K 9/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Krzysztof Zalecki
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:K 1/00 K 10/96 K 11/97 K 11/97 K 12/01 K 12/02 K 14/91 K 14/92 K 16/08 K 17/00 K 17/95 K 17/99 K 18/99 K 2/99 K 2/99 K 20/00 K 21/95 K 23/03 K 23/03 K 23/95 K 25/95 K 28/02 K 28/02 K 34/02 K 37/97 K 37/98 K 4/99 K 4/99 K 40/04 K 40/04 K 5/10 K 5/99 K 51/05 K 58/07 K 6/09 K 6/98 K 7/00 K 7/90 K 7/98 K 8/03 K 8/96 K 8/97 K 8/98 K 9/00 Kp 3/09 P 13/04 P 16/07 P 17/04 P 24/10 P 25/09 P 31/09 P 36/06 P 38/06 P 4/98 P 41/07 P 41/09 P 44/08 P 45/06 P 47/07 P 48/07 P 58/08 P 59/07 P 7/08 P 8/06 P 9/05 SK 11/01 SK 14/00 SK 15/01 SK 15/06 SK 16/01 SK 16/06 SK 22/99 SK 26/01 SK 37/06 SK 37/06 SK 41/07 SK 45/04 SK 45/04 SK 45/04 SK 5/99 SK 50/08 SK 7/98 SK 82/06 SK 82/06 SK 89/06 SK 89/06 SK 96/06 Ts 24/01 U 17/97 U 9/00 U 9/90
Pełny tekst orzeczenia
136/11/A/2012
WYROK
z dnia 19 grudnia 2012 r.
Sygn. akt K 9/12*
* Sentencja została ogłoszona dnia 31 grudnia 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 1555.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r., połączonych wniosków:
1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:
a) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji,
c) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
a) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 19 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz są zgodne z zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5. Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745, z 2011 r. Nr 112, poz. 654 oraz z 2012 r. poz. 118) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 19 Konstytucji a w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w piśmie z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. W uzasadnieniu wniosku Prezydent RP wskazał, że art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zawieszają w 2012 r. waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przewidzianą w ustawie o emeryturach i rentach z FUS) i zastępują ją waloryzacją kwotową polegającą na podniesieniu każdego świadczenia o jednakową dla każdego świadczeniobiorcy kwotę 71 zł bez względu na wysokość pobieranego świadczenia.
1.2.1. W ocenie Prezydenta RP, na skutek waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł jeszcze większa od założonej przez projektodawcę ustawy z 13 stycznia 2012 r. grupa świadczeniobiorców otrzyma niższą – w odniesieniu do wysokości waloryzacji dokonanej na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS – podwyżkę świadczeń w 2012 r. Wobec świadczeniobiorców, którzy pobierają świadczenia przewyższające kwotę 1480 zł, nie zostanie osiągnięty cel waloryzacji, tj. utrzymanie realnej wartości świadczeń w stosunku do spadku siły nabywczej pieniądza. Zdaniem Prezydenta RP, przyjęty przez ustawodawcę mechanizm podnoszenia świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 r. o jednakową kwotę przybrał cechy dodatku i pozostaje w opozycji do jednej z najistotniejszych zasad obowiązujących w ubezpieczeniach społecznych, tj. zasady wzajemności.
1.2.2. Prezydent RP zauważył, że zastąpienie w 2012 r. waloryzacji procentowej waloryzacją kwotową budzi zastrzeżenia co do zgodności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Waloryzacja kwotowa zapewnia bowiem tylko części świadczeniobiorców zachowanie realnej wartości świadczenia emerytalno-rentowego. Kwestionowane przepisy, wprowadzając waloryzację kwotową z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji, różnicują sytuację emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest w tym przypadku wyłącznie wysokość pobieranego przez nich świadczenia. Realizacja prawa do zachowania realnej wartości świadczenia będzie pełna w odniesieniu do osób pobierających emerytury bądź renty nieprzekraczające 1480 zł, natomiast nie nastąpi dla świadczeniobiorców pobierających wyższe od tej kwoty świadczenia.
Zdaniem Prezydenta RP, nawet akceptując słuszność celu ustawy z 13 stycznia 2012 r., tj. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego osobom otrzymującym najniższe świadczenia emerytalno-rentowe, szczególnie w czasach kryzysu ekonomicznego i wzrostu kosztów utrzymania, pod znakiem zapytania pozostaje proporcjonalność zastosowanego zróżnicowania sytuacji prawnej osób otrzymujących świadczenia emerytalne i im podobne. Poważne wątpliwości budzi również spełnienie dwóch pozostałych warunków, tj. pozostawania kryterium różnicowania w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji oraz w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W ocenie Prezydenta RP, ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwić zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji, nie może niweczyć prawa pozostałych świadczeniobiorców do ochrony realnej wartości ich emerytur.
1.2.3. Skutki wprowadzenia waloryzacji kwotowej trwać będą nie tylko w 2012 r., ale pośrednio również w latach kolejnych.
1.2.4. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że wprowadzana zmiana mechanizmu waloryzacji jest podyktowana chęcią zachowania równowagi finansów publicznych, gdyż – jak wynika z zapewnień wnioskodawcy w toku pierwszego czytania – spowoduje ona jedynie przesunięcie środków pomiędzy grupami emerytów i rencistów otrzymującymi świadczenia o różnej wysokości.
1.2.5. Ustawodawca nie podjął systemowych działań mających na celu ochronę równowagi finansów publicznych w okresie kryzysu finansowego, ograniczając się do zmian w poszczególnych ustawach, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych.
1.2.6. Ustawodawca nie wskazał norm, zasad lub wartości konstytucyjnych przemawiających za ograniczeniem praw nabytych, a w toku prac legislacyjnych nie zostały dostatecznie rozważone inne rozwiązania służące ochronie przyjętego w ustawie o emeryturach i rentach z FUS modelu waloryzacji emerytur i innych świadczeń (np. przesunięcie w czasie waloryzacji). Zasada ochrony praw nabytych w przypadku praw z tytułu ubezpieczenia społecznego wyraża się w szczególności w ochronie realnej wartości emerytur i rent każdego świadczeniobiorcy.
1.2.7. Znaczna grupa obywateli podjęła decyzje dotyczące swych przyszłych świadczeń, w szczególności wydłużając okres aktywności zawodowej lub podejmując dodatkowe zajęcia zarobkowe, zwiększając kwotę składek odprowadzanych do systemu. Osoby te działały w zaufaniu do państwa będącego gwarantem ubezpieczeń społecznych. Stosując się do ustawowo określonych reguł, miały one prawo oczekiwać pozytywnych skutków swoich decyzji w okresie pobierania świadczenia. Zmiana przyjętych zasad waloryzacji świadczeń podważa w części celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i jako taka może zostać uznana za naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
1.3. Uzasadniając niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa, Prezydent RP wskazał, że zgodnie z tym przepisem waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają enumeratywnie wymienione świadczenia. Przepis jest tak zredagowany, że nie wiadomo na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone wymienione w nim świadczenia, ponieważ art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. reguluje kilka kwestii, w tym między innymi wskazuje trzy różne sposoby waloryzacji świadczeń. Należy zatem uznać, że przepis jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny, budzi wątpliwości interpretacyjne, pozostawia zbyt szeroki margines swobody organowi, który będzie go stosował.
1.4. W ocenie Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dzieje się tak, ponieważ ustawodawca w art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przyjął jeden mechanizm waloryzacji w odniesieniu do świadczeń ustalanych w różny sposób: zarówno obliczanych w odniesieniu do podstawy wymiaru (m.in. emerytury i renty z FUS), jak i tych, których wysokość określana jest w relacji do najniższej emerytury albo renty z FUS (m.in. renta socjalna).
2. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.
2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w piśmie z 13 lutego 2012 r. wniosła o zbadanie zgodności:
1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
2.2. RPO podniosła, że co do części świadczeniobiorców, którym waloryzacja kwotowa nie zapewnia ochrony wartości realnej świadczenia, dochodzi nie tyle do konstytucyjnie dozwolonego zmodyfikowania na przyszłość mechanizmu waloryzowania ich świadczeń, lecz do sprzecznego z art. 67 ust. 1 Konstytucji wyłączenia prawa do waloryzacji wypłacanych świadczeń. Narusza to konstytucyjne zasady praw nabywanych i nabytych oraz sprawiedliwości społecznej, stanowiących o istocie ochrony socjalnego ryzyka.
2.2.1. Jeżeli po 2012 r. będą obowiązywać zasady waloryzacji świadczeń wynikające z regulacji obowiązującej do końca 2011 r., to nie zostanie odbudowana ich realna wartość obniżona w wyniku zastosowania waloryzacji kwotowej w 2012 r.
2.2.2. Przy kształtowaniu zakresu prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury lub renty a wkładem do FUS, wyznaczonym przede wszystkim przez długość aktywności zawodowej oraz osiągane dochody. Tymczasem kwestionowana regulacja prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczonego do wysokości świadczenia. W konsekwencji regulacja ta jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
2.2.3. Mechanizm waloryzacji kwotowej dzieli świadczeniobiorców, należących do jednej kategorii podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą, na dwie grupy. W pierwszej grupie znajdą się osoby z najniższymi i niskimi świadczeniami. Waloryzacja kwotowa nie tylko chroni wartość realną tych świadczeń, ale zapewnia nawet ich wzrost. W drugiej grupie znajdą się osoby otrzymujące wyższe i najwyższe świadczenia, które po waloryzacji kwotowej nie pokryją spadku siły nabywczej pieniądza. Tylko świadczeniobiorcy z pierwszej grupy zachowują prawo do waloryzacji. Taka metoda waloryzacji nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ponieważ stawia w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości przyczyniły się w większym stopniu do zgromadzenia środków, przeznaczonych na wypłatę emerytur i rent. Z tych względów kwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2.2.4. Niezrealizowanie celu waloryzacji, przez niezachowanie realnej wartości wypłacanych emerytur i rent osobom pobierającym świadczenia wyższe niż 1480 zł, narusza istotę konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasad równości i sprawiedliwości społecznej nie tylko w odniesieniu do świadczeń emerytalno-rentowych z ubezpieczenia społecznego, określonych ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ale także emerytur i rent wypłacanych z ubezpieczenia społecznego rolników i zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych.
2.3. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji, RPO podniosła, że ratio ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) jest potrzeba szczególnego wyróżnienia pewnego rodzaju szkód na zdrowiu w związku z wojną lub służbą wojskową. Ustawa ta, obok ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm.; dalej: ustawa o kombatantach), jest podstawowym przejawem specjalnej opieki, jaką zgodnie z art. 19 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych.
2.3.1. Waloryzacja kwotowa pozbawia prawa do waloryzacji emerytur lub rent wynoszących powyżej 1480 zł miesięcznie. Z art. 11 ust. 3a i 4 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy, a także większość inwalidów wojennych III grupy otrzymują renty wyższe niż 1480 zł. Tymczasem na podstawie art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. również w odniesieniu do tych świadczeń zastosowanie znajduje waloryzacja metodą kwotową, co ze względu na wysokość przysługującego świadczenia oznacza utratę jego wartości realnej. Nie można takiego stanu rzeczy uznać za zgodny z powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość.
3. Zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
3.1. 14 lutego 2012 r. Prezes TK zarządził łączne rozpoznanie wniosków Prezydenta RP oraz RPO z uwagi na ich tożsamość przedmiotową.
4. Stanowisko Sejmu.
4.1. Stanowisko Sejmu, w piśmie z 12 kwietnia 2012 r., przedstawiła Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15, art. 6 oraz art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim dotyczą weteranów walk o niepodległość, są zgodne z art. 19 Konstytucji, natomiast art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
Ponadto Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
4.2. Na podstawie analizy przepisów wyznaczających konstrukcje prawne waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce od 1982 r. Marszałek Sejmu wskazała, że ustawodawca w różnych okresach przyjmował odmienne regulacje, ponieważ musiał wyważyć interesy świadczeniobiorców oraz budżetu państwa (interesu wspólnego).
4.3. Dobór adekwatnego mechanizmu waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia pozostaje w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. Do niego należy zatem przyjęcie odpowiedniego wskaźnika waloryzacji (płacowy, kosztowy, mieszany), ustalenie, w jakich proporcjach uwzględniany ma być wzrost płac bądź cen, wskazanie odpowiedniego wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę podczas obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia), określenie odpowiedniego koszyka dóbr i usług, które będą mierzyły procesy inflacyjne, wybranie okresu, po którego upływie nastąpi waloryzacja, i daty, od której ten proces periodycznie będzie następował, rozstrzygnięcie, czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń. Normy konstytucyjne wymagają jedynie, aby przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszały istoty waloryzacji, a zatem nie można bezterminowo odstąpić od jej przeprowadzania, a wysokość świadczeń po jej przeprowadzeniu nie może spaść poniżej minimum życiowego.
4.4. Przyjęcie waloryzacji kwotowej nie oznacza per se automatycznej utraty wartości nabywczej świadczeń emerytalno-rentowych. Zwiększenie lub zmniejszenie ich siły nabywczej zależy bowiem od kwoty podwyżki, a nie od samego mechanizmu. Ustawodawca, korzystając ze swobody regulacyjnej w tym zakresie, może zatem przyjąć, że metoda waloryzacji będzie opierać się na kwotowym podwyższaniu wysokości świadczeń.
4.5. Nie można utożsamiać określonego przez ustawodawcę wskaźnika inflacji dla emerytów i rencistów z utratą realnej wartości świadczeń i na tej podstawie rozstrzygać o naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony istoty prawa do waloryzacji (prawa do zabezpieczenia społecznego). Wskaźnik cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów odzwierciedla bowiem zmianę przeciętnych cen towarów i usług z uwzględnieniem właściwego dla tych gospodarstw modelu konsumpcji. Jednakże struktura wydatków osób, których świadczenia emerytalno-rentowe wynoszą powyżej 1480 zł (a zwłaszcza osób pobierających wysokie świadczenia, np. powyżej 5000 zł), będzie inna niż osób pobierających niższe świadczenia. Właściwa stopa inflacji dla emerytów albo rencistów pobierających świadczenia powyżej 1480 zł może różnić się zatem od przeciętnej stopy inflacji dla wszystkich emerytów.
4.6. Nawet jednak przyjmując wskazany przez Prezydenta RP i RPO wskaźnik inflacji, spadek realnej wartości świadczenia następuje tylko w stosunku do części świadczeniobiorców, natomiast pozostali otrzymują podwyżkę równą lub wyższą niż inflacja. Niektóre kategorie świadczeń zostały podwyższone powyżej wskaźnika inflacji, a zatem nie mogły utracić wartości realnej, np. świadczenia przedemerytalne, renty socjalne, świadczenia pieniężne przysługujące ofiarom działań wojennych, renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, renty strukturalne w rolnictwie.
4.7. Marszałek Sejmu wskazała również, że zwiększenie świadczeń, które nie zrekompensowało utraty ich realnej wartości na skutek zachodzących procesów inflacyjnych, nie doprowadziło do obniżenia ich poniżej minimum życiowego. Uwzględniając inflację na poziomie 4,8%, spadek realnej wartości świadczeń przekraczających kwotę 1480 zł jest zależny od wysokości pobieranego świadczenia. Na przykład dla świadczenia wynoszącego 2100 zł jest on mniejszy niż 1,5% (71 zł stanowi 3,4% kwoty podwyższanej), a dla świadczenia wynoszącego 5000 zł wynosi on mniej niż 3,5% (71 zł stanowi 1,42% kwoty podwyższanej). Podkreślić należy, że sam wskaźnik inflacji jest niższy niż 5%. A zatem maksymalny spadek wartości realnej świadczenia wynosić będzie niecałe 4,8% (dla hipotetycznych świadczeń powyżej 20 000 zł). Zdaniem Sejmu, spadek wartości realnej świadczenia nie jest zatem tak duży, aby można było uznać, że wskaźnik waloryzacyjny jest „pozorny” i nastąpiło naruszenie istoty prawa do waloryzacji.
4.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a wysokością emerytury i renty, Marszałek Sejmu podniosła, że wśród świadczeń objętych ustawą z 13 stycznia 2012 r. zasada wzajemności nie odnosi się do świadczeń z ubezpieczenia rolniczego, świadczeń przedemerytalnych, rent socjalnych, rent strukturalnych w rolnictwie, rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, świadczeń pieniężnych wymienionych w art. 16 ustawy o kombatantach, rent inwalidzkich dla inwalidów wojennych, rent rodzinnych po inwalidzie wojennym, świadczeń pieniężnych przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych oraz świadczeń żołnierzy i funkcjonariuszy mundurowych. Świadczenia te finansowane są z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności.
4.9. Zasada wzajemności nie jest w pełni realizowana także w odniesieniu do świadczeń wypłacanych z systemu ubezpieczeń społecznych oraz emerytur pomostowych i nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, ponieważ ich wysokość nie jest ściśle powiązana z wysokością zgromadzonych składek.
4.10. Problem zachwiania proporcji pomiędzy składką a wysokością świadczenia (spłaszczenia wysokości świadczeń) na skutek przeprowadzenia waloryzacji kwotowej nie dotyczy okresowej emerytury kapitałowej. Jest ona bowiem wypłacana ze zindywidualizowanych (przypisanych emerytowi) środków zgromadzonych na rachunku w OFE oraz subkoncie w FUS, aż do wyczerpania środków lub osiągnięcia wieku 65 lat. Objęcie tego świadczenia określonym typem waloryzacji nie zmienia wartości zgromadzonych środków. Z tego punktu widzenia jest zatem irrelewantne, w jakiej proporcji do innych wypłacanych okresowych emerytur kapitałowych znajduje się waloryzowane świadczenie. OFE, wypłacając emeryturę co miesiąc, będzie zamieniał (umarzał) odpowiednią liczbę zgromadzonych jednostek rozrachunkowych, których wartość jest równa wysokości wypłacanego świadczenia. Jeśli kwota świadczenia na skutek waloryzacji będzie rosła szybciej niż cena jednostki rozrachunkowej (ta ostatnia może także spadać) dojdzie do wyczerpania zgromadzonych środków. Jeśli natomiast zajdzie proces odwrotny, emerytura okresowa będzie wypłacana do daty osiągnięcia wieku. A zatem przyjęty sposób waloryzacji decyduje o szybkości „zużycia” zgromadzonych w OFE środków finansowych. Jeśli po osiągnięciu wieku 65 lat na rachunku nadal będą znajdować się środki finansowe, posłużą one do wyliczenia kapitałowych emerytur dożywotnich. Emeryt ich nie traci. Również z tego punktu widzenia nie można podzielić poglądu wnioskodawców o naruszeniu Konstytucji na skutek „spłaszczenia” wysokości wypłacanych emerytur okresowych.
4.11. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, wartościami, którym służy waloryzacja kwotowa, są zasada równowagi finansów publicznych państwa oraz zasada solidaryzmu społecznego. Władztwo budżetowe należy do parlamentu, który ustala podział dostępnych środków finansowych, uwzględniając aktualne potrzeby finansowe państwa i priorytety prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej. Z tej perspektywy wybór pomiędzy waloryzacją kwotową a waloryzacją procentową niższą niż inflacja, ale uzupełnioną dodatkiem dla niektórych świadczeniobiorców, jest kwestią techniczną i nie ma ważącego znaczenia dla oceny zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania.
4.12. Istotą waloryzacji kwotowej wprowadzanej na z góry ustalony okres jest podwyżka świadczeń o równą dla wszystkich kwotę, a zatem także spłaszczenie ich wysokości. Ustawodawca, korzystając z zagwarantowanej mu konstytucyjnie swobody regulacyjnej wyboru metody waloryzacji, ma prawo do wprowadzenia przez określony czas kwotowej waloryzacji, o ile nie naruszy istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Ze względu na brak absolutnego nakazu przestrzegania zasady ekwiwalentności składki i świadczenia, dopuszczalne konstytucyjnie jest także ograniczenie rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek, o ile wysokość świadczenia nadmiernie nie odbiegnie od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeniowego.
4.13. Świadczenia przedemerytalne, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. W związku z tym art. 67 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
4.14. Zastosowanie metody waloryzacji kwotowej przy inflacji na poziomie 4,8% powoduje podwyżkę części świadczeń przekraczającą jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich emerytur i rent (maksymalnie o mniej niż 4,8%) nie sprowadza świadczenia poniżej minimum życiowego. Z tych względów kwestionowana ustawa jest zgodna z zasadą ochrony praw nabytych.
4.15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, Marszałek Sejmu podniosła, że zgodnie z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia emerytalno-rentowe zostały podwyższone o jednakową kwotę. Wszyscy świadczeniobiorcy zostali zatem potraktowani w identyczny sposób. Jednakże na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł wzrost świadczeń niektórych emerytów i rencistów był zbyt niski, aby uchronić je od utraty ich wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Zdaniem Marszałek Sejmu, waloryzacja kwotowa o 71 zł jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego. Odstąpienie od konieczności przeprowadzenia waloryzacji, zgodnie z zasadami ogólnymi, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło wzrost świadczeń powyżej poziomu inflacji emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Należy zatem uznać ją za racjonalną oraz pozostającą w zgodzie i bezpośrednim związku z celem i treścią badanych przepisów. Ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy model waloryzacji dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości wyższej niż 1480 zł. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczenia. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń ponad 20 000 zł, które ponad dziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w roku 2013 nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Z perspektywy celów funkcjonowania systemu emerytalno-rentowego wraz ze wzrostem wysokości pobieranych świadczeń następuje proporcjonalny przyrost obciążeń, a zatem nałożenie na osoby zamożne większych ciężarów związanych z kosztami zastosowania mniej korzystnej dla niektórych waloryzacji kwotowej jest zgodne z aksjologią konstytucyjną i służy realizacji zasad zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego.
4.16. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadami poprawnej legislacji, Marszałek Sejmu wskazała, że interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, wówczas konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru. Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
4.17. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z zasadą równości wobec prawa, Marszałek Sejmu zauważyła, że cechą różnicującą, która pozwala odmiennie kształtować sytuację prawną świadczeniobiorców, jest pobieranie renty zwaloryzowanej lub pobieranie świadczenia, które waloryzacji nie podlegało. Świadczenia waloryzowane (renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinne i szkoleniowe) są wypłacane w niższej wysokości niż pobierane po raz pierwszy. Natomiast zwaloryzowana renta socjalna jest wyższa niż przyznana po raz pierwszy. Wysokość świadczenia zwaloryzowanego i pobieranego po raz pierwszy jest zatem zróżnicowana ze względu na przeprowadzoną waloryzację. Osoby pobierające zwaloryzowane świadczenie oraz pobierające świadczenie niezwaloryzowane (zostało ono ustalone po raz pierwszy) nie należą do grupy podmiotów podobnych, a ustawodawca może różnicować wysokość ich świadczeń, o ile rozwarstwienie to nie jest drastyczne.
4.18. Ustawodawca zrealizował cel, jakim było podniesienie wszystkich waloryzowanych świadczeń o 71 zł (ewentualnie o 75% tej kwoty). Równocześnie wzrosła o tę samą kwotę najniższa renta z tytułu niezdolności do pracy. Z tego względu art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji.
4.19. Art. 19 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w odniesieniu do świadczeniobiorców niebędących weteranami walk o niepodległość. Zarzut dokonania waloryzacji świadczeń inwalidów wojennych (kombatantów) na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, to jest poniżej poziomu inflacji (4,8%), nie jest zasadny. Świadczenia osób, o których mowa w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), zostały podwyższone o 9,75%. Z kolei podwyżki świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, a mierząc spadek realny wartości świadczenia ogólnym poziomem inflacji (4,3%), był on jeszcze mniejszy. W opinii Marszałek Sejmu, przyjęta regulacja znajduje uzasadnienie w zasadach równości wobec prawa, zachowania równowagi finansów publicznych oraz sprawiedliwości społecznej, a ponadto jest proporcjonalna, ponieważ ograniczenie niektórych świadczeń weteranów jest nieznaczne.
5. Stanowisko Prokuratora Generalnego.
5.1. Prokurator Generalny w piśmie z 26 marca 2012 r. zajął stanowisko, że:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim przepisy te różnicują wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty, ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, są niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji,
3) art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność orzekania, ponieważ z argumentacji przedstawionej we wnioskach wynika, że Prezydent RP nie kwestionuje zgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., a RPO jej art. 4 ust. 9.
5.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa świadczeń, wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., skutkuje tym, że osoby uzyskujące świadczenia emerytalno-rentowe w kwocie powyżej 1480 zł zostały w 2012 r. pozbawione prawa do waloryzacji, a więc w odniesieniu do tych osób ustawodawca naruszył zasadę ochrony praw nabytych.
5.3. Waloryzacja kwotowa przewidziana w ustawie z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodna z zasadą równości wobec prawa, ponieważ nie zapewnia realnej wartości świadczeniom w wysokości powyżej 1480 zł. Wprowadzone różnicowanie świadczeniobiorców nie pozostaje w racjonalnym związku z celem waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, jakim jest zachowanie ich realnej wartości. Trudno ustalić, jakim wartościom konstytucyjnym służy. Nie spełnia wymagań zasady sprawiedliwości społecznej.
5.3.1. W systemie ubezpieczenia społecznego, na wypadek rodzajów ryzyka wymienionych w art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasada sprawiedliwości związana jest z zasadą wzajemności, oznaczającą istnienie więzi między prawem do świadczenia a wkładem wnoszonym przez ubezpieczonego do FUS. Zasada wzajemności łączy się, z kolei, z zasadą proporcjonalności, z której wynika dla ustawodawcy obowiązek zapewnienia odpowiedniej proporcji między wielkością wkładu a wysokością świadczenia. Metoda podwyższania wartości emerytur (rent) powinna gwarantować zachowanie realnej, „wypracowanej” wartości emerytury (renty), jako pochodnej długości okresu aktywności zawodowej oraz wysokości zarobków (wielkości wkładu wniesionego do FUS). Ustawodawcy, stosownie do art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, przysługuje wybór metody podwyższania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, ale ograniczony koniecznością zagwarantowania wszystkim emerytom i rencistom stabilnej ich wartości ekonomicznej. Waloryzacja emerytur i rent może następować na podstawie waloryzacji płacowej lub cenowej albo mieszanej. Istotne znaczenie ma to, aby metoda podwyższenia zapewniała zachowanie ekonomicznej wartości pobieranego świadczenia.
5.3.2. Przewidziane ustawą z 13 stycznia 2012 r. podwyższenie emerytur i rent oraz innych świadczeń o kwotę 71 zł różnicuje sytuację prawną świadczeniobiorców, nie realizując tym samym prawa wszystkich emerytów i rencistów do zachowania sprawiedliwej proporcji między wielkością ich wkładu do systemu a wysokością świadczenia. Dysproporcja ta w następnych latach będzie się pogłębiać, albowiem wysokość świadczenia ustalona w roku 2012 w wyniku waloryzacji kwotowej (niższej niż 104,8% dla osób pobierających świadczenia w kwocie wyższej od 1480 zł) będzie stanowić podstawę dla kolejnych waloryzacji.
5.4. Prokurator Generalny uznał, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie narusza zasad poprawnej legislacji, ponieważ ewentualne wątpliwości związane z tym przepisem można usunąć w toku interpretacji.
5.5. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych, rent rodzinnych z ubezpieczenia wypadkowego, rent socjalnych i świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie o świadczeniach pieniężnych prowadzi do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania i w konsekwencji do zróżnicowania sytuacji prawnej osób je pobierających. Biorąc pod uwagę, że celem regulacji określających minimalną wysokość rent z tytułu niezdolności do pracy oraz wysokość renty socjalnej, obliczanej od wysokości minimalnej renty, jest zapewnienie osobom niezdolnym do pracy, niezbędnego dla godnego życia, minimum środków utrzymania, to uzależnienie wysokości minimalnych świadczeń od terminu ich przyznania nie można uznać za racjonalnie uzasadnione, a tym samym za sprawiedliwe.
5.6. Prokurator Generalny wskazał również, że ze sposobu ustalania wysokości świadczeń wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy oraz większość inwalidów III grupy pobierali świadczenia w kwocie przewyższającej 1480 zł, a więc waloryzacja kwotowa nie zapewni tym świadczeniobiorcom utrzymania realnej wartości ich świadczeń. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można uznać, że ograniczenie waloryzacji świadczeń, przysługujących inwalidom wojennym i kombatantom, było uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, a zwłaszcza potrzebą zapewnienia równowagi budżetowej.
II
1. Na rozprawę 19 grudnia 2012 r. stawili się przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP), Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO), Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych.
1.1. W toku rozprawy przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że żaden z możliwych mechanizmów waloryzacyjnych nie jest z góry lepszy lub gorszy od innego. Wobec wysokiej inflacji waloryzacja kosztowa czy cenowa jest korzystniejsza dla uprawnionych aniżeli waloryzacja płacowa. Z kolei w sytuacji ograniczonej inflacji, w szczególności takiej, która zbliża się do zera, i realnego wzrostu płac, korzystniejsza jest waloryzacja płacowa. Dlatego można mówić o pewnym optymalnym mechanizmie waloryzacyjnym, który ustawodawca zwykły może kształtować z uwzględnieniem istniejących czynników, jak również przewidywanych. Mechanizm waloryzacyjny ma bowiem zapewnić utrzymanie realnej wartości emerytur, rent i innych świadczeń, których wysokość jest waloryzowana w dłuższym okresie. W związku z tym prawdopodobnie mechanizmy waloryzacji świadczeń mieszane, które uwzględniają i wzrost cen, czyli kosztów utrzymania, i wzrost realny płac, są najlepsze, ponieważ z jednej strony umożliwią utrzymanie realnej wartości emerytur i rent, z drugiej zaś strony umożliwią uprawnionym jakiś udział w owocach wzrostu gospodarczego.
Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, nic nie stoi na przeszkodzie, aby waloryzacja – z różnych przyczyn – nie miała charakteru pełnego w sensie absolutnej matematycznej dokładności co do tego, że wzrost kosztów utrzymania jest w 100% waloryzowany przyjętym mechanizmem.
Przedstawiciel Prezydenta RP przyznał, że argument odwołujący się do obowiązku zachowania realnej wartości świadczeń w odpowiedniej proporcji do odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne niekoniecznie z równą siłą odnosi się do wszystkich świadczeń wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.), zwłaszcza takich, których wysokość w istocie służy zapewnieniu możliwości jakiegokolwiek utrzymania, a więc rent socjalnych i podobnych świadczeń.
Przedstawiciel Prezydenta RP podkreślił, że pojęcie „waloryzacji”, wykształcone na gruncie prawa prywatnego, oznacza nic innego jak przerachowanie nominalnej wartości świadczenia pieniężnego w celu utrzymania jego wartości ekonomicznej, realnej. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych, jeżeli w ogóle konstruujemy prawo do waloryzacji, zwracamy uwagę na siłę nabywczą świadczenia w relacji przede wszystkim do kosztów utrzymania. Jeżeli bowiem uznajemy istnienie prawa do waloryzacji, to co najwyżej możemy mówić o waloryzacji pełnej, częściowej albo braku waloryzacji w ogóle. Samo pojęcie „waloryzacji” nie może być zmodyfikowane w ten sposób, że jakakolwiek podwyżka nominalnej wysokości świadczenia jest waloryzacją.
W ocenie przedstawiciela Prezydenta RP, kwestionowany mechanizm waloryzacji nie doprowadził do obniżenia świadczeń zabezpieczenia społecznego poniżej poziomu minimum życiowego. Niemniej jednak, w odniesieniu do świadczeń, które są wysokie, nie ma on żadnego związku z realnym wzrostem kosztów utrzymania.
Przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że celem waloryzacji jest utrzymanie ekonomicznej wartości świadczenia, ale to wcale nie znaczy, że to musi być waloryzacja stuprocentowa. Nie są też wykluczone mechanizmy waloryzacji degresywnej, czy np. waloryzacja kosztowo-płacowo-kwotowa. Tego typu waloryzacja ma tę zaletę, że następuje przesunięcie środków od osób, które mają najwyższe świadczenia, do tych, które mają najniższe.
Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, Polska nie znajduje się w fazie kryzysu. Kryzys jest w innych krajach. W odniesieniu do Polski można mówić, przynajmniej na razie, o opóźnieniu czy osłabieniu tempa wzrostu gospodarczego.
Przedstawiciel Prezydenta RP zgodził się, że instytucji waloryzacji w prawie cywilnym nie można odnosić do waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Waloryzacja świadczeń zabezpieczenia społecznego nie jest waloryzacją umowną, przewidzianą przez równorzędne strony stosunku zobowiązaniowego, ani też waloryzacją sądową z uwzględnieniem interesów obu stron i zasad współżycia społecznego. Waloryzacja w prawie cywilnym nawiązuje raczej do wyważenia interesów stron aniżeli do wskaźnika inflacji.
1.2. Przedstawiciel RPO zwrócił uwagę, że zasadniczą przyczyną podnoszenia najniższych emerytur jest to, że waloryzacja nie gwarantuje zachowania odpowiedniej relacji do wzrostu kosztów utrzymania. Jeśli koszty utrzymania rosną relatywnie szybciej, to jest to sygnał do podnoszenia świadczeń najniższych, co jest związane nie z mechanizmem waloryzacji, ale z polityką socjalną państwa.
Przedstawiciel RPO stwierdził, że u podstaw oceny mechanizmu waloryzacji świadczeń musi leżeć zasada sprawiedliwości społecznej, pojmowana w odniesieniu do systemu ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem, że każdy, kto ponosił większe ciężary związane z finansowaniem ubezpieczeń społecznych, może spodziewać się wyższego świadczenia. Ponadto przedstawiciel RPO potwierdził, że kształtując system emerytalno-rentowy, ustawodawca musi brać pod uwagę zasadę, że każdemu emerytowi czy renciście według zasług z okresu pracy, solidarność pokoleń, kontrolę nad skalą rozwarstwienia społecznego, koherencję społeczną i równowagę finansów publicznych. Ustawodawca musi respektować w pewnym zakresie zasadę wzajemności a jednocześnie system ubezpieczeń społecznych musi pełnić rolę redystrybucyjną.
Zdaniem przedstawiciela RPO, waloryzacja procentowa powinna odnosić się do świadczeń z systemów emerytalno-rentowych, bo z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika taka powinność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby inne świadczenia, niemające charakteru emerytalno-rentowego, waloryzować w inny sposób, np. metodą kwotową.
1.3. Przedstawiciele wnioskodawców – Prezydenta RP i RPO – potwierdzili, że ich argumentacja na rzecz niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia i przedmiot kontroli.
1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w petitum wniosku z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w petitum wniosku z 13 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
1.3. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek skierowany do Trybunału powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu oraz powołanie dowodów na jego poparcie. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku i powoduje w tym zakresie konieczność umorzenia postępowania.
1.4. Trybunał przypomina również, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stawał na stanowisku, że o przedmiocie wniosku decydują zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52).
1.5. Z wniosku Prezydenta RP wynika, że nie zostały zakwestionowane art. 4 ust. 9 i art. 5 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. określające kwoty maksymalnych zmniejszeń oraz świadczeń i dodatków podlegających waloryzacji w wysokości 104,8%. Jako przedmiot zaskarżenia Prezydent RP wskazał jednak art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., który w ustępie 1 zobowiązuje Prezesa ZUS do ogłoszenia należnych kwot dodatków i świadczeń oraz maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Prezydent RP nie sformułował przy tym argumentów uzasadniających zarzut niezgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją.
1.6. W związku z tym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w zakresie kontroli art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.7. Wskazany we wniosku RPO art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest przepisem nowelizującym, który nadał nowe brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). RPO nie zakwestionował ani trybu uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., ani sposobu wprowadzenia go w życie. Przedstawione w uzasadnieniu RPO zarzuty i argumentacja przytaczana na ich poparcie wskazują, że RPO w istocie kwestionuje treść, jaką otrzymał art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w następstwie uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
1.8. W petitum wniosku RPO jako przedmiot zaskarżenia wskazała m.in. art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Argumentacja przedstawiona przez RPO w uzasadnieniu wniosku dotyczy jednak zarzutu niezgodności kwotowej waloryzacji świadczeń w 2012 r. (art. 4 ust. 1) oraz sposobu obliczania świadczeń z jej zastosowaniem (art. 4 ust. 2-8). Art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. stanowi, że „Kwoty maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 104 ust. 8 ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają od dnia 1 marca 2012 r. podwyższeniu przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji w wysokości 104,8%”. Przepis ten zatem nie dotyczy kwestionowanego przez RPO mechanizmu kwotowej waloryzacji świadczeń. RPO nie uzasadniła nadto zarzutu niezgodności art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją. Z tej racji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umarza postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.9. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są przepisy wyznaczające mechanizm waloryzacji w 2012 r., a więc grupa przepisów wskazana przez wnioskodawców z uwzględnieniem związku między nimi (art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.) oraz przepisy wskazane samodzielne (cały art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. bądź poszczególne jego punkty oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
1.10. Kontrolowane przepisy mają następujące brzmienie:
– art. 4 ust. 1-8 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W 2012 r. waloryzacja od dnia 1 marca polega na dodaniu do kwoty świadczenia, w wysokości przysługującej w dniu 29 lutego 2012 r., kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł.
2. Waloryzacja podstawy wymiaru świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polega na pomnożeniu podstawy wymiaru świadczenia przez wskaźnik stanowiący iloraz zwaloryzowanej kwoty świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i kwoty tego świadczenia ustalonej na dzień poprzedzający termin waloryzacji.
3. Do waloryzacji podstawy wymiaru świadczeń wypłacanych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8, przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
4. W przypadku świadczenia niższego od kwoty najniższego świadczenia, do którego nie ma zastosowania gwarancja wysokości najniższego świadczenia, o której mowa w art. 85 ustawy, o której mowa w art. 1, kwota waloryzacji jest ustalana przez pomnożenie kwoty, o której mowa w ust. 1, przez iloraz kwoty tego świadczenia i kwoty najniższego świadczenia obowiązującej do dnia 29 lutego 2012 r.
5. W przypadku rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy i rent inwalidzkich III grupy kwota waloryzacji wynosi 75% kwoty, o której mowa w ust. 1.
6. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10.
7. Jeżeli emerytura z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje łącznie z okresową emeryturą kapitałową, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 15, każde z tych świadczeń podwyższa się o kwotę, o której mowa w ust. 1, proporcjonalnie do wysokości tych świadczeń.
8. Waloryzacji części okresowej emerytury kapitałowej, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, z 2010 r. Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398), dokonuje się proporcjonalnie do udziału tych części w wysokości okresowej emerytury kapitałowej”;
– art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. Waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają:
1) emerytury i renty, o których mowa w art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.);
2) świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.);
3) świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, z 2009 r. Nr 6, poz. 33 oraz z 2011 r. Nr 17, poz. 79 i Nr 75, poz. 398);
4) świadczenia, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, z późn. zm.);
5) renty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, z późn. zm.);
6) renty socjalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, z późn. zm.);
7) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.);
8) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.);
9) świadczenia, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, z późn. zm.);
10) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654);
11) renta strukturalna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873);
12) świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, z 2010 r. Nr 225, poz. 1465 oraz z 2011 r. Nr 122, poz. 696);
13) emerytury, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 138, poz. 808 i Nr 171, poz. 1016);
14) świadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398);
15) okresowe emerytury kapitałowe, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych”;
– art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W przypadku zmiany po dniu 29 lutego 2012 r. wysokości rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10, do których prawo ustalono przed dniem 1 marca 2012 r., renty te oblicza się przez ich ustalenie od podstawy wymiaru, wynoszącej 2.164,48 zł oraz dodanie do tak obliczonego świadczenia kwoty waloryzacji, o której mowa w art. 4 ust. 1.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy ustalaniu wysokości rent rodzinnych po inwalidach wojennych i wojskowych, zmarłych po dniu 29 lutego 2012 r., których świadczenia zostały zwaloryzowane zgodnie z art. 4 ust. 1”;
– art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„W 2012 r. w zakresie uregulowanym w art. 4 nie stosuje się:
1) art. 88 i art. 89 ustawy, o której mowa w art. 1;
2) art. 48 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7;
4) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 8;
5) art. 12 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 11”;
– art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„2. W 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wydaje komunikatów, o których mowa w:
1) art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
2) art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela;
3) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego;
4) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych;
5) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich”;
– art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„Podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po dniu 29 lutego 2012 r. stanowi kwota 2.235,48 zł”.
