ograniczenia jedynie w ramach koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności aktu
administracyjnego, wskazującej, że decyzja administracyjna nie może wywoływać
skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami
godzącymi w jej istotę. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do
orzekania oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie
zasad postępowania administracyjnego. W przytoczonej uchwale Sąd Najwyższy
podtrzymał linię zapoczątkowaną jeszcze w okresie międzywojennym, że sąd
w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji
7
administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności,
i jest nią związany także wtedy, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa
(por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1938 r., C .I. 1432/37,
"Przegląd Notarialny" 1939, nr 2, s. 19, z dnia 4 listopada 1938 r., C. II 1625/37,
"Przegląd Sądowy" 1938, poz. 503.
W tym stanie rzeczy uzasadniony jest więc wniosek, że sądy orzekające
w sprawie są związane ostatecznymi decyzjami dotyczącymi wybudowania
budynków gospodarczych na działkach nr 45, 44 i nr 43/1 (por. np. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., III CZP 4/13, nie publ.). W świetle
treści tych decyzji należało przyjąć, że budynki te zostały wybudowane legalnie,
zgodnie z prawem, a ściślej, z tymi normami prawnymi, które stosuje organ
wydający decyzje. Związanie sądu w postępowaniu cywilnym decyzją
administracyjną nie dotyczy jej uzasadnienia. Nie wyłącza ono zatem
dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę
decyzji ani wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, dla których
przewidziane zostało orzekanie na drodze administracyjnej (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1965 r., I PR 88/65, OSNCP 1966, nr 2, poz. 23,
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 1993 r., II PZP 1/93, OSNCP 1993,
nr 12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
16 czerwca 1994 r., II PZP 4/94, OSNAPUS 1994, nr 11, poz. 170, oraz
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1999 r., III CKN 244/98, OSNC
1999, nr 12, poz. 210). Uprawnienie sądu do samodzielnego ustalania
obiektywnych zdarzeń tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie może
być w świetle art. 233 k.p.c. podawane w wątpliwość, a ewentualne ograniczenia
w tym względzie musiałyby wynikać z ustawy (por. np. art. 11 k.p.c.). Kognicja
sądu nie może być ograniczona również, co do możliwości wywodzenia dalszych
skutków cywilnoprawnych z faktów poddanych ocenie organu administracyjnego
w sytuacji, w której decyzja administracyjna tych dalszych skutków nie dotyczy.
Przykładowo, sąd samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta
aktem własności ziemi weszła do majątku dorobkowego rolnika i jego małżonka,
czy też do majątku osobistego małżonka, który jako jedyny został wymieniony
w decyzji wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r.
8
o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.;
por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1999 r., III CKN 244/98).
Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana po przeprowadzeniu
postępowania administracyjnego, w którym organ administracyjny bada m. in., czy
zamierzenie budowlane nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud., obiekt budowlany należy projektować
i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno–budowlanych, oraz
zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie
występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób
trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei według art. 28 § 2
Pr. bud., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor
oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się
w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie więc podniesiono w literaturze, że
w przeciwieństwie do prawa cywilnego, Prawo budowlane różnicuje ochronę osób
trzecich w postepowaniu administracyjnym. Pierwszą grupę stanowią strony, czyli
właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu, a drugą grupą są właściciele nieruchomości
położonych poza obszarem oddziaływania obiektu, którzy nie mają przymiotu
strony i korzystają wyłącznie z ochrony polegającej na konieczności realizacji
dyspozycji art. 5 Pr. bud. (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:
z dnia 20 listopada 2001 r., II SA/Wr 1169/00, nie publ. i z dnia 13 października
2003 r., IV SA 456/02, nie publ. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., VII SA/WA 561/09, nie
publ.).
W świetle tych uwag, należy więc rozstrzygnąć, jaki jest zakres kognicji
organu administracyjnego w ramach art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine Pr. bud., tzn. co
obejmuje badanie organu administracyjnego i czy zamierzenie budowlane chroni
dostęp osób trzecich do drogi publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych
w zasadzie jednolicie przyjmuje, że konieczność zapewnienia w sferze
oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć
tylko sytuacji, w której dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Obowiązek
uwzględnienia interesów osób trzecich przez zapewnienie im dostępu do drogi
9
publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu
administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy
administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną,
lub samodzielnie ustalać, szczegóły dostępu do drogi publicznej przez działkę, na
której ma być realizowana inwestycja; nie należy to do kompetencji tych organów.
Osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej powinna zatem zadbać
o uzyskanie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci drogi koniecznej na
podstawie umowy lub orzeczenia sądu cywilnego. (por. np. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1364/11, nie publ.
I wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 6 lutego
2013 r., II SA/Gi 1153/12, nie publ. i z dnia 25 września 2008 r., II SA/Gi 482/08 nie
publ.).
Stanowisko to jest trafne i z tego względu uzasadniony jest wniosek, że
przedmioty rozstrzygnięcia w postępowaniach organu administracyjnego
o wydanie omawianych decyzji budowlanych oraz sądu dotyczące ustanowienia
służebności drogi koniecznej nie krzyżują się. Innymi słowy, sąd rozstrzygając
sprawę o ustanowienie drogi koniecznej nie wkracza w sferę kompetencji organu
administracyjnego rozstrzygającego sprawę o udzielenie zezwolenia na budowę,
lub w przedmiocie zalegalizowania budowy. Z tego względu, orzeczenie sądu
ustanawiające drogę konieczną i w związku z tym - w krańcowym wypadku
nakazujące usunięcie budynku wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę,
znajdującego się na trasie przebiegu szlaku drożnego, nie jest wydawane na skutek
oceny tych samych faktów, które warunkowały wydanie decyzji administracyjnej
i w istocie, ani nie kwestionuje jej zasadności, ani ją nie wzrusza, skoro nakaz
rozebrania w takim wypadku związany z odmiennymi okolicznościami faktycznymi,
które nie mają znaczenia w postępowaniu administracyjnym i następuje na
podstawie normy prawa cywilnego.
Wprawdzie - jak trafnie podniesiono w literaturze – Prawo budowlane
przewiduje kompetencje organu administracyjnego do wydania najpierw pozwolenia
na budowę, a potem ewentualnie do korygowania nieprawidłowości realizowanej
inwestycji, aż do orzeczenia o rozbiórce obiektu, to jednak skoro przedmiotem
rozstrzygnięcia w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę nie są
10
okoliczności istotne dla realizacji roszenia o ustanowienie drogi koniecznej, zatem
należy przyjąć, że sąd - w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 145 k.c. –
może orzec o nakazach i zakazach niezbędnych do urządzenia wyznaczonego
szlaku drożnego. W krańcowym wypadku tj. gdy orzeczenie sądowe zawiera nakaz
rozebrania obiektu budowlanego znajdującego się na ustanowionym szlaku
drożnym, uzyskanie pozwolenia na tę rozbiórkę następuje już w toku wykonania
tego orzeczenia.
Odmiennie należy ocenić wybudowanie budynku na podstawie zgłoszenia
organowi administracyjnemu dokonanego w toku postępowania apelacyjnego.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że zgłoszenie
budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi
bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl kodeksu
postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia sprawy administracyjnej
przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Do dnia wydania decyzji
o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne
w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego,
mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w Prawie budowlanym
(np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia).
Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-
budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie
sprzeciwu stanowiącego decyzję administracyjną wydawaną z urzędu, tylko wtedy,
gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania
takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym
czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do
podjęcia takiego rozstrzygnięcia, powoduje, że inwestor nie może przystąpić do
wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie
(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., II OSK
307/08, nie publ. z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, ONSAiWSA 2011, nr 22,
poz. 26 i z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08 nie publ.). Skoro więc
w przedmiocie budowy budynku gospodarczego na działce nr 30 nie zostało
wszczęte postępowanie administracyjne i nie została wydana, żadna decyzja
administracyjna, to brak związania sądu aktem administracyjnym. Należy dodać, że
11
także rozbiórka takiego budynku gospodarczego nie wymaga pozwolenia (art. 31
ust 1 pkt 2 Pr. bud.).
Zauważyć należy, że w judykaturze został już wyrażony pogląd, iż ze
względu na inny cel i charakter postępowania w przedmiocie ustanowienia drogi
koniecznej, zgodność przebiegu ustanawianej drogi z przepisami budowlanymi
można rozważać przede wszystkim w ramach kryteriów interesu społeczno-
gospodarczego (art. 145 § 3 k.c.) i obciążenia gruntów sąsiednich (art. 145 § 2).
Nie można i nie powinno się jednak traktować przepisów budowlanych jako
bezwzględnej przeszkody do przeprowadzenia drogi koniecznej przez
nieruchomość zabudowaną (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego
z dnia 14 lutego 2008 r., II CSK 517/07, Palestra 2008, nr 3-4, s. 240).
