Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 czerwca 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

w składzie:

po rozpoznaniu 11 czerwca 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) (...) Sp. J. w M.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 29 grudnia 2016 r. znak: (...)

1)  uchyla zaskarżoną decyzję;

2)  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) (...) Sp. J. w M. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu;

3)  nieuiszczone w sprawie koszty sądowe przejmuje na rachunek Skarbu Państwa.

SSO Ewa Malinowska

XVII AmE 107/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. wydaną w sprawie (...)Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 13, art. 56 ust 2, w związku z art. 56 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z pózn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, wszczętego w dniu 16 lutego 2016 r., którego stroną był przedsiębiorca - (...) (...) Spółka Jawna z siedzibą w B. orzekł, że

1.  przedsiębiorca - (...) (...) Spółka Jawna z siedzibą w B., naruszył warunek 2.2.1. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 06 września 2010 r., znak: (...) (z późn. zm.) w ten sposób, że na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości S. (...), (...)-(...) S., stosował odmierzacz gazu ciekłego (...) niespełniający wymagań metrologicznych - czym naruszył przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne,

2.  że przedsiębiorca - (...) (...) Spółka Jawna z siedzibą w B., naruszył warunek 2.2.1. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 06 września 2010 r. (...) (z pózn. zm.) w ten sposób, że na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości W., ul (...) stosował odmierzacz gazu ciekłego (...) niespełniający wymagań metrologicznych - czym naruszył przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne,

3.  za działania opisane w pkt 1 i 2, wymierzył przedsiębiorcy - (...)" (...) Spółka Jawna z siedzibą w B., karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł, na którą składa się kara pieniężna 5.000,00 zł za naruszenie opisane w pkt 1 oraz kara pieniężna 5.000,00 zł za naruszenie opisane w pkt 2.

(decyzja k. 4-12)

Powód (...)" (...) Spółka Jawna z siedzibą w B. wniósł odwołanie od tej decyzji zaskarżając ją w całości . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 pkt 12 PE, w wyniku czego Prezes URE zaniechał umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego , pomimo tego, że Odwołującemu zarzucono naruszenie obowiązków, które nie wynikają autonomicznie z treści decyzji o udzieleniu koncesji, lecz z odrębnych przepisów ustawy z dnia 11maja 2001 r. prawo o miarach, nadto w punkcie 2.2.1. koncesji udzielonej odwołującemu się nie zastrzeżono obowiązku „stosowania” odmierzaczy spełniających wymagania metrologiczne, a jedynie obowiązek przestrzegania przepisów przewidujących takie wymagania; naruszenie art. 7, 10§1, 75§1,76§ 1 i 3, 77§1 i 78§1 kpa polegające na naruszeniu prawdy obiektywnej oraz zasad wszechstronnego zebrania, oceny i rozpatrzenia materiału dowodowego, a to z uwagi na całkowite zlekceważenie i pominięcie powołanych przez Odwołującego się dowodów w postępowaniu mających kluczowe znaczenie dla oceny, czy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej, względnie odstąpienie od jej wymierzenia, a w konsekwencji naruszenia art. 56 ust. 6 a PE polegające na zaniechaniu jego zastosowania, względnie naruszenia art. 56 ust. 1 i 12 w związku z art. 56 ust. 6 PE polegające na błędnej wykładni. Zarzucając powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

(odwołanie k.14-32)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Powód (...)" (...) Spółka Jawna z siedzibą w B. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na obrocie paliwami ciekłymi w oparciu o koncesję udzieloną mu w dniu 6 września 2010 r. z późniejszymi zmianami. Koncesji udzielono na okres od 29 grudnia 2010 r. do 29 grudnia 2030 r.

Powyższa decyzja uprawniała Koncesjonariusza m.in. do prowadzenia działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi: benzynami silnikowymi innymi niż benzyny lotnicze, olejami napędowymi, gazem płynnym i konfekcjonowanym gazem płynnym, przy wykorzystaniu stacji paliw zlokalizowanych w miejscowości B. nr (...), W. przy ul. (...) oraz w S. nr (...), a także olejami napędowymi oraz olejami opałowymi, przy wykorzystaniu samochodu ciężarowego autocysterny - (...) typ (...) (...) o nr rej (...), nr (...), autocysterny M. (...) nr rej (...), nr (...) (...).

Zgodnie z warunkiem 2.2.1. ww. koncesji, „Koncesjonariusz jest obowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją, z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne, jakościowe i ochrony środowiska do przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia”

(decyzja k. 139-142 akt adm.)

Na stacji paliw w miejscowości S. zamontowany jest m.in. odmierzacz gazu ciekłego propan-butan, producent: (...), typ: (...), nr fabryczny: (...), nr czujnika objętości: (...).

(pismo k. 143-144 akt adm.)

Na stacji paliw w W. przy ul. (...) zamontowany jest m.in. odmierzacz gazu ciekłego propan-butan, producent: (...), typ: (...), nr fabryczny: (...), nr czujnika objętości: (...).

(protokół kontroli k. 71-71 akt adm.)

