Pełny tekst orzeczenia

94/2/B/2010

POSTANOWIENIE

z dnia 24 listopada 2009 r.

Sygn. akt Ts 186/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Teresa Liszcz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Mirosława E. o zbadanie zgodności:

1) art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.);

2) art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) z

art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 11 czerwca 2008 r. skarżący wnosi o zbadanie zgodności art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W opinii skarżącego przewidziana w kwestionowanych regulacjach kompetencja Ministra Sprawiedliwości, a także działających z jego upoważnienia – sekretarza stanu oraz podsekretarza stanu, do delegowania sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków w innym sądzie, narusza konstytucyjną zasadę podziału i równowagi władz, godząc tym samym w prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarżący zarzuca także powyższemu unormowaniu niezgodność z konstytucyjnymi zasadami: odrębności i niezależności władzy sądowej od innych władz, niezawisłości sędziowskiej, nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziów, a także naruszenie monopolu prezydenta w zakresie powoływania sędziów.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z 23 września 2003 r. (sygn. akt IV K 20/02/W) skarżący został skazany za czyn opisany w art. 148 § 1 d. k.k. W pięcioosobowym składzie sędziowskim rozpoznającym sprawę zasiadał sędzia, który do orzekania w Sądzie Okręgowym został delegowany przez Ministra Sprawiedliwości. Na akcie delegacyjnym tego sędziego podpisał się podsekretarz stanu, działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2004 r. (sygn. akt II AKa 550/03) zmieniono wyrok Sądu Okręgowego w części dotyczącej kary skarżącego, w pozostałej części utrzymano orzeczenie w mocy. Postanowieniem z 1 marca 2005 r. (sygn. akt III KK 249/04) Sąd Najwyższy oddalił kasację obrońcy oskarżonego. Sąd Najwyższy postanowieniem z 14 lutego 2007 r. (sygn. akt III KO 41/06) oddalił wniosek o wznowienie. We wniosku z 16 października 2007 r. obrońca skarżącego ponownie domagał się wznowienia postępowania, tym razem powołując się na naruszenie art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. Sąd Najwyższy pozostawił wniosek bez rozpoznania i stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Sąd uznał za niezasadny zarzut nienależytego obsadzenia sądu, powołując się na treść uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z 14 listopada 2007 r. (sygn. akt BSA I-4110-5/07), z której wynika obowiązek odmowy uznania faktu delegowania sędziego przez działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości sekretarza stanu lub podsekretarza stanu za wadliwy prawnie, a co za tym idzie, mogący stanowić podstawę do wznowienia postępowania.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Będąca przedmiotem skargi kwestia konstytucyjności instytucji delegowania sędziów przez przedstawicieli władzy wykonawczej była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w kontekście większości wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli.

Wyrokiem z 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze K 45/07 Trybunał orzekł, że: „Art. 77 § 1 pkt 1, 3 i 4 oraz § 2, 2a, 3 i 3a ustawy powołanej w punkcie 1 [p.u.s.p.] jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 2 Konstytucji” (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3). W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny kompleksowo odniósł się do zagadnienia nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów w aspekcie zasady podziału i równoważenia się władz, prawa do sądu oraz gwarancji niezależności oraz odrębności władzy sądowniczej. Powoływana w uzasadnieniu orzeczenia argumentacja dogmatyczna oraz historyczno-prawna skłoniła Trybunał do konstatacji, że przewidziany ustawą – Prawo o ustroju sądów powszechnych mechanizm delegowania przez piastuna władzy wykonawczej sędziów, za ich zgodą, do orzekania w innym sądzie, należy uznać za konstytucyjny w stosunku do powoływanych w skardze wzorców kontroli.

Analiza poszczególnych zarzutów skarżącego wymaga przytoczenia dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem tez wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygnaturze K 45/07.

W orzecznictwie Trybunału przyjęto, że naruszenie równowagi między dwiema władzami mogłoby wystąpić (na przykład) w razie: (1) wpływania przez Ministra Sprawiedliwości na funkcje orzecznicze sądów i trybunałów za pomocą delegowania i swobodnego odwoływania z delegowania, jeśli od tego uzależniona była jakość i sposób wykonywania funkcji orzeczniczych; (2) naruszenia w wyniku stosowania delegowania – w poważnym stopniu – sprawności i rzetelności wymiaru sprawiedliwości; (3) oddziaływania na niezawisłość sędziów i niezależność sądów za pomocą delegowania w zakresie, w jakim uzależniona jest liczba zatrudnionych i aktywnych sędziów od zakresu zadań sądów (por. wyrok z 9 listopada 2005 r., Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114).