Do przesłanek ustanowienia służebności drogi koniecznej należą: brak
odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej lub budynków
gospodarskich oraz istnienie nieruchomości sąsiedniej, jako potencjalnego
przedmiotu służebności. Przesłanki te mają charakter pozytywny; ich brak
powoduje niedopuszczalność ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145
§ 1 k.c.). Przeprowadzenie drogi koniecznej następuje z uwzględnieniem potrzeb
nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym
obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba
ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub umowy, sąd ma
obowiązek zarządzić, jeżeli jest to możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty,
które były przedmiotem czynności prawnej (art. 145 § 2 k.c.). Z tego względu
istotne jest, w jaki sposób dotychczas realizowany był dostęp do drogi publicznej
i z jakich przyczyn nieruchomość została go pozbawiona, jakie jest stanowisko
większości właścicieli gruntów, przez które droga ma przebiegać, jakich czynności
lub nakładów wymaga urządzenie drogi, jaki rodzaj i obszar gruntów ma ona zająć
i czy korzystanie z niej zaspokoi potrzeby nieruchomości władnącej oraz nie
obciąży nadmiernie nieruchomości służebnych (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 14 listopada 1997 r., II CKN 456/97, nie publ.).
Koszty urządzenia drogi koniecznej obciążają właściciela nieruchomości
niemającej dostępu do drogi publicznej; jeżeli więc w celu korzystania z cudzej
12
nieruchomości odgradzającej od drogi publicznej niezbędne jest zbudowanie
odpowiednich urządzeń, to nakłady te musi ponieść właściciel nieruchomości
władnącej. Pogląd ten wynika z zasady określonej w art. 285 k.c., że służebność
nie może nakładać na właściciela nieruchomości obowiązku świadczenia.
Integralną częścią orzeczenia o ustanowieniu drogi koniecznej jest
zasądzenie wynagrodzenia od właścicieli nieruchomości władnącej dla właścicieli
nieruchomości obciążanej i w tym zakresie niewątpliwie orzeczenie to stanowi tytuł
egzekucyjny. Z art. 145 § 1 k.c. wynika, że ustanowienie drogi koniecznej następuje
w interesie właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej,
dlatego powinni oni uiścić właścicielom nieruchomości obciążonych taką
służebnością odpowiednie wynagrodzenie z urzędu, chyba że uprawniony się go
zrzeknie. Pojęcie „wynagrodzenie” jest szersze niż pojęcie „odszkodowanie”.
W razie powstania szkody, ten fakt jest brany pod uwagę przy określeniu wysokości
i ewentualnie rodzaju należnego wynagrodzenia, choć należy się ono właścicielowi
nieruchomości obciążonej także wtedy, gdy żadnej szkody nie poniósł. (por. np.
uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1979 r., III CZP 68/70,
OSNCP 1971, nr 5, poz. 81 i z dnia 8 września 1988 r., III CZP 76/88, OSNCP
1989, nr 11, poz. 182 oraz uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia
8 maja 2000 r., V CKN 43/00, OSNC 2000, nr 11, poz. 206). Wynagrodzenie to
może więc obejmować wyrównanie uszczerbku majątkowego, jaki właściciel
nieruchomości poniósł na skutek ustanowienia służebności drogowej (por. np.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2008 r., II CSK 517/07).
W tym stanie rzeczy, skoro budynki gospodarcze zostały wzniesione na
działce nr 45, 44 i 43/1 zgodnie z prawem, na podstawie ostatecznych decyzji
administracyjnych, to z punktu widzenia prawa materialnego, fakt ten musi być
brany pod uwagę w ramach badania przesłanki ustanowienia drogi z najmniejszym
obciążeniem gruntów, przez które szlak drożny ma prowadzić, oraz w ramach
rozważania wymagania uwzględnienia przeprowadzenia drogi z uwzględnieniem
interesu społeczno-gospodarczego.
Z tego względu obciążenie nieruchomości zabudowanej, wymagające
usunięcia nowego budynku, choć co do zasady niewykluczone, zwykle jest
13
obciążeniem nieporównywalnie wyższym niż wytyczenie szlaku służebnego po
gruntach niezabudowanych, jeżeli taka możliwość istnieje. Poza tym wartość
rozebranego budynku, wliczona do wynagrodzenia, powoduje, że jego wysokość
może naruszać i z reguły naruszy interes społeczno-gospodarczy, wyrażający się
w dążeniu do tego, aby sposób ustalenia szlaku drożnego odpowiadał potrzebom
nieruchomości władnącej i następował z jak najmniejszym obciążeniem gruntów,
przez które droga ma przebiegać. Interesowi społeczno-gospodarczemu odpowiada
ustanowienie służebności gruntowej o tyle, o ile zwiększenie użyteczności
nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej, przewyższa uszczerbek
wynikły ze zmniejszenia użyteczności nieruchomości obciążonej (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 r., III CRN 364/85,
OSNCP 1985, nr 12, poz. 198). Ustanowienie drogi koniecznej po gruncie
zabudowanym, gdy jego właściciel dysponuje ostateczną decyzją budowlaną
odnoszącą się do budynku, wymagającego usunięcia, może zatem spełniać
przesłanki roszczenia określonego w art. 145 § 1 k.c. tylko wtedy, gdy
przeprowadzenie drogi po gruncie zajmowanym przez ten budynek odpowiada
przesłankom określonym w art. 145 § 2 i 3 k.c.