W dniu 5 listopada 2015 r., pracownicy (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę na stacji paliw w miejscowości S., przy udziale ekspertów Okręgowego Urzędu Miar w K.. W czasie kontroli stwierdzono,' że odmierzacz (...), producent: (...), typ: (...), nr fabryczny: (...), nr czujnika objętości: (...), „nie spełnia wymagań metrologicznych", „dokonano trzykrotnego przemierzenia gazu. Względny błąd wskazania wyniósł odpowiednio +1,10%, +1,05% i +1,14%. Przekroczona jest granica dopuszczalna błędu, która dla wskazań (...) wynosi ±1". Dowód legalizacji urządzenia miał ważność do 30 września 2016 r. W czasie kontroli nie stwierdzono naruszenia cech legalizacyjnych urządzenia.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem na J. Z. uprawnionego do samodzielnej reprezentacji spółki nałożono mandat, który został przyjęty i uiszczony.

Kontrolę przeprowadzono przy pomocy urządzenia kontrolnego nr fabryczny (...) wchodzący w skład stanowiska kontrolnego (...), które było wzorcowane w Obwodowym Urzędzie Miar w L. w dniu 25 czerwca 2015 r.

(protokół kontroli z zał. k. 31-35, świadectwo wzorcowania k. 69, pismo k. 99 akt adm.)

J. Z. potwierdził, że jest osobiście odpowiedzialnym za stwierdzoną w toku kontroli nieprawidłowość.

(oświadczenie k. 36 akt adm.)

W dniu 25 lutego 2016 r., podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Okręgowego Urzędu Miar w K. na stacji paliw w W. przy ul. (...), stwierdzono, że odmierzacz gazu ciekłego propan-butan, producent: (...), typ: (...), numer fabryczny 103, nr czujnika objętości: (...), nie spełniał wymagań metrologicznych . Sprawdzenie dokładności wskazań powyższego odmierzacza dokonane przez inspektorów Okręgowego Urzędu Miar w K. udokumentowane w protokole kontroli oraz w postaci zapiski sprawdzenia odmierzacza wykazało, że wskazywał on wartości z błędami wskazań wynoszącymi: +1,81%, +1,88% oraz +1,83%, podczas gdy dopuszczalny błąd graniczny dla odmierzacza gazu płynnego wynosi ±1% odmierzonej dawki paliwa. Odmierzacz posiadał dowód legalizacji ważny do dnia 30 kwietnia 2016 r., podczas kontroli stwierdzono nienaruszone cechy legalizacyjne urządzenia.

Powyższe stanowiło podstawę do uznania przez właściwy organ administracji miar, że wskazany przyrząd pomiarowy podlegający prawnej kontroli metrologicznej nie spełniał wymogów określonych dla tego rodzaju urządzeń z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych błędów granicznych, w związku z czym na podstawie art. 22j ust. 1 ustawy - Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r., poz. 884, j.t.) zastosowano zabezpieczenie przyrządu poprzez nałożenie osłon w postaci naklejek zabezpieczających nałożonych na obudowę oraz liczydło objętości. M. Z., wspólnik spółki Koncesjonariusza, biorący udział w czynnościach kontrolnych odmówił przyjęcia mandatu karnego, a ponadto nie zgadzając się z ustaleniami kontroli, odmówił podpisania protokołu kontroli.

Powyższej kontroli dokonano przepływomierzem z czujnikiem objętości gazu ciekłego propan-butan o nr fabrycznym (...) wchodzącego w skład stanowiska kontrolnego (...).

(protokół kontroli k. 71-72, świadectwo wzorcowania k. 69 akt adm.)

Po stwierdzeniu nieprawidłowości w działaniu odmierzaczy na stacji paliw w S. koncesjonariusz oświadczył, że sprzedaż (...) zostaje wstrzymana do czasu wykonania ponownej legalizacji odmierzacza gazu. Po stwierdzeniu nieprawidłowości na stacji paliw w W. na podstawie art. 22j ust. 5 ustawy Prawo o miarach zabezpieczono przyrząd pomiarowy poprzez nałożenie naklejek zabezpieczających.

(oświadczenie k. 82, notatka k. 87 akt adm.)

Koncesjonariusz dokonał ponownej legalizacji urządzeń pomiarowych i uzyskał nowe świadectwa legalizacji co do stacji w S. w dniu 6 listopada 2015 r., a co do stacji paliw w W. w dniu 25 lutego 2016 r.

(świadectwa legalizacji k. 83-84, 88-89 akt adm.)

Ze względów organizacyjnych stanowisko kontrolne (...) wykorzystywane do kontroli prawidłowości działania odmierzaczy na stacjach paliw w województwie (...) nie jest wykorzystywane do przeprowadzania legalizacji, zaś legalizacja ponowna wykonywana jest przez Obwodowe Urzędy Miar okręgu (...) przy użyciu tej samej klasy dokładności stanowisk kontrolnych, którymi dysponują serwisy uczestniczące w procedurze legalizacji ponownej, zajmujące się jednocześnie naprawami i regulacjami odmierzaczy gazu ciekłego propan - butan.

(pismo k. 75-81i 98-99 akt adm.)

