Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 11/15
…..
POSTANOWIENIE
Dnia 2 marca 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dawid Miąsik
w sprawie z powództwa "C. P." Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 2 marca 2016 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 października 2014 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Decyzją z 23 kwietnia 2009 r.) Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(Prezes Urzędu) nałożył na C. P. S.A. z siedzibą w W. (powód) karę pieniężną w
wysokości 300.000 zł za niewykonanie obowiązku przekazania Prezesowi Urzędu
informacji i dokumentów przewidzianych ustawą.
Powód wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prezesa Urzędu, zaskarżając
ją w całości i wniósł o jej uchylenie. Wyrokiem z 2 lipca 2013 r., Sąd Okręgowy w
W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił zaskarżoną decyzję w ten
sposób, że nie nałożył na powoda kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku
przekazania Prezesowi Urzędu żądanych informacji i dokumentów przewidzianych
ustawą. Apelację od powyższego wyroku SOKiK wniósł Prezes Urzędu,
zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie odwołania
2
powoda, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy SOKiK do
ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z 30 października 2014 r., Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony
wyrok w całości w ten sposób, że oddalił odwołanie powoda w całości i zasądził od
niego na rzecz Prezesa Urzędu zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu
wyroku Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że SOKiK nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej
sprawie do ustalenia brzmienia art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (PT)
niezbędne jest odpowiednie zastosowanie art. 4 § 1 k.k. Trafnie zatem podniósł
Prezes Urzędu, że SOKiK dopuścił się naruszenia art. 316 § 1 k.p.c. poprzez jego
niezastosowanie i w konsekwencji błędnie przyjął, że rozpoznając sprawę na
skutek odwołania wniesionego przez powoda od decyzji Prezesa Urzędu o
nałożeniu kary, w sytuacji zmiany stanu prawnego Sąd powinien zastosować
przepis w brzmieniu najbardziej względnym dla ukaranego podmiotu, zgodnie ze
standardami prawa karnego, tj. art. 4 § 1 k.k. Sąd Apelacyjny podkreślił, że w
judykaturze dominującym jest pogląd, iż kara administracyjna nie stanowi odpłaty
za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu
realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Sankcje
administracyjne mają stanowić przede wszystkim środek prewencyjny, chociaż w
niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego pojawia się pogląd, że cechą
wskazującą na inny niż administracyjny charakter sankcji jest jej represyjność,
jednakże orzecznictwo w tym zakresie jest niekonsekwentne, gdyż w licznych
orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny nie uznał za sankcje karne sankcji o
charakterze prewencyjno-represyjnym. W judykaturze konsekwentnie wskazuje się,
że uczynienie zadość „wymaganiom analogicznym do tych, jakie obowiązują w
sprawie karnej” nie oznacza konieczności czy też możliwości recypowania instytucji
prawa karnego materialnego do spraw z zakresu regulacji telekomunikacji. W tym
zakresie postanowienia wynikające z Europejskiej konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej
jako Konwencja) mają na celu jedynie zapewnienie odpowiednich gwarancji
proceduralnych, a nie zrównanie standardu administracyjnego z karnym w zakresie
przesłanek odpowiedzialności. W tym wypadku spełnienie wymogów wynikających
z Konwencji sprowadza się do respektowania przez Sąd orzekający w sprawie z
3
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu zasady, że na Prezesie Urzędu ciąży
obowiązek wykazania, iż zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Charakter strony w postępowaniu sądowym, a
zatem sytuacji w której inicjatorem postępowania sądowego jest ukarany
przedsiębiorca, będący powodem w sprawie, nie może przesłaniać istoty
poddanego ocenie stosunku prawnego o charakterze publicznym, w którym chodzi
z jednej strony o kompetencję do ukarania, a z drugiej o prawo do obrony.
W ocenie Sądu Apelacyjnego w niniejszej sprawie powyższe standardy
zostały zachowane, gdyż Prezes Urzędu udowodnił, że powód w toku
postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 199 ust. 1 PT został
zobowiązany do przekazania dokumentów dotyczących przedmiotu kontroli, z
którego to obowiązku powód się nie wywiązał, przez co naruszył prawo w sposób
określony w art. 209 ust. 1 pkt 1 PT. Natomiast, co wynika z omówionych powyżej
przyczyn, nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 § 1 k.k.,
gdyż jest to przepis intertemporalny dotyczący zasad stosowania przepisów
prawa materialnego karnego. Tymczasem zapewnienie przedsiębiorcy
telekomunikacyjnemu odpowiednich gwarancji proceduralnych nie oznacza
konieczności czy też możliwości przenoszenia do spraw z zakresu regulacji
telekomunikacji prawa karnego materialnego.