2. Problemy konstytucyjne.
2.1. Podstawowym problemem konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie jest zakres swobody ustawodawcy regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego, a ściśle: kształtowania mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem wnioskodawców, ustawodawca, zastępując ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzację procentową waloryzacją kwotową, wykroczył poza konstytucyjnie wyznaczoną swobodę regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego i naruszył:
– istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji),
– zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
– zasadę specjalnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość (art. 19 Konstytucji).
2.2. Zestawiając przepisy będące przedmiotem kontroli ze wskazanymi przez Prezydenta RP oraz RPO wzorcami kontroli oraz zarzutami niekonstytucyjności i sposobem ich uzasadnienia, Trybunał stwierdza, że niniejsze postępowanie dotyczy kontroli zgodności:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
3. Waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1. Pojęcie, rodzaje i cele waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1.1. Przez waloryzację, zwaną również indeksacją, rozumie się przeliczanie należności pieniężnych w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza. Świadczenia emerytalno-rentowe mogą tracić siłę nabywczą głównie na skutek inflacji. W warunkach stałej wartości pieniądza i niezmiennego poziomu kosztów utrzymania waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych nie byłaby konieczna. Wzrost cen osłabia wartość realną pobieranych świadczeń emerytalno-rentowych, a wzrost wynagrodzeń powoduje, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują ją w znacznie wyższym wymiarze niż osoby, które przeszły wcześniej na emeryturę. Współcześnie systemy zabezpieczeń społecznych państw rozwiniętych przewidują mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w celu dostosowywania realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej.
3.1.2. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybór metody waloryzacji determinuje głównie sytuacja społeczna i ekonomiczna danego kraju. W praktyce waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług (waloryzacja cenowa), wskaźnika wzrostu płac (waloryzacja płacowa) albo wskaźnika wzrostu dochodu narodowego. Stosowane są również tzw. waloryzacje mieszane (cenowo-płacowe). Przy czym rozróżnia się waloryzację ad hoc – dokonywaną okazjonalnie od waloryzacji systemowej – dokonywanej ex lege, z góry określonych terminach. Dostrzega się także, że obecnie waloryzacja ma chronić świadczenia emerytalno-rentowe przede wszystkim przed inflacją (zob. A. Klimkiewicz, A. Nerka, Determinanty wyboru metody waloryzacji emerytur, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2001, t. LXIII, s. 65-89; I. Sawa, Uprawnienie do waloryzacji emerytur i rent w polskim systemie ubezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009, nr 3, s. 13-18; I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2012, s. 139-145).
3.1.3. Waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się z racji zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Ekonomicznymi celami waloryzacji są przede wszystkim utrzymanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych oraz sprawiedliwe rozłożenie ryzyka inflacji. Waloryzacja ma zatem zapobiec obniżaniu poziomu materialnego życia emerytów i rencistów w warunkach inflacji. Społecznymi celami waloryzacji są natomiast zapewnienie poczucia bezpieczeństwa socjalnego, zapobieganie wykluczeniu społecznemu emerytów i rencistów oraz wzmacnianie solidarności społecznej. Waloryzacja zmniejsza bowiem niezadowolenie społeczne z powodu wzrostu cen lub znacznych różnic między poziomem płac a poziomem świadczeń emerytalno-rentowych, łagodzi poczucie niepewności czy łagodzi konflikty społeczne na tle podziału dochodów (zob. A. Nerka, Waloryzacja świadczeń w prawie emerytalnym, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, red. T. Bińczycka-Majewska, Kraków 2004, s. 319).
3.2. Standardy międzynarodowe dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.2.1. Obowiązek waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wynika z konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (dalej: MOP) oraz aktów Rady Europy. Konwencja nr 121 MOP dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych z 1964 r., powtarzając zawarte w art. 65 ust. 10 postanowienia Konwencji nr 102 MOP dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: Konwencja nr 102 MOP), nakazuje w art. 21 ust. 1 rewizję wysokości świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Również Konwencja nr 128 MOP dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny z 1967 r. w art. 29 ust. 1 nakłada obowiązek rewidowania wysokości wypłacanych świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac lub znacznych zmian kosztów utrzymania. Ani Konwencja nr 121 MOP, ani Konwencja nr 128 MOP nie zostały do tej pory ratyfikowane przez Polskę, ale wyznaczają międzynarodowe standardy w zakresie regulowanych świadczeń. Polska ratyfikowała natomiast Konwencję nr 102 MOP.
3.2.2. Zgodnie z art. 65 ust. 10 Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1964 r., przyjętego pod auspicjami Rady Europy, wysokość bieżących okresowych płatności z tytułu starości, wypadku przy pracy (z wyjątkiem niezdolności do pracy), inwalidztwa lub śmierci żywiciela rodziny, podlega rewizji w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, gdy to wynika ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Podobnie tę kwestię reguluje art. 71 ust. 11 i art. 72 ust. 10 zrewidowanego Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1990 r., nakazując rewidowanie wysokości wypłacanych świadczeń inwalidzkich, emerytalnych lub po śmierci żywiciela rodziny w razie znaczących zmian ogólnego poziomu zarobków lub kosztów utrzymania.
Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 2 Europejskiej karty społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), Polska zobowiązała się utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji nr 102 MOP.
3.3. Ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce.
3.3.1. W systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce do 1982 r. nie było stałego mechanizmu waloryzacyjnego świadczeń emerytalno-rentowych. W celu dostosowania realnej wartości tych świadczeń do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej władze dokonywały okazjonalnie ich podwyższenia. Mechanizm stałej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych pojawił się dopiero w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: u.z.e.p.) i przewidywał ich coroczną podwyżkę, z tym że dopiero od 1 marca 1986 r. przyjęty został stały mechanizm waloryzacyjny, zakładający coroczne podwyższanie emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym, nie więcej jednak niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia.
3.3.2. Ustawodawca zmienił zasady waloryzacji, modyfikując art. 74 u.z.e.p. ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206). Zmiana polegała na wprowadzeniu waloryzacji kwartalnej oraz podwyższeniu ograniczenia wysokości podwyżki waloryzacyjnej. Wskaźnik waloryzacji ustalano, dzieląc kwotę przewidywanego na bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia przez kwotę wynagrodzenia stanowiącą podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji (art. 74 ust. 3 u.z.e.p.).
3.3.3. Mechanizm waloryzacji płacowej został także przyjęty w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: u.r.), przy czym nie była ona przeprowadzana kwartalnie, lecz okresowo, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosił co najmniej 105%, zaś od 10 marca 1992 r. 110% (art. 17 ust. 1 u.r.).
3.3.4. Od 1996 r. ustawodawca odszedł od waloryzacji płacowej. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 681) dodano do u.r. art. 171, który przewidywał, że w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji przez podwyższenie kwoty świadczenia przysługującego 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r., zapewniającym realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%.
3.3.5. Ustawa z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 636; dalej: ustawa o waloryzacji emerytur i rent) przyjęła waloryzację cenową. Świadczenia emerytalno-rentowe podlegały corocznej waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (art. 2 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent stanowił prognozowany na dany rok średnioroczny wzrost cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo ogółem, jeżeli ten ostatni był wyższy (art. 2 ust. 2). Średnioroczny wzrost cen oraz wskaźnik waloryzacji był ustalany w ustawie budżetowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4).
3.3.6. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS, reformująca polski system ubezpieczeń społecznych, uregulowała w rozdziale 2 działu VII waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych (art. 88-94 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Regulacje te były wielokrotnie zmieniane. Podstawowym elementem mechanizmu waloryzacyjnego przyjętym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS była waloryzacja świadczeń uwzględniająca wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. Początkowo regulacja ustawowa zakładała, że podczas ustalania wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony, w niewielkim stopniu, także z uwzględnieniem wzrostu płac, jeśli ten przewyższał wzrost cen (art. 88 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W przypadku gdy przekraczał on 10%, waloryzacja miała być przeprowadzana 1 marca i 1 września, jeśli wynosił mniej – 1 czerwca. Ustawodawca przyjął zatem model waloryzacji mieszanej: cenowo-płacowej.
3.3.7. Ponieważ waloryzacja opierała się na prognozowanych wskaźnikach (wzrostu płac i cen), a te okazywały się zawodne, ustawodawca zdecydował się na kolejną zmianę. Ustawą z dnia 5 grudnia 2002 r. o waloryzacji emerytur i rent w 2003 r. oraz o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 240, poz. 2054) wprowadził epizodyczną regulację, określając sposób waloryzacji w 2003 r. i wyłączając stosowanie zasad ogólnych (art. 2 i art. 3). Natomiast nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 498) umożliwiła zastąpienie prognoz wzrostu cen i płac rzeczywistymi wskaźnikami. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., wskaźnik waloryzacji wynosił nie mniej, niż średnioroczny wskaźnik cen, towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym powiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Waloryzacja przybrała zatem formę ex post i miała następować corocznie od 1 marca.
3.3.8. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1954). Statuowała ona „czystą” formułę waloryzacji cenowej – wskaźnik waloryzacji był równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w brzmieniu nadanym ustawą z 16 lipca 2004 r.). Ponadto odstąpiono od corocznej waloryzacji, wprowadzając waloryzację okresową. Miała ona być przeprowadzana od 1 marca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od roku kalendarzowego, w którym była przeprowadzona ostatnia waloryzacja, wyniósł co najmniej 105%. Przy czym waloryzacja nie mogła być przeprowadzana rzadziej niż raz na trzy lata.
3.3.9. Na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 169, poz. 1421) prawodawca ponownie wprowadził waloryzację cenowo-płacową. Zgodnie z nadanym przez tę ustawę brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskaźnik waloryzacji był równy co najmniej wskaźnikowi cen z uwzględnieniem wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Umożliwiono również negocjowanie w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych wyższego wskaźnika waloryzacji.
3.3.10. Obowiązujące zasady waloryzacji zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 191, poz. 1368). Ustawodawca powrócił do corocznej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych od 1 marca, a waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wskaźnik waloryzacji (art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Wskaźnik waloryzacji to średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych jest średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli jest on wyższy od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów (art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zwiększenie wskaźnika waloryzacji ponad średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest przedmiotem corocznych negocjacji, w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.
3.3.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce dowodzi, że po 1989 r. ustawodawca wciąż poszukuje optymalnych w danym czasie mechanizmów waloryzacji uwzględniających z jednej strony potrzeby socjalne świadczeniobiorców, a z drugiej strony możliwości finansowe państwa. Wobec konieczności znacznego corocznego uzupełniania ogólnej kwoty przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe z budżetu państwa, odmienne mechanizmy waloryzacyjne powodują różne obciążenie budżetu państwa, co przekłada się, w znacznej mierze, na wielkość długu publicznego. W 2011 r. wydatki z budżetu państwa na dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emertytalno-Rentowego wynosiły 52 633 mln zł, co stanowiło 17,4% ogółu wydatków budżetu państwa (zob. Mały rocznik statystyczny Polski 2012, Warszawa 2012, s. 443). Wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz pomoc społeczną i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej stanowiły 29,4% ogółu wydatków budżetu państwa (tamże, s. 449). Dotacja z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w 2011 r. stanowiła 24% dochodów tego Funduszu ogółem (zob. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2011, s. 8-9).
3.4. Standardy konstytucyjne waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych w doktrynie Trybunału Konstytucyjnego.
3.4.1. Trybunał wydał już kilka judykatów w sprawach, których przedmiotem były zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych zarówno pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (zob. orzeczenia z: 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 35; 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33; 17 lipca 1996 r., sygn. K 8/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 32 oraz 15 października 1997 r., sygn. K 11/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 39), jak i na gruncie obowiązującej Konstytucji (zob. wyroki z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214).
3.4.2. Trybunał konsekwentnie orzeka, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia społecznego Konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnym stanem finansów państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.
Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z waloryzacją dochodzi w szczególności w dwóch sytuacjach: gdy świadczenia nie będą waloryzowane w danym okresie bądź gdy waloryzacja świadczeń sprowadzi przynajmniej część świadczeniobiorców poniżej poziomu minimum życiowego. Trybunał uznał również, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematycznie dokładny odzwierciedlać zmiany wartości pieniądza i kosztów utrzymania, pod warunkiem że będzie dokonywana regularnie i nie będzie pozorna.
Trybunał podkreślał w tym kontekście, że wybór najtrafniejszej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Ocena trafności tych rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych dokonywanych zwłaszcza przez wyborców i nie mieści się w zakresie kontroli konstytucyjności prawa.
Jednocześnie Trybunał zauważa, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie polski sąd konstytucyjny nie analizował długookresowych skutków zmienianych co kilka lat metod waloryzacji przez prawodawcę w celu zapobiegania zjawisku narastającego rozwarstwienia w grupie osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym emerytów i rencistów.
4. Treść konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji).
4.1. Idea ochrony obywatela przed ubóstwem w wypadku utraty ekonomicznych środków do życia doprowadziła do uregulowań prawnych zabezpieczenia społecznego. Najogólniej rzecz ujmując, celem tych uregulowań jest dążenie do osiągnięcia takiej struktury społecznej, w której wszyscy w najwyższym możliwym stopniu będą uczestniczyć w życiu społecznym (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia…, op. cit., s. 19). Innymi słowy, zabezpieczenie społeczne ma chronić jednostkę przed wykluczeniem jej z przyczyn ekonomicznych z udziału w różnych przejawach życia osobistego i społecznego. W praktyce zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest uzależniony od sytuacji gospodarczej państwa, relacji liczby osób pracujących i płacących składki emerytalne do liczby świadczeniobiorców oraz ich zamożności, utrwalonych w danym społeczeństwie – często od pokoleń – schematów zabezpieczania sobie egzystencji w okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywanych trendów gospodarczych i społecznych, zwłaszcza demograficznych.
4.2. Prawo do tak rozumianego zabezpieczenia społecznego statuuje Powszechna deklaracja praw człowieka uchwalona 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W brzmieniu art. 22 Powszechnej deklaracji praw człowieka można dostrzec próbę odnalezienia złotego środka pomiędzy prawem do ubezpieczenia społecznego jako elementem zabezpieczenia społecznego oraz prawem do urzeczywistniania swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla godności i swobodnego rozwoju osobowości człowieka a wysiłkiem narodowym, współpracą międzynarodową oraz organizacją i zasobami danego państwa. W tym kontekście należy również interpretować art. 25 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka, stanowiący, że:
„Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny”.
Prawo do zabezpieczenia społecznego statuuje również art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), a na gruncie prawa Unii Europejskiej art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1).
4.3. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. prawo do zabezpieczenia społecznego normuje art. 67 Konstytucji:
„1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.
4.3.1. Spośród definicji słownikowych słów „zabezpieczenie” oraz określającego go przymiotnika „społeczny” przydatne do interpretacji przepisów Konstytucji są te, które pierwsze z nich objaśniają jako „to, co zabezpiecza, chroni przed czymś; osłona, ochrona”, a drugie tłumaczą jako „odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, powstający, tworzący się w społeczeństwie, realizowany w społeczeństwie, przez społeczeństwo, związany ze społeczeństwem” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 742 i 1335).
4.3.2. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego można zatem z jednej strony ująć jako roszczenie obywatela wobec organów państwa o zapewnienie świadczeń w związku ze zdarzeniami wymienionymi w art. 67 Konstytucji:
– niezdolnością do pracy ze względu na chorobę,
– niezdolnością do pracy ze względu na inwalidztwo,
– osiągnięciem wieku emerytalnego,
– pozostawaniem bez pracy nie z własnej woli i brakiem innych środków utrzymania.
Jednocześnie art. 67 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca porucza ustawodawcy zwykłemu reagowanie, w sposób adekwatny do zasad, norm i wartości konstytucyjnych, na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych, ponieważ zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób wyraźny, szeroki margines swobody działania parlamentu dla urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych świadczeniobiorców oraz wymogów rozwoju gospodarczego Polski.
Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, która określa jego tożsamość oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności: 1) zasady sprawiedliwości społecznej, 2) ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz 3) równości wobec prawa. Również za niekonstytucyjną należałoby uznać ustawę ewidentnie naruszającą równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia potrzeb obywateli a istniejącymi możliwościami finansowymi państwa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń (zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, cz. III, pkt 3).
4.3.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia:
1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować,
2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa.
W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego.
W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, cz. III, pkt 3; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170, cz. III, pkt 3.1; 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46, cz. III, pkt 3.1 oraz 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, cz. III, pkt 8.2).
4.3.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że w celu trwałej realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego organy władzy publicznej mają obowiązek:
– zorganizowania systemu instytucji publicznych,
– stworzenia mechanizmów gromadzenia środków finansowych,
– zdefiniowania przesłanek nabycia tego prawa,
– określenia treści świadczeń, których mogą domagać się uprawnieni,
– ustalenia mechanizmu podtrzymywania wartości realnej świadczeń pieniężnych.
4.3.5. Z konstytucyjnej gwarancji praw socjalnych nie wynika jednak bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń, który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub zmniejszeniem ich wysokości. Ocena trafności takich rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych (dokonywanych zwłaszcza przez wyborców), umyka natomiast kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał. W szczególności to ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu swobody i określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi uwzględniać w koniecznej perspektywie czasowej wspominane obiektywne czynniki gospodarcze, finansowe i demograficzne.
4.3.6. Z doktryny Trybunału, powstałej na gruncie wykładni art. 67 Konstytucji, wynika, że podejmowane przez państwo decyzje mające zapewnić zabezpieczenie społeczne mają swoje ograniczenia. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (zob. wyrok o sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3).
4.3.7. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego nie oznacza zatem, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to bynajmniej ustawodawcy podejmującego decyzje, w obliczu kryzysu finansów publicznych, od sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, cz. III, pkt 4).
4.3.8. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej – możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
4.3.9. Z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenia zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2, cz. IV, pkt 1).
4.3.10. Trybunał w niniejszym składzie podziela przedstawione tezy swojego orzecznictwa i stwierdza, że wyznaczają one podstawy do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trybunał zauważa także, że w dotychczasowych judykatach przyjmował, iż naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum życiowego, egzystencji (zob. wyroki: sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; sygn. SK 16/01, cz. III, pkt 2; z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, cz. III, pkt 5; z 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, cz. III, pkt 2; z 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72 cz. III, pkt 4.1; z 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, cz. V, pkt 1.3) podstawowych potrzeb (zob. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 8) albo też minimum socjalnego (zob. wyrok o sygn. K 6/09, cz. III, pkt 8.2 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5, cz. III, pkt 3.2).
4.3.11. Trybunał w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 (cz. III, pkt 8.2), że – określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego – ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa ma gwarantować osobom uprawnionym nie tylko zaspokojenie podstawowych potrzeb.
O jakości danego systemu zabezpieczenia społecznego świadczy przede wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego, uwzględniającego wysokość średnich przychodów pracowniczych, a także zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej, kilkupokoleniowej perspektywie czasowej (zob. też § 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych uznającego „Prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne”, E/C.12/GC/19).
4.3.12. Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ustrojodawca – wskazując, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – de facto uznał, że rzeczywistą treść tego prawa socjalnego zawsze specyfikuje ustawodawca. To on, modyfikując i ograniczając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ma, jak to już Trybunał kilka razy podkreślał w rozpatrywanej sprawie, daleko więcej swobody niż w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (gdyż nie wkracza tu w materię konstytucyjną). Jakkolwiek tak jest, prawo do zabezpieczenia społecznego podlega testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, cz. III, pkt 4; sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 3; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, cz. III, pkt 5 oraz sygn. P 38/06, cz. III, pkt 3.1).
5. Epizodyczność (incydentalność) ustawy z 13 stycznia 2012 r.
5.1. Jak Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, ustawodawca ma szeroki margines swobody w realizacji programu społeczno-gospodarczego większości parlamentarnej w danej kadencji Sejmu. Margines ten wyznaczają zasady, normy i wartości Konstytucji oraz istota poszczególnych praw i wolności konstytucyjnych.
5.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest realizacją programu działania rządu przedstawionego przez Prezesa Rady Ministrów 18 listopada 2011 r. w exposé na pierwszym posiedzeniu Sejmu.
5.3. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów podkreślała „przejściowy” charakter projektowanej regulacji, wskazując, że
„Chcąc chronić budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów z niższymi świadczeniami, proponuje się, aby przejściowo w 2012 r. wszyscy emeryci i renciści dostali jednakowe kwotowe podwyżki świadczeń” (s. 1 i 2 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
„Przejściowa metoda waloryzacji wynika nie tylko z chęci chronienia osób z niższymi świadczeniami, ale też z tego, że nie ma w budżecie państwa dodatkowych wolnych środków, które można byłoby przeznaczyć na działania osłonowe, czyli wprowadzenie dodatków czy innych działań skierowanych dla ochrony uboższych. Stąd też propozycja innego podziału posiadanych i przewidzianych na waloryzację środków, która chociaż w części spełniłaby rolę dodatkowej pomocy osobom o niskich emeryturach i rentach, szczególnie w warunkach dość szybkiego wzrostu cen żywności, co zawsze bardziej dotyka gospodarstwa domowe o niższych dochodach” (s. 3 i 4 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu; zob. także zapowiedź waloryzacji kwotowej w 2012 r. w exposé Prezesa Rady Ministrów – Sprawozdanie stenograficzne z 1. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 listopada 2011 r., s. 61).
5.4. Biorąc pod uwagę treść ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz ratio legis przedstawione przez Radę Ministrów w uzasadnieniu projektu tej ustawy, Trybunał stwierdza, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest regulacją epizodyczną (incydentalną), bo wprowadza na ściśle określony okres odstępstwo od dotychczas obowiązujących zasad waloryzowania świadczeń. Tej oceny nie zmienia spostrzeżenie, że skutki ustawy dają się odczuć także w przyszłości. Kolejne waloryzacje będą dokonywane od kwot ustalonych na podstawie tej właśnie ustawy. Prawodawca ma konstytucyjną możliwość, a niekiedy nawet obowiązek, dokonania doraźnej, obowiązującej w określonych ramach czasowych, zmiany obowiązujących przepisów – jeżeli jest to reakcja na szczególne okoliczności związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi i politycznymi. W każdym jednak wypadku ustawodawca musi respektować normy, zasady i wartości konstytucyjne. Ponadto regulacje epizodyczne (incydentalne) mogą być stanowione, gdy nie ma innych, mniej uciążliwych środków do osiągnięcia określonych celów. W tym sensie regulacje takie stanowią ultima ratio.
5.4.1. Kontrolując zgodność regulacji epizodycznej (incydentalnej) z Konstytucją, Trybunał musi brać pod uwagę, czy czasowe odstąpienie od obowiązujących zasad:
1) było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami,
2) stanowiło najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu,
3) znajdowało uzasadnienie ze względu na zasady, normy i wartości konstytucyjne.
5.5. Rozpatrując w dalszej części uzasadnienia kolejne zarzuty wnioskodawców, Trybunał brał pod uwagę wskazane tu kryteria kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r.
6. Kwestia zgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Zdaniem wnioskodawców, wprowadzona waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł. Podwyższenie zatem części świadczeń o kwotę nieprzekraczającą wzrostu kosztów utrzymania prowadzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (s. 8-13 wniosku Prezydenta RP oraz s. 7-11 wniosku RPO).
6.1.1. W związku z zarzutem naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali również, że konstrukcja regulacji emerytalno-rentowych opiera się na zasadzie wzajemności. Jeżeli wysokość świadczeń wynika z indywidualnej podstawy ich wymiaru, a różnice w wysokości świadczeń odzwierciedlają różnice w wysokości składek wnoszonych przez ubezpieczonych do FUS, to również waloryzacja świadczeń powinna te proporcje utrzymywać. Tymczasem waloryzacja kwotowa prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczeniowego do wysokości świadczeń i narusza zasady wzajemności (s. 10-11 wniosku Prezydenta RP oraz s. 12-13 wniosku RPO).
6.1.2. Na poparcie zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali, że waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł.
6.1.3. Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał w pierwszej kolejności podkreśla, że kwestionowane przepisy dotyczą metody waloryzacji w 2012 r. kilkudziesięciu świadczeń wymienionych w piętnastu punktach art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Większość z tych świadczeń nie straciło wartości realnej, ponieważ zostały one podwyższone przez kwestionowane przepisy powyżej tego wskaźnika. Waloryzacja kwotowa była korzystniejsza od waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika inflacji na poziomie 4,8% wobec wszystkich świadczeniobiorców otrzymujących:
świadczenia i zasiłki przedemerytalne (art. 5 ust. 1 pkt 3),
renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a także renty rodzinne przyznane członkom rodzin osób, które zmarły wskutek wypadku w szczególnych okolicznościach albo choroby zawodowej (art. 5 ust. 1 pkt 5),
renty socjalne (art. 5 ust. 1 pkt 6),
świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej: ustawa o kombatantach) (art. 5 ust. 1 pkt 9),
renty strukturalne w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11),
świadczenia pieniężne przysługujące cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (art. 5 ust. 1 pkt 12).
6.1.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego skierowany wobec waloryzacji kwotowej w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 9, 11 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest bezzasadny.
Ponadto świadczenia i zasiłki przedemerytalne wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są instrumentami zabezpieczenia społecznego z tytułu ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Podstawową przesłanką ich nabycia jest bowiem spełnienie warunków wymaganych do uzyskania statusu bezrobotnego, kwota świadczenia jest ryczałtowana i jednolita, a ponadto świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, mają odmienny charakter niż tzw. emerytury pomostowe, ochrona przysługuje przez kilka lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego (zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 301). Tymczasem, zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek:
niezdolności do pracy ze względu na chorobę,
niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo,
osiągnięcia wieku emerytalnego.
6.1.5. Art. 67 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności w odniesieniu do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych. Wnioskodawcy nie powołali art. 67 ust. 2 Konstytucji, który mógłby być wzorcem ich kontroli, ponieważ stanowi on o prawie do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania.
6.1.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.1.7. Zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego nie jest także uzasadniony wobec zastosowania waloryzacji kwotowej do:
emerytur i rent wypłacanych z FUS w wysokości powyżej 1480 zł,
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), choć należy dodać, że zdecydowana większość tych świadczeń jest wypłaca poniżej tej kwoty,
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: u.z.e.ż.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: u.z.e.f.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
emerytur w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.),
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800, ze zm.),
okresowych emerytur kapitałowych w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.).
6.1.8. Trybunał stwierdza, że wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzacja kwotowa podwyższa świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o 71 zł oraz nie sprowadza tych świadczeń poniżej poziomu minimum życiowego. Według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, minimum życiowe w 2011 r. dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło 500,68 zł a dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 474,20 zł (zob. P. Kurowski, Poziom i struktura minimum egzystencji w 2011 r. (na podstawie danych średniorocznych), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 25 kwietnia 2012 r.). Wysokość świadczeń osób, które przed waloryzacją pobierały je w wysokości wyższej niż 1480 zł, po waloryzacji w 2012 r. są zatem istotnie wyższe niż minimum życiowe w 2011 r. i są zbliżone bądź wyższe od przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS w 2011 r. wynoszącej 1783,06 zł (zob. Ważniejsze informacje, op. cit., s. 37).
6.1.9. Zgodnie z wiążącą Polskę Konwencją nr 102 MOP, na którą powołuje się RPO, wysokość bieżących wypłat periodycznych udzielanych na starość, w razie wypadku przy pracy i choroby zawodowej (z wyjątkiem przypadku niezdolności do pracy), w razie inwalidztwa i śmierci żywiciela rodziny będzie rewidowana w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania (zob. art. 65 ust. 10 i art. 66 ust. 8). Jak wynika z wyliczeń przedstawionych w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., przy inflacji na poziomie 4,8% świadczenia w wysokości 5000 zł po zwaloryzowaniu o kwotę 71 zł tracą realną wartość o 3,38%, a świadczenia w wysokości 2000 zł – o 1,25% (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 9).
6.1.10. Z doktryny orzeczniczej Trybunału wynika, że prawo do waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej (pkt 3.4. tej części uzasadnienia).
6.1.11. W ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy pozostaje dobór adekwatnej metody waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia. Dokonując waloryzacji, ustawodawca musi zatem rozstrzygać:
jaki przyjąć wskaźnik waloryzacji (płacowy, cenowy czy mieszany),
w jakich proporcjach uwzględnić wzrost płac i/lub cen,
jakie wynagrodzenie stanowić będzie podstawę obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia),
jaki koszyk dóbr i usług będzie mierzył procesy inflacyjne,
po jakim okresie ona nastąpi i z jaką datą,
czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń.
6.1.12. Trybunał stwierdza, że prawo do waloryzacji świadczeń rozumiane jako uprawnienie do zachowania ich realnej wartości ekonomicznej należy odróżnić od metody podwyższania nominalnej wartości przysługujących świadczeń przyjętej w przepisach normujących waloryzację.
Skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest wyłączenie waloryzacji. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Innymi słowy – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie nastąpiła incydentalna zmiana metody waloryzowania ich wysokości. Podobnie Trybunał rozstrzygnął w przywołanej sprawie o sygn. K 4/99, rozpatrując zgodność z Konstytucją zmiany sposobu waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych tzw. służb mundurowych.
6.1.13. Zważywszy na poziom inflacji oraz skutki zastosowania waloryzacji kwotowej na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r., Trybunał stwierdza, że ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, mimo że waloryzacja kwotowa nie rekompensuje w pełni niektórym świadczeniobiorcom wzrostu kosztów utrzymania.
6.1.14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, Trybunał stwierdza, że nie ma ona zastosowania wprost bądź w decydujący sposób do:
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach przedemerytalnych),
rent, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu z tytułu wypadków),
rent socjalnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, ze zm.; dalej: ustawa o rencie socjalnej),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.ż.,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.f.,
świadczeń, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
rent strukturalnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o rentach strukturalnych),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym).
6.1.15. Wysokość wymienionych świadczeń zależy przede wszystkim nie od wysokości opłacanych składek, ale od innych warunków określonych przez ustawodawcę, a poza tym są one finansowane na innej zasadzie niż przyjęta w systemie ubezpieczenia społecznego.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. emerytury rolnicze lub renty rolnicze z tytułu niezdolności do pracy, renty rolnicze szkoleniowe, renty rodzinne, emerytury i renty z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Świadczenia emerytalne i rentowe rolników indywidualnych wypłacane są przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze środków Funduszu Emerytalno-Rentowego i budżetu państwa (w ramach dotacji celowej oraz od 2007 r. także z odrębnego rozdziału wydatków budżetu państwa), a także ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w przypadku gdy rolnicy są uprawnieni do łącznego pobierania świadczeń z tych środków. W systemie ubezpieczenia rolniczego świadczenie nie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, cz. III, pkt 2.1 i 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, cz. III, pkt 4).
Wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie o świadczeniach przedemerytalnych nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Ponadto świadczenia te są finansowane z Funduszu Pracy, którego dochodami są m.in., obok dotacji budżetowych, składki pracodawców oraz osób samodzielnie opłacających składki na ubezpieczenie społeczne (art. 12 i art. 25 ust. 6 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 104 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Wysokość składki jest ustalana w ustawie budżetowej, a ze środków Funduszu są finansowane różnego rodzaju działania, np. koszty wynagrodzenia wypłacane młodocianym pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (art. 108 ustawy o promocji zatrudnienia).
Z kolei wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. renty uregulowane w ustawie o zaopatrzeniu z tytułu wypadków, tj. renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna, wynoszą 120% najniższej odpowiedniej renty określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Uzyskanie prawa do nich nie jest uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są wypłacane z budżetu państwa (art. 7 i art. 12 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Nie dochodzi zatem do zróżnicowania ich wysokości ze względu na partycypację w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, gdyż świadczenia te są jednakowej wysokości i nie są wypłacane z funduszu ubezpieczeniowego.
Podobnie renty socjalne, o których mowa w ustawie o rencie socjalnej wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej) i jest finansowana ze środków budżetu państwa (art. 14 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), niezależnie od jakiegokolwiek wkładu na rzecz funduszu ubezpieczeniowego.
Także wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia pieniężne, o których mowa jest w art. 16 ustawy o kombatantach wypłacane są wyłącznie w jednej wysokości: najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej, a także w wysokości dodatku pielęgnacyjnego, dodatku dla sierot zupełnych, zasiłku pogrzebowego określonego w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności.
Zarzut naruszenia zasady wzajemności jest bezzasadny również odnośnie do wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Renty inwalidzkie dla inwalidów wojennych oraz renty rodzinne po inwalidzie wojennym są zróżnicowane nie ze względu na skalę partycypacji w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, lecz ze względu na stopień i charakter inwalidztwa (art. 10 i art. 36 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) albo liczbę członków rodziny uprawnionych do renty (art. 25 i art. 45 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Nie są one zatem uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa (art. 3 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
Także renty strukturalne w rolnictwie, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie są zależne od wkładu ubezpieczonego do funduszu, ponieważ warunkami uzyskania takiej renty są: osiągnięcie odpowiedniego wieku, podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu dla rolników, prowadzenie działalności rolniczej i jej zaprzestanie, przekazanie gospodarstwa rolnego (art. 3 ustawy o rentach strukturalnych). Renty te finansowane są z budżetu państwa (art. 21 ustawy o rentach strukturalnych).
Podobnie wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Są to świadczenia wypłacane w wysokości równej wysokości renty socjalnej i finansowane z budżetu państwa (art. 5 i art. 12 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
W stosunku do wymienionych świadczeń zatem brak korelacji pomiędzy wkładem ubezpieczonego (niektórzy świadczeniobiorcy w ogóle takiego wkładu nie ponoszą) a wysokością uzyskiwanego świadczenia. Nie można wobec tego w ich przypadku stawiać tezy, że im wyższy będzie wkład do funduszu, tym wyższe powinno być świadczenie. Ponadto świadczenia przedemerytalne, renty socjalne i renty strukturalne są wypłacane w jednakowej wysokości. W związku z tym nie może być mowy o zachwianiu proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a pobieranym świadczeniem.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają także, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., emerytury i renty żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych, które należą do zaopatrzeniowego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenia wypłacane z tego systemu są finansowane z budżetu państwa (art. 43 ust. 3 u.z.e.ż. oraz art. 1 i art. 44 ust. 3 u.z.e.f.). Żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie płacą składek ubezpieczeniowych, a świadczenia finansowane są z budżetu państwa. W systemie zaopatrzeniowym brak jest zatem ściśle pojmowanej zasady wzajemności.
Z uwagi na to Trybunał stwierdza, że waloryzacją kwotową są objęte świadczenia, do których zasada wzajemności nie ma zastosowania (art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 6, 9-12 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Zatem nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady wzajemności, polegającej na odstąpieniu od waloryzacji procentowej, która utrzymałaby proporcję świadczeń odzwierciedlającą relację między wkładem w budowę środków finansowych z funduszu ubezpieczeniowego i wysokością świadczenia z niego wypłacanego.
Ponadto Trybunał stwierdza, że ze względu na zaopatrzeniowy charakter systemu emerytalno-rentowego żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych zasada ekwiwalentności nie ma decydującego wpływu na wysokość świadczenia wypłacanego w tym systemie.
6.1.16. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że polski system ubezpieczeń społecznych nie urzeczywistnia w sposób absolutny zasady wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka.
Składka jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Podczas ustalania prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc – z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki (zob. wyroki z: 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112, cz. III, pkt B.4; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 4; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, cz. III, pkt 3.4; z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, cz. III, pkt 3.5).
Absolutyzowanie zasady ekwiwalentności prowadziłoby do zachwiania ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, która wynika nie tylko z zasady wzajemności składki i świadczeń, ale również z zasady solidarności międzypokoleniowej (por. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, cz. III, pkt 9) czy szerzej: solidarności społecznej (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 4 oraz 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, cz. III, pkt 2) oraz powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości (zob. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90, cz. III, pkt 3).
Emerytury w państwie demokratycznym, prawnym, sprawiedliwym i szanującym zasadę społecznej gospodarki rynkowej są świadczeniami przyznawanymi według wynagradzanych zasług w okresie pracy, z poszanowaniem solidarności pokoleń, utrzymywania kontroli nad skalą rozwarstwiania społecznego i zachowania równowagi finansów publicznych.
6.1.17. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematyczny odzwierciedlać zmiany siły nabywczej świadczeń na skutek inflacji. Waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r., podwyższająca świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o kwotę 71 zł w 2012 r., nie stanowi konstytucyjnie nadmiernej ingerencji w proporcję pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, a przez to nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Wobec tego, że ustawodawca ma znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego, Trybunał nie jest kompetentny w zakresie oceny, czy przyjął on najbardziej trafne rozwiązania prawne dotyczące waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Ocena ta należy do wyborców, przed którymi parlament ponosi odpowiedzialność polityczną.
6.1.18. Na poparcie zarzutu naruszenia istoty zabezpieczenia społecznego wnioskodawcy przytoczyli też postanowienie TK z 27 czerwca 2001 r., sygn. Ts 24/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 154).
6.1.19. Trybunał w niniejszym składzie stwierdza, że pogląd wyrażony w sprawie o sygn. Ts 24/01 nie może być argumentem za niekonstytucyjnością waloryzacji kwotowej wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r. Pogląd ten sformułowany został w kontekście konkretnej sprawy co do zasady innej niż sprawa niniejsza. W sprawie o sygn. Ts 24/01 skarżący zarzucił niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy o waloryzacji emerytur i rent z art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie waloryzacji procentowej emerytur i rent zaskarżonym przepisem prowadziło do zwiększenia dysproporcji między świadczeniobiorcami, gdy tymczasem wzrost kosztów utrzymania dotykający wszystkich w równym stopniu przemawiał za jednakową waloryzacją kwotową. Trybunał we wstępnej kontroli skargi postanowił odmówić jej dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności przedstawionych zarzutów.
6.1.20. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną, wprowadzającą waloryzację kwotową tylko w 2012 r., a nie na stałe. Po drugie, Trybunał w postanowieniu o sygn. Ts 24/01 odniósł się do stwierdzenia skarżącego, że tylko waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych. Co więcej, Trybunał nie wykluczył dopuszczalności użycia waloryzacji kwotowej jako metody waloryzacji emerytur i rent. Wyrażony pogląd Trybunału, że „przy istniejącym zróżnicowaniu wysokości przyznawanych świadczeń emerytalnych stosowanie waloryzacji kwotowej prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania rezultatów”, odnosił się do sytuacji, w której ustawodawca wprowadza na stałe waloryzację kwotową, gdy brak ku temu jakiegokolwiek uzasadnienia w treści Konstytucji i warunkach społeczno-ekonomicznych. Tymczasem ustawa z 13 stycznia 2012 r. wprowadza waloryzację kwotową w 2012 r. w kontekście nieobojętnego dla naszej gospodarki gwałtownego i głębokiego kryzysu finansów publicznych szeregu państw unijnych i spowolnienia gospodarczego w Polsce i u jej głównych partnerów gospodarczych, niekorzystnych trendów demograficznych oraz postępującego rozwarstwienia pobieranych świadczeń w naszym kraju. Ta ostatnia okoliczność przekłada się na redukcję możliwości zaspokajania innych potrzeb poza wydatkami na najtańszą żywność, co jest obserwowanym realnym problemem świadczeniobiorców najniższych emerytur i rent oraz świadczeń socjalnych. Kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko stopniowego rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Do tego zagadnienia Trybunał szerzej odniesie się w dalszej części uzasadnienia, rozpatrując zarzut RPO o niezgodności waloryzacji kwotowej, wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r., z zasadą sprawiedliwości społecznej.
