Pełny tekst orzeczenia

326/3/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 16 lutego 2015 r.
Sygn. akt Ts 343/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Ł.Z. w sprawie zgodności:
art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539) z art. 2 Konstytucji;
art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 1 grudnia 2014 r. Ł.Z. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność, po pierwsze, art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, ze zm.; dalej: ustawa o ofercie) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539; dalej: ustawa o ofercie w brzmieniu z 2005 r.) z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) z art. 2 Konstytucji.
Skarga została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 23 maja 2011 r. (nr DPO/A1/476/13/60/07/11/JDM) Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) uchyliła w całości swą wcześniejszą decyzję i nałożyła na skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w przepisach dotyczących skutków transakcji nabycia akcji. Wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1706/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, którą skarżący złożył na decyzję KNF. Wyrokiem z 25 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1524/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.

Skarżący nie wyjaśnił, jakie prawo podmiotowe wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji i w jaki sposób zostało naruszone w jego sprawie. Przedstawił natomiast argumenty za niejasnością art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu z 2005 r. oraz art. 2 § 2 ordynacji podatkowej; ponadto nie zgodził się z treścią decyzji KNF oraz wyroku NSA.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone na skutek wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego.

2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków.

3. Rozpatrywana skarga konstytucyjna dotyczy trzech przepisów.

3.1. Zgodnie z zaskarżonym art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ofercie na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów w spółce publicznej lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie, albo na każdego, kto przekracza określony próg ogólnej liczby głosów bez zachowania warunków określonych w ustawie o ofercie, KNF może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1000000 zł.

3.2. Artykuł 69 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu z 2005 r. nakłada na każdego obowiązek niezwłocznego zawiadomienia KNF oraz spółki publicznej – nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć, a w przypadku zmiany wynikającej z nabycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym, nie później niż w terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji – o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów w spółce publicznej.

3.3. Zaskarżony art. 2 § 2 ordynacji podatkowej przewiduje, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej.

4. Zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej sprowadzają się do kwestionowania sposobu określenia wymiaru kary nakładanej przez KNF „do wysokości 1 000 000 zł”, który pozwala na zbyt dużą dowolność organu kontrolnego w ustalaniu wysokości kary. Skarżący wskazuje także na niejasne sformułowanie art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu z 2005 r. oraz na „zawiłość” art. 2 § 2 ordynacji podatkowej.

4.1. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący nie wskazał naruszonego prawa podmiotowego ani nie określił sposobu jego naruszenia. Do wzorców kontroli skarżący zaliczył art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji. Spośród tych przepisów jedynie art. 64 ust. 1 Konstytucji jest źródłem praw podmiotowych jednostki. Trybunał Konstytucyjny ustalił jednak, że skarżący nie nawiązał do treści tego przepisu. W żadnej części skargi nie odniósł się bowiem do prawa własności. Skarżący nie wyjaśnił nawet, ochrony jakiego prawa domaga się w skardze. Zarzutu niezgodności art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ofercie z art. 64 ust. 1 Konstytucji w ogóle nie uzasadnił, co oznacza, że nie spełnił wymogu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

4.2. Pozostałe wskazane przez skarżącego wzorce kontroli, tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Pogląd na tę kwestię jest utrwalony, a Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw do tego, by go zmieniać. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że art. 2 Konstytucji nie ma charakteru samoistnego, co oznacza, że nie jest źródłem praw podmiotowych (zob. m.in. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22; 3 czerwca 2009 r., Ts 231/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 206 oraz 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). Analogiczne stanowisko Trybunał wyrażał w sprawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zawarta w tym przepisie zasada proporcjonalności ograniczeń wolności i praw wyznacza standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw i nie wprowadza konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Przywołanie tego przepisu Konstytucji uniemożliwia tym samym spełnienie określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK warunku merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, tj. wskazania naruszonych praw podmiotowych, których ochrony można domagać się w skardze konstytucyjnej. W konsekwencji Trybunał odmówił nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ofercie z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu z 2005 r. oraz art. 2 § 2 ordynacji podatkowej z art. 2 Konstytucji.

4.3. Niezależnie od powyższego Trybunał ustalił, że skarżący – wobec art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu z 2005 r. oraz art. 2 § 2 ordynacji podatkowej – sformułował zarzut naruszenia zasady prawidłowej legislacji. Istotnie, naruszenie zasad zawartych w art. 2 Konstytucji może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytucyjnie chronionych wolności i praw jednostki. Jednak obowiązkiem skarżącego jest określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszył jego konstytucyjne wolności lub prawa. Samo odwołanie się do zasad przyzwoitej legislacji nie jest wystarczające (zob. wyroki TK z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; a także postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34).
Naruszenie wymagań konstytucyjnych należy oceniać badając czy sformułowanie przepisu powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Kryterium, na podstawie którego stwierdza się niejasność przepisu, jest ustalenie czy powoduje on trudności w interpretacji oraz stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć opartych na tym samym przepisie. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych przykładów obrazujących wątpliwości sądów w tym zakresie. Ograniczył się do własnego przekonania o niejasności kwestionowanych przepisów i nie uwzględnił tego, że podlegają one wykładni sądów i że w procesie tym zgłaszane przez skarżącego wątpliwości mogły zostać rozstrzygnięte.

5. Pewne fragmenty skargi każą przyjąć, że skarżący zmierza do poddania kontroli konstytucyjności aktów stosowania prawa, tj. decyzji KNF, które – jego zdaniem – były wadliwe, gdyż „zastosowanie (…) art. 97 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 69 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie (…) godzi w zasadę proporcjonalności”, oraz wyroku NSA, który błędnie odmówił zakwalifikowania wpływów z kar administracyjnych nakładanych przez KNF do niepodatkowych należności budżetu państwa.

6. Trybunał Konstytucyjny przypomina więc, że w prawie polskim skarga konstytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego. Przedmiotem skargi nie mogą być wyroki sądowe czy decyzje administracyjne, gdyż kontrola aktów stosowania prawa nie należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Organ ten jest sądem prawa, a nie sądem faktów (zob. np. postanowienia TK z 26 października 2005 r., SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110 oraz 6 lutego 2007 r., P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15). Zarzut niekonstytucyjności nie może więc polegać na podważaniu ustaleń organów stosujących prawo. Jego treścią powinno być porównanie regulacji kwestionowanej i konstytucyjnej oraz uprawdopodobnienie, że są one niezgodne. W konsekwencji, ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

7. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.