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do delegowania sędziów za ich zgodą do wykonywania czynności sędziego w innym sądzie lub czynności administracyjnych nie narusza tego aspektu zasady podziału władzy, który podkreśla separację władz z uwagi na ich „minimum wyłączności kompetencyjnej”. Uzyskując uprawnienie do delegowania sędziów, Minister Sprawiedliwości nie otrzymał instrumentu, który dawałby władzy wykonawczej prawo do rozstrzygania indywidualnych spraw typu sądowego lub wiążącego wpływania na rozstrzyganie takich spraw. W tym aspekcie art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji nie zostały naruszone.

Trybunał w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego, w myśl którego instytucja delegowania sędziego za jego zgodą do czasowego wykonywania obowiązków sędziego w innym sądzie niż ten, który został wskazany w akcie powołania, nie może nasuwać zastrzeżeń z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (por. uzasadnienie uchwały SN z 14 listopada 2007 r., sygn. akt BSA I-4110-5/07, OSNC nr 4/2008, poz. 42). Wprawdzie z prawa do sądu wynika, że obejmuje ono nie tylko uprawnienie do osądu sprawy przez sąd właściwy miejscowo i instancyjnie, według przepisów odpowiedniej procedury sądowej, ale także uprawnienie do tego, aby konkretną sprawę rozstrzygali sędziowie tej właściwej instancji sądowej, a nie „niewłaściwi” sędziowie z innych sądów, jednakże nie podważa to w niczym ustawowej kognicji sądu właściwego, w którego składach dopuszczono możliwość brania udziału tylko przez jednego sędziego innego sądu (art. 46 § 1 zdanie pierwsze p.u.s.p.).

Delegowanie sędziego do orzekania w innym sądzie nie stanowi naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Mimo że sędzia delegowany orzeka jako sędzia spoza właściwości danego sądu, nie znaczy to, że jest to sędzia zawisły. Fakt delegowania sędziego nie przekreśla eo ipso przymiotu niezależności sędziego.

Warto przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 24 listopada 2004 r. wskazał, że Konstytucja nie wprowadza rozróżnienia między osobami pełniącymi funkcję sędziego (Ts 48/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 297). Oznacza to, że brak jest konstytucyjnych przesłanek do łączenia pojęcia „sądu właściwego”, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, z określonym statusem sędziów w nim orzekających. Ustawodawca, który jest uprawniony do określenia organizacji sądownictwa, w tym wprowadzenia funkcjonalnego rozróżnienia na sędziów sądów rejonowych, okręgowych czy apelacyjnych, może, kierując się tymi samymi względami funkcjonalnymi, wprowadzić instytucję sędziów delegowanych.

W związku z zarzutami wnioskodawcy co do konstytucyjności przepisu art. 77 § 1 p.u.s.p., Trybunał przypomina, że konstytucyjny poziom ochrony nieusuwalności sędziów wyznacza gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Niezależność tę zapewnia szereg gwarancji konstytucyjnych, jak: stabilizacja urzędu sędziego (art. 179 Konstytucji), nieusuwalność sędziego (art. 180 ust. 1 Konstytucji), nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji), odpowiedzialność dyscyplinarna wyłącznie przed sądami, niepołączalność z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji), a w aspekcie merytorycznym – gwarancja, że sędzia, poza podległością prawu (tj. Konstytucji oraz ustawom – art. 178 ust. 1 Konstytucji), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyrok z 19 lipca 2005 r., K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81).

Trybunał stwierdza, że zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości konstytucyjnych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, instytucja delegowania sędziego przez Ministra Sprawiedliwości stanowi czasowe odstępstwo od prawnej zasady związania sędziego z miejscem służbowym jego urzędowania i sprawowania władzy sądowniczej. Regulacja o delegowaniu sędziego do pełnienia obowiązków poza jego siedzibą ma charakter wyjątkowy w świetle konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Nie jest to jednak pozbawienie sędziego miejsca służbowego. Przez czynność delegowania sędzia nie zostaje pozbawiony urzędu, lecz jedynie wykonuje czynności wskazane w akcie delegowania w odpowiedniej jednostce. Jego status wynikający z powołania na stanowisko sędziego przez prezydenta nie ulega zmianie.