6.1.21. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów wskazała, że odstąpienie od zastosowania ogólnych zasad waloryzacji, określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, jest podyktowane zasadami równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego (s. 3 i 5 projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
6.1.22. Trybunał w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Zwiększanie lub ograniczanie wydatków z tym związanych musi mieć na uwadze konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych. Równowaga finansów publicznych stanowi bowiem wartość chronioną konstytucyjnie. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania w interesie publicznym (zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252, cz. III i powołane tam orzeczenia).
6.1.23. Trybunał podtrzymuje również swoje stanowisko, że konstytucyjna zasada solidarności społecznej jest jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej, która zgodnie z art. 20 Konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Oparcie ustroju gospodarczego na społecznej gospodarce rynkowej jest wyrazem woli ustrojodawcy podkreślenia obowiązku organów władzy publicznej do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych z poszanowaniem tych praw. Zasada solidarności społecznej ma swoje podstawy aksjologiczne również w art. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” oraz w art. 2 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z przepisów tych można wyprowadzić obowiązek ustawodawcy, w obszarze polityki społecznej, dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym. W swoim orzecznictwie Trybunał m.in. stwierdził, że idee równości społecznej i solidarności wymagają, aby ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny tylko niektóre z nich, oraz że solidarność społeczna znajduje się u podstaw funkcji redystrybucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4, cz. III, pkt 3-4 i powołane tam orzeczenia).
6.1.24. Postępujące rozwarstwianie się sytuacji majątkowej beneficjentów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz możliwości budżetu państwa w obliczu kryzysu finansów publicznych w strefie państw unijnych, z którymi gospodarka polska jest organicznie związana, oraz wobec podejmowanych w tej strefie reform strukturalnych polityki kształtowania finansów publicznych, zmusiło ustawodawcę do poszukiwania optymalnego mechanizmu waloryzacji świadczeń w 2012 r. Trybunał stwierdza, że wprowadzając doraźnie w 2012 r., za pomocą ustawy epizodycznej, waloryzację kwotową świadczeń zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, a jego działanie znajduje uzasadnienie w zasadach równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego.
6.1.25. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.2. Wnioskodawcy uznali, że waloryzacja kwotowa prowadzi do różnicowania sytuacji emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest wysokość pobieranego świadczenia. Waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych tylko części beneficjentów, tzn. osób pobierających je w kwocie do 1480 zł. Zróżnicowanie to, zdaniem wnioskodawców, jest nieracjonalne, nieproporcjonalne i nie znajduje uzasadnienia w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych. Tym samym dochodzi do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do pobierania świadczeń emerytalno-rentowych, a więc naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (s. 13-20 wniosku Prezydenta RP oraz s. 14-15 wniosku RPO).
6.2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają. Trybunał stwierdził już w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25): „nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych”. Za przedstawionym rozumieniem zasady równości Trybunał opowiedział się także m.in. w wyrokach z: 24 kwietnia 2001 r., sygn. U 9/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 80); 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46); 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22); 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7); 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109); 11 maja 2010 r., sygn. SK 50/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34); 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106); 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79).
6.2.1.1. Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień.
Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna.
Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to – mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Należy przy tym pamiętać, że – wobec przyznania prawodawcy przez ustawę zasadniczą szerokiego zakresu swobody regulacyjnej – przy orzekaniu przez sąd konstytucyjny o zgodności określonego unormowania z zasadą równości, ze względu na konieczność stosowania w tym wypadku kryteriów ocennych, niezbędne jest zachowanie pewnej powściągliwości, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę domniemanie konstytucyjności ustanowionych przepisów prawnych (zob. wyroki TK z: 30 października 2007 r., sygn. P 36/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 110; 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156; 18 stycznia 2011 r., sygn. P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1).
6.2.1.2. Treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecydowanie bogatsza niż zasady równości. Z jednej bowiem strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych (zob. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; 29 maja 2007 r., sygn. P 8/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 51; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64; 2 grudnia 2008 r., sygn. P 48/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 173; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 9; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 57; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09; por. także wyrok TK z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08), z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09). Ustalenie powiązań zachodzących między zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości wymaga precyzyjnego rozważenia poszczególnych, wyróżnionych aspektów zasady sprawiedliwości społecznej, co ostatnio zostało dokonane w wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10.
6.2.1.2.1. Odnośnie do pierwszego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli nakazu równego traktowania równych, zasada sprawiedliwości społecznej pokrywa się z zasadą równości, będącą jej konkretyzacją. Prima facie nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie zasady równości jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze. Należy jednak uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości (zob. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09) lub innych unormowań konstytucyjnych, np. zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, zasady równouprawnienia kobiety i mężczyzny czy zasady równej ochrony praw majątkowych.
6.2.1.2.2. Odnośnie do drugiego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli zakazu równego traktowania nierównych, zasada sprawiedliwości społecznej nie pokrywa się z zasadą równości, gdyż – jak już wspomniano – zasada równości dopuszcza odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów różnych, chociaż tego nie wymaga. Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze nie może być równoznaczne z naruszeniem zasady równości. Należy zatem uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zrównaniem sytuacji prawnej podmiotów różnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada sprawiedliwości społecznej, a nie zasada równości, która nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady równości prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących równe traktowanie nierównych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09).
Wypada przy tym podkreślić, że ograniczenia swobody prawodawcy w zakresie identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów różnych są mniej rygorystyczne niż analogiczne ograniczenia w zakresie odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych. W powoływanym już wyroku o sygn. P 41/09, Trybunał stwierdził, że „z naruszeniem omawianej zasady w razie równego potraktowania podmiotów o odmiennych cechach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie sprawiedliwości społecznej byłaby sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowałyby cechy – z prawnie relewantnego punktu widzenia – istotnie przeciwstawne, a sama regulacja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. (...) Akceptacja przeciwnego stanowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom państwa prawa, zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie syntetycznie”.
6.2.1.2.3. Za przedstawionym zapatrywaniem przemawiają poza tym trzy zasadnicze argumenty.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że pomimo zróżnicowanej charakterystyki poszczególnych kategorii podmiotów, wszyscy ludzie pozostają równi ze względu na przyrodzoną i niezbywalną godność osoby ludzkiej, będącą – w świetle art. 30 Konstytucji – wartością nadrzędną w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu nie można obowiązkowi odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów nierównych nadawać tej samej rangi co obowiązkowi identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych.
Po drugie, należy mieć na uwadze, że chociaż zarówno nakaz równego traktowania równych, jak i zakaz równego traktowania nierównych dają się wyprowadzić z zasady sprawiedliwości społecznej, to jednak ustrojodawca uznał za właściwe odrębne wyeksponowanie jedynie pierwszego z wymienionych obowiązków, czego wyrazem jest treść art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że przywiązuje on szczególną wagę do gwarancji nakładania jednakowych obowiązków, względnie przyznawania jednakowych praw osobom znajdującym się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie, mając na uwadze bardzo ogólny charakter zasady sprawiedliwości społecznej, która nie określa wystarczająco precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek do formułowania wolnych od arbitralności czy subiektywizmu ocen prawnych, stwierdzenie niezgodności określonej regulacji z rozważaną zasadą może nastąpić jedynie w razie jej niewątpliwego i ewidentnego naruszenia.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wkraczania przez sąd konstytucyjny w sferę należącą w demokratycznym państwie prawnym do ustawodawcy (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07). Uwzględniając to, że zakaz równego traktowania nierównych wynika z zasady sprawiedliwości społecznej, orzekając o naruszeniu owego zakazu konieczne jest zachowanie daleko idącej powściągliwości.
6.2.2. Co do obowiązków o charakterze materialnym, czyli nakazu realizowania i ochrony różnych wartości konstytucyjnych, zasada sprawiedliwości społecznej jest niezależna od zasady równości w tym sensie, że naruszenie jednej z nich nie powoduje naruszenia drugiej, przy czym nie można wykluczyć sytuacji, w której określona regulacja prawna uchybiać będzie, z osobna, równolegle im obu. Związek zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze z zasadą równości przejawia się w tym wypadku odmiennie. Jak wskazano już wcześniej, odstępstwa od zasady równości dopuszczalne są jedynie w razie spełnienia trzech wymogów, a mianowicie: relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że szczególne znaczenie dla uznania wyjątków od zasady równości za uzasadnione mają właśnie wartości współkonstytuujące zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70; 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97; 12 maja 1998 r., sygn. U 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 34; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99; 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07).
6.2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez waloryzację kwotową świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., która prowadzi do spadku wartości realnej świadczeń w wysokości przekraczającej 1480 zł, Trybunał stwierdza, że konieczne jest ustalenie cechy istotnej (relewantnej), która pozwoli wyodrębnić grupę podmiotów podobnych. Ustalenie to musi uwzględniać cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Z jednej strony, świadczeniobiorcy wskazani w zaskarżonych przepisach różnią się znacznie od siebie, np. ze względu na: przynależność do różnych systemów zabezpieczenia społecznego (powszechnego ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego rolników), sposób finansowania przysługujących im świadczeń (z budżetu państwa, FUS, Funduszu Pracy), zakres obowiązku ponoszenia ciężarów na rzecz funduszu ubezpieczeniowego, wpływie, jaki ma uczestnictwo w budowie funduszu ubezpieczeniowego na wysokość świadczeń, uwzględnianie przy wymiarze świadczeń części socjalnej. Z drugiej strony, brak jest podstaw do odmiennego traktowania świadczeniobiorców, którzy nabyli określone uprawnienia do waloryzacji należnych im świadczeń. Cel waloryzacji świadczeń jest taki sam – utrzymanie ich realnej wartości.
6.2.4. Świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegają waloryzacji o jednakową kwotę 71 zł, a więc formalnie wszyscy świadczeniobiorcy zostali potraktowani w identyczny sposób. Jednakże, jak słusznie podkreślają wnioskodawcy, na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł dla niektórych świadczeniobiorców wzrost świadczeń był zbyt niski, aby uchronić je od realnej utraty wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Z tego punktu widzenia świadczeniobiorcom nie został zrekompensowany spadek siły nabywczej pieniądza w równy sposób. Podmioty podobne zostały zatem faktycznie potraktowane przez ustawodawcę odmiennie.
6.2.5. Odmienne potraktowanie podmiotów podobnych przez prawodawcę, jak wynika ze stałej linii orzeczniczej Trybunału, jest dopuszczalne, w wypadku spełnienia warunków: relewantności, proporcjonalności i pozostawania w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi.
6.2.6. Trybunał stwierdza, że waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego (zob. Program konwergencji. Aktualizacja 2011, s. 5-6 i 11-15 oraz Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2012, tom I, druk sejmowy nr 44/VII kadencja Sejmu). Odstąpienie bowiem od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost powyżej poziomu inflacji świadczeń emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Kryterium różnicowania świadczeniobiorców pozostaje zatem w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji.
6.2.7. Badając proporcjonalność zakwestionowanych regulacji, trzeba zaznaczyć, że ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości powyżej 1480 zł model waloryzacji. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczeń. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń wynoszących ponad 20 000 zł, które ponaddziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w 2013 r. nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Istotnym skutkiem kwestionowanej ustawy będzie lekkie spowolnienie procesu ekonomicznego rozwarstwiania się społeczeństwa. Skutek ten Trybunał ocenia pozytywnie z perspektywy wartości, jaką jest dobro wspólne. Waga interesu, któremu różnicowanie służy, pozostaje zatem w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania.
6.2.8. Waloryzacja kwotowa została wprowadzona ze względu na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad: zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. Związek zaskarżonych przepisów z tymi wartościami konstytucyjnymi uzasadnia przyjęcie przez ustawodawcę incydentalnej regulacji mniej korzystnej dla lepiej sytuowanych świadczeniobiorców. Wspomniane zróżnicowanie jest uzasadnione także z punktu widzenia wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej, co Trybunał uzasadnia, rozpatrując zarzut naruszenia tej zasady. Kryterium różnicowania pozostaje zatem w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
6.2.9. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.3. Prezydent RP podniósł, że „uzależniając wysokość świadczeń od sumy odprowadzonych składek, ustawodawca dał obywatelom gwarancję, że im więcej składek dana osoba odprowadzi do systemu, tym wyższe świadczenie otrzyma w przyszłości”. Tymczasem kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji (s. 24 wniosku Prezydenta RP).
6.3.1. Świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyklucza przekształcenia przez ustawodawcę w konstytucyjnie usprawiedliwionych warunkach i okolicznościach nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach metody ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta nie pozwala czynić tego arbitralnie, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości (zob. wyrok TK o sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
6.3.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną (incydentalną), która zmieniła mechanizm waloryzacji wymienionych w niej świadczeń w 2012 r. Zakwestionowane przepisy, jak już stwierdził Trybunał, nie wyłączyły waloryzacji. W szczególności kwestionowane przepisy nie dezaktualizują zasady ubezpieczenia społecznego, wedle której wysokość świadczeń emerytalno-rentowych zależna jest bardzo silnie, także pod rządami kwestionowanych przepisów ustawy epizodycznej, od sumy odprowadzonych składek.
Tym samym Trybunał uznaje za nieuzasadniony argument Prezydenta RP, że kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych w przeszłości inicjatyw przez świadczeniobiorców.
6.3.3. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności przepisów prawa zabezpieczenia społecznego w warunkach recesji gospodarczej, niekorzystnych trendów demograficznych lub zagrożenia ubóstwem, zwłaszcza skrajnym, części świadczeniobiorców.
6.3.4. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.4. W ocenie wnioskodawców, zapewnienie osobom otrzymującym najniższe świadczenia wzrostu tych świadczeń kosztem realnej wartości świadczeń przysługujących innym uprawnionym stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji (s. 22 wniosku Prezydenta RP oraz s. 11 wniosku RPO). Z tych samych względów, zdaniem RPO, dochodzi także do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
6.4.1. Zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia ochronę także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne.
6.4.2. Ocena słuszności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia są uzasadnione ze względu na inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla których realizacji prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Według utrwalonego stanowiska Trybunału – zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w chwili orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, cz. IV, pkt 3-7 oraz wyroki z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114, cz. III, pkt 1; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, cz. III, pkt 1; 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8, część III, pkt 6-7 i 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt 10.3).
6.4.3. Od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia. Zastosowanie w ustawie z 13 stycznia 2012 r. metody waloryzacji kwotowej wobec inflacji na poziomie 4,8% spowodowało podwyżkę znaczącej większości świadczeń ponad jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich świadczeń był z reguły niewielki i w każdym przypadku stanowił podniesienie kwoty świadczenia o 71 zł.
6.4.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.5. Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej, statuuje art. 2 Konstytucji. Zasada ta wyraża wartość państwa sprawiedliwego, będącą jedną z podstaw ustroju państwa. W sferze zabezpieczenia społecznego pojęcie sprawiedliwości społecznej wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku, przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać, że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu pociąga za sobą wymierne koszty ogólnospołeczne. Oceniając sposoby urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych warunkach, Trybunał Konstytucyjny musi zachować szczególną powściągliwość. Trybunał deroguje przepisy w tym obszarze, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (zob. orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7, cz. III, pkt 1).
6.5.1. Wprowadzenie waloryzacji kwotowej ustawą z 13 stycznia 2012 r. miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, wsparcie osób pobierających najniższe świadczenia oraz zahamowanie procesu pogłębiania się różnic pomiędzy wysokością świadczeń (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 3-4). Ratio legis ustawy z 13 stycznia 2012 r. mieści się zatem w aksjologii konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, która nakazuje tak układać sprzeczne bądź konkurujące ze sobą interesy grup społecznych, aby zapobiegać procesom alienacji i wykluczania osób należących do najsłabszych ekonomicznie i społecznie warstw społecznych.
6.5.2. Jak wskazał Trybunał w pkt 6.1.20 tej części uzasadnienia, z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest znaczna, ale podejmowane działania prawodawcze muszą być zgodne z zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi.
6.5.3. Zasada sprawiedliwości społecznej powinna być pojmowana m.in. „jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli” (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87, cz. IX, pkt 3).
6.5.3.1. W judykatach Trybunału zasada sprawiedliwości społecznej wiązana jest z zasadą równości wobec prawa. Zasady te, jak wskazano w pkt 6.2.1.2, są ze sobą powiązane na różne sposoby. Sprawiedliwość jest bowiem antytezą arbitralności, ponieważ wymaga, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, cz. VI, pkt 2). Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów podobnych może być dopuszczalne konstytucyjnie na gruncie zasady równości wobec prawa, gdy służy realizacji wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że społecznie niesprawiedliwe zróżnicowanie tych podmiotów jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, cz. III, pkt 2 oraz wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33, cz. III, pkt 2).
6.5.4. Trybunał jest sądem prawa, co oznacza, że jego podstawową kompetencją jest kontrola konstytucyjności lub legalności aktów normatywnych. Kontrola ta wymaga jednak brania pod uwagę nie tylko treści przepisów prawnych, ale również faktów społecznych i gospodarczych. Prawo jest bowiem instrumentem kształtowania rzeczywistości w celu optymalnego ułożenia kolidujących interesów różnych grup społecznych w taki sposób, by optymalizować warunki służące maksymalnie dużej liczbie obywateli. Takie podejście jest charakterystyczne w judykatach Trybunału szczególnie w sprawach z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego w ostatnich 23 latach (zob. orzeczenia z: 9 kwietnia 1991 r., sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9, cz. II, pkt 1; 28 listopada 1995 r., sygn. K 17/95, OTK w 1995 r., cz. 2, poz. 37, cz. III, pkt 2; 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, cz. III, pkt 2 oraz wyroki z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117, cz. III, pkt 3; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.2; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt. 8.6).
6.5.5. Również przy kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał, oceniając, czy ustawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu w Konstytucji granic swobody, musi wziąć pod uwagę sytuację materialną osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w szczególności emerytów i rencistów.
6.5.6. Jak wynika z badań Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) po okresie spadku w latach 2006-2008, a następnie paroletniej stabilizacji, w 2011 r. nastąpił wzrost poziomu zagrożenia ubóstwem skrajnym w Polsce. Odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej granicy ubóstwa skrajnego (tzn. znajdujących się poniżej minimum egzystencji) wzrósł o 1% w stosunku do 2010 r. i wyniósł 6,7%. Na nieco niższym poziomie niż w poprzednim roku kształtowała się wartość wskaźnika zagrożenia ubóstwem relatywnym – 16,7% w 2011 r. w porównaniu z 17,1% w 2010 r., przy czym w tym czasie realna wartość relatywnej granicy ubóstwa nieznacznie spadła. Poniżej tzw. ustawowej granicy ubóstwa żyło 6,5% osób w gospodarstwach domowych (spadek o 0,8%). Po raz pierwszy odsetek osób w gospodarstwach domowych skrajnie ubogich był wyższy niż odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z systemu pomocy społecznej.
Dane te są tym bardziej godne uwagi przy kontroli konstytucyjności kwestionowanej ustawy, że jedną z przyczyn stałego spadku wartości wskaźnika zagrożenia tzw. ubóstwem ustawowym jest to, że od 1 października 2006 r. nie zmieniła się nominalna wartość progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowego.
W 2011 r. istotnie pogorszyła się sytuacja gospodarstw domowych rencistów – w tym przypadku wzrost odsetka osób w gospodarstwach znajdujących się poniżej minimum egzystencji wyniósł ok. 1/3 (tj. zwiększył się o 3,4% w stosunku do roku poprzedniego – z 9,6% do 13%).
Zasięg ubóstwa jest wyraźnie zróżnicowany w zależności od przeważającego źródła utrzymania gospodarstwa. W 2011 r. w najtrudniejszej sytuacji były rodziny utrzymujące się głównie ze świadczeń społecznych innych niż emerytury i renty (stopa ubóstwa ustawowego – ok. 31%, skrajnego – ok. 30%).
Bardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli również członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty (ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego i nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Zasięg ubóstwa ekonomicznego wśród osób w gospodarstwach utrzymujących się głównie z emerytur był niższy niż średnia dla ogółu gospodarstw domowych; ubóstwem skrajnym było zagrożonych ok. 4,5% mieszkańców gospodarstw emerytów, a ustawowym – ok. 3,5% (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
Powyższe dane korespondują z wynikami badań GUS nad budżetami gospodarstw domowych w ubiegłym roku. W 2011 r. w gospodarstwach domowych ogółem przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w zaokrągleniu do 1 zł ukształtował się na poziomie 1227 zł i był realnie niższy o 1,4% od dochodu z 2010 r. (w 2010 r. – wzrost o 4,3%). Realny spadek dochodów gospodarstw domowych odnotowano po sześciu kolejnych latach realnych wzrostów dochodów.
Poziom przeciętnych miesięcznych wydatków w gospodarstwach domowych na osobę w 2011 r. wyniósł 1015 zł i był realnie niższy o 1,8% niż w 2010 r., w tym na towary i usługi konsumpcyjne – 972 zł (realnie niższy niż w 2010 r. o 1,5%). Realny spadek wydatków zarejestrowano po pięciu kolejnych latach realnego wzrostu.
Najniższym dochodem rozporządzalnym dysponowały gospodarstwa rencistów (969 zł) i był on o 21,0% poniżej przeciętnej w gospodarstwach ogółem. Najniższe wydatki odnotowano w gospodarstwach rolników (736 zł) – o 27,5% poniżej przeciętnej dla gospodarstw ogółem.
Z kolei najwyższy udział wydatków w dochodach odnotowano w gospodarstwach domowych rencistów (92,7%) i emerytów (86,7%), co świadczy o znikomej możliwości bieżącego oszczędzania.
Sytuacja dochodowa gospodarstw domowych jest czynnikiem wyraźnie różnicującym poziom i strukturę wydatków. Wyraża się to m.in. większym obciążeniem budżetów rodzin najuboższych wydatkami na zaspokojenie podstawowych potrzeb, tj. wydatkami na żywność i napoje bezalkoholowe oraz na stałe opłaty mieszkaniowe (opłaty na rzecz właścicieli, zaopatrywanie w wodę i inne usługi związane z zamieszkiwaniem oraz nośniki energii). W budżecie co piątej osoby o najniższych dochodach w gospodarstwach domowych ogółem (I grupa kwintylowa) wydatki te stanowiły łącznie 54,4% (w 2010 r. – 53,9%), przy czym w tej grupie najniższy udział odnotowano w gospodarstwach rolników – 46,7% (w 2010 r. – 47,3%), a najwyższy w gospodarstwach emerytów i rencistów – 58,1% (w 2010 r. – 57,6%) – (Sytuacja gospodarstw domowych w 2011 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
6.5.7. Analizując wyniki badań budżetów domowych prowadzonych w latach 1998-2003 przez GUS, T. Słaby zwróciła uwagę na inną strukturę wydatków gospodarstw wysokodochodowych. O ile bowiem w przeciętnym gospodarstwie polskim wydatki na określone towary i usługi konsumpcyjne wynosiły 90%, to w gospodarstwach wysokodochodowych stosunek tych wydatków do dochodów np. w 2003 r. wynosił 50,7%. W związku z tym duża część dochodów mogła być przeznaczana na inne niż konsumpcyjne cele. I tak 62% gospodarstw wysokodochodowych korzysta z tradycyjnych lokat bankowych, 30% z funduszy inwestycyjnych, 18% inwestuje w nieruchomości, 17% kupuje obligacje, a prawie 15% akcje. Prawie 78% gospodarstw wysokodochodowych spośród form zabezpieczenia przyszłości wybiera polisy ubezpieczeniowe na życie, 54% programy emerytalne III filaru, a około 17% nie korzysta z żadnej formy zabezpieczenia własnej przyszłości (zob. T. Słaby, Konsumpcja. Eseje statystyczne, Warszawa 2006, s. 208 i 214).
6.5.8. Ustawodawca, by zapobiec spychaniu najbiedniejszych świadczeniobiorców w sferę ubóstwa skrajnego i procesowi rosnącego dystansu między nimi a świadczeniobiorcami, nie tylko najlepiej, ale i średnio uposażonymi, mógł podwyższyć kwoty najniższych świadczeń, nie odstępując od dotychczasowego mechanizmu waloryzacji. Z uwagi jednak na stan finansów publicznych przyjął inne rozwiązanie – podniósł kwoty najniższych świadczeń i wprowadził w 2012 r. waloryzację kwotową. Rozwiązanie to wpisuje się w szerszy program oszczędnościowy, jaki przyjął ustawodawca np. w ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), wprowadzając: „zamrożenie” wynagrodzeń w sektorze publicznym; podwyższenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych; nowe zasady naliczenia odsetek od lokat bankowych w celu objęcia nimi także końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy; „zamrożenie” funduszu świadczeń socjalnych na poziomie z 2011 r.; nowe zasady zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy Służby Więziennej do miejsca pełnienia służby.
6.5.9. Zarówno Prezydent RP, jak i RPO zaakcentowali wyraźnie w swoich wnioskach kwestię realności wzrostu bądź spadku emerytury świadczeniobiorców w zależności od tego, czy ich świadczenie przekraczało, czy nie przekraczało 1480 zł. Przyjęli za oczywiste, że emeryci, którzy znaleźli się powyżej tej kwoty, zwłaszcza najwyżej uposażeni świadczeniobiorcy, wyraźnie stracili w 2012 r. w wyniku przyjętej regulacji, a najniżej uposażeni świadczeniobiorcy – wyraźnie zyskują. Rozumowanie wnioskodawców wynika jednak z mechanicznego rozumienia realności, straty i zysku. Odnosi się bowiem tylko do nominalnego wymiaru emerytury. Tymczasem, jak wskazują przedstawione powyżej dane statystyczne, zyskanie przez najniżej uposażonych emerytów podwyżki emerytury w kwocie 71 zł, zamiast 35-45 zł, stanowi nieduże, ale realne zwiększenie miesięcznego budżetu domowego przeznaczanego w znacznej mierze na żywność, której ceny – także w 2012 r. – stosownie do trendów ogólnoświatowych, rosną szybciej niż ceny innych towarów. Najlepiej uposażeni emeryci na żywność wydają ok. 1/5 swoich miesięcznych dochodów. Podwyższenie w 2012 r. ich emerytur o 71 zł nie jest w zasadzie kwotą zauważalną w budżecie domowym, ale strata miesięczna 150-250 zł (gdyby waloryzacja miała charakter procentowy) nie stanowi realnego zagrożenia dla – zasadniczo różnej od najuboższych – struktury wydatków domowych. Patrząc na te liczby, należy dostrzec zatem, że – w ważeniu sztywnej podwyżki o 71 zł – „realny” oznacza dla każdego – w sferze podstawowych wydatków – zasadniczo co innego w jednej i w drugiej grupie.
Trzeba jednak podkreślić, że w niekryzysowych („normalnych”) warunkach gospodarczych, obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie realnej wartości emeryturom, rentom i innym świadczeniom zabezpieczenia społecznego. Nie zwalnia to ustawodawcy, także w „normalnych” warunkach gospodarczych, od oceny działania narzędzia procentowego waloryzowania tych emerytur, rent oraz świadczeń – jako kreującego narastanie rozwarstwienia między wysokimi emeryturami a tymi najniższymi – od jego obserwacji i koniecznej jednorocznej, a więc incydentalnej, korekty. Takie podejście odpowiada ugruntowanemu w filozofii społecznej postulatowi, zgodnie z którym wyjątki od zasady sprawiedliwości uważane są za dopuszczalne, gdy korzyść z nich uzyskują znajdujący się w najgorszej sytuacji. W tym przypadku chodzi o obywateli pozbawionych, ze względu na wiek bądź trwałe zdarzenie losowe, realnej zdolności samodzielnej poprawy swojej sytuacji życiowej.
6.5.10. Trybunał zważył także, że emerytura modalna, to znaczy najczęściej wypłacana, wynosi brutto między 1200 zł a 1299 zł. Otrzymują ją emerytowani nauczyciele, pracownicy instytucji kultury, urzędnicy samorządowi, duża część robotników i pracowników usług oraz część rolników.
6.5.11. Trybunał zważył także, że najniższe emerytury, 800-1000 zł brutto, otrzymują najczęściej kobiety, samotne, z długimi, z racji rodzinnych, okresami nieskładkowymi, nisko kwalifikowane, dla których emerytura stanowi jedyne lub główne źródło utrzymania i które, nie mając na starość innych źródeł dochodu (lokaty bankowe, lokaty w funduszach inwestycyjnych, nieruchomości i cenne ruchomości), mogą uzupełniać budżet dodatkową pracą fizyczną, o ile starcza im sił. Na przeciwnym biegunie znajdują się małżeństwa emerytów z uposażeniem znacznie przekraczającym u każdego średnią emeryturę, często z zasobami kapitałowymi. Tych faktów w kontroli konstytucyjności ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał nie miał prawa ignorować.
6.5.12. Biorąc pod uwagę przedstawione wyniki badań GUS oraz stan finansów publicznych, Trybunał stwierdza, że ustawodawca, zmierzając do zahamowania tendencji spychania najuboższych emerytów i rencistów oraz innych osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego w sferę ubóstwa, w tym skrajnego, miał prawo w ustawie epizodycznej do wprowadzenia waloryzacji kwotowej w 2012 r.
6.5.13. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że na przestrzeni ostatnich kilku lat również w innych państwach Unii Europejskiej, dotkniętych kryzysem finansowym, zmieniono nie tylko mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalnych, ale nawet je obniżono. W Hiszpanii, na Łotwie i w Portugalii mechanizm waloryzacji uległ czasowemu zawieszeniu. We Włoszech czasowo zawieszono zastosowanie mechanizmu waloryzacji istotnej części świadczeń emerytalnych. Z kolei na Węgrzech waloryzację świadczeń oparto wyłącznie na wskaźniku wzrostu cen (inflacji). Istotnej obniżki świadczeń emerytalnych dokonano na Łotwie, a w Portugalii zdecydowano o obniżeniu świadczeń emerytalnych byłych pracowników sektora publicznego (zob. Notatka porównawcza dotycząca waloryzacji emerytur w czasach kryzysu w wybranych państwach UE, Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego, sygn. ZOS.430.35.2012).
6.5.14. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
7. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
7.1. Zdaniem Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ redakcja przepisu sprawia, że nie wiadomo, na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone świadczenia w nim wymienione (s. 27 wniosku Prezydenta RP).
7.2. Nakaz określoności przepisów prawnych, rozumiany jako wymaganie formułowania tychże przepisów w sposób zapewniający dostateczny stopień precyzji, jeśli chodzi o ustalenie ich znaczenia i skutków prawnych, traktuje się jako jeden z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji (zob. zwłaszcza wyroki TK z: 17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254, cz. III, pkt 1 oraz 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, cz. V, pkt 2).
7.2.1. W wyroku z 28 października 2009 r., o sygn. Kp 3/09 (cz. III, pkt 6.2), podsumowującym dorobek orzeczniczy, wydanym w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „Norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Nakłada to na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu”.
7.2.2. Oceniając, czy doszło do naruszenia zasady określoności prawa, Trybunał bierze pod uwagę trzy kryteria: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność.
7.2.3. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., waloryzacja polega na dodaniu do kwoty świadczenia kwoty w wysokości 71 zł. Wysokość wszystkich wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pobieranych 29 lutego 2012 r. została powiększona o kwotę 71 zł z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Sposób podwyższenia świadczeń osób pobierających okresową emeryturę kapitałową został ustalony w art. 4 ust. 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji podlega również podstawa wymiaru świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (a zatem wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 15 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Także podstawa wymiaru świadczeń funkcjonariuszy (żołnierzy zawodowych) wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest waloryzowana zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
7.2.4. Z powyższego wynika, że świadczenia określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są podwyższane o konkretną kwotę, co do zasady o 71 zł (art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Ewentualna modyfikacja kwoty (podwyżka o mniej niż 71 zł) została uregulowana w art. 4 ust. 4-6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. i ma zastosowanie do wyraźnie tam wskazanych świadczeń, którymi są: świadczenia niższe od kwoty najniższego świadczenia (nieobjęte gwarancją wynikającą z art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz renty inwalidzkiej (II grupy niestanowiącej renty inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r.).
7.2.5. W wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, to konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru (art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
Nie sposób zatem nie zauważyć, że kwestionowane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych z perspektywy ich zgodności z zasadą określoności prawa.
7.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
8. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Prezydent RP wskazał również, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób pobierających świadczenia, w zależności jedynie od daty ich przyznania (przed albo po 1 marca 2012 r.), a więc jest niezgody z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto regulacja ta nie zapewnia jednostce bezpieczeństwa prawnego i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia uzależnia od kryterium formalnego, jakim jest data przyznania świadczenia (s. 29-30 wniosku Prezydenta RP).
Podczas rozprawy przedstawiciele Prezydenta RP i RPO potwierdzili, że argumentacja w sprawie niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
8.2. Zdaniem Prezydenta RP, ustawa z 13 stycznia 2012 r. zróżnicowała wysokość następujących świadczeń w zależności od daty ich przyznania:
1) rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych oraz rent rodzinnych przewidzianych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy (art. 5 ust. 1 pkt 4),
2) rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową wypłacanych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków (art. 5 ust. 1 pkt 5),
3) rent socjalnych (art. 5 ust. 1 pkt 6),
4) świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym (art. 5 ust. 1 pkt 12).
8.3. Wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przepisy ustaw określają minimalną wysokość poszczególnych świadczeń, ustalaną jako procentowa wartość najniższej renty.
8.4. Renta z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa oraz renta rodzinna z ubezpieczenia wypadkowego nie może być niższa niż 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 20 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy). Również renta z tytułu niezdolności do pracy i renta rodzinna wypłacana na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków wynosi 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 7 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Z kolei renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), a świadczenie pieniężne wypłacane na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym jest równe kwocie renty socjalnej (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
8.5. Zgodnie z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 15, poz. 162), kwota najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosiła 728,18 zł miesięcznie, a dla osób częściowo niezdolnych do pracy – 560,13 zł miesięcznie. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. przewiduje podwyższenie tych świadczeń: od 1 marca 2012 r. kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy wynoszą 799,18 zł miesięcznie – dla osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz 613,38 zł miesięcznie – dla osób częściowo niezdolnych do pracy.
8.6. Wysokość minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego, przyznanych przed 1 marca 2012 r., po waloryzacji kwotowej wynosi 944,81 zł (120% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł). Wysokość tych minimalnych świadczeń przyznanych od 1 marca 2012 r. wynosi 959,01 zł (120% kwoty 799,18 zł).
Zróżnicowana została również wysokość renty socjalnej i świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, w zależności od daty ich przyznania: wysokość renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej przed 1 marca 2012 r. wynosi 682,67 zł (84% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł), a renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej później – 671,31 zł (84% kwoty 799,18 zł).
8.7. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2000 r., sygn. K 2/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 139, cz. III), że stosowanie jednolitych zasad waloryzacji rent do wszystkich rencistów, w tym także wojennych i wojskowych, nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości, mimo że w konsekwencji stosowania mechanizmu waloryzacji kosztowej renty wcześniej przyznane nie osiągają poziomu rent aktualnie przyznawanych. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych rent. Ustrojodawca nie przewidział jednak gwarancji podnoszenia wysokości rent do poziomu rent aktualnie przyznawanych. Ocena celowości wprowadzenia bardziej korzystnych od ogólnie stosowanych zasad waloryzacji rent pobieranych przez inwalidów wojennych i wojskowych, należy do wyłącznej kompetencji parlamentu. Zasada równości nie oznacza zakazu zmian stanu prawnego pro futuro. Z każdą taką zmianą stanu prawnego wiąże się zróżnicowanie stanu prawnego, obowiązującego przed i po wejściu w życie nowej regulacji prawnej. Konstytucja zapewnia, że renty już przyznane zachowają realną wartość, nie gwarantuje jednak, iż wszelkie przyszłe regulacje wymiaru rent będą stosowane także do rent już przyznanych.
8.8. Wprowadzenie jednakowej waloryzacji kwotowej wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń prowadzi zatem do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania, a tym samym do zróżnicowania sytuacji osób pobierających te świadczenia. Stąd konieczne jest ustalenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów podobnych.
8.9. Trybunał podziela stanowisko Sejmu, że kwestionowane przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie dotyczą podmiotów podobnych. Ustawodawca w odmienny sposób potraktował podmioty różne, a więc nie naruszył zasady równości wobec prawa, która nakazuje równo traktować podmioty należące do tej samej kategorii (zob. wyrok o sygn. P 41/09, cz. III, pkt 3.1 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie należą bowiem do tej samej kategorii, z punktu widzenia treści i celu kwestionowanych przepisów, podmioty, które mają ustalone prawo do danego świadczenia przed 1 marca 2012 r., oraz podmioty dopiero ubiegające się o te świadczenia później. Tym samym art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji (o relacji między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej zob. pkt 6.2.1 tej części uzasadnienia).
8.10. Nie można również uznać, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. W szczególności z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika zakaz dokonywania zmian w systemie prawa, zwłaszcza takich zmian, które są korzystne dla podmiotów prawa. Kwestionowana ustawa podniosła kwotę najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z 728,18 zł miesięcznie do 799,18 zł miesięcznie oraz poddała waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł wszystkie świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
8.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
9. Kwestia zgodności art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
9.1. RPO zarzuciła naruszenie art. 19 Konstytucji przez przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. dotyczące inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, a także kombatantów oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zdaniem RPO, świadczenia przysługujące tym osobom utracą realną wartość w wyniku waloryzacji kwotowej. Jest to niezgodne z „powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość” (s. 16-17 wniosku RPO).
9.2. W wyroku z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19, cz. III, pkt 2), Trybunał stwierdził, że
„Specjalna opieka państwa nad weteranami walk o niepodległość, a zwłaszcza inwalidami wojennymi, musi odróżniać się pod względem zakresu świadczeń opiekuńczych, ich jakości i trwałości od tego rodzaju świadczeń na rzecz innych grup społecznych. Ograniczenia w zakresie realizowanego już modelu opieki mogą być dokonywane jedynie wówczas, gdy dalsze sprawowanie przez państwo specjalnej opieki zagraża jego bezpieczeństwu i nie istnieją inne możliwości uniknięcia naruszenia zakazu ustalonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji. Godność i honor weteranów walk o niepodległość wymagają, by ustawodawca przywiązywał znaczenie do deklaracji zawartych w rozdziale I Konstytucji, a zwłaszcza do obietnic zawartych w art. 19 Konstytucji.
Prawo do specjalnej opieki państwa przysługuje weteranom walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidom wojennym. Standard opieki nie może jednak przerastać możliwości państwa, które jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Opieka «specjalna» to taki rodzaj opieki, który przewyższa pozostałe postacie opieki udzielanej przez państwo. Przywileje dla weteranów i inwalidów stanowią konstytucyjnie dopuszczone odstępstwo od zasady równości ze względu na szczególną wartość konstytucyjną, którą jest udział w walce o niepodległość.
Należy także pamiętać o konieczności utrzymania uprawnień wynikających z art. 19 Konstytucji w granicach, które nie przekroczą nakazu urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Specjalna opieka państwa musi pozostawać w zgodzie z tą zasadą, a zatem nie może prowadzić do udzielania przywilejów w sposób nieusprawiedliwiony rzeczywistymi zasługami lub nie pozostający w bezpośrednim z nimi związku, arbitralny, mechaniczny i nierzetelny oraz pozbawiony troski o właściwe wydatkowanie zasobów publicznych”.
9.3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji kwotowej o 71 zł podlegają świadczenia wskazane w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach oraz w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Ponadto art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zmienił brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po 29 lutego 2012 r. na kwotę 2235,48 zł.
9.4. W zakresie pojęcia weteranów walk o niepodległość mieszczą się „inwalidzi wojenni”, o których mowa w art. 6 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, oraz kombatanci wskazani w art. 1 ustawy o kombatantach. Ze względu na brak przesłanki walki o niepodległość Polski, do kręgu weteranów, w rozumieniu art. 19 Konstytucji, nie mogą zostać zaliczeni inwalidzi wojenni wskazani w art. 8 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych (inwalidztwo nastąpiło na skutek zranień lub kontuzji doznanych w związku z pełnieniem służby w wojskowych oddziałach republikańskich w czasie wojny domowej w Hiszpanii lub w okresie internowania w następstwie tej służby). Do kręgu weteranów nie należą również inwalidzi wojskowi, o których mowa w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych.
