Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 27 czerwca 2008 r., III CZP 44/08
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
Sędzia SN Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu
Celnego w C. przeciwko Annie K. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 27 czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Ostrołęce postanowieniem z dnia 4 marca
2008 r.:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia przez organ celny
kosztów przechowywania towaru, który uległ przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa
(art. 31 ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne)?"
podjął uchwałę:
W sprawie z powództwa Skarbu Państwa – organu celnego o zwrot
kosztów przechowywania towaru, który uległ przepadkowi (art. 31 ust. 4 w
związku z ust. 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne, Dz.U. Nr 68,
poz. 622 ze zm.), droga sądowa jest niedopuszczalna.
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przedstawił Sąd Okręgowy
rozpoznający zażalenie Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Celnego w C. w
sprawie przeciwko Annie K. o zapłatę kwoty 1435 zł tytułem należności za koszty
przechowania towarów pozwanej w depozycie. W tej samej sprawie powód
domagał się również przepadku na rzecz Skarbu Państwa oznaczonej ilości
wyrobów alkoholowych nieoznaczonych znakami akcyzy.
Żądania pozwu zostały rozpoznane w odrębnych postępowaniach, a Sąd
Rejonowy w Pułtusku postanowieniem z dnia 6 września 2007 r. orzekł przepadek
wyrobów alkoholowych i postanowienie to jest prawomocne. Bezsporną
okolicznością jest też poddanie się Anny K. karze wymierzonej w postępowaniu
mandatowym za wskazane wyżej wykroczenie skarbowe.
Rozpoznając sprawę o zasądzenie kosztów przechowywania
nieoznakowanych wyrobów alkoholowych w depozycie Izby Celnej, Sąd Rejonowy
postanowieniem z dnia 23 października 2007 r. odrzucił pozew wobec stwierdzenia
niedopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia takiego roszczenia, ponieważ
wynika ono ze stosunku administracyjnoprawnego i podlega rozpoznaniu w trybie
administracyjnym.
Sąd Okręgowy rozpoznając zażalenie Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu
Celnego w C. powziął wątpliwości, czy droga sądowa w tej sprawie jest
dopuszczalna. Wskazał niejednoznaczność zwrotów znajdujących się w art. 31 ust.
4 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm. –
dalej: "Pr.cel."), stanowiącym podstawę roszczenia Skarbu Państwa i uznał, że
wykładnia przepisu dopuszcza różne interpretacje charakteru świadczeń z tytułu
przechowania towaru oraz sposobu ich dochodzenia. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przede wszystkim rozstrzygnięcia wymaga dopuszczalność badania drogi
sądowej w sprawie wszczętej na skutek powództwa organu administracji publicznej
(organu celnego). Zgodnie z art. 1991
k.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego
powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub
sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny
uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Można twierdzić, że skierowanie pozwu do
sądu wyraża stanowisko organu administracji publicznej objęte hipotezą przepisu, a
tym samym usuwa z pola rozważań kwestię drogi sądowej. Przypuszczenie takie
wspierają dodatkowo orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego
zwracające uwagę na istnienie quasi-domniemania drogi sądowej (uzasadnienie
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., III
PZP 1/06, OSNP 2007, nr 3-4, poz. 37) lub jej domniemania (wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz.
50).
Uznanie, że skierowanie pozwu przez organ administracji celnej do sądu
powszechnego wypełnia hipotezę art. 1991
k.p.c. jest nieuzasadnione, ponieważ
zakłada nieograniczoną swobodę tego organu w doborze rozpoznawanych spraw.
Tymczasem podział kompetencji między władzę wykonawczą i sądowniczą ma
źródło w konstytucyjnym podziale zadań między władze publiczne, a
przewidywalność trybu ochrony praw jednostek jest elementem koncepcji państwa
opartego na prawie, a nie samowoli władz (art. 2 Konstytucji). Znaczenie drogi
sądowej dla systemu prawa znajduje potwierdzenie w art. 2 § 1 i 2 w związku z art.
1, 199 § 1 pkt 1, art. 379 pkt 1, art. 464 § 1, art. 1145 § 1 i art. 1150 § 1 k.p.c. oraz
pośrednio w kompetencji sądów odwoławczych i Sądu Najwyższego (art. 378 § 1
oraz art. 3989
§ 1 pkt 3 i art. 39813
§ 1 k.p.c.).
Utworzenie sądów administracyjnych oraz zniesienie Kolegium
Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym usprawiedliwiało związanie sądów
powszechnych prawomocnymi postanowieniami organu administracyjnego o
zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.) lub postanowieniami sądu administracyjnego
odrzucającymi skargę (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a
nie czynnościami faktycznymi, do których należy skierowanie pozwu.