Na początku 2014 r. zmieniła się metodologia wzorcowania urządzeń kontrolnych – stanowisk pomiarowych z licznikiem objętości używanych przy kontroli prawidłowości metrologicznej odmierzaczy gazu ciekłego propan-butan. Zmianie uległ sposób łączenia kolby metalowej ze zbiornikiem gazu (...) poprzez połączenie fazy gazowej w kolbie z fazą gazową w zbiorniku. Metoda ta została wprowadzona po wybudowaniu i odbiorze stanowiska wzorcowego do gazu ciekłego propan-butan w Obwodowym Urzędzie Miar w L.. Zmiana sposobu wzorcowania wynikała z potrzeby wyeliminowania podczas legalizacji pomiaru gęstości gazu ciekłego propan-butan ( (...)) Gęstość ta w różnych okresach roku, a także przy różnych dostawach może się różnić. Ponieważ odmierzacze do gazu ciekłego propan-butan (...) są legalizowane co 13 miesięcy poprzednia metoda ograniczała możliwość przeprowadzania legalizacji w okresie zimowym i w okresie letnim przy bardzo wysokich temperaturach. Pełne wdrożenie zmienionej metody pomiarowej nastąpiło po I kwartale 2015 r., a po tym terminie wszystkie liczniki kontrolne wchodzące w skład stanowisk pomiarowych służących do legalizacji wzorcowane są tą samą metodą.

(pismo Głównego Urzędu Miar k. 95-96)

Poprawnie wykonanie wzorcowania przeprowadzone przed i po zmianie sposobu przeprowadzania wzorcowania kolb i liczników kontrolnych nie powinno mieć wpływu na wyniki i wskazania przyrządów. Za poprawne uznaje się takie wzorcowanie, podczas którego były zapewnione właściwe warunki wzorcowania czyli wymagania określone w złączniku p.21 do Rozporządzenia w sprawie tworzenia punktów legalizacyjnych, niepewność rozszerzona wzorcowania nie powinna przekraczać 1/3 wartości błędów granicznych dopuszczalnych odmierzacza, czyli 0,33 %. Przy prawidłowo wywzorcowanych przyrządach pomiarowych nie powinno być dla różnych wywzorcowanych przyrządów pomiarowych różnic w pomiarach, które powodowałyby, że kontrola wykonana różnymi przyrządami wykaże raz przekroczenie błędów wskazań dopuszczalnych odmierzacza, a w innym przypadku mieszczenie się w błędach wskazań dopuszczalnych, chociaż wyniki pomiarów nie muszą być identyczne.

(pismo k. 98-99)

W toku postępowania administracyjnego i sądowego koncesjonariusz kwestionował prawidłowości wskazań urządzeń kontrolnych, stosowanych przez przedstawicieli Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w K. w trakcie przeprowadzonych kontroli. Wskazywał na to, że przyczyną rozbieżności może być wielokrotne transportowanie na pojeździe urządzenia służącego do kontroli, zmiana metody wzorcowania urządzeń przeznaczonych do legalizacji odmierzaczy (...) oraz tych, za pomocą których dokonywane są kontrole. Powód także poddawał w wątpliwość tożsamość urządzenia kontrolnego w odniesieniu do zapisanych w protokole kontroli oznaczeń świadectw wzorcowania.

(pismo k. 8-10, 104-115 akt adm.)

Okręgowy Urząd Miar w K. udzielił odpowiedzi Prezesowi URE , że „podczas kontroli na stacjach paliw (...) wykorzystuje Stanowisko Kontrolne nr (...) w skład, którego wchodzi czujnik objętości gazu ciekłego propan - butan o nr. fabrycznym (...). Ponadto Okręgowy Urząd Miar w K. nadesłał Świadectwo wzorcowania, wystawione przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w L., którego przedmiotem był czujnik objętości gazu płynnego propan - butan, Numer fabryczny: (...), wchodzący w skład stanowiska kontrolnego nr (...), wytwórca: T., wystawione w dniu 26 czerwca 2015 r. - a zgodnie z przedstawionym dla tego stanowiska pomiarowego, wzorcowanie przeprowadza się zgodnie z Harmonogramem wzorcowania przyrządów pomiarowych. Ponadto poinformował, że w dniu 8 listopada 2013 r., stanowisko kontrolne nr (...) było przedmiotem ekspertyzy Okręgowego Urzędu Miar w K., zgodnie z którą orzeczono, iż „Stanowisko pomiarowe do sprawdzania odmierzaczy gazu ciekłego propan-butan może być stosowane do sprawdzania odmierzaczy gazu ciekłego propan - butan podczas ich legalizacji pierwotnej oraz legalizacji ponownej w zakresie strumienia objętości określonego w świadectwie wzorcowania licznika objętości. Wartość objętości poprawnej gazu ciekłego propan-butan, która przepłynęła przez stanowisko należy określić zgodnie ze świadectwem wzorcowania licznika objętości." W załączeniu nadesłano kopię świadectwa wzorcowania i kopia świadectwa ekspertyzy ww. stanowiska.

(pismo z zał. k. 75-81 akt. adm.)

W toku postępowania sądowego dołączono ponadto kopię świadectwa wzorcowania nr (...)z dnia 11 maja 2015 r. czujnika objętości gazu ciekłego propan-butan numer fabryczny (...) wchodzący w skład stanowiska kontrolnego nr (...), wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w N..

(świadectwo k. 128 verte-129)

Po uzyskaniu legalizacji odmierzaczy wykorzystywanych na stacjach paliw w S. i W. Przedsiębiorca nie dokonywał sprawdzenia poprawności działania zakwestionowanych odmierzaczy, za wyjątkiem sprawdzenia dokonanego na stacji paliw w W. w dniu 21 sierpnia 2015.