Ze względu na to, że ci świadczeniobiorcy nie zaliczają się do grupy beneficjentów prawa konstytucyjnego ustanowionego w art. 19 Konstytucji, przepisy regulujące ich sytuację prawną nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie zgodności z tym wzorcem kontroli.
9.5. Art. 19 Konstytucji jest również nieadekwatnym wzorcem kontroli przepisów ustalających pozycję prawną osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego z innych przyczyn niż działalność polityczna, religijna lub inna związana z walką o suwerenność i niepodległość Polski.
9.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
9.7. Jak wskazała Marszałek Sejmu, maksymalny wymiar świadczenia pobieranego przez inwalidów wojennych wynosi 2235,48 zł, to jest 100% podstawy wymiaru dla inwalidów I i II grupy. Wynika on z objęcia waloryzacją kwotową, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczeń już pobieranych oraz z decyzji ustawodawcy ustalającej dla „nowych” świadczeń aktualną podstawę wymiaru (art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Wartość świadczenia sprzed waloryzacji wynosiła 2164,48 zł, a zatem podwyżka o 71 zł oznaczała jego wzrost o 3,28%. Renty inwalidów wojennych III grupy oraz renty rodzinne stanowią procent podstawy wymiaru – odpowiednio 75% (przed waloryzacją 1623,36 zł) oraz od 70% do 85% (przed waloryzacją od 1515,13 zł do 1839,80 zł). Świadczenia te, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r., zostały podwyższone o 71 zł. A zatem zostały one zwaloryzowane o: 4,37% – renta inwalidzka III grupy, od 3,85% do 4,68% – renta rodzinna.
Świadczenia kombatantów i innych osób uprawnionych wskazane w art. 16 ustawy o kombatantach są równe najniższej emeryturze albo rencie rodzinnej, o których mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jest 728,18 zł (przed waloryzacją) powiększonej o 71 zł (799,18 zł). A zatem ich podwyżka wyniosła 9,75%.
9.8. Argumentacja RPO sprowadziła się do zarzutu określenia świadczeń weteranów walk o niepodległość na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, czyli poniżej poziomu inflacji 4,8%. Teza ta nie jest zasadna w stosunku do beneficjentów wskazanych w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), ponieważ świadczenia im przysługujące zostały podwyższone na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r. powyżej poziomu inflacji. Natomiast podwyżki pozostałych świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, co osłabia zarzut RPO.
9.9. Trybunał stwierdza, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością o stan finansów publicznych. W tym kontekście nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych regulacji jest również to, że ustawodawca stworzył dla weteranów walk cały system świadczeń dodatkowych i uzupełniających, który stanowi wyraz specjalnej opieki Rzeczypospolitej. W ramach tego systemu weteranom przysługują: dodatek kombatancki (art. 15 ustawy o kombatantach), dodatek pielęgnacyjny (art. 12 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych), dodatek kompensacyjny, ulgi w transporcie oraz zwolnienia z opłat, a także refundacja 50% składki na obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych (art. 16, art. 23a, art. 23b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 19 i art. 20 ustawy o kombatantach). Renty są zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych. Istotnym uprawnieniem weteranów jest możliwość łącznego pobierania dwóch świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, w razie ich zbiegu. Zgodnie z art. 54 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, inwalidzie wypłaca się w zależności od jego wyboru: rentę inwalidzką powiększoną o połowę emerytury, emeryturę powiększoną o połowę renty. W powszechnym systemie, generalną zasadą, w razie zbiegu świadczeń, jest wypłata tylko jednego z nich – wyższego albo wybranego przez uprawnionego. Inwalidzi wojenni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. mieli, a kombatanci mają prawo przejść na emeryturę w obniżonym wieku (zob. art. 21 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i art. 16 ustawy o kombatantach); okres działalności kombatanckiej (lub jej równorzędnej oraz okresy represji) zalicza się w wymiarze podwójnym jako okresy składkowe (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 13 ustawy o kombatantach). Inwalidom wojennym i kombatantom przysługują również świadczenia związane z ochroną zdrowia oraz świadczenia o charakterze socjalnym, np. pobyt w domu rencisty. Trzeba zauważyć, że dodatek kombatancki, świadczenia pieniężne wynikające z ustaw wskazanych w art. 5 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegały waloryzacji procentowej (zostały podwyższone o 4,8%).
9.10. Zakwestionowany przez RPO art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych odnosi się do świadczeń nowo przyznanych i niepodlegających waloryzacji. Swoboda regulacyjna ustawodawcy w przypadku wyznaczania wysokości nowych świadczeń jest duża. Ustawodawca skorzystał z niej, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej na 2235,48 zł. Wskazane przez RPO zarzuty niekonstytucyjności tej regulacji z powodu pozbawienia świadczeń realnej wartości czy odebraniu prawa do waloryzacji są bezzasadne, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do nowo przyznanych świadczeń.
9.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 19 Konstytucji.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Zbigniewa Cieślaka
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz.
Zdanie odrębne
sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz
od wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Uważam, że waloryzacja kwotowa emerytur i rent w postaci wprowadzonej przez zakwestionowaną przez Prezydenta i Rzecznika Praw Obywatelskich ustawę z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) jest niezgodna z Konstytucją. Zaskarżone przepisy naruszają prawo podmiotowe emerytów i rencistów do waloryzacji, tj. zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń (art. 67 ust. 1 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
1. Orzekanie o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją wyznacza granice swobody regulacyjnej ustawodawcy w danej dziedzinie. Wobec tego w każdej sprawie, a szczególnie wówczas, gdy zakwestionowane przepisy dotyczą materii wrażliwej i społecznie doniosłej, Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany przeprowadzić staranną analizę treści normatywnej przedmiotu kontroli, a następnie tę treść ocenić z perspektywy wskazanych przed wnioskodawcę wzorców i zarzutów. Przedmiotem kontroli w sprawie przedstawionej Trybunałowi przez Prezydenta oraz Rzecznika Praw Obywatelskich są przepisy z dziedziny zabezpieczenia społecznego. Dziedzina ta charakteryzuje się określoną specyfiką, która ma istotny wpływ na wyznaczenie granic swobody regulacyjnej ustawodawcy. Wyrok Trybunału jest wadliwy ponieważ specyfiki tej nie uwzględnia. Trybunał nie wyciągnął należytych wniosków, a w niektórych fragmentach uzasadnienia zdaje się nie zauważać faktu, iż w 1998 r. wielkim wysiłkiem przeprowadzona została zasadnicza reforma systemu emerytalnego i rentowego. Jej istota polegała na odejściu od finansowania budżetowego ubezpieczeń społecznych na rzecz właściwie rozumianego modelu ubezpieczenia społecznego, który nazywany jest „systemem zdefiniowanej składki”.
Reforma systemu emerytalnego i rentowego miała miejsce w rok po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Obowiązujący już art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji zapewnił każdemu obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W zdaniu drugim art. 67 ust. 1 Konstytucji przewidziano, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Ten ostatni przepis zapewnia ustawodawcy znaczną swobodę regulacji systemu emerytalnego i rentowego. Pozwala uwzględniać m.in. wydolność systemu ubezpieczenia społecznego oraz aktualne trendy demograficzne. Swoboda nie oznacza jednak dowolności. Regulując prawo podmiotowe do emerytury i renty, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, a także pozostałych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Nie może również abstrahować od założeń obowiązującego systemu ubezpieczenia społecznego, którymi związał się w ramach przyznanej mu swobody legislacyjnej.
Wprowadzając w 1998 r. nowy model powszechnego ubezpieczenia społecznego, ustawodawca określił podstawowe prawa i obowiązki stron stosunku ubezpieczeniowego, w tym prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń. Przewidziane prawa i obowiązki opierają się na urzeczywistniających konstytucyjne wartości zasadach równości i wzajemności, a także zasadzie zaufania obywatela do państwa, które jest gwarantem wypłaty wypracowanych świadczeń. Wobec tego uważam, że system ubezpieczeń społecznych musi być, co najmniej w tych podstawowych rozwiązaniach, chroniony przez zasady wynikające z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Doraźne zmiany ustawowe nie mogą deformować podstawowych praw i obowiązków stron stosunku ubezpieczeniowego, które przewidziano na dziesięciolecia. Tworząc prawo, w szczególności we wrażliwych społecznie dziedzinach, ustawodawca powinien urzeczywistniać wyrażoną w preambule Konstytucji wartość w postaci rzetelności w działaniu instytucji publicznych, która jest ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tych oczywistych wymagań nie postawił ustawodawcy Trybunał, przez co nie zakreślił żadnych realnych (konkretnych) granic swobody parlamentu regulowania prawa do waloryzacji emerytur i rent.
2. Podzielam utrwalone w orzecznictwie konstytucyjnym stanowisko, że prawo do waloryzacji emerytur i rent jest istotnym elementem prawa do zabezpieczenia społecznego określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 oraz z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, a także powołane w nich orzecznictwo TK). Podobnie w uzasadnieniu niniejszego wyroku stwierdził Trybunał, jednakże okazało się to jedynie pustą deklaracją, której w oczywisty sposób zaprzecza sentencja wyroku oraz rozumowanie, które do niej doprowadziło.
Należy podkreślić, że współcześnie prawo do zabezpieczenia na wypadek niezdolności do pracy lub po osiągnięciu wieku emerytalnego zaliczane jest do podstawowych praw człowieka. Zagwarantowane zostało nie tylko w Konstytucji, ale również w traktatach międzynarodowych we wszystkich elementach, w tym jako prawo do zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń. Prawo do waloryzacji gwarantują m.in. konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy: nr 102 z 1952 r. (dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego), nr 121 z 1964 r. (dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych), nr 128 z 1967 r. (dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny), a także Europejski kodeks zabezpieczenia społecznego (zob. I. Jędrasik-Jankowska, K. Jankowska, Prawo do emerytury. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2011, s. 189 oraz K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 113-131). Z Konstytucji oraz prawa międzynarodowego nade wszystko wynika, że prawo do zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych i rentowych jest indywidualnym prawem podmiotowym, które podlega ochronie. Z tej właśnie perspektywy Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżyli przepisy o tzw. waloryzacji kwotowej, wskazując na naruszenie praw podmiotowych emerytów i rencistów zagwarantowanych przez art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Przewidziana w art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji swoboda regulacyjna ustawodawcy rozciąga się na wszystkie elementy prawa do emerytury i renty, w tym dotyczy prawa do zachowania realnej wartości pobieranych świadczeń. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że do ustawodawcy należy rozstrzygnięcie, czy świadczenia emerytalne i rentowe powinny być waloryzowane na podstawie wskaźników dotyczących zmian cen, płac, kosztów utrzymania, wskaźników mieszanych, czy też innych wskaźników związanych z deprecjacją pieniądza w określonym czasie. Jestem również przekonana, że w ramach przyznanej swobody ustawodawca może zdecydować, czy w danych warunkach makroekonomicznych waloryzacja powinna w pełni, czy tylko w pewnym stopniu, odzwierciedlać utratę realnej wartości przez świadczenia pieniężne. Na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji waloryzacja nie musi stanowić w pełni ekwiwalentnego („matematycznego”) wyrównania spadku realnej wartości pieniądza. W braku uniwersalnego miernika deprecjacji pieniądza nie byłoby to nawet możliwe. Konstytucyjne prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń nie oznacza również, że metoda waloryzacji nie może się zmieniać. Jednakże granice tej zmiany jasno określa istota waloryzacji, czyli dążenie do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich uznali, że zaskarżone przepisy tę istotę naruszają.
3. Wartość świadczeń emerytalnych i rentowych zostaje ustalona w określonej sumie pieniężnej w chwili ich przyznania. Sumę tę wyraża określona liczba jednostek pieniężnych, która ma niezmienną wartość nominalną. Z upływem czasu na skutek deprecjacji pieniądza, związanej m.in. z inflacją, wzrostem cen towarów i usług oraz wzrostem płac, wartość nominalna świadczenia pieniężnego przestaje odpowiadać jego wartości realnej, w tym wartości nabywczej w stosunku do dóbr i usług dostępnych na rynku. Uprawniony do świadczeń emerytalnych lub rentowych nie jest dysponentem kapitału, na który składa się suma odprowadzonych przez niego składek. A zatem nie ma możliwości ochrony jego wartości realnej, chociażby przez wykorzystanie instrumentów oferowanych przez instytucje bankowe. Dlatego obowiązek zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych i rentowych powinien spoczywać na państwie, które jest gwarantem systemu ubezpieczenia społecznego. Tym bardziej należy dopełnić tego obowiązku, że osoby pobierające emerytury i renty na ogół nie mogą już własnymi siłami polepszyć swojej sytuacji finansowej. Należą do słabszych ekonomicznie grup społecznych, których byt uzależniony jest od świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Operację polegającą na „przeliczeniu” wartości świadczenia pieniężnego w celu zachowania jego realnej wartości powszechnie określa się mianem waloryzacji. Jest to instytucja o utrwalonym znaczeniu, znana zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym. Oczywiste jest, że skoro waloryzacja ma na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego, która uległa obniżeniu na skutek deprecjacji pieniądza w określonym czasie, to operacja ta musi być zrelacjonowana do jednej albo kilku zmiennych, które odzwierciedlają stopień tej deprecjacji, jak np. wskaźnik inflacji, wzrostu kosztów utrzymania, czy wzrostu płac. Dlatego w prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczeniowym waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wyrażony w określonym procencie wskaźnik waloryzacji (zob. art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.).
W zaskarżonej ustawie przewidziano, że w 2012 r. waloryzacja wszystkich świadczeń emerytalnych i rentowych polega na „dodaniu do kwoty świadczenia (...) kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł” (art. 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy z 13 stycznia 2012 r.). W mojej ocenie, nie jest poprawne ani logiczne nazywanie takiego uregulowania waloryzacją. Bezsporne jest, że świadczenia pieniężne o różnej wysokości tracą na wartości proporcjonalnie do swojej wysokości, a zatem ich deprecjacji nie można wyrazić równą (jedną) kwotą pieniężną. Jest to elementarna wiedza ekonomiczna. Kwota, o którą świadczenie pieniężne jest podwyższane w wyniku waloryzacji, czyli kwota waloryzacji, powinna być wynikiem iloczynu wysokości określonego świadczenia i przyjętego przez ustawodawcę jednolitego wskaźnika procentowego nawiązującego do stopnia deprecjacji pieniądza w danym okresie. W konsekwencji kwota waloryzacji nie może abstrahować od wysokości konkretnego świadczenia pieniężnego. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie powołują się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 czerwca 2001 r. (sygn. Ts 24/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 154), że „Zachowanie realnej wartości przyznanych świadczeń emerytalnych za pomocą waloryzacji kwotowej (...) byłoby możliwe tylko w sytuacji, w której wszystkie świadczenia emerytalne byłyby jednakowej wysokości”.
Nie mam wątpliwości, że rozwiązanie polegające na dodaniu do wysokości wszystkich emerytur i rent jednakowej kwoty 71 zł jest nie do pogodzenia z istotą instytucji mającej na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego. Kwota ta została określona w całkowitym oderwaniu od wskaźników związanych ze spadkiem realnej wartości poszczególnych świadczeń emerytalnych i rentowych. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie podkreślają, że zaskarżone przepisy nie wprowadzają waloryzacji, lecz jedynie ustanawiają dodatek do emerytury i renty skutkujący podniesieniem ich wysokości. Gdyby zarzucić pogląd, że waloryzacja musi pozostawać w relacji z określoną miarą utraty wartości przez pieniądz, doszlibyśmy do wniosku, że każdy dodatek do emerytury i renty, czyli ich podwyżka, jest waloryzacją świadczenia. Oznaczałoby to, że nie można wyróżnić odrębnego zabiegu waloryzowania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. A zatem nie byłoby różnicy między podwyżką świadczenia a jego waloryzacją. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Dlatego uważam, że określając zaskarżone rozwiązanie „waloryzacją”, ustawodawca dopuścił się nieuprawnionego przedefiniowania pojęcia o znaczeniu ustalonym dla całego systemu zabezpieczenia społecznego.
W niniejszym wyroku Trybunał doszedł do odmiennych wniosków, albowiem w uzasadnieniu na ogół nie podejmuje trudu rozróżnienia istoty (celu) waloryzacji od metody, za pomocą której świadczenia są waloryzowane. Trybunał dla opisania obu zjawisk często posługuje się tym samym pozanormatywnym określeniem „mechanizm waloryzacji”. W konsekwencji Trybunał nie dostrzega faktu, że przyjmując zaskarżone przepisy, ustawodawca w istocie dokonał podwyżki, a nie waloryzacji świadczeń, w wyniku zabiegu, który polegał na redystrybucji środków funduszy ubezpieczeniowych. W ten sposób ustawodawca naruszył nie tylko istotę prawa do waloryzacji, ale także konstytuującą system ubezpieczenia społecznego zasadę wzajemności. W prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczenia społecznego waloryzacja musi uwzględniać odpowiednią proporcję między należnym ubezpieczonemu świadczeniem a jego zasługami w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
W związku z powyższym uważam, że Trybunał powinien był uznać, iż zaskarżona ustawa narusza gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo podmiotowe emerytów i rencistów do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń.
4. Zaskarżona ustawa narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podwyższenie wszystkich świadczeń emerytalnych i rentowych w obrębie systemu ubezpieczeń społecznych o 71 zł można uznać za przejaw „równości matematycznej”, ale nie ma nic wspólnego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Zaskarżone przepisy arbitralnie podzieliły ubezpieczonych na dwie grupy. W pierwszej grupie znalazły się osoby pobierające świadczenia nieprzewyższające 1480 zł. W wypadku tych osób podwyższenie świadczenia o 71 zł nie tylko zrekompensowało ubytek jego wartości realnej, ale oznaczało pewną podwyżkę emerytury lub renty. Do drugiej grupy ustawodawca zaliczył emerytów i rencistów pobierających świadczenia wyższe od 1480 zł. Osoby te nie tylko nie uzyskały podwyżki świadczenia, ale nade wszystko pozbawione zostały należnego im wyrównania spadku jego wartości realnej.
Różnicowanie prawa do waloryzacji na podstawie wysokości otrzymywanej emerytury lub renty jest niedopuszczalne i nieproporcjonalne. Wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa ustawodawca ubezpieczonych z danego tytułu nie potraktował równo. W gorszej sytuacji postawił osoby, które w większym stopniu przyczyniły się do zgromadzenia środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem obowiązujący system ubezpieczenia społecznego zakłada równe traktowanie ubezpieczonych według sprawiedliwego kryterium, którym jest wielkość wkładu wniesionego do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasada równego traktowania ubezpieczonych została expressis verbis wyrażona w art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.).
W systemie ubezpieczenia społecznego przewidziano jedną stawkę składki dla wszystkich ubezpieczonych z danego tytułu, jednakże wyrażoną w procencie od uzyskiwanych dochodów. Trybunał powinien był przyjąć, że skoro ubezpieczeni z danego tytułu nie opłacają składek w równej kwocie, ale wnoszą je w jednakowym procencie od swoich dochodów, także otrzymane przez nich świadczenia nie powinny być waloryzowane w równej kwocie, lecz w jednakowym procencie od ich wysokości. Niestety oceniając zaskarżone przepisy przez pryzmat zasady równości, Trybunał nie przywiązał należytej wagi do faktu, że na mocy obowiązujących przepisów emerytury i renty są świadczeniami wypracowywanymi – wysłużonymi (zob. np. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107). Wyrok Trybunału niesłusznie sugeruje jakoby przewidziane w art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji prawo do emerytury i renty było tylko kategorią abstrakcyjną, która wyraża się jedynie w możności oczekiwania od państwa pewnej kwoty jakiegoś świadczenia o wysokości oderwanej od zasług w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
Uważam, że odstąpienie od zasady równości na gruncie tak istotnego prawa jak gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo do waloryzacji wymagało szczególnego uzasadnienia. Wymogowi temu nie sprostali projektodawcy zaskarżonych przepisów ani próbujący rozwinąć ich argumenty Trybunał Konstytucyjny, dlatego nie można uznać, że naruszenie zasady równości było proporcjonalne (zob. szerzej pkt 6).
5. Stosunek ubezpieczenia opiera się na zaufaniu. W wypadku powszechnego ubezpieczenia emerytalno-rentowego jest to zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, które chroni art. 2 Konstytucji. W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. systemie, ubezpieczony otrzymał informację, że wysokość wypracowywanego świadczenia emerytalnego i rentowego będzie stanowiła pochodną składek odprowadzonych w okresie jego aktywności zawodowej. Informacja ta stanowi istotny sygnał, który wywołuje doniosłe skutki społeczne. Tak skonstruowane przepisy pobudzają do jak najszerszej i jak najdłuższej aktywności zawodowej w ramach systemu emerytalno-rentowego. Jednakże założenia reformy emerytalnej ulegają całkowitemu przekreśleniu, jeżeli okazuje się, że ustanowione zasady obowiązują co najwyżej w momencie ustalania prawa do określonego świadczenia, a następnie ustawodawca nie ma obowiązku zachowywania realnej wartości przyznanych świadczeń. Brak takiego obowiązku może mieć szczególnie dotkliwe skutki dla świadczeń pobieranych w długim okresie, a zatem przede wszystkich dla świadczeń emerytalnych i rentowych.
Przewidziana przez zaskarżoną ustawę tzw. waloryzacja kwotowa nie odpowiada logice ubezpieczeniowego systemu emerytalno-rentowego, który ze swojej natury został przewidziany na dziesięciolecia. Twórcy tego systemu słusznie podkreślali, że wymaga on stabilnych zasad funkcjonowania, a największe zagrożenie stanowią dla niego liczne zmiany motywowane doraźnymi interesami (zob. M. Góra, System emerytalny, Warszawa 2003, s. 206). Takie zmiany podważają zaufanie do systemu emerytalnego i sprzyjają utożsamianiu go z systemem podatkowym, który cechuje się zmiennością. A zatem trudno uznać, że zaskarżone przepisy leżą w interesie społecznym. Spowodowany przez nie brak zaufania do systemu emerytalno-rentowego może prowadzić do ucieczki z niego ze szkodą dla wszystkich ubezpieczonych, ale nade wszystko dla osób pobierających najniższe świadczenia. Tym samym incydentalna rzekoma waloryzacja kwotowa może powodować długotrwałe i daleko idące negatywne skutki społeczne. Wobec tego uważam, że zaskarżone przepisy są sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Szczególnie krytycznie należy ocenić ich przyjęcie w czasie, gdy pierwsi beneficjenci zreformowanego systemu przechodzą na emeryturę.
6. Nie mogę podzielić rozumowania Trybunału, który uzasadniając konstytucyjność zaskarżonej ustawy, wyeksponował jej epizodyczność (incydentalność), a następnie powiązał ją z szeregiem różnorodnych i swoiście rozumianych argumentów natury społeczno-budżetowej, których suma miałaby równoważyć naruszenie prawa podmiotowego emerytów i rencistów do waloryzacji, zasady równości wobec prawa oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Po pierwsze, pojęcie ustawy „epizodycznej (incydentalnej)”, wielokrotnie powoływane przez projektodawców oraz Trybunał Konstytucyjny, nie jest jednoznaczne. W ostatnich latach określane tym mianem ustawy pojawiają się coraz częściej. W podstawowym znaczeniu ustawa epizodyczna to ustawa obowiązująca przez z góry wskazany (na ogół krótki) okres, związana z realizacją ściśle określonego celu. Trudno uznać, że definicji tej w pełni odpowiada ustawa obowiązująca formalnie przez określony czas, ale której istotne skutki trwają również po tym czasie. Tymczasem w wyniku tzw. waloryzacji kwotowej niższa, albowiem nie uwzględniająca utraty wartości realnej, wysokość prawie połowy emerytur i rent pobranych w 2012 r., jak również zdeformowana podstawa wymiaru tych świadczeń, stanowiły będą podstawę kolejnych waloryzacji. Tym samym istotne skutki zaskarżonej ustawy są długofalowe, a nie incydentalne.
Po drugie, trudno nie zgodzić się z poglądem Trybunału, że ustawodawca ma prawo – a niekiedy nawet obowiązek – przeprowadzania zmian doraźnych i na czas określony w reakcji na „szczególne okoliczności” związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi, finansowymi lub politycznymi. Jednakże w niniejszej sprawie projektodawcy zaskarżonych przepisów ani Trybunał Konstytucyjny tych „szczególnych okoliczności” nie wykazali. Okoliczności takie jak: spowolnienie gospodarcze, trudna sytuacja finansów publicznych, niekorzystne trendy demograficzne oraz rozwarstwienie wysokości świadczeń nie pozostają w racjonalnym związku z jednorazowym odejściem od waloryzacji rent i emerytur. Każde z tych zjawisk ma charakter systemowy i obserwowane jest na przestrzeni lat. Dlatego jednorazowe działanie w postaci tzw. waloryzacji kwotowej nie może mieć na nie istotnego wpływu, co wprost zaznaczono w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy w odniesieniu do problemu rozwarstwienia wysokości świadczeń.
Po trzecie, nie podzielam poglądu, że uzasadnieniem wprowadzenia zaskarżonych przepisów było poszukiwanie oszczędności budżetowych. Uważam za miarodajne informacje zawarte w oficjalnym dokumencie, którym jest uzasadnienie projektu zaskarżonej ustawy, w którym podkreślono, że „(...) celem zmiany zasad waloryzacji w 2012 r. nie jest szukanie oszczędności budżetowych” (druk nr 101/VII kadencja Sejmu, 4 stycznia 2012 r.). Wskazano również, że w budżecie państwa zabezpieczono środki pozwalające na waloryzację procentową na dotychczasowych zasadach. Zarazem nie można tracić z pola widzenia faktu, że poszukiwanie oszczędności jest stałym obowiązkiem ustawodawcy, który powinien w tym celu podejmować przede wszystkim działania systemowe mieszczące się w granicach konstytucyjnych.
Po czwarte, podobnie jak Trybunał uważam za istotne, a nawet konieczne, podwyższanie najniższych świadczeń emerytalno-rentowych. W pełni uzasadniają to alarmujące dane o skali ubóstwa w Polsce, nad wyraz szczegółowo przedstawione w wyroku Trybunału. Jednakże podzielam stanowisko Prezydenta, że ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwiać zabezpieczenie godnych warunków życia, nie może niweczyć konstytucyjnego prawa podmiotowego niektórych ubezpieczonych – a tym bardziej prawie połowy z nich – do ochrony realnej wartości otrzymywanych emerytur i rent. Zaskarżona ustawa posługuje się nieproporcjonalnym środkiem do osiągnięcia słusznego celu. Wbrew twierdzeniom Trybunału, nie jest to środek „najmniej uciążliwy”. Ustawodawca mógł wygospodarować oszczędności na sfinansowanie podwyżek najniższych świadczeń, m.in. stosując równą dla wszystkich waloryzację na podstawie niższego wskaźnika procentowego. Należy mocno podkreślić, że waloryzacja świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może być narzędziem polityki socjalnej państwa.
Po piąte, trudno jest zrozumieć, jak można doszukiwać się uzasadnienia zaskarżonych przepisów w zasadach sprawiedliwości i solidarności społecznej. Trybunał potraktował te zasady instrumentalnie, wręcz w rozumieniu potocznym, w oderwaniu od ich konstytucyjnego zakotwiczenia oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W oczywisty sposób nasuwa się pytanie, czy osoby (np. nauczyciele) pobierające emeryturę w wysokości np. 1600 zł czy 1700 zł brutto – szczególnie te samotne i schorowane – które straciły na tzw. waloryzacji kwotowej, są na pewno właściwymi adresatami apelu o solidarność społeczną. Nie mam wątpliwości, że nawet gdyby trudności finansowe państwa były poważne, świadczenia wypracowane przez emerytów i rencistów lub innych świadczeniobiorców z zabezpieczenia społecznego, czyli osoby o, z natury rzeczy, ograniczonej zdolności adaptacyjnej, są ostatnimi rezerwami, do których może sięgać ustawodawca. Uważam, że wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji powinna zmierzać do zagwarantowania przewidzianym w tym przepisie prawom podmiotowym odporności na incydentalne działania legislacyjne związane z realizacją doraźnych celów politycznych.
Pragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach.
Z powyższych względów czułam się zobligowana do złożenia zdania odrębnego.
Zdanie odrębne
sędziego TK Mirosława Granata
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. (sygn. K 9/12).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że na skutek waloryzacji kwotowej, podmioty podobne zostały co prawda potraktowane odmiennie (por. cz. III, pkt 6.2.4 uzasadnienia wyroku), ale dana ingerencja prawodawcy jest dopuszczalna, gdyż spełnia warunki relewantności, proporcjonalności i pozostaje w związku z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi (por. cz. III, pkt 6.2.5 uzasadnienia wyroku).
Moim zdaniem, skarżone przepisy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: nowela) nie spełniają żadnego z tych warunków.
Po pierwsze, chodzi o wadliwe ustalenie przez Trybunał cechy relewantnej w rozpatrywanej sprawie. Według Trybunału, cechą tą wydaje się ochrona minimalnych warunków życia części odbiorców świadczeń (określam ją jako „zdolność przeżycia do pierwszego”). Trybunałowi chodzi o uchronienie biednych przed utratą wartości świadczenia i o to, na ile możliwe jest pomniejszenie świadczeń innym emerytom i rencistom. Właściwość ta nie spełnia wymogów cechy relewantnej. Pozostaje adekwatna tylko dla części zbioru (najsłabiej uposażonych). Dotyczy części, a nie wszystkich odbiorców świadczeń. Trybunał zajmuje się właściwie tylko częścią emerytów i rencistów, tj. tymi, którzy dostają najmniej.
Moim zdaniem, cechą wszystkich odbiorców świadczeń jest zabezpieczenie przed spadkiem wartości realnej emerytur i rent z ubezpieczenia społecznego oraz emerytur i rent wypłacanych z innych tytułów (za rok 2012). Wyłącznie ta właściwość odbiorców świadczeń pokazuje, co jest jednakowe dla całego (wielomilionowego) zbioru ludzi. Podmioty te, mimo swej różnorodności (por. art. 5 ust. 1 noweli), łączy to, że ich świadczenia straciły określoną wartość wskutek inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Ochrona przed spadkiem wartości realnej świadczenia jest wspólna dla wszystkich członków zbioru. Dotyczy tych, którzy mają „zasługę pełną” (odłożyli na świadczenie w większym lub mniejszym stopniu, a władza państwowa „opiekuje się” ich świadczeniem), i tych, których zasługa, w takim znaczeniu, jest „niepełna” (np. świadczenia z systemu zaopatrzeniowego), mieszkających w mieście lub na wsi, żyjących w biedzie, jak i „zamożnych” świadczeniobiorców. Wszyscy emeryci i renciści, z punktu widzenia wspomnianej cechy, podlegają regulacji chroniącej realną wartość ich świadczenia. Każdy z nich dysponuje pewną zasługą, skoro zgodnie z prawem nabył świadczenie.
W moim podejściu, zbiór dystrybutywny wyznaczony jest przez bycie emerytem lub rencistą z ubezpieczenia społecznego albo z innego tytułu. Cechą relewantną może być, jak wiadomo, tylko taka właściwość, która dotyczy całego zbioru. Dana cecha ma jeszcze tę zaletę, że jest prosta. Nie dzieli odbiorców świadczeń na biednych i bogatych, na tych, którym państwo może odjąć od świadczenia, i na tych, którym państwo może dodać. Nikogo nie wyłącza lub nie pomija. Nie wprowadza rozróżnienia między podmiotami będącymi w jednakowej sytuacji wobec inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Wszyscy, w większym lub mniejszym stopniu, posiadają zasługę wobec władzy. Tak wyróżniona cecha nie zamykała Trybunałowi możliwości rozważenia tego, czy konstytucyjnym środkiem działania prawodawcy nie byłaby w tej sprawie, na przykład, waloryzacja procentowa degresywna (umożliwiająca nierówne potraktowanie nierównych).
Uzasadnienie nierówności w prawie musi być normą, która daje rację nierówności. Racjonalność nierówności, w stopniu największym, musi być obiektywna. Wtenczas nierówność w prawie jest uzasadniona, a nie tylko wyjaśniona. Racjonalność w analizie „równe/nierówne” polega na przyznaniu ratio zróżnicowaniu na podstawie cechy relewantnej. Racja działania ustawodawcy oznacza usprawiedliwienie nierówności, jaką on wprowadza. W rozpatrywanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
Po drugie, Trybunał waloryzację kwotową legitymuje „szerokim kontekstem ekonomicznym”, „koniecznością zachowania równowagi finansów publicznych”, „stanem finansów publicznych”. W istocie chodzi o znaczenie powoływania się ustawodawcy na kryzys gospodarczy. Czy kryzys, z punktu widzenia Konstytucji RP, może uzasadniać działanie ustawodawcy polegające na określonym odejściu od zasady równości? Przyznaję, że jest to trudne do ustalenia. „Kryzys” na gruncie prawa konstytucyjnego nie jest kategorią jasną. Nie jest on definiowany w prawie (art. 216 Konstytucji ust. 5 nie definiuje „kryzysu”, lecz stanowi szczególną gwarancję ochrony finansów publicznych), ani tym bardziej, w ekonomii. Zarazem prawnik nie może powiedzieć, że kryzys „nic mnie nie obchodzi” (tak może wypowiedzieć się tylko skrajny pozytywista). Uważam, że kryzys nie stanowi racji wprowadzonej nierówności w rozpatrywanej sprawie. Uczestnicy postępowania w stanowiskach pisemnych (podtrzymanych na rozprawie) stwierdzili, że koszt waloryzacji kwotowej „mieści się w tym samym skutku finansowym, co waloryzacja procentowa, o wskaźnik 104,8%”. Argument z zachowania równowagi finansowej ma być neutralny (por. s. 19 wniosku Prezydenta RP z 10 lutego 2012 r.). Uzasadnienie rządowego projektu danej ustawy wskazuje jednak na to, że budżet państwa nie miał wolnych środków, które można było przeznaczyć na działania osłonowe (wprowadzenie dodatków dla najuboższych). Rozbieżność ocen kosztu waloryzacji nie musi jednak decydować o konstytucyjności lub niekonstytucyjności skarżonej regulacji (np. w 2013 r. prawodawca może przydzielić mniejszą podwyżkę tym, którzy zyskali w 2012 r., a większą tym, którzy stracili w 2012 r.). „Kryzys gospodarczy” może być nadużywany przez ustawodawcę w taki sposób, że regulacje, jakie wprowadza, mogą z tego powodu stale zagrażać zasadzie równości, ochronie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa lub innym wartościom i zasadom. „Zarządzanie” kryzysem przez władzę wykonawczą, jak się wydaje, może być w miarę dowolne. Może być on dość swobodnie interpretowany przez właściwego ministra. Argumentacja związana z „kryzysem” może być rozszerzana w różnych kierunkach. Może ona wpływać na podporządkowanie myślenia Trybunału argumentom wspomnianych władz.
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny, badając, czy wprowadzona regulacja stanowi najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu (warunek proporcjonalności), posługuje się swobodnie zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeśli zasada sprawiedliwości społecznej, jak w wypadku niniejszej sprawy, ma działać samodzielnie, to nie wiadomo, co ona oznacza. Pragnę zauważyć, że sprawiedliwość społeczna jako argument ważący rozstrzygnięcia Trybunału nie wytrzymuje testu z uogólnienia. Jakie bowiem zasady i wartości, przy posługiwaniu się przez Trybunał w sposób samodzielny tą sprawiedliwością, mają ograniczać dowolność ustawodawcy? Dlaczego ustawodawca nie miałby zrównywać w innych jeszcze dziedzinach? Sprawiedliwość społeczna, w odniesieniu do odbiorców świadczeń emerytalno-rentowych została zawężona do znaczenia „wszystkim tyle samo” i nadto została złączona z sytuacją, która jest różna od samej waloryzacji, jaką ma być zmniejszenie rozpiętości dochodów między odbiorcami świadczeń. Zasada ta nie niweluje (nie znosi) różnic między ludźmi. Nie czyni z nierównych równych. Stosowana tu przez Trybunał interpretacja tej zasady jest za wąska z uwagi na sprawiedliwość i rygory państwa prawnego. Byłoby dla mnie czymś niepokojącym, gdyby istotnie takie właśnie znaczenie w Konstytucji miała mieć sprawiedliwość społeczna.
Sprawiedliwość społeczna pełni w Konstytucji wrażliwą funkcję jako zasada w pewnym sensie wyrównawcza w stosunku do ogólnej równości wobec prawa. Sprawiedliwość ta w jakiś sposób „celuje” w zwykłą sprawiedliwość. Nie może ona jednak przekreślać tego, aby ludzie dysponowali różnymi zasobami lub aby pozostawali różni pod względem majątkowym. Trybunał, w niniejszym wyroku, ujmuje sprawiedliwość społeczną w sposób ograniczający, tj. służy ona określonemu zrównaniu odbiorców różnych świadczeń. Jestem pewien tego, że Konstytucja nie nakazuje takiego rozumienia sprawiedliwości społecznej, wedle której zasadne jest przesuwanie środków między grupami emerytów i rencistów w sposób słabo związany z kryterium zasługi, w sytuacji gdy koszt obydwu metod waloryzacji jest zbliżony. Ryzyko myślenia trybunalskiego polega tu na tym, że nie dysponuje się jasnym pojęciem kryzysu gospodarczego w prawie konstytucyjnym, a jednocześnie aplikuje się zasadę sprawiedliwości społecznej samodzielnie, w oderwaniu od reguł państwa prawnego. Trybunał zdaje się replikować, zdając sobie sprawę z tej wątpliwości, że znane są mu „miary” sprawiedliwości społecznej. Można być pewnym takiego stanowiska, ale w sytuacji jaskrawego odrzucenia równości lub zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Natomiast w sytuacji granicznej, tj. gdy większość świadczeń emerytalno-rentowych jest niska, gdy część uprawnionych zyskuje (ci, którzy mają świadczenie nieprzekraczające 1480 zł), a inni tracą, wydaje się wątpliwe operowanie sprawiedliwością społeczną bez wiązania jej z innymi zasadami państwa prawnego.
Sprawiedliwość społeczna musi działać w kontekście innych naczelnych zasad. Sprawiedliwość, wywodząca się od Arystotelesa (oddaj drugiemu to, co mu się słusznie należy), jest także zasadą Konstytucji. Wynika ona z aksjologii Konstytucji. Zakładanie, że ustawa zasadnicza jej nie zna lub że nie występuje w niej, byłoby dla mnie nie do przyjęcia. Sprawiedliwość społeczna, wskazana w art. 2 Konstytucji jako „ograniczająca” normę o Rzeczpospolitej Polskiej jako państwie prawnym, pozostaje raczej pewnym „wyjątkiem” od sprawiedliwości. Z pewnością nie niweczy sprawiedliwości. Jeśli sprawiedliwość może ustępować sprawiedliwości społecznej, to nie bezwarunkowo. Nie byłoby też zasadne wydzielanie z art. 2 Konstytucji niezależnych norm, tj. że Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej oraz że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Przepis ten zachowuje swój walor wówczas, gdy jest odczytywany łącznie, tj. gdy państwo prawne ogranicza działanie sprawiedliwości społecznej oraz gdy sprawiedliwość społeczna nie przeważa nad państwem prawnym. Natomiast stosując zasadę sprawiedliwości społecznej w oderwaniu od zasady państwa prawnego, zezwala się ustawodawcy na nadwyrężenie standardu państwa prawnego.