Ponieważ w sprawie przedstawionej wraz z zagadnieniem prawnym
przesłanka istnienia orzeczenia organu lub sądu administracyjnego wyłączającego
drogę postępowania administracyjnego nie występuje, sąd powszechny zachowuje
swe kompetencje do badania drogi sądowej, a tym samym zasadne jest pytanie,
czy sprawa o zwrot kosztów przechowania jest sprawą cywilną w znaczeniu
materialnym lub formalnym (art. 1 k.p.c.), a jeżeli jest sprawą cywilną, czy została
na mocy przepisu szczególnego wyłączona spod kompetencji sądów
powszechnych (art. 2 § 3 k.p.c.).
Wypada zwrócić uwagę na wyłącznie procesowy charakter przedstawionego
zagadnienia, odrywający je od zasadności powództwa. Dopiero w razie
stwierdzenia dopuszczalności drogi sądowej (i braku innych bezwzględnych
przeszkód) sąd jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Szczegółową argumentację w tym przedmiocie zawiera uzasadnienie uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., III CZP
121/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 178) i wskazane tam orzecznictwo, a zwłaszcza
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., Sk 12/99 (OTK Zb. Urz.
2000, nr 5, poz. 143).
Uprawomocnienie się postanowienia Sądu Rejonowego o przepadku wyrobów
posiadanych przez Annę K. nakazuje również pozostawić na uboczu kwestie
związane z legalnością unormowania dopuszczającego w jednej sprawie karę
(mandat karny) i przepadek rzeczy (towaru) będący również środkiem karnym
(uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., P
26/06, OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 3, poz. 42).
Poza rozważaniami dotyczącymi drogi sądowej pozostają również
konsekwencje wygaśnięcia długu celnego wynikające z art. 233 rozporządzenia
Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustawiające Wspólnotowy
Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 ze zm.) oraz skutki art. 15 § 2 k.k.s.,
stanowiącego, że w razie orzeczenia przepadku przedmiotów wygasa obowiązek
uiszczenia należności publicznoprawnej dotyczącej tych przedmiotów.
Przesłanką dopuszczalności drogi sądowej jest materialny lub formalny
charakter sprawy jako sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.). Przy jej ocenie nie można
ignorować argumentu systemowego wynikającego z art. 31 Pr.cel. dotyczącego
przepadku towaru oraz kosztów związanych z jego przechowywaniem. Tylko w
odniesieniu do przepadku (art. 31 ust. 2) ustawa wskazuje tryb postępowania,
stanowiąc, że o przepadku towaru na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek organu
celnego, orzeka sąd, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
Przepisami tymi są art. art. 6101
-6105
k.p.c. wprowadzone przez ustawę z dnia 2
marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 22, poz. 269).
Odnośnie do kosztów przechowywania art. 31 ust. 4 zawiera normę
materialnoprawną wskazującą osoby zobowiązane do ponoszenia m.in. tych
kosztów jako związanych z regulacją sytuacji towaru (cofnięcia, sprzedaży,
zniszczenia lub likwidacji w inny sposób). Bezpośrednie usytuowanie przepisu
określającego przepadek towaru i normującego obowiązek jego przechowywania
nasuwa przypuszczenie, że obydwa żądania powinny być rozpoznane przez sąd.
Przepadek towaru jako orzeczenie konstytutywne dotyczące własności (rzeczy)
oraz koszty przechowywania odpowiadające najbardziej kodeksowemu pojęciu
wynagrodzenia przechowawcy lub jego wydatków (art. 836 i 842 k.c.) zdają się
sugerować istnienie cywilnoprawnych stosunków między stronami. Wniosek taki
jest jednak błędny.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie ma kodeks karny
skarbowy przewidujący za wykroczenia skarbowe karę grzywny oraz środki karne w
postaci przepadku przedmiotów (art. 47 § 1 i § 2 pkt 2 k.k.s.). Dotyczy to również
przepadku przedmiotów, których posiadanie jest zabronione (art. 29 pkt 4 k.k.s.).
Regulacja zawarta w tym akcie stanowi przeciwieństwo stosunków
cywilnoprawnych opartych na równorzędności stron, ekwiwalentności świadczeń i
szerokiej swobodzie kształtowania wzajemnych stosunków. Droga sądowa dla
orzeczenia w postępowaniu nieprocesowym o przepadku została dopuszczona ze
względu na wymaganie ustawy zasadniczej (art. 46 Konstytucji). Przytoczony
wyjątek podlega wykładni ścisłej i nie potwierdza istnienia stosunku
cywilnoprawnego miedzy organami celnymi a posiadaczem rzeczy wprowadzonej
na terytorium kraju, tj. wspólnotowego obszaru celnego.