(okoliczność niekwestionowana, protokół k. 120)

W dniu 26 lutego 2016 r. następnego dnia po uzyskaniu legalizacji przedsiębiorca dokonał sprawdzenia prawidłowości działania odmierza na stacji paliw w W.. Kontrola przeprowadzona została przez firmę (...) Sp. J . Kontrola przeprowadzona została przy użyciu stanowiska pomiarowego (...) nr fabr. (...), która wykazała błąd poziomu wskazań przekraczający poziom +/- 1%.

(protokół k. 124 akt adm.)

W związku z tym przedsiębiorca dokonał w dniu 8 marca 2016 r. sprawdzenia prawidłowości wskazań odmierzaczy przez dwie firmy F.U.H. (...) P. M. i (...) Sp.J Wskazania pomiaru dokonanego przez pierwszą firmę, która również dokonywała legalizacji w dniu 25 lutego 2016 r. były prawidłowe, zaś pomiary dokonane przez drugą firmę wskazywały na przekroczenie dopuszczalnego poziomu wskazań (1,17 i 1,09 %). Urządzenia obu firm posiadały ważne świadectwa wzorcowania. Urządzenie firmy (...) Sp. Jawna wzorcowane było przez Obwodowy Urząd Miar w L. nową metodą wzorcowania.

(zapiska k. 121, k. 125, protokół, świadectwo wzorcowania k. 126 akt adm., zeznania świadków Ł. M. z rozprawy z dnia 4 czerwca 2019 r. i P. M. z rozprawy z dnia 11 czerwca 2019 r. )

W związku ze zmianą metody wzorcowania liczników kontrolnych występowały różnice we wskazaniach urządzeń służących do legalizacji i kontroli odmierzaczy gazu ciekłego propan-butan ( (...)), które przekraczały dopuszczalny przez przepisy poziom błędu wskazań +/- 1 %.

(zeznania świadków Ł. M. z rozprawy z dnia 4 czerwca 2019 r. i P. M. z rozprawy z dnia 11 czerwca 2019 r., J. J. z rozprawy z dnia 11 czerwca 2019 r. (00:38:36)

W roku 2015 przychody powoda z działalności koncesjonowanej wyniosły (...)zł.

(formularz k. 18 akt adm.)

Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zgromadzonym w sprawie dokumentom, zawartym w aktach administracyjnych sprawy, uznając je za wiarygodne. Część z nich stanowi wprawdzie kserokopie, jednak Sąd nie powziął z tego względu wątpliwości, co do ich wartości dowodowej. Sąd dał wiarę zeznaniom przesłuchanych świadków i powoda J. Z. uznając je za wiarygodne, spójne i korespondujące z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Powyżej opisany stan faktyczny znajduje oparcie we wszystkich przeprowadzonych dowodach, które zostały przywołane przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez stronę powodową są zasadne.

W niniejszej sprawie zgodnie z warunkiem 2.2.1. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, koncesjonariusz jest obowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne (..)

Pierwszy z zarzutów odwołania dotyczył tego, czy można uznać, że obowiązek, za który wymierzono powodowi karę był obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust 1 pkt. 12 PE.

W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna.

Obrót paliwami ciekłymi uregulowany w przepisach prawa energetycznego jest obrotem koncesjonowanym i sformalizowanym ze względu na ochronę interesów przedsiębiorców i konsumentów. Koncesja jest widocznym wyrazem rękojmi dla tych podmiotów co do skuteczności ochrony przez państwo takich dóbr jak życie i zdrowie, środowisko, bezpieczeństwo energetyczne czy równoważenie interesów przedsiębiorców energetycznych i odbiorców paliw.

Decyzję wydano w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity z 2015 r., poz. 584 ze zm.) i w ujęciu art. 50 pkt 2 tej ustawy z dna 2lipca 2004 r. rękojmia jest zapewnieniem ze strony państwa, że przedsiębiorca wykonuje i będzie wykonywał prawidłowo działalność objętą koncesją. Tego rodzaju zapewnienie wiąże się ściśle z powinnością przedsiębiorcy bezwzględnego respektowania norm prawnych związanych z działalnością koncesjonowaną oraz postanowień samej koncesji.

Koncesja jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, a jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Jest również zobowiązaniem przedsiębiorcy do prowadzenia działalności koncesjonowanej w sposób zgodny z postanowieniami decyzji koncesyjnej i przepisami prawa. Realizacja postanowień koncesji stanowi podstawowy obowiązek koncesjonariusza (zob. wyr. SOKiK z 24.3.2016 r., XVII AmE 156/15, niepubl.).