Już formalne rozumienie zasady państwa prawnego źle znosi jednorazową ingerencję w stabilność prawa. Jest ona wątpliwa tym bardziej na gruncie materialnego pojmowania państwa prawnego. Działanie ad hoc ustawodawcy musi być wówczas ważone wartościami, jakie składają się na państwo prawne. Ale jeśli nawet byłoby dopuszczalne incydentalne odstąpienie od zasad równości, ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i innych, z uwagi na kryzys gospodarczy, to rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał brakuje ogólniejszej perspektywy. Chodzi o nienałożenie na ustawodawcę, który powołuje się na kryzys gospodarczy, a przy tym podnosi jednorazowość swego działania, określonych warunków.
Argument o jednorazowości rozwiązania przyjętego w ustawie nowelizującej świadczy przeciwko demokratycznemu państwu prawa. Akceptuje się jednorazowość działania ustawodawcy, bez postawienia dostatecznych granic takiemu działaniu. W regulacji, która dotyczy milionów odbiorców świadczeń, racją nie może być jednorazowość (epizodyczność) działania władzy. Ratio takiej nierówności musiałoby być szczególnie ostre (dosięga ona bowiem odbiorców świadczeń, których emerytury i renty w porównaniu z wynagrodzeniami, są niskie). Waloryzacja kwotowa obowiązuje rok, ale jej konsekwencje mają charakter trwały. Kolejne waloryzacje będą obliczane od zniekształconej podstawy wymiaru świadczenia. Jednorazowość tej regulacji nie jest wcale jej zaletą. Takie odstąpienie przez ustawodawcę od zasad Konstytucji nie pomniejsza tego naruszenia. Akceptacja takiego podejścia prawodawcy osłabia państwo prawa. Państwo prawa polega na regułach i wyraża się w nich, a te są jednorazowe, lecz stałe. Rolą Trybunału jest uogólnianie wymogów wobec stanowienia prawa. Trybunał ewentualne odstępstwo od zasady równości w materii tak wrażliwej jak zabezpieczenie społeczne winien obudować określonymi warunkami: kiedy, w jakich okolicznościach, na jakich warunkach można odejść od równego traktowania podmiotów o określonej cesze w zakresie zabezpieczenia, z powodu kryzysu gospodarczego.
Po czwarte, Trybunał, z punktu widzenia wartości, jaką jest dobro wspólne, aprobuje „lekkie spowolnienie procesu społecznego rozwarstwiania się” (cz. III, pkt 6.2.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał widzi je jako skutek waloryzacji kwotowej i uznania jej za konstytucyjną. Dobro wspólne, w rozumowaniu trybunalskim, zostało umieszczone po stronie waloryzacji kwotowej. Rozumowanie takie, moim zdaniem, jest całkowicie niezasadne. Już wymienne posługiwanie się przez Trybunał „dobrem wspólnym” i „dobrem ogółu” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku) nakazuje ostrożne podejście do wspomnianej oceny. Stanowisko takie zakłada ponadto ważenie zasady dobra wspólnego z innymi zasadami i wartościami. Dobro wspólne jest zaś zasadą, która nie podlega ważeniu. Próba ważenia dobra wspólnego przypominałaby próbę ważenia godności człowieka. Obydwu tych dóbr nie wolno ważyć. Dobro wspólne jest swoistą matrycą Konstytucji, w której odbijają się różne inne zasady i wartości konstytucyjne i która podąża za wynikiem ważenia konkurujących zasad i wartości. Przypisywanie zaś dobra wspólnego określonemu rozstrzygnięciu celem wzmocnienia jego znaczenia wydaje się głęboko nieuprawnione. Należy też zaznaczyć, że ani z art. 1, ani z art. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić obowiązku organów władzy publicznej „dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku). Nawet sąd konstytucyjny nie ma prawa do arbitralnego posługiwania się fundamentalną wartością jaką jest dobro wspólne.
Z tych powodów postanowiłem złożyć zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Kotlinowskiego
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.
Zdanie odrębne
sędziego TK Piotra Tulei
do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12.
Zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia niniejszego wyroku, gdyż uważam, że Trybunał Konstytucyjny przyjął zbyt szeroki zakres swobody ustawodawcy w ograniczaniu prawa do waloryzacji emerytur. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się też w sposób jednoznaczny, czy przyjęty w zaskarżonej ustawie model waloryzacji kwotowej jest dopuszczalny jedynie jednorazowo, czy może być uznany za trwały element mechanizmu waloryzowania emerytur. W uzasadnieniu brak też pełnego odniesienia się do argumentów przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności do argumentów uzasadniających naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych.
Art. 67 Konstytucji w sposób wyjątkowo syntetyczny normuje problematykę zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie samo pojęcie „zabezpieczenia społecznego” wielokrotnie stawało się przedmiotem rozważań w orzecznictwie i doktrynie prawa konstytucyjnego. Odnosząc się do owego dorobku, można wskazać, że najczęściej jest ono definiowane jako „całokształt świadczeń, jakie – ze środków publicznych – są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie” (L. Garlicki, uwagi do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003, s. 3)
Pozostając na gruncie art. 67 Konstytucji, można wyodrębnić kilka rodzajowo odmiennych sytuacji, od których ustrojodawca uzależnił obowiązek udzielania obywatelowi świadczeń z zabezpieczenia społecznego – niezdolność do pracy ze względu na chorobę, niezdolność do pracy ze względu na inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego oraz pozostawanie bez pracy nie z własnej woli połączone z nieposiadaniem innych środków utrzymania. Wymienione przypadki, uznane przez ustrojodawcę za podstawowe z punktu widzenia zagwarantowania sytuacji ekonomicznej obywatela, wyznaczają treść prawa do zabezpieczenia społecznego.
W przypadku prawa do emerytury występuje swego rodzaju domniemanie, że wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego dana osoba może mieć poważne trudności z pozyskiwaniem źródeł utrzymania z pracy własnych rąk. Bez odpowiedniego zabezpieczenia taka osoba mogłaby utracić możliwość dalszej egzystencji. Stąd właśnie wynika potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania systemowego, które gwarantowałoby uprawnionym zabezpieczenie na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego (zob. K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 303)
W powyższym uzasadnieniu nie wyczerpuje się jednak istota prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci świadczenia emerytalnego. Implicite nabycie przedmiotowego prawa wiąże się bowiem z wykonywaniem pracy i przyczynianiem się do otrzymywania świadczeń emerytalnych. Innymi słowy, ubezpieczeniowy model prawa do emerytury charakteryzuje, po pierwsze, uzależnienie nabycia prawa od osiągnięcia wieku emerytalnego, po drugie jednak wymaga spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Na ten drugi warunek zdaje się wskazywać już sama etymologia słowa „emerytura”, wywodzonego od łacińskiego czasownika emerere – wysłużyć, zasłużyć. Z tego względu nie sposób mówić o prawie do emerytury bez zwrócenia uwagi na to, że spełnienie kryterium wieku jest niewystarczające do nabycia omawianego prawa, a immanentnym konstrukcyjnym założeniem dotyczącym nabycia prawa do emerytury jest utrzymywanie się określonego stanu w czasie poprzedzającym owo nabycie (swoistej „wysługi” uprawnionego). Dlatego też prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do emerytury nie ogranicza się wyłącznie do idei ochrony przed ubóstwem, jak twierdzi Trybunał Konstytucyjny w punkcie 4 części III uzasadnienia.
Zważywszy na etymologię słowa „emerytura” i wyrażenie w art. 67 ust. 1 Konstytucji wymogu osiągnięcia tzw. wieku emerytalnego, można stwierdzić, że nabycie prawa do zabezpieczenia społecznego w tej konkretnie formie będzie wynikało z okoliczności, jakie miały miejsce przed osiągnięciem wymaganego wieku. Innymi słowy, przyznanie świadczeń emerytalnych jest uzależnione od swoistej „wysługi” uprawnionego, która wynika z faktu zatrudnienia bądź podejmowania innej aktywności zawodowej. Cecha ta uzasadnia twierdzenie, że w tle wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do emerytury pojawia się idea sprawiedliwości rozdzielczej, wyrażająca się w formule „każdemu według jego zasług”. Formuła ta najlepiej oddaje charakter prawa do emerytury. Jednocześnie, biorąc pod uwagę usytuowanie prawa do emerytury wśród środków zabezpieczenia społecznego, należałoby dodać, że w tym przypadku przyjęta formuła mogłaby być modyfikowana formułą „każdemu według jego potrzeb”, nie może jej jednak zastępować. Taki wniosek wynika wprost z założeń systemu emerytalnego, który na pierwszy plan wysuwa związek pomiędzy przyznaniem świadczenia emerytalnego (i określeniem jego wysokości) a „zasługami” uprawnionego (i to niezależnie od sposobu ujmowania owych „zasług” przez ustawodawcę). Badając regulacje determinujące kształt systemu emerytalnego, można zauważyć, że jakkolwiek na przestrzeni lat „zasługi” uprawnionego do świadczenia emerytalnego były różnie opisywane, to sposób ich ujmowania pozwala na dostrzeżenie pewnej prawidłowości – w pewnym uproszczeniu można bowiem powiedzieć, ze świadczenie emerytalne za każdym razem, w mniejszym czy większym stopniu, jest uzależnione od długości okresu zatrudnienia i wysokości odprowadzanych składek. Zestawiając konstrukcję prawa do emerytury określoną w art. 67 ust. 1 Konstytucji z treścią art. 67 ust. 2 Konstytucji można zatem zauważyć, że o ile w obu przypadkach mówimy o środkach zabezpieczenia społecznego, o tyle każdy z tych przypadków ma swoją specyfikę, która musi zostać uwzględniona w procesie wykładni norm, wywodzonych z przywołanych przepisów. Dostrzeżenie tej specyfiki z jednej strony pozwala zrozumieć, że system emerytalny nie ma charakteru czysto pomocowego (co nadaje optykę wykładni art. 67 ust. 1 Konstytucji), z drugiej zaś strony ułatwia odpowiedź na pytanie, dlaczego ustrojodawca w art. 67 Konstytucji opisał różne rodzaje ryzyka, od których uzależniona została możliwość uzyskania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Z tego też powodu, dekodując normę, wynikającą ze sformułowania „obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego (…) po osiągnięciu wieku emerytalnego” (art. 67 ust. 1 Konstytucji), oprócz konieczności 1) zorganizowania systemu ochrony obejmującego obywateli; 2) zagwarantowania w jego ramach każdemu z nich ochrony; 3) uzależnienia ochrony od osiągnięcia określonego wieku, wskazuje się również na czwarty element – uzależnienie ochrony od wysługi bądź zasługi
(zob. K. Ślebzak, op. cit., s. 233). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. akcentowano konieczność postrzegania świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych w kategoriach wzajemności, co z kolei znajdowało przełożenie na „powiązanie wysokości świadczenia z wysokością uiszczanych składek” (L. Garlicki, op. cit., s. 2) .
Spełnienie przesłanek nabycia prawa do emerytury jest uzależnione od trwania określonego stanu faktycznego i prawnego. Tym samym nabywanie prawa do emerytury stanowi pewien długotrwały i złożony proces. Z tego względu można wyróżnić trzy etapy, w których dochodzi do urzeczywistnienia się omawianego prawa: a) etap wchodzenia na rynek pracy, b) etap realizacji wymogów nabycia tego prawa (kształtowania się ekspektatywy jego nabycia) i c) „etap korzystania” z owego prawa w związku z deklaratywnym stwierdzeniem jego nabycia i określeniem jego wysokości.
Biorąc pod uwagę obowiązującą w systemie emerytalnym zasadę wzajemności, wyrażającą się m. in. w tym, że źródłem świadczeń emerytalnych są składki płacone przez ubezpieczonego, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność ochrony praw do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza praw emerytalno-rentowych (tak w szczególności: wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Owa ochrona musi jednak zostać dostosowana do etapu nabywania prawa do emerytury, który przychodzi nam oceniać. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się w szczególności, że intensywna ochrona i kontrola odnosi się przede wszystkim do praw już nabytych, więc zarówno praw nabytych „w drodze skonkretyzowanych decyzji (…) jak i praw nabytych in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie” (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100) oraz do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych.
Można również zauważyć, że równolegle do dynamiki procesu nabywania prawa do emerytury zmienia się również intensywność ochrony uprawnionego podmiotu. Zależność tę łatwo przedstawić, posługując się pewną skalą rekonstruowaną na podstawie wskazanego przez L. Garlickiego założenia, że „im (…) bliżej danej osobie do spełnienia przesłanek uzyskania danego świadczenia, tym bardziej ograniczone stają się możliwości tej modyfikacji. Modyfikacja zakresu i wymiaru nie może mieć przypadkowego, czy – tym bardziej arbitralnego charakteru (…)” – (L. Garlicki, op. cit., s.7). Określona wartość realna nabytego prawa do emerytury powinna być prawnie chroniona. Brak takiej ochrony zaprzeczałby idei zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, gdyż prowadziłby do pozornego gwarantowania określonych świadczeń, które praktycznie byłyby bezwartościowe. Podstawą do określenia realnej wartości świadczenia jest wartość ekonomiczna emerytury w chwili nabycia prawa do jej pobierania.
Dotychczasowe spostrzeżenia znajdują szersze uzasadnienie doktrynalne. Potrzeba ochrony uprawnień emerytalnych stanowi „konsekwencję długofalowego charakteru tej formy przezorności, wyrażającego się z jednej strony w uzależnieniu nabycia prawa do świadczenia od określonych zdarzeń przeszłych, z drugiej zaś – w możliwości jego realizacji przez kolejne lata, co związane jest z problematyką realnej wartości nabytego prawa. Okres poprzedzający moment nabycia prawa, jak i okres po nim następujący ma zatem dla zainteresowanych zasadnicze znaczenie, gdyż o ile w pierwszym podejmują oni działania zmierzające do zapewnienia sobie świadczenia w przyszłości, o tyle w drugim stają się beneficjentami świadczenia emerytalnego aż do śmierci (…)” – (K. Ślebzak, op. cit., s. 61).
Na tym tle powstaje pytanie o konstytucyjne zakotwiczenie mechanizmu waloryzacji. Po przeanalizowaniu dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wątpliwości co do tego, że ustawodawca winien określać wysokość świadczenia emerytalnego w taki sposób, by nie naruszyć istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Wydaje się jednak, że konstytucyjny standard ochrony odnoszonej do świadczeń emerytalnych wykracza poza sam zakaz naruszania istoty prawa. Biorąc pod uwagę rozłożenie w czasie procesu uzyskiwania prawa do emerytury oraz możliwe długotrwałe korzystanie z owego prawa, podstawowe znaczenie ma problem zachowania wartości emerytury, której wysokość jest określana w decyzji organu emerytalnego. Z punktu widzenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadne wydaje się bowiem formułowanie oczekiwania, że państwo po ustaleniu wysokości świadczenia emerytalnego zapewni jego realną wartość. Takim właśnie mechanizmem, służącym zagwarantowaniu obywatelowi realnej wartości uzyskiwanej przez niego emerytury, jest mechanizm waloryzacji. Tym samym, patrząc z perspektywy zakotwiczonej w Konstytucji zasady ochrony praw nabytych, instytucja waloryzacji emerytur stanowi istotny element prawa do emerytury (podobnie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Takie zaś ujęcie mechanizmu waloryzacji emerytur pozwala na ocenę wprowadzanych w tym zakresie przez ustawodawcę regulacji. Jeśli bowiem ustawodawca określi wysokość świadczenia emerytalnego w sposób, który nie narusza istoty tego prawa, to z punktu widzenia zasady ochrony zaufania obywatela powinno się również postawić dalej idące pytanie – mianowicie, czy ustawodawca zagwarantował realną wartość emerytury, posługując się konstrukcją waloryzacji. Powyższą konstatację należy uzupełnić stwierdzeniem, że tak jak z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wynika określona wysokość emerytury, tak też przywołany przepis nie przesądza o przyjęciu określonego sposobu dokonywania waloryzacji. Dopóki bowiem stosowany przez ustawodawcę mechanizm waloryzacji jest ukierunkowany na zagwarantowanie realnej wartości przyznanych emerytur, dopóty ustawodawca ma swobodę w zakresie sposobu jej dokonywania, w szczególności jeśli chodzi o wybór i zmiany jej metody (podobnie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107).
Z wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do emerytury, odczytywanego przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych, można wywieść obowiązek wprowadzenia przez ustawodawcę takiego mechanizmu waloryzacji, który gwarantowałby realną wartość emerytury (źródłem tego obowiązku pozostaje art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji).
Jakkolwiek z Konstytucji wynika nakaz ochrony realnej wartości świadczenia emerytalnego, to prawo to nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Takie stanowisko wyraża m.in. L. Garlicki, pisząc, że „jeżeli (…) zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające ingerencję w prawa nabyte, dopuszczalne stać się mogą pewne ograniczenia zakresu waloryzacji, więc zmniejszanie realnej wartości rent i emerytur, przyjęcie nowej, mniej korzystnej metody waloryzacji czy odstąpienie od matematycznej wierności dokonywania waloryzacji (…)” – (L. Garlicki, op. cit., s. 8). Nasuwa się zatem pytanie o konstytucyjne podstawy ograniczania prawa do emerytury (czy też prawa do waloryzacji). Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji trudno uznać, że ów zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do emerytury wyznacza test proporcjonalności wywodzony z art. 31 ust. 3 zdania pierwszego Konstytucji. Dodatkowy argument uzasadniający wykluczenie stosowania testu proporcjonalności w odniesieniu do prawa do emerytury wynika ze specyfiki tego prawa. Specyfika ta przejawia się m.in. w tym, że realizacja prawa do emerytury opiera się na systemie dwupokoleniowym, a obecnie nawet na trójpokoleniowym. Innymi słowy, wysokość świadczeń emerytalnych jest ściśle powiązana z obciążeniami finansowymi nakładanymi na osoby obecnie pracujące.
Patrząc zatem na analizowane zagadnienie z szerszej perspektywy, można dojść do wniosku, że jeżeli cały system (a więc również nakładane na pracujących obciążenia) ma wykazywać trwałość, to zaciągane teraz „zobowiązania” względem emerytów będą realizowane przez osoby, które dopiero w przyszłości wejdą na rynek pracy. Na marginesie można wskazać, że takie ujęcie ukazuje często niedostrzegany przejaw zasady solidaryzmu – aby tak skonstruowany system mógł funkcjonować, niezbędne są mechanizmy, ukierunkowane na zagwarantowanie osobom aktualnie odprowadzającym składki emerytalne, ochrony świadczeń emerytalnych. Z punktu widzenia tych osób istotne wydaje się bowiem nie tylko wprowadzanie ochrony na etapie nabywania prawa do emerytury, ale również realizowanie dalszych gwarancji konstytucyjnych już na etapie „korzystania” ze świadczeń emerytalnych (np. przez właściwy mechanizm waloryzacji). Brak takich dalszych gwarancji stanowić może dla osób niebędących jeszcze beneficjentami świadczeń emerytalnych czytelny sygnał, że tkwiąc w takim systemie, w przyszłości także i one nie będą w pełni chronione, co z kolei sprzyja poszukiwaniu alternatywnego względem systemu emerytalnego sposobu zabezpieczenia. A brak zaufania wobec tak funkcjonującego systemu może znaleźć odzwierciedlenie w zmniejszającej się puli środków finansowych wpłacanych do systemu emerytalnego.
Podstawowym czynnikiem decydującym o możliwości ograniczenia prawa do emerytury jako prawa nabytego są środki finansowe, które znajdują się w systemie. Ich wysokość można wyliczyć, odwołując się przede wszystkim do liczby zatrudnionych i wielkości możliwych obciążeń fiskalnych. Toteż ustawodawca, ograniczając prawo do waloryzacji, powinien przede wszystkim wykazać, że ograniczenie to jest uzasadnione brakiem (przewidywanym brakiem – np. ze względu na niż demograficzny) środków w systemie. Określenie ilości pieniędzy w systemie powinno być zatem punktem wyjścia, dopiero w dalszej kolejności można by było stawiać pytanie o to, w jakim stopniu budżet mógłby (powinien) uzupełniająco finansować system (dopłacać ponad to, co zostało założone). Taka kolejność jest nieprzypadkowa – to na ustawodawcy bowiem spoczywa ciężar ustalenia warunków systemu ubezpieczeniowego, określenia puli środków, które się w nim znajdują, i tego, w jakim stopniu system może być dofinansowany przez budżet państwa, z drugiej zaś strony – ustawa budżetowa charakteryzuje się szczególnie mocnym domniemaniem konstytucyjności, co dodatkowo wzmacnia decyzję ustawodawcy o sposobie dysponowania środkami z budżetu państwa. Z przytoczonych powyżej względów instrumentem dla dokonania oceny ograniczenia prawa do emerytury (prawa do waloryzacji) nie może być test proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Problem owego ograniczenia należy rozstrzygać na gruncie art. 2 Konstytucji, przez odwołanie się do mniej rygorystycznie pojmowanej proporcjonalności. Takie odwołanie bazuje przede wszystkim na porównaniu wysokości środków, które znajdują się w systemie np. do wysokości środków, które należałoby wydatkować, waloryzując emerytury w sposób zapewniający utrzymanie ich realnej wartości. Na podstawie tak skonstruowanej proporcji możliwe jest zweryfikowanie, czy ustawodawca ze względu na brak środków w systemie mógł w danej sytuacji ograniczyć prawo do emerytury (jako prawo nabyte). Wskazane wyżej obiektywne czynniki mogą nie tylko uzasadniać ograniczenie prawa do waloryzacji, ale w wyjątkowych sytuacjach prowadzić do jej całkowitego zniesienia.
Formuła „każdemu według jego zasług” może wymagać ustawowej korekty ze względu na konieczność uwzględnienia innych formuł sprawiedliwości dystrybutywnej stosowanych w prawie do zabezpieczenia społecznego. Korekta ta może być uzasadniona m.in. koniecznością weryfikacji narastającego rozwarstwiania się wysokości wypłacanych świadczeń emerytalnych. Korekta taka może mieć jednak charakter epizodyczny. Nie jest dopuszczalne stałe ingerowanie przez ustawodawcę w prawo do waloryzacji świadczeń wyłącznie na podstawie zasady sprawiedliwości społecznej. Taki sposób postępowania ustawodawcy godziłby w stabilność konstytucyjnych podstaw systemu emerytalnego.
Nie jest też, moim zdaniem, dopuszczalne ograniczenie prawa do waloryzacji ze względu na konieczność realizacji przez ustawodawcę celów, o których mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Podzielam pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że ograniczanie prawa do waloryzacji jest w takim wypadku działaniem nieadekwatnym do założonych celów. Nieadekwatność ta polega m.in. na tym, że ustawodawca, zwiększając świadczenia emerytalne osób mających niskie emerytury, nie sprawdza w ogóle, czy te osoby nie uzyskują innych dochodów, a więc czy rzeczywiście pozostają bez środków utrzymania lub mają te środki znacznie ograniczone. W odniesieniu do osób, które uzyskują dochody z innych źródeł, zwiększanie ich emerytur kosztem ograniczania waloryzowania emerytur innych osób jest nieuzasadnione.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt sprawy o sygn. K 9/12, należy uznać, że ustawodawca w zasadzie nie zrealizował konstytucyjnych wymogów dopuszczalnego ograniczenia prawa do waloryzacji. Zastosowany przez niego mechanizm ograniczył prawo do waloryzacji pewnej grupie emerytów (nie zapewnił ich realnej wartości), a jednocześnie trudno przyjąć, by to brak środków w systemie emerytalnym stanowił uzasadnienie takiego ograniczenia. Jak wynika ze stanowisk uczestników, waloryzacja kwotowa i procentowa wymagały podobnego nakładu środków. To znaczy, że ustawodawca nic nie „zaoszczędził”. Taka konstatacja czyni w zasadzie zbędnym rozważanie, czy w świetle środków znajdujących się w systemie i środków budżetowych ustawodawca mógł przeprowadzić waloryzację proporcjonalną. Jeżeli rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich, że jedynym skutkiem waloryzacji było wzmocnienie sytuacji najbiedniejszych, co pozwoliło zaoszczędzić środki budżetowe na pomoc społeczną, to należy zgodzić się z Rzecznikiem, że ustawodawca użył środka nieadekwatnego do założonego celu. Nie można prowadzić polityki społecznej w ramach art. 67 ust. 2 Konstytucji za pomocą instrumentu pochodzącego z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Z drugiej jednak strony ustawodawca miał prawo, odwołując się do art. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej, dokonać jednorazowego spłaszczenia struktury świadczeń. Istnieją obiektywne czynniki wskazujące na to, że system nie był budowany sprawiedliwe „na wejściu”. Powyższe możliwe jest jednak tylko epizodycznie, gdyż długofalowo nie można posługiwać się waloryzacją jako instrumentem zmiany celów polityki społecznej i zabezpieczenia społecznego. Konstytucyjna ochrona waloryzacji zbyt silnie powiązana jest bowiem z indywidualną sytuacją emerytów i formułą „każdemu według zasług” oraz z zasadą ochrony praw nabytych.
Uważam, że wskazany w poprzednim akapicie powód jest jedynym uzasadniającym konstytucyjność waloryzacji kwotowej wyrażonej w zaskarżonej ustawie. Pozostałe argumenty uzasadniające, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjność ustawy nie znajdują oparcia w normatywnej treści art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie nie podzielam wywodów uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny dokonał oddzielnej interpretacji zasady zaufania, zasady ochrony praw słusznie nabytych i prawa do zabezpieczenia społecznego. Tymczasem jedynie łączna wykładnia tych zasad prowadzi do ustalenia normatywnej treści konstytucyjnego prawa do waloryzacji. Interpretacja taka uzasadnia pogląd, że podstawą do określenia realnej wartości emerytury jest jej wysokość w chwili nabycia prawa do emerytury. Konstytucyjnie chronione prawo do waloryzacji to prawo do zachowania tak wyznaczonej wartości świadczenia. Ustawodawca ma wprawdzie swobodę wyboru metod waloryzacji, jednak powinien wybierać wśród takich metod, które pozwalają zachować realną, w stosunku do początkowej, wartość świadczenia. Od dyrektywy powyższej można odstąpić. Odstąpienie to wymaga spełnienia wskazanych wyżej warunków. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny, wskazując na niedopuszczalność stosowania zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa do waloryzacji, idzie zbyt daleko. Jako granice swobody ustawodawcy przy ograniczaniu prawa do waloryzacji wskazuje jedynie na zakaz naruszania minimum życiowego i zakaz przeprowadzania waloryzacji pozornej. Pierwszy z zakazów nie ma praktycznego znaczenia, gdyż ochrona minimum życiowego nie wyznacza żadnego konstytucyjnego standardu waloryzacji. Treści drugiego zakazu Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnia, gdyż nie mówi, na czym polega realna wartość świadczenia. Powtarzające się w kilku miejscach stwierdzenie, że prawo do waloryzacji należy odróżnić od metody waloryzacji nie stanowi takiego wyjaśnienia. Ponadto Trybunał Konstytucyjny dopuszcza szeroki zakres odwoływania się do zasady sprawiedliwości dla korygowania prawa do waloryzacji. W efekcie ustawodawca uzyskuje prawie całkowitą swobodę ograniczania tego prawa, a Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu nie wskazuje kryteriów, które w sposób realny mogłyby ograniczać ustawodawcę i stanowić efektywne wzorce konstytucyjnej kontroli. Szczególnie jest to widoczne w odniesieniu do ochrony praw nabytych (cz. III, punkt 6.4.1.), bo jako jedyny argument uzasadniający ograniczenie prawa do waloryzacji przywołany został niewielki spadek siły nabywczej świadczeń części emerytów.
Tak szeroki zakres swobody ustawodawcy, uzasadniany specyfiką regulacji prawa do zabezpieczenia społecznego, jedynie pozornie jest zbieżny z ratio legis art. 67 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie pozwala on ustawodawcy elastycznie reagować na zmieniającą się sytuację społeczną i gospodarczą, powoduje jednak, że obywatele zostają pozbawieni pewności w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Pewności tej zostają pozbawieni nie tylko pobierający świadczenia emerytalne, ale również ci, którzy dopiero nabywają te świadczenia i będą je pobierać w przyszłości. Tymczasem dla właściwego funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego konieczna jest realizacja dwóch konstytucyjnych warunków: zapewnienia odpowiedniej elastyczności, na co wskazuje art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, i równoczesnego zagwarantowania w miarę stabilnych konstytucyjnych podstaw systemu, na co wskazuje związek art. 67 ust. 1 z art. 2 Konstytucji. W szczególności chodzi tu o związek prawa do zabezpieczenia społecznego z zasadą zaufania i zasadą ochrony praw nabytych.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do punktu 4 sentencji wyroku TK z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Prezydent Rzeczypospolitej zakwestionował m.in. art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa nowelizująca), które odnoszą się do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego objętych wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej mechanizmem waloryzacji kwotowej. Natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z zasadą sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji. W świetle pism procesowych oraz wyjaśnień składanych na rozprawie zakwestionowano m.in. mechanizm waloryzacji rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem albo chorobą zawodową oraz rent rodzinnych z tego tytułu. Zdaniem wnioskodawców, narusza on zasadę sprawiedliwości społecznej, między innymi z powodu mniej korzystnego traktowania osób pobierających dłużej renty z tytułu całkowitej i częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem lub chorobą zawodową oraz renty rodzinne z ubezpieczenia społecznego, niż osoby, które otrzymają te świadczenia po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
2. W ustawie nowelizującej ustawodawca doprowadził do zróżnicowania sytuacji prawnej osób pobierających niektóre świadczenia z zabezpieczenia społecznego w zależności od daty ich przyznania (przed 1 marca lub od 1 marca 2012 r.). Wynika to z przyjętego mechanizmu waloryzacji, która z jednej strony polegała na podwyższeniu o 71 zł najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy, będącej zarazem kwotą bazową ustalania wysokości innych rent od 1 marca 2012 r., z drugiej zaś strony – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej – na dodaniu do kwoty już pobieranych świadczeń, obliczonych na podstawie dotychczasowych przepisów, kwoty 71 zł. Zastosowany mechanizm waloryzacyjny nie uwzględnił w dostatecznym stopniu specyfiki poszczególnych świadczeń rentowych i zasad ich obliczania (stanowiących generalnie iloczyn kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy oraz ustawowego wskaźnika, wynoszącego 120% lub 84%). W konsekwencji poprawnie stosowanych reguł arytmetyki doprowadził zatem do niedającego się uzasadnić konstytucyjnie zróżnicowania wysokości tych świadczeń. Kryterium zróżnicowania stanowi okoliczność, czy osoba uprawniona pobierała takie świadczenie przed 1 marca 2012 r. (wtedy wysokość świadczenia obliczono na podstawie dotychczasowej kwoty bazowej, a następnie je zwaloryzowano o 71 zł), czy dopiero otrzyma je od tego dnia (wtedy wysokość świadczenia obliczona jest już na podstawie nowej kwoty bazowej). Zróżnicowanie to nie jest jeszcze, samo przez się, niekonstytucyjne. Może być ono nawet, pod pewnymi warunkami prawnymi i faktycznymi, uznane za konstytucyjnie usprawiedliwione. Nie podzielam tym samym stanowiska Trybunału wyrażonego w uzasadnieniu (cz. III, pkt 8.9 uzasadnienia), że podmioty pobierające świadczenia z zabezpieczenia społecznego określone w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy nowelizującej, które nabyły to świadczenie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej oraz takie podmioty, które nabyły je od 1 marca 2012 r., nie są podmiotami podobnymi. Ustawodawca nie zmienił kryteriów nabycia tychże świadczeń. Niezależnie zatem od tego, czy nabyły one wspomniane świadczenia przed 1 marca 2012 r., czy później, stanowią dokładnie tę samą klasę podmiotów – osób pozostających w ubóstwie, którym przysługuje dane świadczenie z zabezpieczenia społecznego. Data nabycia świadczenia może mieć natomiast znaczenie dla ustalenia wysokości konkretnego świadczenia. Należało zatem dokonać oceny, czy zróżnicowanie owej wysokości jest konstytucyjnie uzasadnione. Wtedy dopiero możliwa byłaby ocena zgodności zaskarżonych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Moim zdaniem, problem konstytucyjny leży nie w samym zróżnicowaniu w ramach tożsamej klasy podmiotów, lecz w sposobie tego zróżnicowania. Jeżeli świadczenia z zabezpieczenia społecznego przyznawane przed 1 marca 2012 r. są niższe, niż przyznawane później, to unormowanie takie – wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy nowelizującej – narusza art. 2 Konstytucji oraz wynikającą z niego zasadę sprawiedliwości społecznej.
3. Świadczenia rentowe z zabezpieczenia społecznego, o których mowa w zdaniu odrębnym, są generalnie podstawowymi źródłami utrzymania ich beneficjentów. Zastępują lub uzupełniają w istotnym stopniu źródła ich utrzymania w związku z zaistnieniem zdarzenia losowego uniemożliwiającego zarobkowanie na dotychczasowych warunkach. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w odniesieniu do wypadków przy pracy powodujących całkowitą lub częściową niezdolność do pracy. Świadczenia te przysługują tym samym osobom, które są najbardziej narażone na ubóstwo.
Nie jest konstytucyjnie wykluczone określenie na przyszłość wysokości świadczeń tego rodzaju na niższym niż dotychczas pułapie w odniesieniu do osób, które dopiero nabędą prawo do danego świadczenia, niż w odniesieniu do osób pobierających już dane świadczenie. Niedopuszczalne jest natomiast – moim zdaniem – takie ukształtowanie systemu zabezpieczenia społecznego i zasad waloryzacji świadczeń przysługujących osobom utrzymującym się od dłuższego czasu ze świadczeń zabezpieczenia społecznego z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy i chorobą zawodową, w którym dotychczasowi beneficjenci byliby traktowani w sposób mniej korzystny od rozpoczynających pobieranie tych świadczeń. Okres pozostawania w sytuacji utrzymywania się ze świadczeń społecznych – jako głównego źródła utrzymania – generalnie zmniejsza zdolności przystosowawcze takiej osoby do ewentualnego podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym wymiarze czasowym. Wyczerpują się ponadto najczęściej zgromadzone jeszcze w okresie aktywności zawodowej oszczędności, stanowiąc niekiedy dodatkowe, oprócz świadczeń socjalnych, źródło dochodu. Osoby takie – będące na skutek zdarzenia losowego dotknięte całkowitą bądź też częściową niepełnosprawnością – są szczególnie narażone na wykluczenie społeczne oraz ubóstwo. Potwierdzają to badania statystyczne. Jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego za 2011 r. – osoby utrzymujące się ze świadczeń socjalnych stanowią grupę społeczną należącą do grup najbardziej narażonych na ubóstwo. Bardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty (ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego, nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Czynnikiem zwiększającym zagrożenie ubóstwem – w świetle danych statystycznych – była niepełnosprawność. Co więcej, w ramach dotychczasowej grupy beneficjentów tego rodzaju świadczeń narasta zagrożenie ubóstwem, gdyż wskaźnik zagrożenia ubóstwem w 2011 r. wzrósł w porównaniu z 2010 r. (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i warunków życia, Warszawa 2012, s. 7-11). Chociaż Trybunał zauważył te dane, powołując je w uzasadnieniu wyroku, wyprowadził z nich jednak odmienne wnioski podczas oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.
4. Zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji bezpośrednio wpływa na ocenę realizacji przez państwo obowiązków wynikających z art. 67 Konstytucji (prawo do zabezpieczenia społecznego). Rozwiązania te m.in. nakazują państwu promowanie działań służących przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu osób pozostających bez pracy nie z własnej woli z powodu doznania uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy i chorobą zawodową. Mając na względzie zwiększone ryzyko wykluczenia osób dłużej narażonych na pozostawanie w ubóstwie, ustawodawca nie może traktować ich gorzej – w zakresie przyznawanego świadczenia generalnie zastępującego dotychczasowe źródło utrzymania, jakim było wynagrodzenie za pracę – od osób, które dopiero znalazły się w takiej sytuacji.
Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm waloryzacji, uznany przez Trybunał za epizodyczny (incydentalny, jednorazowy), ma w istocie charakter trwały. Powrócenie w 2013 r. do dotychczasowej „procentowej” waloryzacji świadczeń z zabezpieczenia społecznego w istocie utrwali, a nawet pogłębi, zróżnicowanie w ramach jednej grupy beneficjentów. Wyższe świadczenia osób, które nabyły je od 1 marca 2012 r., będą rosły proporcjonalnie szybciej od świadczeń nabytych przed 1 marca 2012 r.
W związku z powyższym uważam, że przewidziany w ustawie nowelizującej mechanizm waloryzacji kwotowej, mający zastosowanie – na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy nowelizującej – do renty z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem lub chorobą zawodową, renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a ponadto renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.
Z tych powodów uznałem za niezbędne zgłoszenie zdania odrębnego.
WYROK
z dnia 19 grudnia 2012 r.
Sygn. akt K 9/12*
* Sentencja została ogłoszona dnia 31 grudnia 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 1555.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r., połączonych wniosków:
1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:
a) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji,
c) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
a) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 19 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz są zgodne z zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5. Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745, z 2011 r. Nr 112, poz. 654 oraz z 2012 r. poz. 118) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 19 Konstytucji a w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w piśmie z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. W uzasadnieniu wniosku Prezydent RP wskazał, że art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zawieszają w 2012 r. waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przewidzianą w ustawie o emeryturach i rentach z FUS) i zastępują ją waloryzacją kwotową polegającą na podniesieniu każdego świadczenia o jednakową dla każdego świadczeniobiorcy kwotę 71 zł bez względu na wysokość pobieranego świadczenia.
1.2.1. W ocenie Prezydenta RP, na skutek waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł jeszcze większa od założonej przez projektodawcę ustawy z 13 stycznia 2012 r. grupa świadczeniobiorców otrzyma niższą – w odniesieniu do wysokości waloryzacji dokonanej na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS – podwyżkę świadczeń w 2012 r. Wobec świadczeniobiorców, którzy pobierają świadczenia przewyższające kwotę 1480 zł, nie zostanie osiągnięty cel waloryzacji, tj. utrzymanie realnej wartości świadczeń w stosunku do spadku siły nabywczej pieniądza. Zdaniem Prezydenta RP, przyjęty przez ustawodawcę mechanizm podnoszenia świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 r. o jednakową kwotę przybrał cechy dodatku i pozostaje w opozycji do jednej z najistotniejszych zasad obowiązujących w ubezpieczeniach społecznych, tj. zasady wzajemności.
1.2.2. Prezydent RP zauważył, że zastąpienie w 2012 r. waloryzacji procentowej waloryzacją kwotową budzi zastrzeżenia co do zgodności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Waloryzacja kwotowa zapewnia bowiem tylko części świadczeniobiorców zachowanie realnej wartości świadczenia emerytalno-rentowego. Kwestionowane przepisy, wprowadzając waloryzację kwotową z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji, różnicują sytuację emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest w tym przypadku wyłącznie wysokość pobieranego przez nich świadczenia. Realizacja prawa do zachowania realnej wartości świadczenia będzie pełna w odniesieniu do osób pobierających emerytury bądź renty nieprzekraczające 1480 zł, natomiast nie nastąpi dla świadczeniobiorców pobierających wyższe od tej kwoty świadczenia.
Zdaniem Prezydenta RP, nawet akceptując słuszność celu ustawy z 13 stycznia 2012 r., tj. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego osobom otrzymującym najniższe świadczenia emerytalno-rentowe, szczególnie w czasach kryzysu ekonomicznego i wzrostu kosztów utrzymania, pod znakiem zapytania pozostaje proporcjonalność zastosowanego zróżnicowania sytuacji prawnej osób otrzymujących świadczenia emerytalne i im podobne. Poważne wątpliwości budzi również spełnienie dwóch pozostałych warunków, tj. pozostawania kryterium różnicowania w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji oraz w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W ocenie Prezydenta RP, ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwić zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji, nie może niweczyć prawa pozostałych świadczeniobiorców do ochrony realnej wartości ich emerytur.
1.2.3. Skutki wprowadzenia waloryzacji kwotowej trwać będą nie tylko w 2012 r., ale pośrednio również w latach kolejnych.