W ocenie Sądu Apelacyjnego nie było podstaw do zastosowania przez
SOKiK art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 lipca
2010 r. do 21 stycznia 2013 r., opierając się na twierdzeniu, że „sąd powinien brać
pod uwagę zastosowanie zarówno ustawy obowiązującej w czasie popełnienia
czynu zabronionego, jak i nawet w okresie pomiędzy popełnieniem czynu
zabronionego a orzekaniem, gdyby zdarzyło się, że w tym właśnie okresie istniał
stan prawny najkorzystniejszy dla sprawcy”. Zasadą wynikającą z art. 316 § 1 k.p.c.
jest, że Sąd ma obowiązek zastosowania właściwych przepisów prawa
materialnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy oraz obowiązującego w
dacie orzekania stanu prawnego z chwili zamknięcia rozprawy. Powyższa zasada
ulega jednak modyfikacji w sprawach, w których postępowanie sądowe
poprzedzone jest postępowaniem administracyjnym, w których przedmiot sporu
wyznaczany jest przede wszystkim przedmiotem zaskarżonej decyzji, a dopiero w
4
dalszej kolejności przedmiotem postępowania sądowego determinowanego
zakresem wniesionego odwołania od decyzji. W judykaturze podkreśla się jednak,
że Sąd rozpoznający sprawę z odwołania od decyzji bada jej prawidłowość i
zgodność z prawem uwzględniając przede wszystkim stan faktyczny i stan prawny
obowiązujący w dacie jej wydania. Podstawę każdej decyzji stanowią określone
ustalenia faktyczne oraz stan prawny. Istota postępowania sądowego z odwołania
od decyzji powoduje, że ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydania zaskarżonej
decyzji mogą być uzupełniane w toku postępowania sądowego, w zależności od
inicjatywy dowodowej stron. Co do zasady cezurę dla ustalenia stanu faktycznego
sprawy stanowi data wydania decyzji, analogiczne zasady dotyczą ustalenia stanu
prawnego, chyba że z przepisów intertemporalnych wynikają odmienne
unormowania. Oznacza to, że w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji
zastosowanie art. 316 § 1 k.p.c. jest konieczne, gdy zmiana stanu faktycznego i
prawnego po wydaniu decyzji jest tak istotna, że bez jej uwzględnienia nie byłoby
możliwe wydanie właściwego wyroku. W ocenia Sądu Apelacyjnego w niniejszej
sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż brzmienie art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w dacie
wydania zaskarżonej decyzji oraz w dacie wyrokowania przez SOKiK jest tożsame,
jeżeli chodzi o naruszenie prawa, którego dopuścił się powód, a zatem „nie
wypełnienia obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów
przewidzianych ustawą- Prawo telekomunikacyjne”.
Zasadny okazał się także zarzut Prezesa Urzędu dotyczący naruszenia art.
209 ust. 1 pkt 1 PT w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r. do 21 stycznia
2013 r. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że zachowanie
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegające na niedostarczeniu żądanych
przez Prezesa Urzędu informacji oraz niedostarczeniu żądanych dokumentów nie
było czynem zagrożonym karą pieniężną w oparciu o ten przepis. SOKiK
niesłusznie przyjął, że przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w niniejszej sprawie powinien
być stosowany w wersji obowiązującej w przywołanym powyżej okresie oraz
niewłaściwie stwierdził, że w tejże wersji nie przewidywał zagrożenia karą pieniężną
zachowania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegającego na nieudzieleniu
żądanych informacji lub niedostarczeniu żądanych dokumentów. SOKiK dostrzegł
wprawdzie wątpliwą racjonalność ustawodawcy, który wyłączyłby z zakresu
5
analizowanego przepisu zachowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych
polegające na nieudzieleniu żadnych informacji lub niedostarczeniu żadnych
dokumentów, w sytuacji gdy karze podlegałoby udzielenie informacji niepełnych lub
nieprawdziwych, a także dostarczenia dokumentów zawierających informacje
niepełne lub nieprawdziwe. Jednakże SOKiK nie wyciągnął z tego faktu wniosków
zgodnych z zasadami logiki i kierując się jedynie zasadami wykładni gramatycznej
przyjął wadliwie, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było osiągnięcie takiego
właśnie skutku. Tymczasem w ocenie Sądu Apelacyjnego pojęcie udzielenia
niepełnych informacji swym zakresem obejmuje także nieudzielenie żadnych
informacji, zaś pojęcie dostarczenia dokumentów zawierających informacje
niepełne swym zakresem obejmuje także niedostarczenia żadnych dokumentów.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
potrzebę rozstrzygnięcia następujących istotnych zagadnień prawnych: 1) czy w
postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 PT - bez względu na
zmiany brzmienia tego przepisu- powinna być uwzględniona zasada „lex mitior retre
agit” lub „lex mitior poenali retro agit”, która wynika z art. 7 Konwencji; 2) czy
„ustawą łagodniejszą” może być ustawa pośrednia, to jest ustawa, która nie jest
ustawą czasu popełnienia deliktu administracyjnego, ani też nie jest ustawą czasu
orzekania.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania, ponieważ przedstawione we wniosku, o którym
mowa w art. 3984
§ 2 k.p.c. problemy prawne zostały już rozstrzygnięte w
orzecznictwie, zaś poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku mają pełne oparcie w dotychczasowym dorobku judykatury Sądu
Najwyższego.