Zgodnie z art. 37 PE koncesja powinna określać oznaczenie podmiotu, jego siedziby lub miejsca zamieszkania oraz adres; przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją; datę rozpoczęcia działalności objętej koncesją oraz warunki wykonywania działalności; okres ważności koncesji; a także szczególne warunki wykonywania działalności objętej koncesją, mające na celu właściwą obsługę odbiorców. Koncesja udzielana jest w postępowaniu administracyjnym i organ regulacyjny decydując o jej udzieleniu musi chronić interesy uczestników rynku i jest gwarantem wykonywania działalności koncesjonowanej zgodnie z przepisami prawa.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w sposób generalny konstrukcję i procedurę koncesjonowania, określając w ten sposób ogólne zasady tego procesu. Natomiast zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Przepisy wymienionej ustawy, stanowią lex generalis, a przepisami ustaw odrębnych (lex specialis). Przepisy tej ustawy regulują bowiem istotę prawną koncesji i podstawowe zasady koncesjonowania, zaś Prawo energetyczne formułuje podstawowy katalog przesłanek udzielenia lub odmowy udzielenia koncesji. Oprócz tego funkcję lex specialis pełnią przepisy wykonawcze dotyczące rynku energetycznego. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej określa organ właściwy do określania warunków koncesyjnych, których zakres przedmiotowy został określony w art. 37 PE i przepisach regulujących rynek energetyczny. Organ koncesyjny jest zatem uprawniony i zobowiązany do zapewnienia wszystkim koncesjonariuszom jednakowych warunków wykonywania działalności gospodarczej niezależnie od tego, czy wchodzą na rynek, czy taką działalność już wykonują.

W sprawie o sygnaturze akt III SK 14/17 dotyczącej naruszenia warunków koncesji poprzez wprowadzanie do obrotu paliwa o parametrach niezgodnych z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami, jest obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 PE, ponieważ zawiera wyraźnie sformułowany zakaz, a zatem obowiązek, nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych przez koncesjonariusza umów. Nadto, przedmiotowy zakaz (obowiązek) został określony w treści decyzji koncesyjnej i stanowi konkretyzację ustawowego obowiązku wprowadzania do obrotu tylko tych paliw, które spełniają wymagania jakościowe, określone dla danego rodzaju paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach (art. 3 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw). Sąd Najwyższy stwierdził w przywołanym orzeczeniu, że decyzja koncesyjna konkretyzuje powyższy obowiązek ustawowy w zakresie podmiotowym, poprzez uczynienie adresatem obowiązku indywidulanie oznaczonego przedsiębiorcy – tj. powoda i w zakresie przedmiotowym, poprzez określenie jednego z zakazanych ustawą zachowań przedsiębiorcy, tj. wprowadzania do obrotu paliw niespełniających określonymi przepisami prawa wymagań jakościowych oraz jednego z rodzajów paliw, jakim jest paliwo ciekłe. To w ocenie Sądu Najwyższego powoduje, że obowiązek tak sformułowany posiada strukturę obowiązku prawnego, stanowiącego konkretyzację podmiotowo-przedmiotową obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Istota tego warunku sprowadza się bowiem do obowiązku nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe nie odpowiadają wymogom określonym przez przepisy prawa i wiążące koncesjonariusza umowy. Koncesja zawierająca tego rodzaju warunek, stanowi bezpośrednie źródło tego obowiązku prawnego.

Stanowisko to Sąd Okręgowy w całości podziela. Odnosząc je do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w koncesji obowiązek nałożony na powoda został skonkretyzowany w sposób wystarczający poprzez zapis, ze koncesjonariusz ma obowiązek utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów instalacji i urządzeń (…) przy zachowaniu obowiązujących przepisów określające wymogi techniczne, w tym metrologiczne. Zapis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości. Skierowany też został do konkretnego podmiotu jakim jest powód – koncesjonariusz i zawiera nakaz zachowywania przepisów dotyczących wymogów technicznych, w tym metrologicznych. Obowiązek zachowywania przepisów określających wymogi techniczne w tym metrologiczne wynikający z punktu 2.2.1 koncesji, oznacza tym samym również obowiązek stosowania urządzeń spełniających wymagania metrologiczne i jest jednym z przejawów realizowania obowiązku wynikającego z koncesji.

Stosownie do art. 8a ust 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r., poz. 844 ze zm.) przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Przyrządami takimi, w myśl § 6 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawię rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2014 poz. 1066 - obowiązujące w dniu kontroli) są m.in. odmierzacze gazu ciekłego propan-butan, w tym gazu skropionego ( (...)) . W załączniku do tego rozporządzenia wskazane zostały dopuszczalne błędy graniczne wskazań liczników i instalacji pomiarowej w zależności od klasy dokładności instalacji pomiarowej. Stosownie zaś do treści art. 8 n ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o miarach legalizacja traci ważność w przypadku stwierdzenia, że przyrząd pomiarowy przestał spełniać wymagania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W trakcie obu przeprowadzonych kontroli przyrządy pomiarowe posiadające ważne dowody legalizacji wykazywały błędy w pomiarach przekraczające dopuszczalne normy. Dlatego zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem ich legalizacja straciła ważność.

Ustawa prawo o miarach przewiduje kary za niestosowanie przepisów ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 2 kto wbrew przepisom ustawy wprowadza do obrotu lub użytkowania, stosuje bądź przechowuje w stanie gotowości do użycia przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej , bez wymaganych dowodów tej kontroli lub niespełniające wymagań podlega karze grzywny, a postępowanie w tych sprawach zgodnie z ust. 2 tego przepisu prowadzi się na podstawie kodeksu wykroczeń.

Wskazać należy, że kara grzywny z ustawy prawo o miarach (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy) za stosowanie wbrew przepisom ustawy urządzeń pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej bez wymaganych dowodów tej kontroli spełnia inną funkcję niż kara nałożona przez Prezesa URE. Jak wynika z art. 1 ustawy Prawo o miarach celem tej ustawy jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej.

