Pełny tekst orzeczenia

27

POSTANOWIENIE
z dnia 19 czerwca 2000 r.

Sygn. T. 12/00




Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Stępień – przewodniczący
Marian Zdyb – sprawozdawca
Jerzy Ciemniewski

po rozpoznaniu 19 czerwca 2000 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym


p o s t a n a w i a :

nie uwzględnić zażalenia.


Uzasadnienie:

Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym we wniosku z 1 marca 2000 roku, wniosła o stwierdzenie, że § 3, 4,11 pkt 1 i 2, § 12,14,16,18,19, 20 ust. 2 i 3, § 24, 27, 28, 29 pkt 4-7, § 30 pkt 1, § 35 i 36 w zakresie, w jakim przewidują wpis stały, § 38, 39, 40, 43, 44 i 45 w zakresie dotyczącym spółdzielni i spółek prawa handlowego, § 48, 49, 50, 51, 52, 55, 56, 58, 59 ust.1 pkt 3, § 63 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 154, poz. 753 ze zm.) są niezgodne z art. 37 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w art. 37 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości wpisów w poszczególnych sprawach cywilnych. Nie zawiera on jednak upoważnienia do określania górnej i dolnej granicy wpisu oraz ustalania, które z opłat mogą mieć postać wpisu stałego. Zgodnie z art. 29 ustawy o kosztach sądowych, wpis ma być co do zasady stosunkowy. Natomiast wpis stały albo o określonej dolnej i górnej granicy może mieć miejsce tam, gdzie przewiduje go przepis ustawy o kosztach sądowych albo przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa o kosztach sądowych nie zawiera takiego upoważnienia, ponieważ Minister Sprawiedliwości został upoważniony jedynie do określenia wysokości wpisów stosunkowych w poszczególnych rodzajach spraw.
Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym w swoim wniosku zwraca uwagę, że w kontekście art. 17 ustawy o kosztach sądowych, to Minister Sprawiedliwości wpływa na ewentualne odrzucenie środka zaskarżenia podlegającego opłacie w wysokości stałej, poprzez określenie rodzajów spraw, w których pobiera się wpis stały. Jej zdaniem kwestionowane przepisy dotyczą zakresu działania gminy, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 13 czerwca 1967 r. gmina oraz związek gmin nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych, chyba że sprawa dotyczy prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Uważa, że wszystkie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 grudnia 1996 r. w sprawie określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych, określające wpis stały lub o dolnej i górnej granicy, są niezgodne z upoważnieniem ustawowym, jednak z uwagi na treść art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie kwestionuje przepisów dotyczących spraw, w których gmina z natury rzeczy nie może być stroną.
Wnioskodawca wnosił również o stwierdzenie, że § 149 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1987 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 218 ze zm.) jest niezgodny z art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 149 ust. 2 powołanego rozporządzenia “jeżeli w sprawie występuje adwokat lub radca prawny, przewodniczący posiedzenia może ich zobowiązać do wypowiedzenia się co do występujących w sprawie zagadnień prawnych. O powyższych czynnościach należy uczynić wzmiankę w protokole posiedzenia.” W rozumieniu wnioskodawcy zobowiązanie, które na podstawie tego przepisu może nałożyć przewodniczący nie jest “wewnętrzną czynnością”, a jego wykonanie lub niewykonanie może wywołać skutki bezpośrednio dla strony zastępowanej przez radcę prawnego lub adwokata. Zwraca też uwagę, że art. 38 ustawy z 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowiący ustawową delegację dla Ministra Sprawiedliwości do wydania kwestionowanego rozporządzenia, nie określa co powinien zawierać Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych. Skoro kodeks postępowania cywilnego nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku, o którym mowa w kwestionowanym przepisie – zauważa wnioskodawca – to nie można go “uzupełnić” w akcie podustawowym, którego ustawowa podstawa jest bardzo ogólna. Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym konstatuje, że gmina w postępowaniu sądowym posługuje się pełnomocnikiem. Jest zatem zainteresowana aby nie nakładano na niego obowiązków nie przewidzianych w ustawie.
We wniosku wnosi się także o stwierdzenie, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 29, poz. 128 ze zm.) jest niezgodny z art. 58 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji. W powyższym rozporządzeniu jako delegację ustawową wskazano art. 58, 64 i art. 125 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. XIX § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny, chociaż przepisy te nie upoważniają Ministra Sprawiedliwości do wydania kwestionowanego § 1 ust. 2.