1.2.4. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że wprowadzana zmiana mechanizmu waloryzacji jest podyktowana chęcią zachowania równowagi finansów publicznych, gdyż – jak wynika z zapewnień wnioskodawcy w toku pierwszego czytania – spowoduje ona jedynie przesunięcie środków pomiędzy grupami emerytów i rencistów otrzymującymi świadczenia o różnej wysokości.
1.2.5. Ustawodawca nie podjął systemowych działań mających na celu ochronę równowagi finansów publicznych w okresie kryzysu finansowego, ograniczając się do zmian w poszczególnych ustawach, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych.
1.2.6. Ustawodawca nie wskazał norm, zasad lub wartości konstytucyjnych przemawiających za ograniczeniem praw nabytych, a w toku prac legislacyjnych nie zostały dostatecznie rozważone inne rozwiązania służące ochronie przyjętego w ustawie o emeryturach i rentach z FUS modelu waloryzacji emerytur i innych świadczeń (np. przesunięcie w czasie waloryzacji). Zasada ochrony praw nabytych w przypadku praw z tytułu ubezpieczenia społecznego wyraża się w szczególności w ochronie realnej wartości emerytur i rent każdego świadczeniobiorcy.
1.2.7. Znaczna grupa obywateli podjęła decyzje dotyczące swych przyszłych świadczeń, w szczególności wydłużając okres aktywności zawodowej lub podejmując dodatkowe zajęcia zarobkowe, zwiększając kwotę składek odprowadzanych do systemu. Osoby te działały w zaufaniu do państwa będącego gwarantem ubezpieczeń społecznych. Stosując się do ustawowo określonych reguł, miały one prawo oczekiwać pozytywnych skutków swoich decyzji w okresie pobierania świadczenia. Zmiana przyjętych zasad waloryzacji świadczeń podważa w części celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i jako taka może zostać uznana za naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
1.3. Uzasadniając niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa, Prezydent RP wskazał, że zgodnie z tym przepisem waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają enumeratywnie wymienione świadczenia. Przepis jest tak zredagowany, że nie wiadomo na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone wymienione w nim świadczenia, ponieważ art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. reguluje kilka kwestii, w tym między innymi wskazuje trzy różne sposoby waloryzacji świadczeń. Należy zatem uznać, że przepis jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny, budzi wątpliwości interpretacyjne, pozostawia zbyt szeroki margines swobody organowi, który będzie go stosował.
1.4. W ocenie Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dzieje się tak, ponieważ ustawodawca w art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przyjął jeden mechanizm waloryzacji w odniesieniu do świadczeń ustalanych w różny sposób: zarówno obliczanych w odniesieniu do podstawy wymiaru (m.in. emerytury i renty z FUS), jak i tych, których wysokość określana jest w relacji do najniższej emerytury albo renty z FUS (m.in. renta socjalna).
2. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.
2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w piśmie z 13 lutego 2012 r. wniosła o zbadanie zgodności:
1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
2.2. RPO podniosła, że co do części świadczeniobiorców, którym waloryzacja kwotowa nie zapewnia ochrony wartości realnej świadczenia, dochodzi nie tyle do konstytucyjnie dozwolonego zmodyfikowania na przyszłość mechanizmu waloryzowania ich świadczeń, lecz do sprzecznego z art. 67 ust. 1 Konstytucji wyłączenia prawa do waloryzacji wypłacanych świadczeń. Narusza to konstytucyjne zasady praw nabywanych i nabytych oraz sprawiedliwości społecznej, stanowiących o istocie ochrony socjalnego ryzyka.
2.2.1. Jeżeli po 2012 r. będą obowiązywać zasady waloryzacji świadczeń wynikające z regulacji obowiązującej do końca 2011 r., to nie zostanie odbudowana ich realna wartość obniżona w wyniku zastosowania waloryzacji kwotowej w 2012 r.
2.2.2. Przy kształtowaniu zakresu prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury lub renty a wkładem do FUS, wyznaczonym przede wszystkim przez długość aktywności zawodowej oraz osiągane dochody. Tymczasem kwestionowana regulacja prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczonego do wysokości świadczenia. W konsekwencji regulacja ta jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
2.2.3. Mechanizm waloryzacji kwotowej dzieli świadczeniobiorców, należących do jednej kategorii podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą, na dwie grupy. W pierwszej grupie znajdą się osoby z najniższymi i niskimi świadczeniami. Waloryzacja kwotowa nie tylko chroni wartość realną tych świadczeń, ale zapewnia nawet ich wzrost. W drugiej grupie znajdą się osoby otrzymujące wyższe i najwyższe świadczenia, które po waloryzacji kwotowej nie pokryją spadku siły nabywczej pieniądza. Tylko świadczeniobiorcy z pierwszej grupy zachowują prawo do waloryzacji. Taka metoda waloryzacji nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ponieważ stawia w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości przyczyniły się w większym stopniu do zgromadzenia środków, przeznaczonych na wypłatę emerytur i rent. Z tych względów kwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
2.2.4. Niezrealizowanie celu waloryzacji, przez niezachowanie realnej wartości wypłacanych emerytur i rent osobom pobierającym świadczenia wyższe niż 1480 zł, narusza istotę konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasad równości i sprawiedliwości społecznej nie tylko w odniesieniu do świadczeń emerytalno-rentowych z ubezpieczenia społecznego, określonych ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ale także emerytur i rent wypłacanych z ubezpieczenia społecznego rolników i zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych.
2.3. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji, RPO podniosła, że ratio ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) jest potrzeba szczególnego wyróżnienia pewnego rodzaju szkód na zdrowiu w związku z wojną lub służbą wojskową. Ustawa ta, obok ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm.; dalej: ustawa o kombatantach), jest podstawowym przejawem specjalnej opieki, jaką zgodnie z art. 19 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych.
2.3.1. Waloryzacja kwotowa pozbawia prawa do waloryzacji emerytur lub rent wynoszących powyżej 1480 zł miesięcznie. Z art. 11 ust. 3a i 4 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy, a także większość inwalidów wojennych III grupy otrzymują renty wyższe niż 1480 zł. Tymczasem na podstawie art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. również w odniesieniu do tych świadczeń zastosowanie znajduje waloryzacja metodą kwotową, co ze względu na wysokość przysługującego świadczenia oznacza utratę jego wartości realnej. Nie można takiego stanu rzeczy uznać za zgodny z powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość.
3. Zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
3.1. 14 lutego 2012 r. Prezes TK zarządził łączne rozpoznanie wniosków Prezydenta RP oraz RPO z uwagi na ich tożsamość przedmiotową.
4. Stanowisko Sejmu.
4.1. Stanowisko Sejmu, w piśmie z 12 kwietnia 2012 r., przedstawiła Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15, art. 6 oraz art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim dotyczą weteranów walk o niepodległość, są zgodne z art. 19 Konstytucji, natomiast art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
Ponadto Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
4.2. Na podstawie analizy przepisów wyznaczających konstrukcje prawne waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce od 1982 r. Marszałek Sejmu wskazała, że ustawodawca w różnych okresach przyjmował odmienne regulacje, ponieważ musiał wyważyć interesy świadczeniobiorców oraz budżetu państwa (interesu wspólnego).
4.3. Dobór adekwatnego mechanizmu waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia pozostaje w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. Do niego należy zatem przyjęcie odpowiedniego wskaźnika waloryzacji (płacowy, kosztowy, mieszany), ustalenie, w jakich proporcjach uwzględniany ma być wzrost płac bądź cen, wskazanie odpowiedniego wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę podczas obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia), określenie odpowiedniego koszyka dóbr i usług, które będą mierzyły procesy inflacyjne, wybranie okresu, po którego upływie nastąpi waloryzacja, i daty, od której ten proces periodycznie będzie następował, rozstrzygnięcie, czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń. Normy konstytucyjne wymagają jedynie, aby przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszały istoty waloryzacji, a zatem nie można bezterminowo odstąpić od jej przeprowadzania, a wysokość świadczeń po jej przeprowadzeniu nie może spaść poniżej minimum życiowego.
4.4. Przyjęcie waloryzacji kwotowej nie oznacza per se automatycznej utraty wartości nabywczej świadczeń emerytalno-rentowych. Zwiększenie lub zmniejszenie ich siły nabywczej zależy bowiem od kwoty podwyżki, a nie od samego mechanizmu. Ustawodawca, korzystając ze swobody regulacyjnej w tym zakresie, może zatem przyjąć, że metoda waloryzacji będzie opierać się na kwotowym podwyższaniu wysokości świadczeń.
4.5. Nie można utożsamiać określonego przez ustawodawcę wskaźnika inflacji dla emerytów i rencistów z utratą realnej wartości świadczeń i na tej podstawie rozstrzygać o naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony istoty prawa do waloryzacji (prawa do zabezpieczenia społecznego). Wskaźnik cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów odzwierciedla bowiem zmianę przeciętnych cen towarów i usług z uwzględnieniem właściwego dla tych gospodarstw modelu konsumpcji. Jednakże struktura wydatków osób, których świadczenia emerytalno-rentowe wynoszą powyżej 1480 zł (a zwłaszcza osób pobierających wysokie świadczenia, np. powyżej 5000 zł), będzie inna niż osób pobierających niższe świadczenia. Właściwa stopa inflacji dla emerytów albo rencistów pobierających świadczenia powyżej 1480 zł może różnić się zatem od przeciętnej stopy inflacji dla wszystkich emerytów.
4.6. Nawet jednak przyjmując wskazany przez Prezydenta RP i RPO wskaźnik inflacji, spadek realnej wartości świadczenia następuje tylko w stosunku do części świadczeniobiorców, natomiast pozostali otrzymują podwyżkę równą lub wyższą niż inflacja. Niektóre kategorie świadczeń zostały podwyższone powyżej wskaźnika inflacji, a zatem nie mogły utracić wartości realnej, np. świadczenia przedemerytalne, renty socjalne, świadczenia pieniężne przysługujące ofiarom działań wojennych, renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, renty strukturalne w rolnictwie.
4.7. Marszałek Sejmu wskazała również, że zwiększenie świadczeń, które nie zrekompensowało utraty ich realnej wartości na skutek zachodzących procesów inflacyjnych, nie doprowadziło do obniżenia ich poniżej minimum życiowego. Uwzględniając inflację na poziomie 4,8%, spadek realnej wartości świadczeń przekraczających kwotę 1480 zł jest zależny od wysokości pobieranego świadczenia. Na przykład dla świadczenia wynoszącego 2100 zł jest on mniejszy niż 1,5% (71 zł stanowi 3,4% kwoty podwyższanej), a dla świadczenia wynoszącego 5000 zł wynosi on mniej niż 3,5% (71 zł stanowi 1,42% kwoty podwyższanej). Podkreślić należy, że sam wskaźnik inflacji jest niższy niż 5%. A zatem maksymalny spadek wartości realnej świadczenia wynosić będzie niecałe 4,8% (dla hipotetycznych świadczeń powyżej 20 000 zł). Zdaniem Sejmu, spadek wartości realnej świadczenia nie jest zatem tak duży, aby można było uznać, że wskaźnik waloryzacyjny jest „pozorny” i nastąpiło naruszenie istoty prawa do waloryzacji.
4.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a wysokością emerytury i renty, Marszałek Sejmu podniosła, że wśród świadczeń objętych ustawą z 13 stycznia 2012 r. zasada wzajemności nie odnosi się do świadczeń z ubezpieczenia rolniczego, świadczeń przedemerytalnych, rent socjalnych, rent strukturalnych w rolnictwie, rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, świadczeń pieniężnych wymienionych w art. 16 ustawy o kombatantach, rent inwalidzkich dla inwalidów wojennych, rent rodzinnych po inwalidzie wojennym, świadczeń pieniężnych przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych oraz świadczeń żołnierzy i funkcjonariuszy mundurowych. Świadczenia te finansowane są z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności.
4.9. Zasada wzajemności nie jest w pełni realizowana także w odniesieniu do świadczeń wypłacanych z systemu ubezpieczeń społecznych oraz emerytur pomostowych i nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, ponieważ ich wysokość nie jest ściśle powiązana z wysokością zgromadzonych składek.
4.10. Problem zachwiania proporcji pomiędzy składką a wysokością świadczenia (spłaszczenia wysokości świadczeń) na skutek przeprowadzenia waloryzacji kwotowej nie dotyczy okresowej emerytury kapitałowej. Jest ona bowiem wypłacana ze zindywidualizowanych (przypisanych emerytowi) środków zgromadzonych na rachunku w OFE oraz subkoncie w FUS, aż do wyczerpania środków lub osiągnięcia wieku 65 lat. Objęcie tego świadczenia określonym typem waloryzacji nie zmienia wartości zgromadzonych środków. Z tego punktu widzenia jest zatem irrelewantne, w jakiej proporcji do innych wypłacanych okresowych emerytur kapitałowych znajduje się waloryzowane świadczenie. OFE, wypłacając emeryturę co miesiąc, będzie zamieniał (umarzał) odpowiednią liczbę zgromadzonych jednostek rozrachunkowych, których wartość jest równa wysokości wypłacanego świadczenia. Jeśli kwota świadczenia na skutek waloryzacji będzie rosła szybciej niż cena jednostki rozrachunkowej (ta ostatnia może także spadać) dojdzie do wyczerpania zgromadzonych środków. Jeśli natomiast zajdzie proces odwrotny, emerytura okresowa będzie wypłacana do daty osiągnięcia wieku. A zatem przyjęty sposób waloryzacji decyduje o szybkości „zużycia” zgromadzonych w OFE środków finansowych. Jeśli po osiągnięciu wieku 65 lat na rachunku nadal będą znajdować się środki finansowe, posłużą one do wyliczenia kapitałowych emerytur dożywotnich. Emeryt ich nie traci. Również z tego punktu widzenia nie można podzielić poglądu wnioskodawców o naruszeniu Konstytucji na skutek „spłaszczenia” wysokości wypłacanych emerytur okresowych.
4.11. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, wartościami, którym służy waloryzacja kwotowa, są zasada równowagi finansów publicznych państwa oraz zasada solidaryzmu społecznego. Władztwo budżetowe należy do parlamentu, który ustala podział dostępnych środków finansowych, uwzględniając aktualne potrzeby finansowe państwa i priorytety prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej. Z tej perspektywy wybór pomiędzy waloryzacją kwotową a waloryzacją procentową niższą niż inflacja, ale uzupełnioną dodatkiem dla niektórych świadczeniobiorców, jest kwestią techniczną i nie ma ważącego znaczenia dla oceny zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania.
4.12. Istotą waloryzacji kwotowej wprowadzanej na z góry ustalony okres jest podwyżka świadczeń o równą dla wszystkich kwotę, a zatem także spłaszczenie ich wysokości. Ustawodawca, korzystając z zagwarantowanej mu konstytucyjnie swobody regulacyjnej wyboru metody waloryzacji, ma prawo do wprowadzenia przez określony czas kwotowej waloryzacji, o ile nie naruszy istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Ze względu na brak absolutnego nakazu przestrzegania zasady ekwiwalentności składki i świadczenia, dopuszczalne konstytucyjnie jest także ograniczenie rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek, o ile wysokość świadczenia nadmiernie nie odbiegnie od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeniowego.
4.13. Świadczenia przedemerytalne, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. W związku z tym art. 67 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
4.14. Zastosowanie metody waloryzacji kwotowej przy inflacji na poziomie 4,8% powoduje podwyżkę części świadczeń przekraczającą jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich emerytur i rent (maksymalnie o mniej niż 4,8%) nie sprowadza świadczenia poniżej minimum życiowego. Z tych względów kwestionowana ustawa jest zgodna z zasadą ochrony praw nabytych.
4.15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, Marszałek Sejmu podniosła, że zgodnie z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia emerytalno-rentowe zostały podwyższone o jednakową kwotę. Wszyscy świadczeniobiorcy zostali zatem potraktowani w identyczny sposób. Jednakże na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł wzrost świadczeń niektórych emerytów i rencistów był zbyt niski, aby uchronić je od utraty ich wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Zdaniem Marszałek Sejmu, waloryzacja kwotowa o 71 zł jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego. Odstąpienie od konieczności przeprowadzenia waloryzacji, zgodnie z zasadami ogólnymi, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło wzrost świadczeń powyżej poziomu inflacji emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Należy zatem uznać ją za racjonalną oraz pozostającą w zgodzie i bezpośrednim związku z celem i treścią badanych przepisów. Ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy model waloryzacji dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości wyższej niż 1480 zł. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczenia. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń ponad 20 000 zł, które ponad dziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w roku 2013 nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Z perspektywy celów funkcjonowania systemu emerytalno-rentowego wraz ze wzrostem wysokości pobieranych świadczeń następuje proporcjonalny przyrost obciążeń, a zatem nałożenie na osoby zamożne większych ciężarów związanych z kosztami zastosowania mniej korzystnej dla niektórych waloryzacji kwotowej jest zgodne z aksjologią konstytucyjną i służy realizacji zasad zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego.
4.16. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadami poprawnej legislacji, Marszałek Sejmu wskazała, że interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, wówczas konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru. Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
4.17. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z zasadą równości wobec prawa, Marszałek Sejmu zauważyła, że cechą różnicującą, która pozwala odmiennie kształtować sytuację prawną świadczeniobiorców, jest pobieranie renty zwaloryzowanej lub pobieranie świadczenia, które waloryzacji nie podlegało. Świadczenia waloryzowane (renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinne i szkoleniowe) są wypłacane w niższej wysokości niż pobierane po raz pierwszy. Natomiast zwaloryzowana renta socjalna jest wyższa niż przyznana po raz pierwszy. Wysokość świadczenia zwaloryzowanego i pobieranego po raz pierwszy jest zatem zróżnicowana ze względu na przeprowadzoną waloryzację. Osoby pobierające zwaloryzowane świadczenie oraz pobierające świadczenie niezwaloryzowane (zostało ono ustalone po raz pierwszy) nie należą do grupy podmiotów podobnych, a ustawodawca może różnicować wysokość ich świadczeń, o ile rozwarstwienie to nie jest drastyczne.
4.18. Ustawodawca zrealizował cel, jakim było podniesienie wszystkich waloryzowanych świadczeń o 71 zł (ewentualnie o 75% tej kwoty). Równocześnie wzrosła o tę samą kwotę najniższa renta z tytułu niezdolności do pracy. Z tego względu art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji.
4.19. Art. 19 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w odniesieniu do świadczeniobiorców niebędących weteranami walk o niepodległość. Zarzut dokonania waloryzacji świadczeń inwalidów wojennych (kombatantów) na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, to jest poniżej poziomu inflacji (4,8%), nie jest zasadny. Świadczenia osób, o których mowa w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), zostały podwyższone o 9,75%. Z kolei podwyżki świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, a mierząc spadek realny wartości świadczenia ogólnym poziomem inflacji (4,3%), był on jeszcze mniejszy. W opinii Marszałek Sejmu, przyjęta regulacja znajduje uzasadnienie w zasadach równości wobec prawa, zachowania równowagi finansów publicznych oraz sprawiedliwości społecznej, a ponadto jest proporcjonalna, ponieważ ograniczenie niektórych świadczeń weteranów jest nieznaczne.
5. Stanowisko Prokuratora Generalnego.
5.1. Prokurator Generalny w piśmie z 26 marca 2012 r. zajął stanowisko, że:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim przepisy te różnicują wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty, ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, są niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji,
3) art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność orzekania, ponieważ z argumentacji przedstawionej we wnioskach wynika, że Prezydent RP nie kwestionuje zgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., a RPO jej art. 4 ust. 9.
5.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa świadczeń, wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., skutkuje tym, że osoby uzyskujące świadczenia emerytalno-rentowe w kwocie powyżej 1480 zł zostały w 2012 r. pozbawione prawa do waloryzacji, a więc w odniesieniu do tych osób ustawodawca naruszył zasadę ochrony praw nabytych.
5.3. Waloryzacja kwotowa przewidziana w ustawie z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodna z zasadą równości wobec prawa, ponieważ nie zapewnia realnej wartości świadczeniom w wysokości powyżej 1480 zł. Wprowadzone różnicowanie świadczeniobiorców nie pozostaje w racjonalnym związku z celem waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, jakim jest zachowanie ich realnej wartości. Trudno ustalić, jakim wartościom konstytucyjnym służy. Nie spełnia wymagań zasady sprawiedliwości społecznej.
5.3.1. W systemie ubezpieczenia społecznego, na wypadek rodzajów ryzyka wymienionych w art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasada sprawiedliwości związana jest z zasadą wzajemności, oznaczającą istnienie więzi między prawem do świadczenia a wkładem wnoszonym przez ubezpieczonego do FUS. Zasada wzajemności łączy się, z kolei, z zasadą proporcjonalności, z której wynika dla ustawodawcy obowiązek zapewnienia odpowiedniej proporcji między wielkością wkładu a wysokością świadczenia. Metoda podwyższania wartości emerytur (rent) powinna gwarantować zachowanie realnej, „wypracowanej” wartości emerytury (renty), jako pochodnej długości okresu aktywności zawodowej oraz wysokości zarobków (wielkości wkładu wniesionego do FUS). Ustawodawcy, stosownie do art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, przysługuje wybór metody podwyższania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, ale ograniczony koniecznością zagwarantowania wszystkim emerytom i rencistom stabilnej ich wartości ekonomicznej. Waloryzacja emerytur i rent może następować na podstawie waloryzacji płacowej lub cenowej albo mieszanej. Istotne znaczenie ma to, aby metoda podwyższenia zapewniała zachowanie ekonomicznej wartości pobieranego świadczenia.
5.3.2. Przewidziane ustawą z 13 stycznia 2012 r. podwyższenie emerytur i rent oraz innych świadczeń o kwotę 71 zł różnicuje sytuację prawną świadczeniobiorców, nie realizując tym samym prawa wszystkich emerytów i rencistów do zachowania sprawiedliwej proporcji między wielkością ich wkładu do systemu a wysokością świadczenia. Dysproporcja ta w następnych latach będzie się pogłębiać, albowiem wysokość świadczenia ustalona w roku 2012 w wyniku waloryzacji kwotowej (niższej niż 104,8% dla osób pobierających świadczenia w kwocie wyższej od 1480 zł) będzie stanowić podstawę dla kolejnych waloryzacji.
5.4. Prokurator Generalny uznał, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie narusza zasad poprawnej legislacji, ponieważ ewentualne wątpliwości związane z tym przepisem można usunąć w toku interpretacji.
5.5. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych, rent rodzinnych z ubezpieczenia wypadkowego, rent socjalnych i świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie o świadczeniach pieniężnych prowadzi do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania i w konsekwencji do zróżnicowania sytuacji prawnej osób je pobierających. Biorąc pod uwagę, że celem regulacji określających minimalną wysokość rent z tytułu niezdolności do pracy oraz wysokość renty socjalnej, obliczanej od wysokości minimalnej renty, jest zapewnienie osobom niezdolnym do pracy, niezbędnego dla godnego życia, minimum środków utrzymania, to uzależnienie wysokości minimalnych świadczeń od terminu ich przyznania nie można uznać za racjonalnie uzasadnione, a tym samym za sprawiedliwe.
5.6. Prokurator Generalny wskazał również, że ze sposobu ustalania wysokości świadczeń wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy oraz większość inwalidów III grupy pobierali świadczenia w kwocie przewyższającej 1480 zł, a więc waloryzacja kwotowa nie zapewni tym świadczeniobiorcom utrzymania realnej wartości ich świadczeń. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można uznać, że ograniczenie waloryzacji świadczeń, przysługujących inwalidom wojennym i kombatantom, było uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, a zwłaszcza potrzebą zapewnienia równowagi budżetowej.
II
1. Na rozprawę 19 grudnia 2012 r. stawili się przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP), Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO), Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych.
1.1. W toku rozprawy przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że żaden z możliwych mechanizmów waloryzacyjnych nie jest z góry lepszy lub gorszy od innego. Wobec wysokiej inflacji waloryzacja kosztowa czy cenowa jest korzystniejsza dla uprawnionych aniżeli waloryzacja płacowa. Z kolei w sytuacji ograniczonej inflacji, w szczególności takiej, która zbliża się do zera, i realnego wzrostu płac, korzystniejsza jest waloryzacja płacowa. Dlatego można mówić o pewnym optymalnym mechanizmie waloryzacyjnym, który ustawodawca zwykły może kształtować z uwzględnieniem istniejących czynników, jak również przewidywanych. Mechanizm waloryzacyjny ma bowiem zapewnić utrzymanie realnej wartości emerytur, rent i innych świadczeń, których wysokość jest waloryzowana w dłuższym okresie. W związku z tym prawdopodobnie mechanizmy waloryzacji świadczeń mieszane, które uwzględniają i wzrost cen, czyli kosztów utrzymania, i wzrost realny płac, są najlepsze, ponieważ z jednej strony umożliwią utrzymanie realnej wartości emerytur i rent, z drugiej zaś strony umożliwią uprawnionym jakiś udział w owocach wzrostu gospodarczego.
Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, nic nie stoi na przeszkodzie, aby waloryzacja – z różnych przyczyn – nie miała charakteru pełnego w sensie absolutnej matematycznej dokładności co do tego, że wzrost kosztów utrzymania jest w 100% waloryzowany przyjętym mechanizmem.
Przedstawiciel Prezydenta RP przyznał, że argument odwołujący się do obowiązku zachowania realnej wartości świadczeń w odpowiedniej proporcji do odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne niekoniecznie z równą siłą odnosi się do wszystkich świadczeń wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.), zwłaszcza takich, których wysokość w istocie służy zapewnieniu możliwości jakiegokolwiek utrzymania, a więc rent socjalnych i podobnych świadczeń.
Przedstawiciel Prezydenta RP podkreślił, że pojęcie „waloryzacji”, wykształcone na gruncie prawa prywatnego, oznacza nic innego jak przerachowanie nominalnej wartości świadczenia pieniężnego w celu utrzymania jego wartości ekonomicznej, realnej. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych, jeżeli w ogóle konstruujemy prawo do waloryzacji, zwracamy uwagę na siłę nabywczą świadczenia w relacji przede wszystkim do kosztów utrzymania. Jeżeli bowiem uznajemy istnienie prawa do waloryzacji, to co najwyżej możemy mówić o waloryzacji pełnej, częściowej albo braku waloryzacji w ogóle. Samo pojęcie „waloryzacji” nie może być zmodyfikowane w ten sposób, że jakakolwiek podwyżka nominalnej wysokości świadczenia jest waloryzacją.
W ocenie przedstawiciela Prezydenta RP, kwestionowany mechanizm waloryzacji nie doprowadził do obniżenia świadczeń zabezpieczenia społecznego poniżej poziomu minimum życiowego. Niemniej jednak, w odniesieniu do świadczeń, które są wysokie, nie ma on żadnego związku z realnym wzrostem kosztów utrzymania.
Przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że celem waloryzacji jest utrzymanie ekonomicznej wartości świadczenia, ale to wcale nie znaczy, że to musi być waloryzacja stuprocentowa. Nie są też wykluczone mechanizmy waloryzacji degresywnej, czy np. waloryzacja kosztowo-płacowo-kwotowa. Tego typu waloryzacja ma tę zaletę, że następuje przesunięcie środków od osób, które mają najwyższe świadczenia, do tych, które mają najniższe.
Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, Polska nie znajduje się w fazie kryzysu. Kryzys jest w innych krajach. W odniesieniu do Polski można mówić, przynajmniej na razie, o opóźnieniu czy osłabieniu tempa wzrostu gospodarczego.
Przedstawiciel Prezydenta RP zgodził się, że instytucji waloryzacji w prawie cywilnym nie można odnosić do waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Waloryzacja świadczeń zabezpieczenia społecznego nie jest waloryzacją umowną, przewidzianą przez równorzędne strony stosunku zobowiązaniowego, ani też waloryzacją sądową z uwzględnieniem interesów obu stron i zasad współżycia społecznego. Waloryzacja w prawie cywilnym nawiązuje raczej do wyważenia interesów stron aniżeli do wskaźnika inflacji.
1.2. Przedstawiciel RPO zwrócił uwagę, że zasadniczą przyczyną podnoszenia najniższych emerytur jest to, że waloryzacja nie gwarantuje zachowania odpowiedniej relacji do wzrostu kosztów utrzymania. Jeśli koszty utrzymania rosną relatywnie szybciej, to jest to sygnał do podnoszenia świadczeń najniższych, co jest związane nie z mechanizmem waloryzacji, ale z polityką socjalną państwa.
Przedstawiciel RPO stwierdził, że u podstaw oceny mechanizmu waloryzacji świadczeń musi leżeć zasada sprawiedliwości społecznej, pojmowana w odniesieniu do systemu ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem, że każdy, kto ponosił większe ciężary związane z finansowaniem ubezpieczeń społecznych, może spodziewać się wyższego świadczenia. Ponadto przedstawiciel RPO potwierdził, że kształtując system emerytalno-rentowy, ustawodawca musi brać pod uwagę zasadę, że każdemu emerytowi czy renciście według zasług z okresu pracy, solidarność pokoleń, kontrolę nad skalą rozwarstwienia społecznego, koherencję społeczną i równowagę finansów publicznych. Ustawodawca musi respektować w pewnym zakresie zasadę wzajemności a jednocześnie system ubezpieczeń społecznych musi pełnić rolę redystrybucyjną.
Zdaniem przedstawiciela RPO, waloryzacja procentowa powinna odnosić się do świadczeń z systemów emerytalno-rentowych, bo z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika taka powinność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby inne świadczenia, niemające charakteru emerytalno-rentowego, waloryzować w inny sposób, np. metodą kwotową.
1.3. Przedstawiciele wnioskodawców – Prezydenta RP i RPO – potwierdzili, że ich argumentacja na rzecz niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia i przedmiot kontroli.
1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w petitum wniosku z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w petitum wniosku z 13 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
1.3. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek skierowany do Trybunału powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu oraz powołanie dowodów na jego poparcie. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku i powoduje w tym zakresie konieczność umorzenia postępowania.
1.4. Trybunał przypomina również, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stawał na stanowisku, że o przedmiocie wniosku decydują zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52).
1.5. Z wniosku Prezydenta RP wynika, że nie zostały zakwestionowane art. 4 ust. 9 i art. 5 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. określające kwoty maksymalnych zmniejszeń oraz świadczeń i dodatków podlegających waloryzacji w wysokości 104,8%. Jako przedmiot zaskarżenia Prezydent RP wskazał jednak art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., który w ustępie 1 zobowiązuje Prezesa ZUS do ogłoszenia należnych kwot dodatków i świadczeń oraz maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Prezydent RP nie sformułował przy tym argumentów uzasadniających zarzut niezgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją.
1.6. W związku z tym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w zakresie kontroli art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.7. Wskazany we wniosku RPO art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest przepisem nowelizującym, który nadał nowe brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). RPO nie zakwestionował ani trybu uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., ani sposobu wprowadzenia go w życie. Przedstawione w uzasadnieniu RPO zarzuty i argumentacja przytaczana na ich poparcie wskazują, że RPO w istocie kwestionuje treść, jaką otrzymał art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w następstwie uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
1.8. W petitum wniosku RPO jako przedmiot zaskarżenia wskazała m.in. art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Argumentacja przedstawiona przez RPO w uzasadnieniu wniosku dotyczy jednak zarzutu niezgodności kwotowej waloryzacji świadczeń w 2012 r. (art. 4 ust. 1) oraz sposobu obliczania świadczeń z jej zastosowaniem (art. 4 ust. 2-8). Art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. stanowi, że „Kwoty maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 104 ust. 8 ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają od dnia 1 marca 2012 r. podwyższeniu przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji w wysokości 104,8%”. Przepis ten zatem nie dotyczy kwestionowanego przez RPO mechanizmu kwotowej waloryzacji świadczeń. RPO nie uzasadniła nadto zarzutu niezgodności art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją. Z tej racji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umarza postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.9. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są przepisy wyznaczające mechanizm waloryzacji w 2012 r., a więc grupa przepisów wskazana przez wnioskodawców z uwzględnieniem związku między nimi (art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.) oraz przepisy wskazane samodzielne (cały art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. bądź poszczególne jego punkty oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
1.10. Kontrolowane przepisy mają następujące brzmienie:
– art. 4 ust. 1-8 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W 2012 r. waloryzacja od dnia 1 marca polega na dodaniu do kwoty świadczenia, w wysokości przysługującej w dniu 29 lutego 2012 r., kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł.
2. Waloryzacja podstawy wymiaru świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polega na pomnożeniu podstawy wymiaru świadczenia przez wskaźnik stanowiący iloraz zwaloryzowanej kwoty świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i kwoty tego świadczenia ustalonej na dzień poprzedzający termin waloryzacji.
3. Do waloryzacji podstawy wymiaru świadczeń wypłacanych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8, przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
4. W przypadku świadczenia niższego od kwoty najniższego świadczenia, do którego nie ma zastosowania gwarancja wysokości najniższego świadczenia, o której mowa w art. 85 ustawy, o której mowa w art. 1, kwota waloryzacji jest ustalana przez pomnożenie kwoty, o której mowa w ust. 1, przez iloraz kwoty tego świadczenia i kwoty najniższego świadczenia obowiązującej do dnia 29 lutego 2012 r.
5. W przypadku rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy i rent inwalidzkich III grupy kwota waloryzacji wynosi 75% kwoty, o której mowa w ust. 1.
6. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10.
7. Jeżeli emerytura z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje łącznie z okresową emeryturą kapitałową, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 15, każde z tych świadczeń podwyższa się o kwotę, o której mowa w ust. 1, proporcjonalnie do wysokości tych świadczeń.
8. Waloryzacji części okresowej emerytury kapitałowej, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, z 2010 r. Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398), dokonuje się proporcjonalnie do udziału tych części w wysokości okresowej emerytury kapitałowej”;
– art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. Waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają:
1) emerytury i renty, o których mowa w art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.);
2) świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.);
3) świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, z 2009 r. Nr 6, poz. 33 oraz z 2011 r. Nr 17, poz. 79 i Nr 75, poz. 398);
4) świadczenia, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, z późn. zm.);
5) renty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, z późn. zm.);
6) renty socjalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, z późn. zm.);
7) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.);
8) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.);
9) świadczenia, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, z późn. zm.);
10) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654);
11) renta strukturalna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873);
12) świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, z 2010 r. Nr 225, poz. 1465 oraz z 2011 r. Nr 122, poz. 696);
13) emerytury, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 138, poz. 808 i Nr 171, poz. 1016);
14) świadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398);
15) okresowe emerytury kapitałowe, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych”;
– art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„1. W przypadku zmiany po dniu 29 lutego 2012 r. wysokości rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10, do których prawo ustalono przed dniem 1 marca 2012 r., renty te oblicza się przez ich ustalenie od podstawy wymiaru, wynoszącej 2.164,48 zł oraz dodanie do tak obliczonego świadczenia kwoty waloryzacji, o której mowa w art. 4 ust. 1.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy ustalaniu wysokości rent rodzinnych po inwalidach wojennych i wojskowych, zmarłych po dniu 29 lutego 2012 r., których świadczenia zostały zwaloryzowane zgodnie z art. 4 ust. 1”;
– art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„W 2012 r. w zakresie uregulowanym w art. 4 nie stosuje się:
1) art. 88 i art. 89 ustawy, o której mowa w art. 1;
2) art. 48 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7;
4) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 8;
5) art. 12 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 11”;
– art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„2. W 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wydaje komunikatów, o których mowa w:
1) art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
2) art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela;
3) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego;
4) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych;
5) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich”;
– art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.:
„Podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po dniu 29 lutego 2012 r. stanowi kwota 2.235,48 zł”.
2. Problemy konstytucyjne.
2.1. Podstawowym problemem konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie jest zakres swobody ustawodawcy regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego, a ściśle: kształtowania mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem wnioskodawców, ustawodawca, zastępując ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzację procentową waloryzacją kwotową, wykroczył poza konstytucyjnie wyznaczoną swobodę regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego i naruszył:
– istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji),
– zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji),
– zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji),
– zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji),
– zasadę specjalnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość (art. 19 Konstytucji).
2.2. Zestawiając przepisy będące przedmiotem kontroli ze wskazanymi przez Prezydenta RP oraz RPO wzorcami kontroli oraz zarzutami niekonstytucyjności i sposobem ich uzasadnienia, Trybunał stwierdza, że niniejsze postępowanie dotyczy kontroli zgodności:
1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji,
3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
3. Waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1. Pojęcie, rodzaje i cele waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.1.1. Przez waloryzację, zwaną również indeksacją, rozumie się przeliczanie należności pieniężnych w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza. Świadczenia emerytalno-rentowe mogą tracić siłę nabywczą głównie na skutek inflacji. W warunkach stałej wartości pieniądza i niezmiennego poziomu kosztów utrzymania waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych nie byłaby konieczna. Wzrost cen osłabia wartość realną pobieranych świadczeń emerytalno-rentowych, a wzrost wynagrodzeń powoduje, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują ją w znacznie wyższym wymiarze niż osoby, które przeszły wcześniej na emeryturę. Współcześnie systemy zabezpieczeń społecznych państw rozwiniętych przewidują mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w celu dostosowywania realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej.
3.1.2. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybór metody waloryzacji determinuje głównie sytuacja społeczna i ekonomiczna danego kraju. W praktyce waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług (waloryzacja cenowa), wskaźnika wzrostu płac (waloryzacja płacowa) albo wskaźnika wzrostu dochodu narodowego. Stosowane są również tzw. waloryzacje mieszane (cenowo-płacowe). Przy czym rozróżnia się waloryzację ad hoc – dokonywaną okazjonalnie od waloryzacji systemowej – dokonywanej ex lege, z góry określonych terminach. Dostrzega się także, że obecnie waloryzacja ma chronić świadczenia emerytalno-rentowe przede wszystkim przed inflacją (zob. A. Klimkiewicz, A. Nerka, Determinanty wyboru metody waloryzacji emerytur, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2001, t. LXIII, s. 65-89; I. Sawa, Uprawnienie do waloryzacji emerytur i rent w polskim systemie ubezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009, nr 3, s. 13-18; I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2012, s. 139-145).
3.1.3. Waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się z racji zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Ekonomicznymi celami waloryzacji są przede wszystkim utrzymanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych oraz sprawiedliwe rozłożenie ryzyka inflacji. Waloryzacja ma zatem zapobiec obniżaniu poziomu materialnego życia emerytów i rencistów w warunkach inflacji. Społecznymi celami waloryzacji są natomiast zapewnienie poczucia bezpieczeństwa socjalnego, zapobieganie wykluczeniu społecznemu emerytów i rencistów oraz wzmacnianie solidarności społecznej. Waloryzacja zmniejsza bowiem niezadowolenie społeczne z powodu wzrostu cen lub znacznych różnic między poziomem płac a poziomem świadczeń emerytalno-rentowych, łagodzi poczucie niepewności czy łagodzi konflikty społeczne na tle podziału dochodów (zob. A. Nerka, Waloryzacja świadczeń w prawie emerytalnym, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, red. T. Bińczycka-Majewska, Kraków 2004, s. 319).
3.2. Standardy międzynarodowe dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
3.2.1. Obowiązek waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wynika z konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (dalej: MOP) oraz aktów Rady Europy. Konwencja nr 121 MOP dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych z 1964 r., powtarzając zawarte w art. 65 ust. 10 postanowienia Konwencji nr 102 MOP dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: Konwencja nr 102 MOP), nakazuje w art. 21 ust. 1 rewizję wysokości świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Również Konwencja nr 128 MOP dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny z 1967 r. w art. 29 ust. 1 nakłada obowiązek rewidowania wysokości wypłacanych świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac lub znacznych zmian kosztów utrzymania. Ani Konwencja nr 121 MOP, ani Konwencja nr 128 MOP nie zostały do tej pory ratyfikowane przez Polskę, ale wyznaczają międzynarodowe standardy w zakresie regulowanych świadczeń. Polska ratyfikowała natomiast Konwencję nr 102 MOP.