Z art. 180 Konstytucji wynikają gwarancje niezawisłości sędziowskiej w zakresie dotyczącym statusu sędziego. Wyrażają one zasadę stabilizacji urzędu sędziego. Szczegółowymi gwarancjami wynikającymi z tej zasady są: (1) zakaz pozbawienia sędziego sprawowanego urzędu; (2) zakaz zawieszenia sędziego w sprawowaniu urzędu; (3) zakaz przeniesienia sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko.

Podstawowym celem regulacji zawartej w art. 180 Konstytucji nie jest ochrona osoby piastującej stanowisko, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu (por. wyrok z 25 lutego 2002 r., SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że istotą nieusuwalności jest ustanowienie zakazu dyskrecjonalnego pozbawienia sędziego urzędu. Odnosi się ona do dysponowania przez sędziego władzą sądowniczą rozumianą jako prawo do niezawisłego wydawania wyroków.

Z powyżej przedstawionej analizy istoty delegowania wynika, że nie odnosi się ona do zasady nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziów. Jest to konstrukcja inna niż przenoszenie sędziów i nie powoduje utraty przez sędziego stanowiska, nie pozbawia go również jego siedziby. Delegowanie ma bowiem charakter czasowy i jest instytucją wyjątkową.

Z analizy art. 180 ust. 2 Konstytucji, prowadzonej przez Trybunał w kontekście zarzutów skarżącego, wynika, że gwarancje tam zawarte dotyczą przenoszenia sędziów. Rozpatrywanie kwestii delegowania w odniesieniu do wzorców kontroli dotyczących nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziów Trybunał Konstytucyjny uważa za nieadekwatne. Zaskarżony przepis art. 77 § 1 p.u.s.p. jest zatem zgodny z art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 2 Konstytucji.

W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Zbędność lub niedopuszczalność orzekania zachodzi m.in. wówczas, gdy kwestionowane przepisy były już w innej sprawie przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją. W wypadku, gdy w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, występuje ujemna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej – res iudicata – powodująca niedopuszczalność wydania orzeczenia. W wypadku tożsamości przedmiotowej, a więc wtedy, gdy kwestia niekonstytucyjności przepisu została ostatecznie rozstrzygnięta, zachodzi przesłanka ne bis in idem – prowadząca do uznania orzekania za zbędne (por. postanowienie TK z 21 grudnia 1999 r., K. 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172).

W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka res iudicata, ze względu na brak tożsamości podmiotowej ze sprawą o sygnaturze K 45/07. Jednak zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów może być uznane za prawnie obojętne. Instytucją, która ma na celu zapewnienie stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia, jest zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 21 grudnia 1999 r., K. 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172; 3 października 2001 r., SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 28 lipca 2003 r., P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73; 25 lutego 2004 r., K 35/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 15; 9 marca 2004 r., SK 34/02, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 25; 22 marca 2005 r., U 4/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 33; 20 czerwca 2005 r., SK 47/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 73). Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględnienia określonej w ustawie o TK przesłanki zbędności wydania orzeczenia uwidacznia się na każdym etapie postępowania zainicjowanego skargą (por. postanowienie TK z 3 września 2007 r., Ts 94/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 75).

Osobnej oceny wymaga powołanie przez skarżącego jako wzorców kontroli art. 178 ust. 1, art. 179 oraz art. 180 ust. 1 Konstytucji. Niezawisłość sędziowska oznacza, że sędzia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości podlega normie prawnej i własnemu wewnętrznemu przekonaniu (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). Sprzeniewierzenie się przez sędziego zasadzie niezawisłości sędziowskiej oznaczać musi tylko taki brak bezstronności, który wynika z uzależnienia treści podejmowanych przez sędziego decyzji od wpływu podmiotów zewnętrznych (zob. orzeczenie z 9 listopada 1993 r., K. 11/93, OTK w 1993 r. nr 2, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny, wyznaczając różnicę między funkcją orzeczniczą i pozaorzeczniczą w działalności sądów, jednoznacznie uznał, że kompetencja Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziów, za ich zgodą, nie stanowi instrumentu ingerującego w istotę sprawowania wymiaru sprawiedliwości, gdyż delegacja nie wpływa bezpośrednio na treść podejmowanych rozstrzygnięć. Niezawisłość zaś dotyczy orzekania, a nie wszelkich aspektów działalności zawodowej sędziego.