W uchwale z dnia 26 czerwca 2002 r., III CZP 38/02 (OSNC 2003, nr 7-8,
poz. 97) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o ustanowieniu drogi
koniecznej nie jest tytułem egzekucyjnym podlegającym zaopatrzeniu w klauzulę
wykonalności. Jest to orzeczenie konstytutywne, tworzące - po uprawomocnieniu
się - nowy stosunek prawnorzeczowy pomiędzy każdoczesnym właścicielem
nieruchomości izolowanej (władnącej) a każdoczesnym właścicielem
nieruchomości obciążonej; nie kreuje ono obowiązku określonego świadczenia,
lecz - ustanawiając prawo - określa co najwyżej jego zakres oraz sposób
wykonywania. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wyraźnie jednak zastrzegł, że poza
zakresem jego rozważań pozostaje kwestia, czy ustanawiając służebność drogi
koniecznej, sąd może orzekać także o obowiązkach właściciela nieruchomości
obciążonej, polegających w szczególności na nieprzeszkadzaniu czynnościom
właściciela nieruchomości władnącej. Podkreślił, że orzecznictwo sądów
powszechnych powinno podjąć tę kwestię, poszukując przede wszystkim
argumentów celowościowych i funkcjonalnych.
14
Pierwszym, początkowo budzącym kontrowersję w piśmiennictwie,
odstępstwem od koncepcji konstytutywnego charakteru orzeczenia o ustanowieniu
drogi koniecznej było stanowisko judykatury dopuszczające wydanie zarządzenia
tymczasowego w celu zabezpieczenia wniosku o ustanowienie drogi koniecznej,
gdy jest to niezbędne dla odwrócenia szkody (por. orzeczenie Sadu Najwyższego
z dnia 31 sierpnia 1961 r., 3 CO 21/61, OSNCP 1963, nr 1, poz. 14). Obecnie
pogląd ten jest bez zastrzeżeń przyjmowany w praktyce stosowania prawa,
a w literaturze pojawiły się głosy, że orzeczenie o nakazaniu właścicielowi
nieruchomości obciążonej nieprzeszkadzania nieruchomości władnącej
w urządzeniu drogi i w korzystaniu z wytyczonej drogi należy do istoty
ustanowienia służebności drogi koniecznej. Orzeczenie takie sąd powinien więc
wydać bez względu na to, czy takie żądanie zostało zgłoszone przez
wnioskodawcę. Podnosi się również, że orzeczenie nakazujące nieprzeszkadzanie
czynnościom właściciela nieruchomości władnącej podlega egzekucji określonej
w art. 1051 k.c. W ślad za tym stanowiskiem części doktryny pojawił się kierunek
orzecznictwa, uwzględniający pogląd, że postanowienie o ustanowieniu drogi
koniecznej musi orzekać zarówno o wzajemnych obowiązkach stron, jak
i o świadczeniu wynagrodzenia, a niewątpliwie w tym zakresie jest tytułem
egzekucyjnym (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1972 r.,
II CR 326/72, OSNC 1973, nr 4, poz. 58, z dnia 14 listopada 1997 r., II CKN 456/97
i z dnia 7 lutego 2002 r., I CKN 573/00, nie publ.).
W świetle wykładni funkcjonalnej, stanowisko to należy uznać za trafne.
Przemawia za nim przede wszystkim zasada ekonomii procesowej i konieczność
minimalizacji tzw. społecznych kosztów postępowania. Przyjęcie dopuszczalności
w postanowieniu o ustanowieniu drogi koniecznej o orzekaniu o nakazach lub
zakazach niezbędnych do urządzenia drogi - jak wynika to już z powyższych uwag
– wyłącza konieczność wytaczania w tym przedmiocie późniejszego procesu
(tzw. skarga konfesoryjna dochodzona na podstawie art. 251 w zw. z art. 222 § 2
k.c.).
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. orzekł, jak
w uchwale.
15