Wnioskodawca uzupełnił swoje uwagi dotyczące legitymacji w piśmie z 16 marca 2000 r. Stwierdził, że gmina bywa stroną wielorakich spraw sądowych (art. 64 § 1, art. 510 kpc). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych, jeżeli sprawa dotyczy prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej ma ona obowiązek uiszczenia wpisu sądowego. W przypadku, gdy wpis jest stały, a gmina posługuje się adwokatem lub radcą prawnym, który nie opłacił pisma, dotykają ją skutki przewidziane w art. 17 ustawy. Podniósł ponadto, że pełnomocnikiem gminy przed sądem może być adwokat lub radca prawny (art. 87 § 1 kpc), jest ona zatem zainteresowana aby nie nakładano na niego obowiązków nie przewidzianych przez ustawę. Stwierdził również, że będąc podmiotem stosunków cywilnoprawnych gmina może mieć interes w przeglądaniu akt księgi wieczystej, np. w celu sprawdzenia czy istnieją podstawy do wniesienia pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art.10 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2000 roku odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu stwierdzając, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jednakże zakres uprawnień tych jednostek do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest ograniczony. Legitymacja jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym została określona wąsko, w oparciu o kryterium przedmiotowe i należy ją wykładać ściśle, gdyż w art. 191 ust. 2 Konstytucja stanowi, iż “podmioty, o których mowa ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przedstawił utrwaloną linię orzeczniczą dotyczącą interpretacji art. 191 ust. 2 Konstytucji (T. 35/96, T. 16/97, K. 5/97, T. 27/99) i zgodnie z przytoczonym orzecznictwem dokonał analizy związku kwestionowanych przepisów z zakresem działania gminy, stwierdzając iż przepisy te nie dotyczą zakresu działania gminy. W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowane przez wnioskodawcę § 3, 4, 11 pkt 1 i 2, § 12,14, 16,18,19, 20 ust. 2 i 3, § 24,27, 28,29 pkt 4-7, § 30 pkt 1, § 35 i 36 oraz § 45 w zakresie w jakim dotyczą spółdzielni i spółek prawa handlowego, a także § 48, § 49, § 50, § 51 i § 52 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 154, poz. 753 ze zm.) nie odnoszą się bezpośrednio do zakresu działania gminy, a więc Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym nie jest legitymowana do wystąpienia z takim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu zaś do § 38-40, § 43 i § 44 tego rozporządzenia, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wymienione przepisy określają wysokość wpisów stałych w postępowaniu nieprocesowym w sprawach z zakresu prawa spadkowego. Niewątpliwie gmina może być spadkobiercą, zapisobiercą lub inną osobą mającą interes prawny w stwierdzeniu nabycia spadku, w uchyleniu lub zmianie takiego stwierdzenia itd. (art. 1025 § 1 kc; art. 679 § 2 kpc). Nie może jednak ulegać wątpliwości, że postępowania te nie mają bezpośredniego związku z realizacją zadań gminy. Gmina uczestniczy w nich na takich samych prawach jak każdy inny uczestnik postępowania nieprocesowego, z tym że jest ona z mocy art. 8 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych, zwolniona od obowiązku uiszczenia przewidzianych w kwestionowanych przepisach wpisów. Natomiast w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do spółdzielni i spółek prawa handlowego, obowiązanych do uiszczania wpisów, uczestnikiem postępowania nie jest gmina lecz spółdzielnie i spółki (odrębne osoby prawne). Także w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny uznał, iż brak jest związku pomiędzy kwestionowanymi § 38-40 oraz § 43 i § 44 rozporządzenia a zakresem działania gminy, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do § 55, § 56, § 58 i § 59 ust. 1 pkt 3 oraz § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 grudnia 1996 r., Trybunał uznał, że wprawdzie przepisy te dotyczą spraw gospodarczych, jednakże nie dotyczą one działalności gospodarczej gminy lecz działalności dłużnika, którego dotyczy wniosek o ogłoszenie upadłości, postępowanie upadłościowe lub postępowanie układowe. W związku z tym, zgodnie z powołanym art. 8 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych, gmina zwolniona jest od obowiązku uiszczania tych wpisów. Również w tym zakresie wnioskodawcy nie służy legitymacja do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawcy nie służy legitymacja do inicjowania postępowania, także w odniesieniu do zaskarżonego § 149 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 listopada 1987 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych. Wskazany przepis dotyczy adwokatów i radców prawnych uczestniczących w każdym postępowaniu cywilnym w charakterze pełnomocnika jakiejkolwiek strony. Z tego względu można uznać, że kwestionowany przepis dotyczy interesów prawnych ogółu obywateli i innych podmiotów posiadających zdolność sądową, reprezentowanych w postępowaniu cywilnym przez adwokatów lub radców prawnych. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że dotyczy on interesu prawnego gminy. Z tych samych powodów w kwestionowanym postanowieniu przyjęto, że Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym nie jest legitymowana do inicjowania postępowania w sprawie zgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 29, poz. 128 ze zm.) z art. 58 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, skarżący wniósł 20 kwietnia 2000 roku zażalenie, zarzucając Trybunałowi ścieśniającą wykładnię art. 191 ust. 2 Konstytucji, a przede wszystkim użytego w powoływanym przepisie pojęcia “spraw objętych ich zakresem działania”. Jak twierdzi skarżący, jedynie przy zawężającej interpretacji art. 191 ust. 2 Konstytucji można stwierdzić, że kwestionowane przepisy rozporządzeń, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania gminy. Zdaniem skarżącego podstawa wniosku do Trybunału Konstytucyjnego zrodziła się na tle prowadzonych przez gminę spraw sądowych i napotykanych trudności proceduralnych powodowanych przez podustawowe, niezgodne z ustawą przepisy prawne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest wyjaśnienie treści art. 191 ust. 2 Konstytucji. Ona bowiem decyduje o istnieniu lub braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją i ustawami kwestionowanych przepisów prawnych przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym. Art. 192 ust. 2 w zw. m.in. z art. 191 ust. 1 pkt 3 oraz art. 188 Konstytucji stanowi, iż do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą z wnioskiem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
Nie ulega wątpliwości, iż organem stanowiącym gminy, jest rada gminy. W tym zakresie wymóg konstytucyjny został przez wnioskodawcę spełniony. Jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zakwestionowane w przedmiotowej sprawie przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym przepisy, dotyczą spraw objętych zakresem działania tejże gminy.
W zażaleniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 roku, skarżący stwierdził iż stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest zbyt daleko idące w kierunku ograniczania użytego w powołanym przepisie pojęcia “spraw objętych ich zakresem działania”. Trudno byłoby zgodzić się z takim stanowiskiem. Trybunał w pełni podtrzymuje argumentację zawartą w postanowieniu z 12 kwietnia i stwierdza jednocześnie, iż zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa (przytoczoną w postanowieniu z 12 kwietnia 2000 r.), art. 191 ust. 2 Konstytucji należy wykładać ściśle. Przy badaniu legitymacji organów samorządowych w zakresie dotyczącym korzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w ramach tzw. abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia. Oznacza to konieczność skonfrontowania przedmiotu wniosku z tym, co w myśl ustawodawstwa samorządowego określa specyfikę działania organów samorządowych danego rodzaju (sygn. T. 16/97). Przy ocenie legitymacji wnioskodawcy do inicjowania postępowania przed Trybunałem należało ustalić związek kwestionowanych przepisów z zakresem działania gminy. W świetle argumentacji zawartej w postanowieni z 12 kwietnia 2000 roku, nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy nie dotyczą zakresu działania gminy. Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym nie jest więc legitymowana do wystąpienia z takim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Nie można bowiem pojęcia “sprawy objęte zakresem działania” interpretować dowolnie i swobodnie rozszerzać jego zakres. W przeciwnym razie jakikolwiek związek podmiotu z daną sprawą mógłby stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Za koniecznością ścisłej interpretacji art. 191 ust. 2 Konstytucji przemawia między innymi to, iż możliwości inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały rozszerzone przez wprowadzenie instytucji skargi konstytucyjnej. Ten tryb kontroli konstytucyjności przepisów jest otwarty zarówno dla osób fizycznych, jak i osób prawnych. Tak szeroki zakres podmiotowy jeżeli chodzi o możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej na zasadach przewidzianych w Konstytucji i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, wynika z art.79 Konstytucji, który stanowi, iż “każdy” czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone może wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W konsekwencji uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej przysługuje także osobom prawnym z tym jednak zastrzeżeniem, że tylko w takim przypadku, gdy mogą być podmiotem prawa podstawowego określonego w Konstytucji (postanowienie z 6 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 9/98). W związku z tym nie można twierdzić, iż podmiot nie spełniający wymagań z art. 191 ust. 2 Konstytucji, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może inicjować postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym. Wręcz przeciwnie. Gmina będąca osobą prawną może wnieść skargę konstytucyjną na ogólnych zasadach przewidzianych w Konstytucji i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym nie jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż kwestionowane we wniosku przepisy prawne nie dotyczą (lub dotyczą tylko pośrednio) spraw objętych zakresem działania gminy. W tym stanie rzeczy, należało uznać postanowienie Trybunału z 12 kwietnia 2000 r. o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu za zasadne.

Biorąc to pod uwagę Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.