Przechowywanie w depozycie towarów o nieuregulowanym statusie celnym
stanowi istotny element działania służb celnych, ponieważ zabezpiecza towary
przed swobodnym przemieszczaniem się na obszarze Wspólnoty zanim uzyskają
przeznaczenie celne oraz towary zajęte w celu zabezpieczenia należności
przywozowych lub wywozowych. Depozyty prowadzą urzędy celne i nawet w razie
przekazania innej osobie towary te pozostają pod dozorem celnym (art. 35 ust. 1 i 2
Pr.cel.). Przechowywanie w depozycie urzędu celnego wiąże się z obowiązkiem
ponoszenia opłat, których wysokość określa Minister właściwy do spraw finansów
publicznych. Kwestii tej dotyczy art. 93 ust. 1 Pr.cel., stanowiący, że opłaty pobiera
organ celny i stanowią one dochody budżetu państwa.
Wykonywanie prawa celnego Wspólnoty i Rzeczypospolitej Polskiej
powierzono Służbie Celnej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie
Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Jest to formacja, do której zadań należy
realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów.
Szczegółowe zadania wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy nie pozostawiają
wątpliwości, co do władczych kompetencji tej Służby. W tym kontekście użyte
zwroty w art. 93 Pr.cel. o pobieraniu opłat wykluczają możliwość uznania należnych
budżetowi świadczeń z tytułu przechowania towarów w depozycie celnym za
świadczenia z zakresu prawa cywilnego.
Prawo celne zawierające również przepisy z zakresu postępowania, nie
odsyła, poza wyjątkiem dotyczącym przepadku towaru, do przepisów kodeksu
postępowania cywilnego, natomiast art. 66 ust. 1 nakazuje, w zakresie
odpowiedzialności za długi celne i odsetki, stosować odpowiednio przepisy art. 29
oraz rozdziałów 14 i 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a w zakresie wykonania
obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, wynikających z
przepisów Prawa celnego, odsyła wprost do przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy Prawa celnego nie stanowią inaczej.
Również odsetki od nadpłaconych należności oblicza się według przepisów
dotyczących pobierania odsetek za zwłokę od należności podatkowych.
Podniesione argumenty wskazują, że podstawę przechowywania towaru w
depozycie celnym oraz postępowania w tym przedmiocie stanowią przepisy prawa
publicznego wykonywane w sposób właściwy dla tego rodzaju norm, tj. w
postępowaniu administracyjnym.
Do nawiązania stosunku przechowania towarów w depozycie celnym doszło
wskutek zajęcia (art. 30 ust. 3 Pr.cel.). Naczelnik Urzędu Celnego wydał również
postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych z dnia 30 września 2005 r.
oparte na art. 217 § 1 k.p.k. w związku z art. 113 § 1 i art. 15 § 4 k.k.s., na które
przysługiwało zażalenie (art. 236 k.p.k.). Postępowanie dotyczące przechowywania
towarów w depozycie celnym wykazuje zatem podobieństwo do przechowywania
rzeczy w postępowaniu karnym (art. 228 § 1 k.p.k.), z tym że w jeszcze mniejszym
stopniu występują w nim elementy umowne, dlatego wypada wskazać, że w
uchwale z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 161/06 (OSNC 2008, nr 1, poz. 4) Sąd
Najwyższy wyjaśnił, iż nie jest dopuszczalna droga sądowa przed sądem cywilnym
dla dochodzenia przez osobę godną zaufania w rozumieniu art. 228 § 1 k.p.k.
wynagrodzenia za przechowanie rzeczy oddanej jej na przechowanie w trybie
określonym w tym przepisie. Podejmując tę uchwałę, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę
na zasadnicze różnice uprawnień składającego rzecz na przechowanie w
stosunkach cywilnoprawnych (art. 844 § 2 k.c.) a postępowaniem organu
prowadzącego postępowanie karne. Różnice te nie pozwalają uznać przechowania
w toku postępowania karnego za stosunek cywilnoprawny.
W takim samym stopniu elementy publicznoprawne charakteryzują stosunek
prawny wynikający z zajęcia i przechowywania towaru o nieuregulowanej sytuacji
celnej. Nie ma również podstaw do uznania, że do należności z tytułu
przechowywania towaru w depozycie celnym lub magazynie tymczasowym należy
stosować przepisy kodeksu postępowania cywilnego z mocy ustaw szczególnych,
gdyż z art. 73 ust. 1 Pr.cel. wynika odesłanie do działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowej
Z tych względów należało podjąć uchwałę, jak na wstępie.