Zarzut naruszenia art. 179 Konstytucji opiera się na błędnym założeniu identyczności instytucji powoływania oraz delegowania sędziów (por. pkt 3.2 uzasadnienia wyroku z 15 stycznia 2009 r., K 45/07, a także uwagi na temat różnic pomiędzy powołaniem, delegowaniem a przeniesieniem). Ponadto, przepis ten umieszczony jest w rozdziale VIII Konstytucji, określającym podstawy ustrojowe funkcjonowania sądów i trybunałów. Nie można zatem wywodzić z nich praw podmiotowych, choć mogą one mieć znaczenie dla stwierdzenia naruszenia takich praw, w szczególności prawa do sądu (postanowienie TK z 21 maja 2007 r., Ts 238/06, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 142).

Uznanie zarzutu naruszenia art. 180 ust. 1 Konstytucji za nieadekwatny jest konsekwencją podobnej konstatacji Trybunału odnośnie do art. 180 ust. 2 jako wzorca kontroli w przedmiotowej sprawie. Jak już wcześniej stwierdzono, niedopuszczalne jest utożsamianie instytucji powołania sędziego przez prezydenta oraz instrumentu zapewniającego elastyczne reagowanie na sytuację kadrową w sądach, jakim jest delegowanie. Orzekanie przez sędziego delegowanego w innym sądzie, niż wskazany w akcie powołania, ma charakter tymczasowy, a ustania okresu delegacji nie należy wiązać z konstytucyjną gwarancją zakazu usuwania sędziego z zajmowanego stanowiska.

Analiza skargi skłania, zgodnie z utrwaloną w europejskiej kulturze prawnej zasadą falsa demonstratio non nocet, ku przyjęciu tezy o kwestionowaniu przez skarżącego zgodności art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o Radzie Ministrów z wszystkimi powoływanymi w skardze wzorcami kontroli. W wielokrotnie przywoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2009 r. (K 45/07) za przesłankę relewantną z punktu widzenia naruszenia zasady trójpodziału władz oraz zagrożenia dla gwarantowanego normami konstytucyjnymi szczególnego statusu sędziów, uznano wyrażenie przez sędziego zgody na delegację oraz zakaz łączenia funkcji orzekania przez sędziego z wykonywaniem czynności administracyjnych w instytucjach podległych Ministrowi Sprawiedliwości. Istotną przesłanką nie jest natomiast to, kto z kierownictwa resortu sprawiedliwości złoży podpis pod aktem delegacji sędziego, o ile rzecz jasna działa na podstawie upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Trybunał uznał konstytucyjność utrwalonej w polskiej tradycji ustrojowej instytucji delegowania sędziego, a co za tym idzie zaakceptował ten sposób wywierania wpływu na władzę sądowniczą przez reprezentantów egzekutywy. W relacjach pomiędzy legislatywą, egzekutywą i judykatywą chodzi nie tylko o separację władz, ale i o ich wzajemne równoważenie. Konstytucja z 1997 r. odeszła od statycznego „obronnego” wyrażenia zasady podziału władzy, polegającego na kwalifikowaniu „organów państwa” do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich niezależności, na rzecz ujęcia stosunków między władzami w sposób dynamiczny, który przejawia się w formule ich równoważenia się. „Równoważenie się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie, wzajemne uzupełnianie swych funkcji przez organy i wyraża się zarówno we współpracy władz, jak i w ich wzajemnej kontroli, a także w możliwościach prowadzenia dialogu między nimi. Zasada podziału i równoważenia się władz nie wyklucza wartości, jaką stanowi „współdziałanie władz” (o którym stanowi wstęp do Konstytucji). Przepisy ustawy o Radzie Ministrów umożliwiające Ministrowi Sprawiedliwości wykonywanie swoich zadań przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu mają na celu odciążenie osoby piastującej stanowisko Ministra Sprawiedliwości od osobistego dokonywania czynności urzędowych, w tym podpisywania aktów delegacyjnych. Rozłożenie ciężaru zadań ministra na jego bezpośrednich zastępców jest bezpośrednią przyczyną funkcjonowania tzw. „zastępstwa w podpisie”. (H. Izdebski, Kolegialność i jednoosobowość w zarządzie centralnym państwa nowożytnego, Warszawa 1972, s. 153-204). Prostą konsekwencją poczynionych ustaleń jest uznanie za zbędne oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy o Radzie Ministrów w konfrontacji z powoływanymi przez skarżącego wzorcami kontroli.

Tym samym, biorąc pod uwagę unormowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.



Mając powyższe na uwadze Trybunał orzekł jak na wstępie.