3.2.2. Zgodnie z art. 65 ust. 10 Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1964 r., przyjętego pod auspicjami Rady Europy, wysokość bieżących okresowych płatności z tytułu starości, wypadku przy pracy (z wyjątkiem niezdolności do pracy), inwalidztwa lub śmierci żywiciela rodziny, podlega rewizji w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, gdy to wynika ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Podobnie tę kwestię reguluje art. 71 ust. 11 i art. 72 ust. 10 zrewidowanego Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1990 r., nakazując rewidowanie wysokości wypłacanych świadczeń inwalidzkich, emerytalnych lub po śmierci żywiciela rodziny w razie znaczących zmian ogólnego poziomu zarobków lub kosztów utrzymania.
Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 2 Europejskiej karty społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), Polska zobowiązała się utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji nr 102 MOP.
3.3. Ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce.
3.3.1. W systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce do 1982 r. nie było stałego mechanizmu waloryzacyjnego świadczeń emerytalno-rentowych. W celu dostosowania realnej wartości tych świadczeń do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej władze dokonywały okazjonalnie ich podwyższenia. Mechanizm stałej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych pojawił się dopiero w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: u.z.e.p.) i przewidywał ich coroczną podwyżkę, z tym że dopiero od 1 marca 1986 r. przyjęty został stały mechanizm waloryzacyjny, zakładający coroczne podwyższanie emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym, nie więcej jednak niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia.
3.3.2. Ustawodawca zmienił zasady waloryzacji, modyfikując art. 74 u.z.e.p. ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206). Zmiana polegała na wprowadzeniu waloryzacji kwartalnej oraz podwyższeniu ograniczenia wysokości podwyżki waloryzacyjnej. Wskaźnik waloryzacji ustalano, dzieląc kwotę przewidywanego na bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia przez kwotę wynagrodzenia stanowiącą podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji (art. 74 ust. 3 u.z.e.p.).
3.3.3. Mechanizm waloryzacji płacowej został także przyjęty w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: u.r.), przy czym nie była ona przeprowadzana kwartalnie, lecz okresowo, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosił co najmniej 105%, zaś od 10 marca 1992 r. 110% (art. 17 ust. 1 u.r.).
3.3.4. Od 1996 r. ustawodawca odszedł od waloryzacji płacowej. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 681) dodano do u.r. art. 171, który przewidywał, że w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji przez podwyższenie kwoty świadczenia przysługującego 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r., zapewniającym realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%.
3.3.5. Ustawa z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 636; dalej: ustawa o waloryzacji emerytur i rent) przyjęła waloryzację cenową. Świadczenia emerytalno-rentowe podlegały corocznej waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (art. 2 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent stanowił prognozowany na dany rok średnioroczny wzrost cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo ogółem, jeżeli ten ostatni był wyższy (art. 2 ust. 2). Średnioroczny wzrost cen oraz wskaźnik waloryzacji był ustalany w ustawie budżetowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4).
3.3.6. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS, reformująca polski system ubezpieczeń społecznych, uregulowała w rozdziale 2 działu VII waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych (art. 88-94 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Regulacje te były wielokrotnie zmieniane. Podstawowym elementem mechanizmu waloryzacyjnego przyjętym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS była waloryzacja świadczeń uwzględniająca wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. Początkowo regulacja ustawowa zakładała, że podczas ustalania wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony, w niewielkim stopniu, także z uwzględnieniem wzrostu płac, jeśli ten przewyższał wzrost cen (art. 88 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W przypadku gdy przekraczał on 10%, waloryzacja miała być przeprowadzana 1 marca i 1 września, jeśli wynosił mniej – 1 czerwca. Ustawodawca przyjął zatem model waloryzacji mieszanej: cenowo-płacowej.
3.3.7. Ponieważ waloryzacja opierała się na prognozowanych wskaźnikach (wzrostu płac i cen), a te okazywały się zawodne, ustawodawca zdecydował się na kolejną zmianę. Ustawą z dnia 5 grudnia 2002 r. o waloryzacji emerytur i rent w 2003 r. oraz o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 240, poz. 2054) wprowadził epizodyczną regulację, określając sposób waloryzacji w 2003 r. i wyłączając stosowanie zasad ogólnych (art. 2 i art. 3). Natomiast nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 498) umożliwiła zastąpienie prognoz wzrostu cen i płac rzeczywistymi wskaźnikami. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., wskaźnik waloryzacji wynosił nie mniej, niż średnioroczny wskaźnik cen, towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym powiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Waloryzacja przybrała zatem formę ex post i miała następować corocznie od 1 marca.
3.3.8. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1954). Statuowała ona „czystą” formułę waloryzacji cenowej – wskaźnik waloryzacji był równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w brzmieniu nadanym ustawą z 16 lipca 2004 r.). Ponadto odstąpiono od corocznej waloryzacji, wprowadzając waloryzację okresową. Miała ona być przeprowadzana od 1 marca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od roku kalendarzowego, w którym była przeprowadzona ostatnia waloryzacja, wyniósł co najmniej 105%. Przy czym waloryzacja nie mogła być przeprowadzana rzadziej niż raz na trzy lata.
3.3.9. Na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 169, poz. 1421) prawodawca ponownie wprowadził waloryzację cenowo-płacową. Zgodnie z nadanym przez tę ustawę brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskaźnik waloryzacji był równy co najmniej wskaźnikowi cen z uwzględnieniem wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Umożliwiono również negocjowanie w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych wyższego wskaźnika waloryzacji.
3.3.10. Obowiązujące zasady waloryzacji zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 191, poz. 1368). Ustawodawca powrócił do corocznej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych od 1 marca, a waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wskaźnik waloryzacji (art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Wskaźnik waloryzacji to średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych jest średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli jest on wyższy od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów (art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zwiększenie wskaźnika waloryzacji ponad średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest przedmiotem corocznych negocjacji, w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.
3.3.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce dowodzi, że po 1989 r. ustawodawca wciąż poszukuje optymalnych w danym czasie mechanizmów waloryzacji uwzględniających z jednej strony potrzeby socjalne świadczeniobiorców, a z drugiej strony możliwości finansowe państwa. Wobec konieczności znacznego corocznego uzupełniania ogólnej kwoty przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe z budżetu państwa, odmienne mechanizmy waloryzacyjne powodują różne obciążenie budżetu państwa, co przekłada się, w znacznej mierze, na wielkość długu publicznego. W 2011 r. wydatki z budżetu państwa na dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emertytalno-Rentowego wynosiły 52 633 mln zł, co stanowiło 17,4% ogółu wydatków budżetu państwa (zob. Mały rocznik statystyczny Polski 2012, Warszawa 2012, s. 443). Wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz pomoc społeczną i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej stanowiły 29,4% ogółu wydatków budżetu państwa (tamże, s. 449). Dotacja z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w 2011 r. stanowiła 24% dochodów tego Funduszu ogółem (zob. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2011, s. 8-9).
3.4. Standardy konstytucyjne waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych w doktrynie Trybunału Konstytucyjnego.
3.4.1. Trybunał wydał już kilka judykatów w sprawach, których przedmiotem były zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych zarówno pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (zob. orzeczenia z: 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 35; 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33; 17 lipca 1996 r., sygn. K 8/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 32 oraz 15 października 1997 r., sygn. K 11/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 39), jak i na gruncie obowiązującej Konstytucji (zob. wyroki z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214).
3.4.2. Trybunał konsekwentnie orzeka, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia społecznego Konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnym stanem finansów państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.
Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z waloryzacją dochodzi w szczególności w dwóch sytuacjach: gdy świadczenia nie będą waloryzowane w danym okresie bądź gdy waloryzacja świadczeń sprowadzi przynajmniej część świadczeniobiorców poniżej poziomu minimum życiowego. Trybunał uznał również, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematycznie dokładny odzwierciedlać zmiany wartości pieniądza i kosztów utrzymania, pod warunkiem że będzie dokonywana regularnie i nie będzie pozorna.
Trybunał podkreślał w tym kontekście, że wybór najtrafniejszej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Ocena trafności tych rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych dokonywanych zwłaszcza przez wyborców i nie mieści się w zakresie kontroli konstytucyjności prawa.
Jednocześnie Trybunał zauważa, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie polski sąd konstytucyjny nie analizował długookresowych skutków zmienianych co kilka lat metod waloryzacji przez prawodawcę w celu zapobiegania zjawisku narastającego rozwarstwienia w grupie osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym emerytów i rencistów.
4. Treść konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji).
4.1. Idea ochrony obywatela przed ubóstwem w wypadku utraty ekonomicznych środków do życia doprowadziła do uregulowań prawnych zabezpieczenia społecznego. Najogólniej rzecz ujmując, celem tych uregulowań jest dążenie do osiągnięcia takiej struktury społecznej, w której wszyscy w najwyższym możliwym stopniu będą uczestniczyć w życiu społecznym (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia…, op. cit., s. 19). Innymi słowy, zabezpieczenie społeczne ma chronić jednostkę przed wykluczeniem jej z przyczyn ekonomicznych z udziału w różnych przejawach życia osobistego i społecznego. W praktyce zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest uzależniony od sytuacji gospodarczej państwa, relacji liczby osób pracujących i płacących składki emerytalne do liczby świadczeniobiorców oraz ich zamożności, utrwalonych w danym społeczeństwie – często od pokoleń – schematów zabezpieczania sobie egzystencji w okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywanych trendów gospodarczych i społecznych, zwłaszcza demograficznych.
4.2. Prawo do tak rozumianego zabezpieczenia społecznego statuuje Powszechna deklaracja praw człowieka uchwalona 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W brzmieniu art. 22 Powszechnej deklaracji praw człowieka można dostrzec próbę odnalezienia złotego środka pomiędzy prawem do ubezpieczenia społecznego jako elementem zabezpieczenia społecznego oraz prawem do urzeczywistniania swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla godności i swobodnego rozwoju osobowości człowieka a wysiłkiem narodowym, współpracą międzynarodową oraz organizacją i zasobami danego państwa. W tym kontekście należy również interpretować art. 25 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka, stanowiący, że:
„Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny”.
Prawo do zabezpieczenia społecznego statuuje również art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), a na gruncie prawa Unii Europejskiej art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1).
4.3. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. prawo do zabezpieczenia społecznego normuje art. 67 Konstytucji:
„1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.
4.3.1. Spośród definicji słownikowych słów „zabezpieczenie” oraz określającego go przymiotnika „społeczny” przydatne do interpretacji przepisów Konstytucji są te, które pierwsze z nich objaśniają jako „to, co zabezpiecza, chroni przed czymś; osłona, ochrona”, a drugie tłumaczą jako „odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, powstający, tworzący się w społeczeństwie, realizowany w społeczeństwie, przez społeczeństwo, związany ze społeczeństwem” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 742 i 1335).
4.3.2. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego można zatem z jednej strony ująć jako roszczenie obywatela wobec organów państwa o zapewnienie świadczeń w związku ze zdarzeniami wymienionymi w art. 67 Konstytucji:
– niezdolnością do pracy ze względu na chorobę,
– niezdolnością do pracy ze względu na inwalidztwo,
– osiągnięciem wieku emerytalnego,
– pozostawaniem bez pracy nie z własnej woli i brakiem innych środków utrzymania.
Jednocześnie art. 67 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca porucza ustawodawcy zwykłemu reagowanie, w sposób adekwatny do zasad, norm i wartości konstytucyjnych, na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych, ponieważ zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób wyraźny, szeroki margines swobody działania parlamentu dla urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych świadczeniobiorców oraz wymogów rozwoju gospodarczego Polski.
Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, która określa jego tożsamość oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności: 1) zasady sprawiedliwości społecznej, 2) ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz 3) równości wobec prawa. Również za niekonstytucyjną należałoby uznać ustawę ewidentnie naruszającą równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia potrzeb obywateli a istniejącymi możliwościami finansowymi państwa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń (zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, cz. III, pkt 3).
4.3.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia:
1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować,
2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa.
W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego.
W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, cz. III, pkt 3; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170, cz. III, pkt 3.1; 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46, cz. III, pkt 3.1 oraz 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, cz. III, pkt 8.2).
4.3.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że w celu trwałej realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego organy władzy publicznej mają obowiązek:
– zorganizowania systemu instytucji publicznych,
– stworzenia mechanizmów gromadzenia środków finansowych,
– zdefiniowania przesłanek nabycia tego prawa,
– określenia treści świadczeń, których mogą domagać się uprawnieni,
– ustalenia mechanizmu podtrzymywania wartości realnej świadczeń pieniężnych.
4.3.5. Z konstytucyjnej gwarancji praw socjalnych nie wynika jednak bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń, który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub zmniejszeniem ich wysokości. Ocena trafności takich rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych (dokonywanych zwłaszcza przez wyborców), umyka natomiast kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał. W szczególności to ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu swobody i określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi uwzględniać w koniecznej perspektywie czasowej wspominane obiektywne czynniki gospodarcze, finansowe i demograficzne.
4.3.6. Z doktryny Trybunału, powstałej na gruncie wykładni art. 67 Konstytucji, wynika, że podejmowane przez państwo decyzje mające zapewnić zabezpieczenie społeczne mają swoje ograniczenia. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (zob. wyrok o sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3).
4.3.7. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego nie oznacza zatem, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to bynajmniej ustawodawcy podejmującego decyzje, w obliczu kryzysu finansów publicznych, od sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, cz. III, pkt 4).
4.3.8. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej – możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
4.3.9. Z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenia zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2, cz. IV, pkt 1).
4.3.10. Trybunał w niniejszym składzie podziela przedstawione tezy swojego orzecznictwa i stwierdza, że wyznaczają one podstawy do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trybunał zauważa także, że w dotychczasowych judykatach przyjmował, iż naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum życiowego, egzystencji (zob. wyroki: sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; sygn. SK 16/01, cz. III, pkt 2; z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, cz. III, pkt 5; z 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, cz. III, pkt 2; z 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72 cz. III, pkt 4.1; z 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, cz. V, pkt 1.3) podstawowych potrzeb (zob. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 8) albo też minimum socjalnego (zob. wyrok o sygn. K 6/09, cz. III, pkt 8.2 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5, cz. III, pkt 3.2).
4.3.11. Trybunał w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 (cz. III, pkt 8.2), że – określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego – ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa ma gwarantować osobom uprawnionym nie tylko zaspokojenie podstawowych potrzeb.
O jakości danego systemu zabezpieczenia społecznego świadczy przede wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego, uwzględniającego wysokość średnich przychodów pracowniczych, a także zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej, kilkupokoleniowej perspektywie czasowej (zob. też § 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych uznającego „Prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne”, E/C.12/GC/19).
4.3.12. Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ustrojodawca – wskazując, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – de facto uznał, że rzeczywistą treść tego prawa socjalnego zawsze specyfikuje ustawodawca. To on, modyfikując i ograniczając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ma, jak to już Trybunał kilka razy podkreślał w rozpatrywanej sprawie, daleko więcej swobody niż w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (gdyż nie wkracza tu w materię konstytucyjną). Jakkolwiek tak jest, prawo do zabezpieczenia społecznego podlega testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, cz. III, pkt 4; sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 3; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, cz. III, pkt 5 oraz sygn. P 38/06, cz. III, pkt 3.1).
5. Epizodyczność (incydentalność) ustawy z 13 stycznia 2012 r.
5.1. Jak Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, ustawodawca ma szeroki margines swobody w realizacji programu społeczno-gospodarczego większości parlamentarnej w danej kadencji Sejmu. Margines ten wyznaczają zasady, normy i wartości Konstytucji oraz istota poszczególnych praw i wolności konstytucyjnych.
5.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest realizacją programu działania rządu przedstawionego przez Prezesa Rady Ministrów 18 listopada 2011 r. w exposé na pierwszym posiedzeniu Sejmu.
5.3. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów podkreślała „przejściowy” charakter projektowanej regulacji, wskazując, że
„Chcąc chronić budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów z niższymi świadczeniami, proponuje się, aby przejściowo w 2012 r. wszyscy emeryci i renciści dostali jednakowe kwotowe podwyżki świadczeń” (s. 1 i 2 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
„Przejściowa metoda waloryzacji wynika nie tylko z chęci chronienia osób z niższymi świadczeniami, ale też z tego, że nie ma w budżecie państwa dodatkowych wolnych środków, które można byłoby przeznaczyć na działania osłonowe, czyli wprowadzenie dodatków czy innych działań skierowanych dla ochrony uboższych. Stąd też propozycja innego podziału posiadanych i przewidzianych na waloryzację środków, która chociaż w części spełniłaby rolę dodatkowej pomocy osobom o niskich emeryturach i rentach, szczególnie w warunkach dość szybkiego wzrostu cen żywności, co zawsze bardziej dotyka gospodarstwa domowe o niższych dochodach” (s. 3 i 4 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu; zob. także zapowiedź waloryzacji kwotowej w 2012 r. w exposé Prezesa Rady Ministrów – Sprawozdanie stenograficzne z 1. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 listopada 2011 r., s. 61).
5.4. Biorąc pod uwagę treść ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz ratio legis przedstawione przez Radę Ministrów w uzasadnieniu projektu tej ustawy, Trybunał stwierdza, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest regulacją epizodyczną (incydentalną), bo wprowadza na ściśle określony okres odstępstwo od dotychczas obowiązujących zasad waloryzowania świadczeń. Tej oceny nie zmienia spostrzeżenie, że skutki ustawy dają się odczuć także w przyszłości. Kolejne waloryzacje będą dokonywane od kwot ustalonych na podstawie tej właśnie ustawy. Prawodawca ma konstytucyjną możliwość, a niekiedy nawet obowiązek, dokonania doraźnej, obowiązującej w określonych ramach czasowych, zmiany obowiązujących przepisów – jeżeli jest to reakcja na szczególne okoliczności związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi i politycznymi. W każdym jednak wypadku ustawodawca musi respektować normy, zasady i wartości konstytucyjne. Ponadto regulacje epizodyczne (incydentalne) mogą być stanowione, gdy nie ma innych, mniej uciążliwych środków do osiągnięcia określonych celów. W tym sensie regulacje takie stanowią ultima ratio.
5.4.1. Kontrolując zgodność regulacji epizodycznej (incydentalnej) z Konstytucją, Trybunał musi brać pod uwagę, czy czasowe odstąpienie od obowiązujących zasad:
1) było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami,
2) stanowiło najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu,
3) znajdowało uzasadnienie ze względu na zasady, normy i wartości konstytucyjne.
5.5. Rozpatrując w dalszej części uzasadnienia kolejne zarzuty wnioskodawców, Trybunał brał pod uwagę wskazane tu kryteria kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r.
6. Kwestia zgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.1. Zdaniem wnioskodawców, wprowadzona waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł. Podwyższenie zatem części świadczeń o kwotę nieprzekraczającą wzrostu kosztów utrzymania prowadzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (s. 8-13 wniosku Prezydenta RP oraz s. 7-11 wniosku RPO).
6.1.1. W związku z zarzutem naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali również, że konstrukcja regulacji emerytalno-rentowych opiera się na zasadzie wzajemności. Jeżeli wysokość świadczeń wynika z indywidualnej podstawy ich wymiaru, a różnice w wysokości świadczeń odzwierciedlają różnice w wysokości składek wnoszonych przez ubezpieczonych do FUS, to również waloryzacja świadczeń powinna te proporcje utrzymywać. Tymczasem waloryzacja kwotowa prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczeniowego do wysokości świadczeń i narusza zasady wzajemności (s. 10-11 wniosku Prezydenta RP oraz s. 12-13 wniosku RPO).
6.1.2. Na poparcie zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali, że waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł.
6.1.3. Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał w pierwszej kolejności podkreśla, że kwestionowane przepisy dotyczą metody waloryzacji w 2012 r. kilkudziesięciu świadczeń wymienionych w piętnastu punktach art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Większość z tych świadczeń nie straciło wartości realnej, ponieważ zostały one podwyższone przez kwestionowane przepisy powyżej tego wskaźnika. Waloryzacja kwotowa była korzystniejsza od waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika inflacji na poziomie 4,8% wobec wszystkich świadczeniobiorców otrzymujących:
świadczenia i zasiłki przedemerytalne (art. 5 ust. 1 pkt 3),
renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a także renty rodzinne przyznane członkom rodzin osób, które zmarły wskutek wypadku w szczególnych okolicznościach albo choroby zawodowej (art. 5 ust. 1 pkt 5),
renty socjalne (art. 5 ust. 1 pkt 6),
świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej: ustawa o kombatantach) (art. 5 ust. 1 pkt 9),
renty strukturalne w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11),
świadczenia pieniężne przysługujące cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (art. 5 ust. 1 pkt 12).
6.1.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego skierowany wobec waloryzacji kwotowej w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 9, 11 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest bezzasadny.
Ponadto świadczenia i zasiłki przedemerytalne wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są instrumentami zabezpieczenia społecznego z tytułu ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Podstawową przesłanką ich nabycia jest bowiem spełnienie warunków wymaganych do uzyskania statusu bezrobotnego, kwota świadczenia jest ryczałtowana i jednolita, a ponadto świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, mają odmienny charakter niż tzw. emerytury pomostowe, ochrona przysługuje przez kilka lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego (zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 301). Tymczasem, zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek:
niezdolności do pracy ze względu na chorobę,
niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo,
osiągnięcia wieku emerytalnego.
6.1.5. Art. 67 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności w odniesieniu do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych. Wnioskodawcy nie powołali art. 67 ust. 2 Konstytucji, który mógłby być wzorcem ich kontroli, ponieważ stanowi on o prawie do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania.
6.1.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.1.7. Zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego nie jest także uzasadniony wobec zastosowania waloryzacji kwotowej do:
emerytur i rent wypłacanych z FUS w wysokości powyżej 1480 zł,
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), choć należy dodać, że zdecydowana większość tych świadczeń jest wypłaca poniżej tej kwoty,
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: u.z.e.ż.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: u.z.e.f.),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
emerytur w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.),
świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800, ze zm.),
okresowych emerytur kapitałowych w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.).
6.1.8. Trybunał stwierdza, że wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzacja kwotowa podwyższa świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o 71 zł oraz nie sprowadza tych świadczeń poniżej poziomu minimum życiowego. Według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, minimum życiowe w 2011 r. dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło 500,68 zł a dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 474,20 zł (zob. P. Kurowski, Poziom i struktura minimum egzystencji w 2011 r. (na podstawie danych średniorocznych), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 25 kwietnia 2012 r.). Wysokość świadczeń osób, które przed waloryzacją pobierały je w wysokości wyższej niż 1480 zł, po waloryzacji w 2012 r. są zatem istotnie wyższe niż minimum życiowe w 2011 r. i są zbliżone bądź wyższe od przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS w 2011 r. wynoszącej 1783,06 zł (zob. Ważniejsze informacje, op. cit., s. 37).
6.1.9. Zgodnie z wiążącą Polskę Konwencją nr 102 MOP, na którą powołuje się RPO, wysokość bieżących wypłat periodycznych udzielanych na starość, w razie wypadku przy pracy i choroby zawodowej (z wyjątkiem przypadku niezdolności do pracy), w razie inwalidztwa i śmierci żywiciela rodziny będzie rewidowana w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania (zob. art. 65 ust. 10 i art. 66 ust. 8). Jak wynika z wyliczeń przedstawionych w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., przy inflacji na poziomie 4,8% świadczenia w wysokości 5000 zł po zwaloryzowaniu o kwotę 71 zł tracą realną wartość o 3,38%, a świadczenia w wysokości 2000 zł – o 1,25% (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 9).
6.1.10. Z doktryny orzeczniczej Trybunału wynika, że prawo do waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej (pkt 3.4. tej części uzasadnienia).
6.1.11. W ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy pozostaje dobór adekwatnej metody waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia. Dokonując waloryzacji, ustawodawca musi zatem rozstrzygać:
jaki przyjąć wskaźnik waloryzacji (płacowy, cenowy czy mieszany),
w jakich proporcjach uwzględnić wzrost płac i/lub cen,
jakie wynagrodzenie stanowić będzie podstawę obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia),
jaki koszyk dóbr i usług będzie mierzył procesy inflacyjne,
po jakim okresie ona nastąpi i z jaką datą,
czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń.
6.1.12. Trybunał stwierdza, że prawo do waloryzacji świadczeń rozumiane jako uprawnienie do zachowania ich realnej wartości ekonomicznej należy odróżnić od metody podwyższania nominalnej wartości przysługujących świadczeń przyjętej w przepisach normujących waloryzację.
Skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest wyłączenie waloryzacji. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Innymi słowy – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie nastąpiła incydentalna zmiana metody waloryzowania ich wysokości. Podobnie Trybunał rozstrzygnął w przywołanej sprawie o sygn. K 4/99, rozpatrując zgodność z Konstytucją zmiany sposobu waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych tzw. służb mundurowych.
6.1.13. Zważywszy na poziom inflacji oraz skutki zastosowania waloryzacji kwotowej na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r., Trybunał stwierdza, że ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, mimo że waloryzacja kwotowa nie rekompensuje w pełni niektórym świadczeniobiorcom wzrostu kosztów utrzymania.
6.1.14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, Trybunał stwierdza, że nie ma ona zastosowania wprost bądź w decydujący sposób do:
świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach przedemerytalnych),
rent, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu z tytułu wypadków),
rent socjalnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, ze zm.; dalej: ustawa o rencie socjalnej),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.ż.,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.f.,
świadczeń, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach,
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych,
rent strukturalnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o rentach strukturalnych),
świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym).
6.1.15. Wysokość wymienionych świadczeń zależy przede wszystkim nie od wysokości opłacanych składek, ale od innych warunków określonych przez ustawodawcę, a poza tym są one finansowane na innej zasadzie niż przyjęta w systemie ubezpieczenia społecznego.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. emerytury rolnicze lub renty rolnicze z tytułu niezdolności do pracy, renty rolnicze szkoleniowe, renty rodzinne, emerytury i renty z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Świadczenia emerytalne i rentowe rolników indywidualnych wypłacane są przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze środków Funduszu Emerytalno-Rentowego i budżetu państwa (w ramach dotacji celowej oraz od 2007 r. także z odrębnego rozdziału wydatków budżetu państwa), a także ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w przypadku gdy rolnicy są uprawnieni do łącznego pobierania świadczeń z tych środków. W systemie ubezpieczenia rolniczego świadczenie nie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, cz. III, pkt 2.1 i 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, cz. III, pkt 4).
Wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie o świadczeniach przedemerytalnych nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Ponadto świadczenia te są finansowane z Funduszu Pracy, którego dochodami są m.in., obok dotacji budżetowych, składki pracodawców oraz osób samodzielnie opłacających składki na ubezpieczenie społeczne (art. 12 i art. 25 ust. 6 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 104 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Wysokość składki jest ustalana w ustawie budżetowej, a ze środków Funduszu są finansowane różnego rodzaju działania, np. koszty wynagrodzenia wypłacane młodocianym pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (art. 108 ustawy o promocji zatrudnienia).
Z kolei wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. renty uregulowane w ustawie o zaopatrzeniu z tytułu wypadków, tj. renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna, wynoszą 120% najniższej odpowiedniej renty określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Uzyskanie prawa do nich nie jest uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są wypłacane z budżetu państwa (art. 7 i art. 12 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Nie dochodzi zatem do zróżnicowania ich wysokości ze względu na partycypację w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, gdyż świadczenia te są jednakowej wysokości i nie są wypłacane z funduszu ubezpieczeniowego.
Podobnie renty socjalne, o których mowa w ustawie o rencie socjalnej wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej) i jest finansowana ze środków budżetu państwa (art. 14 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), niezależnie od jakiegokolwiek wkładu na rzecz funduszu ubezpieczeniowego.
Także wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia pieniężne, o których mowa jest w art. 16 ustawy o kombatantach wypłacane są wyłącznie w jednej wysokości: najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej, a także w wysokości dodatku pielęgnacyjnego, dodatku dla sierot zupełnych, zasiłku pogrzebowego określonego w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności.
Zarzut naruszenia zasady wzajemności jest bezzasadny również odnośnie do wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Renty inwalidzkie dla inwalidów wojennych oraz renty rodzinne po inwalidzie wojennym są zróżnicowane nie ze względu na skalę partycypacji w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, lecz ze względu na stopień i charakter inwalidztwa (art. 10 i art. 36 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) albo liczbę członków rodziny uprawnionych do renty (art. 25 i art. 45 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Nie są one zatem uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa (art. 3 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych).
Także renty strukturalne w rolnictwie, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie są zależne od wkładu ubezpieczonego do funduszu, ponieważ warunkami uzyskania takiej renty są: osiągnięcie odpowiedniego wieku, podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu dla rolników, prowadzenie działalności rolniczej i jej zaprzestanie, przekazanie gospodarstwa rolnego (art. 3 ustawy o rentach strukturalnych). Renty te finansowane są z budżetu państwa (art. 21 ustawy o rentach strukturalnych).
Podobnie wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Są to świadczenia wypłacane w wysokości równej wysokości renty socjalnej i finansowane z budżetu państwa (art. 5 i art. 12 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
W stosunku do wymienionych świadczeń zatem brak korelacji pomiędzy wkładem ubezpieczonego (niektórzy świadczeniobiorcy w ogóle takiego wkładu nie ponoszą) a wysokością uzyskiwanego świadczenia. Nie można wobec tego w ich przypadku stawiać tezy, że im wyższy będzie wkład do funduszu, tym wyższe powinno być świadczenie. Ponadto świadczenia przedemerytalne, renty socjalne i renty strukturalne są wypłacane w jednakowej wysokości. W związku z tym nie może być mowy o zachwianiu proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a pobieranym świadczeniem.
Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają także, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., emerytury i renty żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych, które należą do zaopatrzeniowego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenia wypłacane z tego systemu są finansowane z budżetu państwa (art. 43 ust. 3 u.z.e.ż. oraz art. 1 i art. 44 ust. 3 u.z.e.f.). Żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie płacą składek ubezpieczeniowych, a świadczenia finansowane są z budżetu państwa. W systemie zaopatrzeniowym brak jest zatem ściśle pojmowanej zasady wzajemności.
Z uwagi na to Trybunał stwierdza, że waloryzacją kwotową są objęte świadczenia, do których zasada wzajemności nie ma zastosowania (art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 6, 9-12 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Zatem nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady wzajemności, polegającej na odstąpieniu od waloryzacji procentowej, która utrzymałaby proporcję świadczeń odzwierciedlającą relację między wkładem w budowę środków finansowych z funduszu ubezpieczeniowego i wysokością świadczenia z niego wypłacanego.
Ponadto Trybunał stwierdza, że ze względu na zaopatrzeniowy charakter systemu emerytalno-rentowego żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych zasada ekwiwalentności nie ma decydującego wpływu na wysokość świadczenia wypłacanego w tym systemie.
6.1.16. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że polski system ubezpieczeń społecznych nie urzeczywistnia w sposób absolutny zasady wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka.
Składka jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Podczas ustalania prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc – z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki (zob. wyroki z: 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112, cz. III, pkt B.4; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 4; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, cz. III, pkt 3.4; z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, cz. III, pkt 3.5).
Absolutyzowanie zasady ekwiwalentności prowadziłoby do zachwiania ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, która wynika nie tylko z zasady wzajemności składki i świadczeń, ale również z zasady solidarności międzypokoleniowej (por. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, cz. III, pkt 9) czy szerzej: solidarności społecznej (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 4 oraz 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, cz. III, pkt 2) oraz powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości (zob. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90, cz. III, pkt 3).
Emerytury w państwie demokratycznym, prawnym, sprawiedliwym i szanującym zasadę społecznej gospodarki rynkowej są świadczeniami przyznawanymi według wynagradzanych zasług w okresie pracy, z poszanowaniem solidarności pokoleń, utrzymywania kontroli nad skalą rozwarstwiania społecznego i zachowania równowagi finansów publicznych.
6.1.17. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematyczny odzwierciedlać zmiany siły nabywczej świadczeń na skutek inflacji. Waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r., podwyższająca świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o kwotę 71 zł w 2012 r., nie stanowi konstytucyjnie nadmiernej ingerencji w proporcję pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, a przez to nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Wobec tego, że ustawodawca ma znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego, Trybunał nie jest kompetentny w zakresie oceny, czy przyjął on najbardziej trafne rozwiązania prawne dotyczące waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Ocena ta należy do wyborców, przed którymi parlament ponosi odpowiedzialność polityczną.
6.1.18. Na poparcie zarzutu naruszenia istoty zabezpieczenia społecznego wnioskodawcy przytoczyli też postanowienie TK z 27 czerwca 2001 r., sygn. Ts 24/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 154).
6.1.19. Trybunał w niniejszym składzie stwierdza, że pogląd wyrażony w sprawie o sygn. Ts 24/01 nie może być argumentem za niekonstytucyjnością waloryzacji kwotowej wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r. Pogląd ten sformułowany został w kontekście konkretnej sprawy co do zasady innej niż sprawa niniejsza. W sprawie o sygn. Ts 24/01 skarżący zarzucił niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy o waloryzacji emerytur i rent z art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie waloryzacji procentowej emerytur i rent zaskarżonym przepisem prowadziło do zwiększenia dysproporcji między świadczeniobiorcami, gdy tymczasem wzrost kosztów utrzymania dotykający wszystkich w równym stopniu przemawiał za jednakową waloryzacją kwotową. Trybunał we wstępnej kontroli skargi postanowił odmówić jej dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności przedstawionych zarzutów.
6.1.20. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną, wprowadzającą waloryzację kwotową tylko w 2012 r., a nie na stałe. Po drugie, Trybunał w postanowieniu o sygn. Ts 24/01 odniósł się do stwierdzenia skarżącego, że tylko waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych. Co więcej, Trybunał nie wykluczył dopuszczalności użycia waloryzacji kwotowej jako metody waloryzacji emerytur i rent. Wyrażony pogląd Trybunału, że „przy istniejącym zróżnicowaniu wysokości przyznawanych świadczeń emerytalnych stosowanie waloryzacji kwotowej prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania rezultatów”, odnosił się do sytuacji, w której ustawodawca wprowadza na stałe waloryzację kwotową, gdy brak ku temu jakiegokolwiek uzasadnienia w treści Konstytucji i warunkach społeczno-ekonomicznych. Tymczasem ustawa z 13 stycznia 2012 r. wprowadza waloryzację kwotową w 2012 r. w kontekście nieobojętnego dla naszej gospodarki gwałtownego i głębokiego kryzysu finansów publicznych szeregu państw unijnych i spowolnienia gospodarczego w Polsce i u jej głównych partnerów gospodarczych, niekorzystnych trendów demograficznych oraz postępującego rozwarstwienia pobieranych świadczeń w naszym kraju. Ta ostatnia okoliczność przekłada się na redukcję możliwości zaspokajania innych potrzeb poza wydatkami na najtańszą żywność, co jest obserwowanym realnym problemem świadczeniobiorców najniższych emerytur i rent oraz świadczeń socjalnych. Kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko stopniowego rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Do tego zagadnienia Trybunał szerzej odniesie się w dalszej części uzasadnienia, rozpatrując zarzut RPO o niezgodności waloryzacji kwotowej, wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r., z zasadą sprawiedliwości społecznej.
6.1.21. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów wskazała, że odstąpienie od zastosowania ogólnych zasad waloryzacji, określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, jest podyktowane zasadami równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego (s. 3 i 5 projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
6.1.22. Trybunał w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Zwiększanie lub ograniczanie wydatków z tym związanych musi mieć na uwadze konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych. Równowaga finansów publicznych stanowi bowiem wartość chronioną konstytucyjnie. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania w interesie publicznym (zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252, cz. III i powołane tam orzeczenia).
6.1.23. Trybunał podtrzymuje również swoje stanowisko, że konstytucyjna zasada solidarności społecznej jest jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej, która zgodnie z art. 20 Konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Oparcie ustroju gospodarczego na społecznej gospodarce rynkowej jest wyrazem woli ustrojodawcy podkreślenia obowiązku organów władzy publicznej do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych z poszanowaniem tych praw. Zasada solidarności społecznej ma swoje podstawy aksjologiczne również w art. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” oraz w art. 2 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z przepisów tych można wyprowadzić obowiązek ustawodawcy, w obszarze polityki społecznej, dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym. W swoim orzecznictwie Trybunał m.in. stwierdził, że idee równości społecznej i solidarności wymagają, aby ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny tylko niektóre z nich, oraz że solidarność społeczna znajduje się u podstaw funkcji redystrybucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4, cz. III, pkt 3-4 i powołane tam orzeczenia).
6.1.24. Postępujące rozwarstwianie się sytuacji majątkowej beneficjentów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz możliwości budżetu państwa w obliczu kryzysu finansów publicznych w strefie państw unijnych, z którymi gospodarka polska jest organicznie związana, oraz wobec podejmowanych w tej strefie reform strukturalnych polityki kształtowania finansów publicznych, zmusiło ustawodawcę do poszukiwania optymalnego mechanizmu waloryzacji świadczeń w 2012 r. Trybunał stwierdza, że wprowadzając doraźnie w 2012 r., za pomocą ustawy epizodycznej, waloryzację kwotową świadczeń zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, a jego działanie znajduje uzasadnienie w zasadach równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego.
6.1.25. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
6.2. Wnioskodawcy uznali, że waloryzacja kwotowa prowadzi do różnicowania sytuacji emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest wysokość pobieranego świadczenia. Waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych tylko części beneficjentów, tzn. osób pobierających je w kwocie do 1480 zł. Zróżnicowanie to, zdaniem wnioskodawców, jest nieracjonalne, nieproporcjonalne i nie znajduje uzasadnienia w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych. Tym samym dochodzi do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do pobierania świadczeń emerytalno-rentowych, a więc naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (s. 13-20 wniosku Prezydenta RP oraz s. 14-15 wniosku RPO).
6.2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają. Trybunał stwierdził już w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25): „nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych”. Za przedstawionym rozumieniem zasady równości Trybunał opowiedział się także m.in. w wyrokach z: 24 kwietnia 2001 r., sygn. U 9/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 80); 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46); 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22); 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7); 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109); 11 maja 2010 r., sygn. SK 50/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34); 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106); 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79).
6.2.1.1. Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień.
Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna.
Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to – mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Należy przy tym pamiętać, że – wobec przyznania prawodawcy przez ustawę zasadniczą szerokiego zakresu swobody regulacyjnej – przy orzekaniu przez sąd konstytucyjny o zgodności określonego unormowania z zasadą równości, ze względu na konieczność stosowania w tym wypadku kryteriów ocennych, niezbędne jest zachowanie pewnej powściągliwości, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę domniemanie konstytucyjności ustanowionych przepisów prawnych (zob. wyroki TK z: 30 października 2007 r., sygn. P 36/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 110; 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156; 18 stycznia 2011 r., sygn. P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1).
6.2.1.2. Treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecydowanie bogatsza niż zasady równości. Z jednej bowiem strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych (zob. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; 29 maja 2007 r., sygn. P 8/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 51; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64; 2 grudnia 2008 r., sygn. P 48/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 173; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 9; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 57; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09; por. także wyrok TK z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08), z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09). Ustalenie powiązań zachodzących między zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości wymaga precyzyjnego rozważenia poszczególnych, wyróżnionych aspektów zasady sprawiedliwości społecznej, co ostatnio zostało dokonane w wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10.
6.2.1.2.1. Odnośnie do pierwszego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli nakazu równego traktowania równych, zasada sprawiedliwości społecznej pokrywa się z zasadą równości, będącą jej konkretyzacją. Prima facie nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie zasady równości jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze. Należy jednak uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości (zob. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09) lub innych unormowań konstytucyjnych, np. zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, zasady równouprawnienia kobiety i mężczyzny czy zasady równej ochrony praw majątkowych.