Kara wymierzona przez Prezesa URE w niniejszej sprawie nałożona została za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji. Koncesja jest przejawem reglamentacji bardzo daleko idącej z perspektywy swobody działalności gospodarczej, która służy do ochrony ważnego interesu publicznego. Kary nakładane za naruszenie warunków koncesji realizują inne cele niż kara grzywny wymierzana na podstawie ustawy o miarach. Koncesja jest nie tylko pozwoleniem na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, ale również gwarancją ze strony organu koncesyjnego dla uczestników rynku, ze koncesjonowany przedsiębiorca spełnia przewidziane prawem wymogi uzyskania koncesji i będzie wykonywał swoją działalność zgodnie z przepisami prawa. Uzasadnia to znacznie surowszy pułap kar, niż te które nakładane są na podstawie ustawy prawo o miarach właśnie z uwagi na inny cel obu regulacji. Reasumując: w obu przypadkach inne są przesłanki odpowiedzialności, inny jest przedmiot obu postępowań i ich istota. Nie wykluczają się one wzajemnie, a wręcz są komplementarne w systemie zwalczania patologii na rynku paliw. Obowiązek wynikający z pkt 2.2.1. koncesji jest treściowo pojemniejszy i służący innym celom niż zakaz sankcjonowany art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o miarach.

Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2011 r. III SK 18/11, a także w sprawie INK 13/18 przez Sąd Najwyższy w składzie wyłonionym na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2018 r. o Sądzie Najwyższym odnoszące się do naruszenia warunków koncesji w sprawie wprowadzania do obrotu paliw nie spełniających wymogów jakościowych określonych w rozporządzeniu dotyczącym jakości paliw, jednak Sąd w tym składzie stanowiska tego nie podziela z powodów wskazanych powyżej. Obowiązek koncesjonariusza w niniejszej sprawie został zresztą zapisany w sposób jeszcze bardziej konkretny niż w przypadku wprowadzania do obrotu paliw nie spełniających wymogów jakościowych, bowiem z koncesji wynikał obowiązek zachowywania norm technicznych, w tym metrologicznych.

Wskazać należy, że wykonywanie działalności koncesjonowanej w tym konkretnie przypadku działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi oznacza dla koncesjonariusza obowiązek stosowania nie tylko przepisów prawa energetycznego, jak i wielu przepisów wykonawczych zawierających szczegółowe normy techniczne zarówno co do jakości paliw, co do bezpieczeństwa i higieny pracy jak i co do wyposażenia stacji paliw, w tym urządzeń pomiarowych. Koncesje udzielane są przedsiębiorcom na wieloletnie okresy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w sprawie III SK 18/11 oznaczałoby, że Prezes URE zobowiązany byłby w taki sposób skonkretyzować treść decyzji koncesyjnej, żeby przenieść wszystkie obowiązki wynikające z przepisów wykonawczych do decyzji koncesyjnej i tylko wówczas byłaby podstawa do zastosowania art. 56 ust. 1 pkt. 12 PE. W ocenie Sądu Okręgowego w tym składzie nie tylko nie wynika to z obowiązujących przepisów, ale także przyjęcie takiej koncepcji spowoduje chaos na rynku regulowanym i w konsekwencji będzie godzić w prawa konsumenta, który nie ma żadnej możliwości skontrolowania, czy na danej stacji paliw przestrzegane są przepisy prawa w tym wymogi dotyczące jakości paliw, czy parametrów urządzeń pomiarowych, jak również przepisy z zakresu bezpieczeństwa dla osób i mienia. Jeżeli Prezes URE nie będzie miał narzędzi do egzekwowania należytego wykonywania obowiązków koncesyjnych ostatecznie w negatywny sposób odbije się to na konsumentach , którzy są słabszymi uczestnikami rynku. Ponadto wyrażając ten pogląd Sąd Najwyższy nie wskazał, w jaki sposób Prezes URE powinien formułować treść koncesji, aby przepis art. 56 ust. 1 pkt. 12 PE nie był martwy. Oznacza to, że Prezes URE, aby zapewnić skuteczną ochronę wszystkim uczestnikom rynku i jednakowe traktowanie wszystkich przedsiębiorców powinien wszcząć z urzędu postępowania administracyjne we wszystkich sprawach w których, została udzielona koncesja i wydać nowe decyzje koncesyjne, do których przeniesie treść przepisów wykonawczych określających obowiązki koncesjonariusza. Rodzi to pytanie o racjonalność takich działań i czytelność decyzji koncesyjnych. Pytanie to jest szczególnie istotne w kontekście materii, której to dotyczy, częstych zmian w obszarze przepisów prawa administracyjnego odnoszących się do funkcjonowania działalności koncesjonowanej. Jeżeli Prezes URE nie będzie mógł przy takich zapisach decyzji koncesyjnych, jakie funkcjonują w obrocie obecnie skutecznie egzekwować przestrzegania obowiązujących przepisów, to w jaki sposób będzie mógł zabezpieczyć interesy konsumentów i czy nie doprowadzi to do tego, że jedynym instrumentem będzie pozbawianie koncesjonariuszy koncesji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Mieć też należy na względzie fakt, że pogląd wyrażony w przywołanym wyżej orzeczeniu nie został powszechnie zaakceptowany w orzecznictwie (np. wyrok SA w Warszawie z dnia 2 października 2018 r. VII Aga 1388/18).

Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutu podniesionego w punkcie 1 odwołania.

Zasadna są jednak część zarzutów podniesionych w punkcie 2 odwołania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgromadzony w postępowaniu sądowym obszerny materiał dowodowy nie potwierdził, że doszło do naruszenia warunku 2.2.1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi w ten sposób, że na stacjach paliw w miejscowości S. i w W. przy ul. (...) stosował odmierzacze gazu ciekłego (...) niespełniających wymagań metrologicznych. Oznacza to, że nie było podstaw do zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 PE.

Na wstępie wskazać należy, że nie potwierdził się zarzut dotyczący tego, że w zapisce stanowiącej załącznik do protokołu kontroli na stacji paliw w W. wpisano, że dla urządzenia kontrolnego nr fabryczny (...). T. wchodzącego w skład stanowiska kontrolnego (...) wydane zostało świadectwo wzorcowania nr (...), a z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w K. z dnia 4 maja 2016 r. wynika natomiast, że przyrząd kontrolny poddany został wzorcowaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. i z wzorcowania wydano świadectwo o nr (...), z czego powód wywodzi, ze kontrola odmierzacza na stacji paliw w W. przeprowadzona została przy użyciu innego urządzenia pomiarowego, niż w zapisce ze sprawdzenia, albo po dniu 26 czerwca 2015 r. przedmiotowy przyrząd kontrolny i stanowisko kontrolne poddane zostało kolejnemu wzorcowaniu. Wskazać należy, że zarzutom tym przeczy pismo nadesłane przez Okręgowy Urząd Miar w K., które potwierdza fakt dokonania kontroli na stacji paliw w W. przy użyciu stanowiska kontrolnego (...) o numerze fabrycznym (...) wzorcowanego 25 czerwca 2015 r. w Obwodowym Urzędzie Miar w L.. Powód kwestionuje też tożsamość urządzenia kontrolnego wskazując na zapisy świadectwa wzorcowania z k.79 powołując się na to, że dotyczy ono urządzenia producenta P.. Wskazać jednak należy, że przedmiotem ekspertyzy było stanowisko kontrolne do sprawdzania odmierzaczy gazu ciekłego propan-butan, znak fabryczny (...) numer fabryczny: (...). Jak wynika jednak z przedłożonego świadectwa „Oględzin dokonano w firmie (...) Sp. z o.o. O. ul. (...). W wyniku oględzin stwierdzono, że stanowisko pomiarowe składa się z licznika objętości o znaku fabrycznym (...), produkcji T. (...) numer fabryczny : (...) (…)” Różnica w oznaczeniu świadectwa wzorcowania wynika z tego, że w załączniku do protokołu kontroli dnia 25 lutego 2016 r. wpisano inne oznaczenie świadectwa wzorcowania niż w piśmie Dyrektora Obwodowego Urzędu Miar w K. z dnia 4 maja 2016 r. Jak wynika jednak z przedstawionych dokumentów różnica ta wynika z tego, że przywołano dwa różne świadectwa wzorcowania co do tego samego urządzenia kontrolnego (z 11 maja 2015 r. k. 128verte-129 i 26 czerwca 2015 r. k. 69 akt adm.)

Nie budzi też w ocenie Sadu wątpliwości, że urządzenie którym dokonano kontroli na stacjach paliw w S. i W. posiadało wymagane przez przepisy prawa dokumenty dopuszczające do używania go w celach kontrolnych - świadectwo ekspertyzy i świadectwo wzorcowania wydane przez upoważnione do tego organy.

Nie sposób jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przyjąć, że powód dopuścił się naruszenia warunku 2.2.1 koncesji w sposób opisany w punkcie 1 i 2 zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z pisma nadesłanego przez Okręgowy Urząd Miar w K. (k. 98-99) ze względów organizacyjnych i logistycznych Urząd podczas legalizacji odmierzaczy korzysta ze stanowisk kontrolnych do sprawdzania odmierzaczy gazu propan-butan, które spełniają wymagania potwierdzone świadectwem wzorcowania, a nie z jedynego będącego na stanie urzędu stanowiska kontrolnego (...). A zatem względy organizacyjne decydują, że kontrola i legalizacja dokonywane są przy pomocy różnych urządzeń, a z uwagi na właściwości gazu ciekłego różne warunki decydują o wskazaniach pomiaru. W przypadku stwierdzenia, że przekroczony jest poziom błędu =/- 1 % na przedsiębiorcę nakładana jest kara, również w przypadku kiedy posiada on ważne świadectwo legalizacji. Taki sposób organizacji procesu kontroli i legalizacji przerzuca całe ryzyko na przedsiębiorcę, który nie ma żadnego wpływu na ten proces. Ponadto od początku 2014 r. zmieniono metodę wzorcowania liczników kontrolnych, co jak wynika z zeznań świadków M., M. i J. powodowało zmiany w pomiarach. Zgodnie z przywołanym powyżej pismem urzędu poprawnie wykonane wzorcowanie przeprowadzone przed i po zmianie sposobu wzorcowania kolb i liczników kontrolnych nie powinno mieć wpływu na wyniki wskazania przyrządów. Metoda organizacyjna, którą przyjął urząd nie daje jednak gwarancji, że te warunki są zapewnione, ponieważ legalizacja dokonywana jest przez różne urządzenia, przy zmiennych czynnikach zewnętrznych, co może mieć ujemny wpływ na wyskalowanie legalizowanego urządzenia podczas tego procesu, a następnie powodować błędny odczyt przy kontroli przekraczający zakres dopuszczalnego błędu. Co więcej różnymi metodami wzorcowano również stanowisko kontrolne urzędu, co może również mieć wpływ na wyniki pomiarów.