Pierwsze zagadnienie prawne podniesione we wniosku o przyjęcie skargi
kasacyjnej do rozpoznania zostało już rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu
6
Najwyższego w sposób zbieżny z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem Sądu
Najwyższego w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych przez Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki za niewykonanie w 2006 r. i I połowie 2007 r.
obowiązku zakupu energii z kogeneracji, w braku przepisów przejściowych
bezpośrednio regulujących to zagadnienie, organ regulacyjny w przypadku zmiany
przepisów dotyczących treści obowiązku regulacyjnego nałożonego na
przedsiębiorstwo energetyczne zachowuje kompetencję do karania uchybień temu
obowiązkowi za okres obowiązywania przepisów we wcześniejszym brzmieniu,
natomiast wysokość kary pieniężnej powinna zostać ustalona na podstawie nowych
przepisów, jeżeli tak obliczona kara okazałaby się względniejsza dla sprawcy
naruszenia (wyrok Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13 i powołane
tam orzecznictwo). W dotychczasowym orzecznictwie z zakresu regulacji
telekomunikacji rozstrzygnięto także, że modyfikacja treści obowiązku
regulacyjnego nie może być traktowana, z punktu widzenia postępowania z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nakładającej karę pieniężną, jako
depenalizacja zachowania, za które przedsiębiorca telekomunikacyjny został
ukarany (wyrok Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13).
Przypomnieć należy, że powód został ukarany decyzją Prezesa Urzędu z 23
kwietnia 2009 r. za zachowanie, które miało miejsce w 2008 r. Wnosząc o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania powód zmierza zaś do uzyskania takiego
rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, zgodnie z którym do oceny jego zachowania
winny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w okresie między 17 lipca
2010 r. do 21 stycznia 2013 r., choć Sąd drugiej instancji wyrokował w dniu 30
października 2014 r. Z epizodycznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 1 PT powód
wywodzi pogląd, zgodnie z którym zastosowanie do oceny jego zachowania
powinien znaleźć przepis zawierający normę sankcjonującą najkorzystniejszą dla
niego, tj. nie przewidującą kary pieniężnej za zachowanie przypisane przez
Prezesa Urzędu powodowi i podlegające karze w dacie wydania decyzji, a także w
dacie wydawania wyroku przez Sąd drugiej instancji.
Sąd Najwyższy w pełni podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego, zgodnie z
którym w sytuacji zmiany stanu prawnego przepis art. 316 § 1 k.p.c. nie upoważnia
7
SOKiK do zastosowania przepisu w brzmieniu najbardziej względnym dla
ukaranego podmiotu zgodnie ze standardami prawa karnego, tj. art. 4 § 1 k.k. Jak
trafnie przyjął Sąd drugiej instancji, odwołania do standardów wynikających z
Konwencji służą zapewnieniu gwarancji proceduralnych, a nie zrównaniu standardu
administracyjnego ze standardem karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności
(wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10). Skoro w ocenie Sądu
Apelacyjnego Prezes Urzędu udowodnił, że powód w toku postępowania
kontrolnego został zobowiązany do przekazania dokumentów dotyczących
przedmiotu kontroli, lecz ich nie dostarczył, przez co naruszył art. 209 ust. 1 pkt 1
PT, zasadne było nałożenie na powoda kary pieniężnej. Nie było jednocześnie
podstaw do stosowania w drodze analogii art. 4 k.k., który to przepis dotyczy
odpowiedzialności karnej i jest przepisem z zakresu materialnego prawa karnego.
Trafnie przyjął Sąd drugiej instancji, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do
zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w brzmieniu od 17 lipca 2010 r. do 21
stycznia 2013 r., ponieważ podstawę prawną nałożenia kary stanowił art. 209 ust. 1
pkt 1 PT w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd
Apelacyjny trafnie przywołał i zastosował orzecznictwo Sądu Najwyższego
dotyczące zastosowania art. 316 § 1 k.p.c., zgodnie z którym zasadniczo cezurę
dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego stanowi data wydania decyzji (wyroki
Sądu Najwyższego z 4 marca 2014 r., III SK 35/13; z 5 marca 2015 r., III SK 8/14).
W świetle powyższych wywodów jedynie dodatkowo należy zwrócić uwagę,
że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2016 r., III SZP 4/15
przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w brzmieniu nadanym przez art. 71 pkt. 11 ustawy z
dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.
Nr 106, poz. 675) może stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielania
informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą – Prawo
telekomunikacyjne. W tej sytuacji nie można uznać problemu prawnego
dotyczącego statusu tzw. ustawy pośredniej jako ustawy względniejszej za istotne
zagadnienie prawne sprawy. Z przywołanej uchwały Sądu Najwyższego wynika, iż
zmiana treści art. 209 ust. 1 pkt 1 PT nie doprowadziła do zmiany faktycznego
8
zakresu normowania przepisu, na podstawie którego nałożono na powoda karę
pieniężną.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
eb