Wprawdzie z informacji nadesłanej przez urząd wynika, że pomiędzy wzorcowaniem stanowiska kontrolnego, które miało miejsce w dniu 25 czerwca 2015 r. a kolejnym wzorcowaniem, które zostało wykonane w dniu 7 lipca 2016 r. stanowisko to nie zmieniło parametrów metrologicznych, jednak sposób zorganizowania całego procesu kontroli i legalizacji poddaje w wątpliwość prawidłowości pomiarów dokonanych na stacjach powoda, tym bardziej, że wzorcowanie odbywa się zawsze w tych samych warunkach, zaś kontrola w warunkach zmiennych.

Pomiary dokonane dwoma różnymi urządzeniami dopuszczonymi do dokonywania legalizacji, które miały miejsce w dniu 8 marca 2016 r. na stacji paliw w W. wyraźnie pokazują, że pomimo stanowiska obu urzędów, że poprawnie wykonane wzorcowanie obiema metodami nie powinno mieć wpływu na wyniki wskazania przyrządów w praktyce oznacza, że występują rozbieżności w pomiarach, które mogą rodzić daleko idące skutki dla przedsiębiorcy. Co istotne odmierzacz nie miał naruszonego zabezpieczenia po legalizacji, czyli niemożliwa była celowa ingerencja w jego wskazania. Podobnie ocenić należy pomiar dokonany dzień po legalizacji 26 lutego 2016 r. wskazujący na odchylenia powyżej dopuszczalnej normy +/- 1 %. Sąd uznał, że ponieważ kontroli na obu stacjach paliw dokonano tym samym urządzeniem kontrolnym, to pomimo, że sprawdzenia poprawności działania urządzeń dokonano jedynie na stacji paliw w W., podobne zastrzeżenia odnoszą się do obu stacji z uwagi na identyczną metodologię legalizacji i kontroli.

Przekroczenia dopuszczalnych norm na obu stacjach różniły się pomiędzy sobą co do ich skali, ale pomimo, że pomiary w czasie kontroli na stacji w W. wskazywały na dość znaczne przekroczenia w odniesieniu do dopuszczalnej normy, to zmiana metody wzorcowania i podniesione powyżej okoliczności nie pozwalają w ocenie sądu na przyjęcie, ze powód dopuścił się deliktu opisanego w punkcie 2 decyzji.

Konkluzja taka jest tym bardziej uzasadniona, że konieczność zachowania standardów prawnokarnych nakazuje przyjąć, że wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na wyłącznie na korzyść podmiotu, przeciwko któremu toczy się to postępowanie.

Dodatkowo wskazać należy, że chociaż sposób zorganizowania kontroli i legalizacji oraz zmiana metody wzorcowania, która przeprowadzana była od 2014 r. są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, oznacza to, że

całe ryzyko z tym związane ma ponieść przedsiębiorca, który nie ma na te czynniki żadnego wpływu.

W ocenie Sądu przedsiębiorca miał prawo działać w zaufaniu zarówno do procedury dokonywania legalizacji jak i działania urządzeń przy pomocy których skalowano odmierzacze na stacjach paliw. Nawet gdyby dokonywał on weryfikacji wskazań pomiarów pomiędzy terminami legalizacji, przy takim sposobie zorganizowania procesu legalizacji i kontroli i zmianie metody wzorcowania liczników pomiarowych i tak nie miałby gwarancji, że odmierzacze na jego stacji wskażą prawidłowy pomiar w czasie kontroli dokonanej stanowiskiem kontrolnym urzędu. Przedsiębiorca nie ma też żadnej możliwości dokonania legalizacji odmierzaczy na swojej stacji tym samym urządzeniem, którym dokonywana jest kontrola z podanych wyżej względów organizacyjnych i logistycznych.

Z tego punktu widzenia nieistotna jest kwestia reklamacji konsumenta z dnia 9 stycznia 2016 r. i sposób jej rozpoznania. Nie można przyjąć, wobec tego co napisano wyżej, że skarga ta świadczy o nieprawidłowości działania odmierzacza na stacji paliw w W.. Przedsiębiorca się do tej reklamacji odniósł uznając, że jest ona nieuzasadniona, a gdyby wtedy dokonał sprawdzenia poprawności działania odmierzacza przez firmę zewnętrzną dokonującą legalizacji, również w świetle tego co napisano powyżej nie gwarantowałoby to prawidłowości wskazań w czasie kontroli dokonywanej innym urządzeniem niż legalizacja.

Z tych względów Sąd uznał że w większości uzasadnione są zarzuty podniesione w punkcie 2 odwołania, co oznacza, że nie było podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 PE.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 kpc .

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z wyrażoną w art. 98 § 1 k.p.c. zasadą odpowiedzialności za wynik procesu przyjmując, że na koszty należne - wygrywającemu sprawę - powodowi złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w wysokości 720 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 listopada 2016 r. oraz zwrot opłaty w wysokości 100 zł.