6.2.1.2.2. Odnośnie do drugiego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli zakazu równego traktowania nierównych, zasada sprawiedliwości społecznej nie pokrywa się z zasadą równości, gdyż – jak już wspomniano – zasada równości dopuszcza odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów różnych, chociaż tego nie wymaga. Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze nie może być równoznaczne z naruszeniem zasady równości. Należy zatem uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zrównaniem sytuacji prawnej podmiotów różnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada sprawiedliwości społecznej, a nie zasada równości, która nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady równości prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących równe traktowanie nierównych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09).
Wypada przy tym podkreślić, że ograniczenia swobody prawodawcy w zakresie identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów różnych są mniej rygorystyczne niż analogiczne ograniczenia w zakresie odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych. W powoływanym już wyroku o sygn. P 41/09, Trybunał stwierdził, że „z naruszeniem omawianej zasady w razie równego potraktowania podmiotów o odmiennych cechach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie sprawiedliwości społecznej byłaby sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowałyby cechy – z prawnie relewantnego punktu widzenia – istotnie przeciwstawne, a sama regulacja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. (...) Akceptacja przeciwnego stanowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom państwa prawa, zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie syntetycznie”.
6.2.1.2.3. Za przedstawionym zapatrywaniem przemawiają poza tym trzy zasadnicze argumenty.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że pomimo zróżnicowanej charakterystyki poszczególnych kategorii podmiotów, wszyscy ludzie pozostają równi ze względu na przyrodzoną i niezbywalną godność osoby ludzkiej, będącą – w świetle art. 30 Konstytucji – wartością nadrzędną w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu nie można obowiązkowi odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów nierównych nadawać tej samej rangi co obowiązkowi identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych.
Po drugie, należy mieć na uwadze, że chociaż zarówno nakaz równego traktowania równych, jak i zakaz równego traktowania nierównych dają się wyprowadzić z zasady sprawiedliwości społecznej, to jednak ustrojodawca uznał za właściwe odrębne wyeksponowanie jedynie pierwszego z wymienionych obowiązków, czego wyrazem jest treść art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że przywiązuje on szczególną wagę do gwarancji nakładania jednakowych obowiązków, względnie przyznawania jednakowych praw osobom znajdującym się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
Po trzecie, mając na uwadze bardzo ogólny charakter zasady sprawiedliwości społecznej, która nie określa wystarczająco precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek do formułowania wolnych od arbitralności czy subiektywizmu ocen prawnych, stwierdzenie niezgodności określonej regulacji z rozważaną zasadą może nastąpić jedynie w razie jej niewątpliwego i ewidentnego naruszenia.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wkraczania przez sąd konstytucyjny w sferę należącą w demokratycznym państwie prawnym do ustawodawcy (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07). Uwzględniając to, że zakaz równego traktowania nierównych wynika z zasady sprawiedliwości społecznej, orzekając o naruszeniu owego zakazu konieczne jest zachowanie daleko idącej powściągliwości.
6.2.2. Co do obowiązków o charakterze materialnym, czyli nakazu realizowania i ochrony różnych wartości konstytucyjnych, zasada sprawiedliwości społecznej jest niezależna od zasady równości w tym sensie, że naruszenie jednej z nich nie powoduje naruszenia drugiej, przy czym nie można wykluczyć sytuacji, w której określona regulacja prawna uchybiać będzie, z osobna, równolegle im obu. Związek zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze z zasadą równości przejawia się w tym wypadku odmiennie. Jak wskazano już wcześniej, odstępstwa od zasady równości dopuszczalne są jedynie w razie spełnienia trzech wymogów, a mianowicie: relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że szczególne znaczenie dla uznania wyjątków od zasady równości za uzasadnione mają właśnie wartości współkonstytuujące zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70; 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97; 12 maja 1998 r., sygn. U 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 34; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99; 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07).
6.2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez waloryzację kwotową świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., która prowadzi do spadku wartości realnej świadczeń w wysokości przekraczającej 1480 zł, Trybunał stwierdza, że konieczne jest ustalenie cechy istotnej (relewantnej), która pozwoli wyodrębnić grupę podmiotów podobnych. Ustalenie to musi uwzględniać cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Z jednej strony, świadczeniobiorcy wskazani w zaskarżonych przepisach różnią się znacznie od siebie, np. ze względu na: przynależność do różnych systemów zabezpieczenia społecznego (powszechnego ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego rolników), sposób finansowania przysługujących im świadczeń (z budżetu państwa, FUS, Funduszu Pracy), zakres obowiązku ponoszenia ciężarów na rzecz funduszu ubezpieczeniowego, wpływie, jaki ma uczestnictwo w budowie funduszu ubezpieczeniowego na wysokość świadczeń, uwzględnianie przy wymiarze świadczeń części socjalnej. Z drugiej strony, brak jest podstaw do odmiennego traktowania świadczeniobiorców, którzy nabyli określone uprawnienia do waloryzacji należnych im świadczeń. Cel waloryzacji świadczeń jest taki sam – utrzymanie ich realnej wartości.
6.2.4. Świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegają waloryzacji o jednakową kwotę 71 zł, a więc formalnie wszyscy świadczeniobiorcy zostali potraktowani w identyczny sposób. Jednakże, jak słusznie podkreślają wnioskodawcy, na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł dla niektórych świadczeniobiorców wzrost świadczeń był zbyt niski, aby uchronić je od realnej utraty wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Z tego punktu widzenia świadczeniobiorcom nie został zrekompensowany spadek siły nabywczej pieniądza w równy sposób. Podmioty podobne zostały zatem faktycznie potraktowane przez ustawodawcę odmiennie.
6.2.5. Odmienne potraktowanie podmiotów podobnych przez prawodawcę, jak wynika ze stałej linii orzeczniczej Trybunału, jest dopuszczalne, w wypadku spełnienia warunków: relewantności, proporcjonalności i pozostawania w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi.
6.2.6. Trybunał stwierdza, że waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego (zob. Program konwergencji. Aktualizacja 2011, s. 5-6 i 11-15 oraz Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2012, tom I, druk sejmowy nr 44/VII kadencja Sejmu). Odstąpienie bowiem od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost powyżej poziomu inflacji świadczeń emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Kryterium różnicowania świadczeniobiorców pozostaje zatem w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji.
6.2.7. Badając proporcjonalność zakwestionowanych regulacji, trzeba zaznaczyć, że ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości powyżej 1480 zł model waloryzacji. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczeń. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń wynoszących ponad 20 000 zł, które ponaddziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w 2013 r. nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Istotnym skutkiem kwestionowanej ustawy będzie lekkie spowolnienie procesu ekonomicznego rozwarstwiania się społeczeństwa. Skutek ten Trybunał ocenia pozytywnie z perspektywy wartości, jaką jest dobro wspólne. Waga interesu, któremu różnicowanie służy, pozostaje zatem w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania.
6.2.8. Waloryzacja kwotowa została wprowadzona ze względu na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad: zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. Związek zaskarżonych przepisów z tymi wartościami konstytucyjnymi uzasadnia przyjęcie przez ustawodawcę incydentalnej regulacji mniej korzystnej dla lepiej sytuowanych świadczeniobiorców. Wspomniane zróżnicowanie jest uzasadnione także z punktu widzenia wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej, co Trybunał uzasadnia, rozpatrując zarzut naruszenia tej zasady. Kryterium różnicowania pozostaje zatem w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
6.2.9. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.3. Prezydent RP podniósł, że „uzależniając wysokość świadczeń od sumy odprowadzonych składek, ustawodawca dał obywatelom gwarancję, że im więcej składek dana osoba odprowadzi do systemu, tym wyższe świadczenie otrzyma w przyszłości”. Tymczasem kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji (s. 24 wniosku Prezydenta RP).
6.3.1. Świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyklucza przekształcenia przez ustawodawcę w konstytucyjnie usprawiedliwionych warunkach i okolicznościach nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach metody ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta nie pozwala czynić tego arbitralnie, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości (zob. wyrok TK o sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
6.3.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną (incydentalną), która zmieniła mechanizm waloryzacji wymienionych w niej świadczeń w 2012 r. Zakwestionowane przepisy, jak już stwierdził Trybunał, nie wyłączyły waloryzacji. W szczególności kwestionowane przepisy nie dezaktualizują zasady ubezpieczenia społecznego, wedle której wysokość świadczeń emerytalno-rentowych zależna jest bardzo silnie, także pod rządami kwestionowanych przepisów ustawy epizodycznej, od sumy odprowadzonych składek.
Tym samym Trybunał uznaje za nieuzasadniony argument Prezydenta RP, że kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych w przeszłości inicjatyw przez świadczeniobiorców.
6.3.3. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności przepisów prawa zabezpieczenia społecznego w warunkach recesji gospodarczej, niekorzystnych trendów demograficznych lub zagrożenia ubóstwem, zwłaszcza skrajnym, części świadczeniobiorców.
6.3.4. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.4. W ocenie wnioskodawców, zapewnienie osobom otrzymującym najniższe świadczenia wzrostu tych świadczeń kosztem realnej wartości świadczeń przysługujących innym uprawnionym stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji (s. 22 wniosku Prezydenta RP oraz s. 11 wniosku RPO). Z tych samych względów, zdaniem RPO, dochodzi także do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
6.4.1. Zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia ochronę także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne.
6.4.2. Ocena słuszności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia są uzasadnione ze względu na inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla których realizacji prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Według utrwalonego stanowiska Trybunału – zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w chwili orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, cz. IV, pkt 3-7 oraz wyroki z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114, cz. III, pkt 1; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, cz. III, pkt 1; 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8, część III, pkt 6-7 i 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt 10.3).
6.4.3. Od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia. Zastosowanie w ustawie z 13 stycznia 2012 r. metody waloryzacji kwotowej wobec inflacji na poziomie 4,8% spowodowało podwyżkę znaczącej większości świadczeń ponad jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich świadczeń był z reguły niewielki i w każdym przypadku stanowił podniesienie kwoty świadczenia o 71 zł.
6.4.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji.
6.5. Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej, statuuje art. 2 Konstytucji. Zasada ta wyraża wartość państwa sprawiedliwego, będącą jedną z podstaw ustroju państwa. W sferze zabezpieczenia społecznego pojęcie sprawiedliwości społecznej wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku, przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać, że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu pociąga za sobą wymierne koszty ogólnospołeczne. Oceniając sposoby urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych warunkach, Trybunał Konstytucyjny musi zachować szczególną powściągliwość. Trybunał deroguje przepisy w tym obszarze, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (zob. orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7, cz. III, pkt 1).
6.5.1. Wprowadzenie waloryzacji kwotowej ustawą z 13 stycznia 2012 r. miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, wsparcie osób pobierających najniższe świadczenia oraz zahamowanie procesu pogłębiania się różnic pomiędzy wysokością świadczeń (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 3-4). Ratio legis ustawy z 13 stycznia 2012 r. mieści się zatem w aksjologii konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, która nakazuje tak układać sprzeczne bądź konkurujące ze sobą interesy grup społecznych, aby zapobiegać procesom alienacji i wykluczania osób należących do najsłabszych ekonomicznie i społecznie warstw społecznych.
6.5.2. Jak wskazał Trybunał w pkt 6.1.20 tej części uzasadnienia, z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest znaczna, ale podejmowane działania prawodawcze muszą być zgodne z zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi.
6.5.3. Zasada sprawiedliwości społecznej powinna być pojmowana m.in. „jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli” (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87, cz. IX, pkt 3).
6.5.3.1. W judykatach Trybunału zasada sprawiedliwości społecznej wiązana jest z zasadą równości wobec prawa. Zasady te, jak wskazano w pkt 6.2.1.2, są ze sobą powiązane na różne sposoby. Sprawiedliwość jest bowiem antytezą arbitralności, ponieważ wymaga, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, cz. VI, pkt 2). Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów podobnych może być dopuszczalne konstytucyjnie na gruncie zasady równości wobec prawa, gdy służy realizacji wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że społecznie niesprawiedliwe zróżnicowanie tych podmiotów jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, cz. III, pkt 2 oraz wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33, cz. III, pkt 2).
6.5.4. Trybunał jest sądem prawa, co oznacza, że jego podstawową kompetencją jest kontrola konstytucyjności lub legalności aktów normatywnych. Kontrola ta wymaga jednak brania pod uwagę nie tylko treści przepisów prawnych, ale również faktów społecznych i gospodarczych. Prawo jest bowiem instrumentem kształtowania rzeczywistości w celu optymalnego ułożenia kolidujących interesów różnych grup społecznych w taki sposób, by optymalizować warunki służące maksymalnie dużej liczbie obywateli. Takie podejście jest charakterystyczne w judykatach Trybunału szczególnie w sprawach z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego w ostatnich 23 latach (zob. orzeczenia z: 9 kwietnia 1991 r., sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9, cz. II, pkt 1; 28 listopada 1995 r., sygn. K 17/95, OTK w 1995 r., cz. 2, poz. 37, cz. III, pkt 2; 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, cz. III, pkt 2 oraz wyroki z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117, cz. III, pkt 3; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.2; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt. 8.6).
6.5.5. Również przy kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał, oceniając, czy ustawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu w Konstytucji granic swobody, musi wziąć pod uwagę sytuację materialną osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w szczególności emerytów i rencistów.
6.5.6. Jak wynika z badań Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) po okresie spadku w latach 2006-2008, a następnie paroletniej stabilizacji, w 2011 r. nastąpił wzrost poziomu zagrożenia ubóstwem skrajnym w Polsce. Odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej granicy ubóstwa skrajnego (tzn. znajdujących się poniżej minimum egzystencji) wzrósł o 1% w stosunku do 2010 r. i wyniósł 6,7%. Na nieco niższym poziomie niż w poprzednim roku kształtowała się wartość wskaźnika zagrożenia ubóstwem relatywnym – 16,7% w 2011 r. w porównaniu z 17,1% w 2010 r., przy czym w tym czasie realna wartość relatywnej granicy ubóstwa nieznacznie spadła. Poniżej tzw. ustawowej granicy ubóstwa żyło 6,5% osób w gospodarstwach domowych (spadek o 0,8%). Po raz pierwszy odsetek osób w gospodarstwach domowych skrajnie ubogich był wyższy niż odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z systemu pomocy społecznej.
Dane te są tym bardziej godne uwagi przy kontroli konstytucyjności kwestionowanej ustawy, że jedną z przyczyn stałego spadku wartości wskaźnika zagrożenia tzw. ubóstwem ustawowym jest to, że od 1 października 2006 r. nie zmieniła się nominalna wartość progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowego.
W 2011 r. istotnie pogorszyła się sytuacja gospodarstw domowych rencistów – w tym przypadku wzrost odsetka osób w gospodarstwach znajdujących się poniżej minimum egzystencji wyniósł ok. 1/3 (tj. zwiększył się o 3,4% w stosunku do roku poprzedniego – z 9,6% do 13%).
Zasięg ubóstwa jest wyraźnie zróżnicowany w zależności od przeważającego źródła utrzymania gospodarstwa. W 2011 r. w najtrudniejszej sytuacji były rodziny utrzymujące się głównie ze świadczeń społecznych innych niż emerytury i renty (stopa ubóstwa ustawowego – ok. 31%, skrajnego – ok. 30%).
Bardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli również członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty (ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego i nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Zasięg ubóstwa ekonomicznego wśród osób w gospodarstwach utrzymujących się głównie z emerytur był niższy niż średnia dla ogółu gospodarstw domowych; ubóstwem skrajnym było zagrożonych ok. 4,5% mieszkańców gospodarstw emerytów, a ustawowym – ok. 3,5% (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
Powyższe dane korespondują z wynikami badań GUS nad budżetami gospodarstw domowych w ubiegłym roku. W 2011 r. w gospodarstwach domowych ogółem przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w zaokrągleniu do 1 zł ukształtował się na poziomie 1227 zł i był realnie niższy o 1,4% od dochodu z 2010 r. (w 2010 r. – wzrost o 4,3%). Realny spadek dochodów gospodarstw domowych odnotowano po sześciu kolejnych latach realnych wzrostów dochodów.
Poziom przeciętnych miesięcznych wydatków w gospodarstwach domowych na osobę w 2011 r. wyniósł 1015 zł i był realnie niższy o 1,8% niż w 2010 r., w tym na towary i usługi konsumpcyjne – 972 zł (realnie niższy niż w 2010 r. o 1,5%). Realny spadek wydatków zarejestrowano po pięciu kolejnych latach realnego wzrostu.
Najniższym dochodem rozporządzalnym dysponowały gospodarstwa rencistów (969 zł) i był on o 21,0% poniżej przeciętnej w gospodarstwach ogółem. Najniższe wydatki odnotowano w gospodarstwach rolników (736 zł) – o 27,5% poniżej przeciętnej dla gospodarstw ogółem.
Z kolei najwyższy udział wydatków w dochodach odnotowano w gospodarstwach domowych rencistów (92,7%) i emerytów (86,7%), co świadczy o znikomej możliwości bieżącego oszczędzania.
Sytuacja dochodowa gospodarstw domowych jest czynnikiem wyraźnie różnicującym poziom i strukturę wydatków. Wyraża się to m.in. większym obciążeniem budżetów rodzin najuboższych wydatkami na zaspokojenie podstawowych potrzeb, tj. wydatkami na żywność i napoje bezalkoholowe oraz na stałe opłaty mieszkaniowe (opłaty na rzecz właścicieli, zaopatrywanie w wodę i inne usługi związane z zamieszkiwaniem oraz nośniki energii). W budżecie co piątej osoby o najniższych dochodach w gospodarstwach domowych ogółem (I grupa kwintylowa) wydatki te stanowiły łącznie 54,4% (w 2010 r. – 53,9%), przy czym w tej grupie najniższy udział odnotowano w gospodarstwach rolników – 46,7% (w 2010 r. – 47,3%), a najwyższy w gospodarstwach emerytów i rencistów – 58,1% (w 2010 r. – 57,6%) – (Sytuacja gospodarstw domowych w 2011 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
6.5.7. Analizując wyniki badań budżetów domowych prowadzonych w latach 1998-2003 przez GUS, T. Słaby zwróciła uwagę na inną strukturę wydatków gospodarstw wysokodochodowych. O ile bowiem w przeciętnym gospodarstwie polskim wydatki na określone towary i usługi konsumpcyjne wynosiły 90%, to w gospodarstwach wysokodochodowych stosunek tych wydatków do dochodów np. w 2003 r. wynosił 50,7%. W związku z tym duża część dochodów mogła być przeznaczana na inne niż konsumpcyjne cele. I tak 62% gospodarstw wysokodochodowych korzysta z tradycyjnych lokat bankowych, 30% z funduszy inwestycyjnych, 18% inwestuje w nieruchomości, 17% kupuje obligacje, a prawie 15% akcje. Prawie 78% gospodarstw wysokodochodowych spośród form zabezpieczenia przyszłości wybiera polisy ubezpieczeniowe na życie, 54% programy emerytalne III filaru, a około 17% nie korzysta z żadnej formy zabezpieczenia własnej przyszłości (zob. T. Słaby, Konsumpcja. Eseje statystyczne, Warszawa 2006, s. 208 i 214).
6.5.8. Ustawodawca, by zapobiec spychaniu najbiedniejszych świadczeniobiorców w sferę ubóstwa skrajnego i procesowi rosnącego dystansu między nimi a świadczeniobiorcami, nie tylko najlepiej, ale i średnio uposażonymi, mógł podwyższyć kwoty najniższych świadczeń, nie odstępując od dotychczasowego mechanizmu waloryzacji. Z uwagi jednak na stan finansów publicznych przyjął inne rozwiązanie – podniósł kwoty najniższych świadczeń i wprowadził w 2012 r. waloryzację kwotową. Rozwiązanie to wpisuje się w szerszy program oszczędnościowy, jaki przyjął ustawodawca np. w ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), wprowadzając: „zamrożenie” wynagrodzeń w sektorze publicznym; podwyższenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych; nowe zasady naliczenia odsetek od lokat bankowych w celu objęcia nimi także końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy; „zamrożenie” funduszu świadczeń socjalnych na poziomie z 2011 r.; nowe zasady zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy Służby Więziennej do miejsca pełnienia służby.
6.5.9. Zarówno Prezydent RP, jak i RPO zaakcentowali wyraźnie w swoich wnioskach kwestię realności wzrostu bądź spadku emerytury świadczeniobiorców w zależności od tego, czy ich świadczenie przekraczało, czy nie przekraczało 1480 zł. Przyjęli za oczywiste, że emeryci, którzy znaleźli się powyżej tej kwoty, zwłaszcza najwyżej uposażeni świadczeniobiorcy, wyraźnie stracili w 2012 r. w wyniku przyjętej regulacji, a najniżej uposażeni świadczeniobiorcy – wyraźnie zyskują. Rozumowanie wnioskodawców wynika jednak z mechanicznego rozumienia realności, straty i zysku. Odnosi się bowiem tylko do nominalnego wymiaru emerytury. Tymczasem, jak wskazują przedstawione powyżej dane statystyczne, zyskanie przez najniżej uposażonych emerytów podwyżki emerytury w kwocie 71 zł, zamiast 35-45 zł, stanowi nieduże, ale realne zwiększenie miesięcznego budżetu domowego przeznaczanego w znacznej mierze na żywność, której ceny – także w 2012 r. – stosownie do trendów ogólnoświatowych, rosną szybciej niż ceny innych towarów. Najlepiej uposażeni emeryci na żywność wydają ok. 1/5 swoich miesięcznych dochodów. Podwyższenie w 2012 r. ich emerytur o 71 zł nie jest w zasadzie kwotą zauważalną w budżecie domowym, ale strata miesięczna 150-250 zł (gdyby waloryzacja miała charakter procentowy) nie stanowi realnego zagrożenia dla – zasadniczo różnej od najuboższych – struktury wydatków domowych. Patrząc na te liczby, należy dostrzec zatem, że – w ważeniu sztywnej podwyżki o 71 zł – „realny” oznacza dla każdego – w sferze podstawowych wydatków – zasadniczo co innego w jednej i w drugiej grupie.
Trzeba jednak podkreślić, że w niekryzysowych („normalnych”) warunkach gospodarczych, obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie realnej wartości emeryturom, rentom i innym świadczeniom zabezpieczenia społecznego. Nie zwalnia to ustawodawcy, także w „normalnych” warunkach gospodarczych, od oceny działania narzędzia procentowego waloryzowania tych emerytur, rent oraz świadczeń – jako kreującego narastanie rozwarstwienia między wysokimi emeryturami a tymi najniższymi – od jego obserwacji i koniecznej jednorocznej, a więc incydentalnej, korekty. Takie podejście odpowiada ugruntowanemu w filozofii społecznej postulatowi, zgodnie z którym wyjątki od zasady sprawiedliwości uważane są za dopuszczalne, gdy korzyść z nich uzyskują znajdujący się w najgorszej sytuacji. W tym przypadku chodzi o obywateli pozbawionych, ze względu na wiek bądź trwałe zdarzenie losowe, realnej zdolności samodzielnej poprawy swojej sytuacji życiowej.
6.5.10. Trybunał zważył także, że emerytura modalna, to znaczy najczęściej wypłacana, wynosi brutto między 1200 zł a 1299 zł. Otrzymują ją emerytowani nauczyciele, pracownicy instytucji kultury, urzędnicy samorządowi, duża część robotników i pracowników usług oraz część rolników.
6.5.11. Trybunał zważył także, że najniższe emerytury, 800-1000 zł brutto, otrzymują najczęściej kobiety, samotne, z długimi, z racji rodzinnych, okresami nieskładkowymi, nisko kwalifikowane, dla których emerytura stanowi jedyne lub główne źródło utrzymania i które, nie mając na starość innych źródeł dochodu (lokaty bankowe, lokaty w funduszach inwestycyjnych, nieruchomości i cenne ruchomości), mogą uzupełniać budżet dodatkową pracą fizyczną, o ile starcza im sił. Na przeciwnym biegunie znajdują się małżeństwa emerytów z uposażeniem znacznie przekraczającym u każdego średnią emeryturę, często z zasobami kapitałowymi. Tych faktów w kontroli konstytucyjności ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał nie miał prawa ignorować.
6.5.12. Biorąc pod uwagę przedstawione wyniki badań GUS oraz stan finansów publicznych, Trybunał stwierdza, że ustawodawca, zmierzając do zahamowania tendencji spychania najuboższych emerytów i rencistów oraz innych osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego w sferę ubóstwa, w tym skrajnego, miał prawo w ustawie epizodycznej do wprowadzenia waloryzacji kwotowej w 2012 r.
6.5.13. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że na przestrzeni ostatnich kilku lat również w innych państwach Unii Europejskiej, dotkniętych kryzysem finansowym, zmieniono nie tylko mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalnych, ale nawet je obniżono. W Hiszpanii, na Łotwie i w Portugalii mechanizm waloryzacji uległ czasowemu zawieszeniu. We Włoszech czasowo zawieszono zastosowanie mechanizmu waloryzacji istotnej części świadczeń emerytalnych. Z kolei na Węgrzech waloryzację świadczeń oparto wyłącznie na wskaźniku wzrostu cen (inflacji). Istotnej obniżki świadczeń emerytalnych dokonano na Łotwie, a w Portugalii zdecydowano o obniżeniu świadczeń emerytalnych byłych pracowników sektora publicznego (zob. Notatka porównawcza dotycząca waloryzacji emerytur w czasach kryzysu w wybranych państwach UE, Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego, sygn. ZOS.430.35.2012).
6.5.14. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
7. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
7.1. Zdaniem Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ redakcja przepisu sprawia, że nie wiadomo, na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone świadczenia w nim wymienione (s. 27 wniosku Prezydenta RP).
7.2. Nakaz określoności przepisów prawnych, rozumiany jako wymaganie formułowania tychże przepisów w sposób zapewniający dostateczny stopień precyzji, jeśli chodzi o ustalenie ich znaczenia i skutków prawnych, traktuje się jako jeden z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji (zob. zwłaszcza wyroki TK z: 17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254, cz. III, pkt 1 oraz 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, cz. V, pkt 2).
7.2.1. W wyroku z 28 października 2009 r., o sygn. Kp 3/09 (cz. III, pkt 6.2), podsumowującym dorobek orzeczniczy, wydanym w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „Norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Nakłada to na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu”.
7.2.2. Oceniając, czy doszło do naruszenia zasady określoności prawa, Trybunał bierze pod uwagę trzy kryteria: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność.
7.2.3. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., waloryzacja polega na dodaniu do kwoty świadczenia kwoty w wysokości 71 zł. Wysokość wszystkich wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pobieranych 29 lutego 2012 r. została powiększona o kwotę 71 zł z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Sposób podwyższenia świadczeń osób pobierających okresową emeryturę kapitałową został ustalony w art. 4 ust. 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji podlega również podstawa wymiaru świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (a zatem wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 15 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Także podstawa wymiaru świadczeń funkcjonariuszy (żołnierzy zawodowych) wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest waloryzowana zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
7.2.4. Z powyższego wynika, że świadczenia określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są podwyższane o konkretną kwotę, co do zasady o 71 zł (art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Ewentualna modyfikacja kwoty (podwyżka o mniej niż 71 zł) została uregulowana w art. 4 ust. 4-6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. i ma zastosowanie do wyraźnie tam wskazanych świadczeń, którymi są: świadczenia niższe od kwoty najniższego świadczenia (nieobjęte gwarancją wynikającą z art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz renty inwalidzkiej (II grupy niestanowiącej renty inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r.).
7.2.5. W wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, to konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru (art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
Nie sposób zatem nie zauważyć, że kwestionowane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych z perspektywy ich zgodności z zasadą określoności prawa.
7.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
8. Kwestia zgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Prezydent RP wskazał również, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób pobierających świadczenia, w zależności jedynie od daty ich przyznania (przed albo po 1 marca 2012 r.), a więc jest niezgody z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto regulacja ta nie zapewnia jednostce bezpieczeństwa prawnego i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia uzależnia od kryterium formalnego, jakim jest data przyznania świadczenia (s. 29-30 wniosku Prezydenta RP).
Podczas rozprawy przedstawiciele Prezydenta RP i RPO potwierdzili, że argumentacja w sprawie niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
8.2. Zdaniem Prezydenta RP, ustawa z 13 stycznia 2012 r. zróżnicowała wysokość następujących świadczeń w zależności od daty ich przyznania:
1) rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych oraz rent rodzinnych przewidzianych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy (art. 5 ust. 1 pkt 4),
2) rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową wypłacanych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków (art. 5 ust. 1 pkt 5),
3) rent socjalnych (art. 5 ust. 1 pkt 6),
4) świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym (art. 5 ust. 1 pkt 12).
8.3. Wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przepisy ustaw określają minimalną wysokość poszczególnych świadczeń, ustalaną jako procentowa wartość najniższej renty.
8.4. Renta z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa oraz renta rodzinna z ubezpieczenia wypadkowego nie może być niższa niż 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 20 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy). Również renta z tytułu niezdolności do pracy i renta rodzinna wypłacana na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków wynosi 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 7 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Z kolei renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), a świadczenie pieniężne wypłacane na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym jest równe kwocie renty socjalnej (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
8.5. Zgodnie z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 15, poz. 162), kwota najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosiła 728,18 zł miesięcznie, a dla osób częściowo niezdolnych do pracy – 560,13 zł miesięcznie. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. przewiduje podwyższenie tych świadczeń: od 1 marca 2012 r. kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy wynoszą 799,18 zł miesięcznie – dla osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz 613,38 zł miesięcznie – dla osób częściowo niezdolnych do pracy.
8.6. Wysokość minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego, przyznanych przed 1 marca 2012 r., po waloryzacji kwotowej wynosi 944,81 zł (120% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł). Wysokość tych minimalnych świadczeń przyznanych od 1 marca 2012 r. wynosi 959,01 zł (120% kwoty 799,18 zł).
Zróżnicowana została również wysokość renty socjalnej i świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, w zależności od daty ich przyznania: wysokość renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej przed 1 marca 2012 r. wynosi 682,67 zł (84% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł), a renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej później – 671,31 zł (84% kwoty 799,18 zł).
8.7. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2000 r., sygn. K 2/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 139, cz. III), że stosowanie jednolitych zasad waloryzacji rent do wszystkich rencistów, w tym także wojennych i wojskowych, nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości, mimo że w konsekwencji stosowania mechanizmu waloryzacji kosztowej renty wcześniej przyznane nie osiągają poziomu rent aktualnie przyznawanych. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych rent. Ustrojodawca nie przewidział jednak gwarancji podnoszenia wysokości rent do poziomu rent aktualnie przyznawanych. Ocena celowości wprowadzenia bardziej korzystnych od ogólnie stosowanych zasad waloryzacji rent pobieranych przez inwalidów wojennych i wojskowych, należy do wyłącznej kompetencji parlamentu. Zasada równości nie oznacza zakazu zmian stanu prawnego pro futuro. Z każdą taką zmianą stanu prawnego wiąże się zróżnicowanie stanu prawnego, obowiązującego przed i po wejściu w życie nowej regulacji prawnej. Konstytucja zapewnia, że renty już przyznane zachowają realną wartość, nie gwarantuje jednak, iż wszelkie przyszłe regulacje wymiaru rent będą stosowane także do rent już przyznanych.
8.8. Wprowadzenie jednakowej waloryzacji kwotowej wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń prowadzi zatem do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania, a tym samym do zróżnicowania sytuacji osób pobierających te świadczenia. Stąd konieczne jest ustalenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów podobnych.
8.9. Trybunał podziela stanowisko Sejmu, że kwestionowane przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie dotyczą podmiotów podobnych. Ustawodawca w odmienny sposób potraktował podmioty różne, a więc nie naruszył zasady równości wobec prawa, która nakazuje równo traktować podmioty należące do tej samej kategorii (zob. wyrok o sygn. P 41/09, cz. III, pkt 3.1 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie należą bowiem do tej samej kategorii, z punktu widzenia treści i celu kwestionowanych przepisów, podmioty, które mają ustalone prawo do danego świadczenia przed 1 marca 2012 r., oraz podmioty dopiero ubiegające się o te świadczenia później. Tym samym art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji (o relacji między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej zob. pkt 6.2.1 tej części uzasadnienia).
8.10. Nie można również uznać, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. W szczególności z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika zakaz dokonywania zmian w systemie prawa, zwłaszcza takich zmian, które są korzystne dla podmiotów prawa. Kwestionowana ustawa podniosła kwotę najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z 728,18 zł miesięcznie do 799,18 zł miesięcznie oraz poddała waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł wszystkie świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
8.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
9. Kwestia zgodności art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji.
9.1. RPO zarzuciła naruszenie art. 19 Konstytucji przez przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. dotyczące inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, a także kombatantów oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zdaniem RPO, świadczenia przysługujące tym osobom utracą realną wartość w wyniku waloryzacji kwotowej. Jest to niezgodne z „powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość” (s. 16-17 wniosku RPO).
9.2. W wyroku z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19, cz. III, pkt 2), Trybunał stwierdził, że
„Specjalna opieka państwa nad weteranami walk o niepodległość, a zwłaszcza inwalidami wojennymi, musi odróżniać się pod względem zakresu świadczeń opiekuńczych, ich jakości i trwałości od tego rodzaju świadczeń na rzecz innych grup społecznych. Ograniczenia w zakresie realizowanego już modelu opieki mogą być dokonywane jedynie wówczas, gdy dalsze sprawowanie przez państwo specjalnej opieki zagraża jego bezpieczeństwu i nie istnieją inne możliwości uniknięcia naruszenia zakazu ustalonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji. Godność i honor weteranów walk o niepodległość wymagają, by ustawodawca przywiązywał znaczenie do deklaracji zawartych w rozdziale I Konstytucji, a zwłaszcza do obietnic zawartych w art. 19 Konstytucji.
Prawo do specjalnej opieki państwa przysługuje weteranom walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidom wojennym. Standard opieki nie może jednak przerastać możliwości państwa, które jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Opieka «specjalna» to taki rodzaj opieki, który przewyższa pozostałe postacie opieki udzielanej przez państwo. Przywileje dla weteranów i inwalidów stanowią konstytucyjnie dopuszczone odstępstwo od zasady równości ze względu na szczególną wartość konstytucyjną, którą jest udział w walce o niepodległość.
Należy także pamiętać o konieczności utrzymania uprawnień wynikających z art. 19 Konstytucji w granicach, które nie przekroczą nakazu urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Specjalna opieka państwa musi pozostawać w zgodzie z tą zasadą, a zatem nie może prowadzić do udzielania przywilejów w sposób nieusprawiedliwiony rzeczywistymi zasługami lub nie pozostający w bezpośrednim z nimi związku, arbitralny, mechaniczny i nierzetelny oraz pozbawiony troski o właściwe wydatkowanie zasobów publicznych”.
9.3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji kwotowej o 71 zł podlegają świadczenia wskazane w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach oraz w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Ponadto art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zmienił brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po 29 lutego 2012 r. na kwotę 2235,48 zł.
9.4. W zakresie pojęcia weteranów walk o niepodległość mieszczą się „inwalidzi wojenni”, o których mowa w art. 6 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, oraz kombatanci wskazani w art. 1 ustawy o kombatantach. Ze względu na brak przesłanki walki o niepodległość Polski, do kręgu weteranów, w rozumieniu art. 19 Konstytucji, nie mogą zostać zaliczeni inwalidzi wojenni wskazani w art. 8 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych (inwalidztwo nastąpiło na skutek zranień lub kontuzji doznanych w związku z pełnieniem służby w wojskowych oddziałach republikańskich w czasie wojny domowej w Hiszpanii lub w okresie internowania w następstwie tej służby). Do kręgu weteranów nie należą również inwalidzi wojskowi, o których mowa w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych.
Ze względu na to, że ci świadczeniobiorcy nie zaliczają się do grupy beneficjentów prawa konstytucyjnego ustanowionego w art. 19 Konstytucji, przepisy regulujące ich sytuację prawną nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie zgodności z tym wzorcem kontroli.
9.5. Art. 19 Konstytucji jest również nieadekwatnym wzorcem kontroli przepisów ustalających pozycję prawną osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego z innych przyczyn niż działalność polityczna, religijna lub inna związana z walką o suwerenność i niepodległość Polski.
9.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
9.7. Jak wskazała Marszałek Sejmu, maksymalny wymiar świadczenia pobieranego przez inwalidów wojennych wynosi 2235,48 zł, to jest 100% podstawy wymiaru dla inwalidów I i II grupy. Wynika on z objęcia waloryzacją kwotową, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczeń już pobieranych oraz z decyzji ustawodawcy ustalającej dla „nowych” świadczeń aktualną podstawę wymiaru (art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Wartość świadczenia sprzed waloryzacji wynosiła 2164,48 zł, a zatem podwyżka o 71 zł oznaczała jego wzrost o 3,28%. Renty inwalidów wojennych III grupy oraz renty rodzinne stanowią procent podstawy wymiaru – odpowiednio 75% (przed waloryzacją 1623,36 zł) oraz od 70% do 85% (przed waloryzacją od 1515,13 zł do 1839,80 zł). Świadczenia te, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r., zostały podwyższone o 71 zł. A zatem zostały one zwaloryzowane o: 4,37% – renta inwalidzka III grupy, od 3,85% do 4,68% – renta rodzinna.
Świadczenia kombatantów i innych osób uprawnionych wskazane w art. 16 ustawy o kombatantach są równe najniższej emeryturze albo rencie rodzinnej, o których mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jest 728,18 zł (przed waloryzacją) powiększonej o 71 zł (799,18 zł). A zatem ich podwyżka wyniosła 9,75%.
9.8. Argumentacja RPO sprowadziła się do zarzutu określenia świadczeń weteranów walk o niepodległość na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, czyli poniżej poziomu inflacji 4,8%. Teza ta nie jest zasadna w stosunku do beneficjentów wskazanych w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), ponieważ świadczenia im przysługujące zostały podwyższone na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r. powyżej poziomu inflacji. Natomiast podwyżki pozostałych świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, co osłabia zarzut RPO.
9.9. Trybunał stwierdza, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością o stan finansów publicznych. W tym kontekście nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych regulacji jest również to, że ustawodawca stworzył dla weteranów walk cały system świadczeń dodatkowych i uzupełniających, który stanowi wyraz specjalnej opieki Rzeczypospolitej. W ramach tego systemu weteranom przysługują: dodatek kombatancki (art. 15 ustawy o kombatantach), dodatek pielęgnacyjny (art. 12 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych), dodatek kompensacyjny, ulgi w transporcie oraz zwolnienia z opłat, a także refundacja 50% składki na obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych (art. 16, art. 23a, art. 23b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 19 i art. 20 ustawy o kombatantach). Renty są zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych. Istotnym uprawnieniem weteranów jest możliwość łącznego pobierania dwóch świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, w razie ich zbiegu. Zgodnie z art. 54 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, inwalidzie wypłaca się w zależności od jego wyboru: rentę inwalidzką powiększoną o połowę emerytury, emeryturę powiększoną o połowę renty. W powszechnym systemie, generalną zasadą, w razie zbiegu świadczeń, jest wypłata tylko jednego z nich – wyższego albo wybranego przez uprawnionego. Inwalidzi wojenni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. mieli, a kombatanci mają prawo przejść na emeryturę w obniżonym wieku (zob. art. 21 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i art. 16 ustawy o kombatantach); okres działalności kombatanckiej (lub jej równorzędnej oraz okresy represji) zalicza się w wymiarze podwójnym jako okresy składkowe (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 13 ustawy o kombatantach). Inwalidom wojennym i kombatantom przysługują również świadczenia związane z ochroną zdrowia oraz świadczenia o charakterze socjalnym, np. pobyt w domu rencisty. Trzeba zauważyć, że dodatek kombatancki, świadczenia pieniężne wynikające z ustaw wskazanych w art. 5 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegały waloryzacji procentowej (zostały podwyższone o 4,8%).
9.10. Zakwestionowany przez RPO art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych odnosi się do świadczeń nowo przyznanych i niepodlegających waloryzacji. Swoboda regulacyjna ustawodawcy w przypadku wyznaczania wysokości nowych świadczeń jest duża. Ustawodawca skorzystał z niej, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej na 2235,48 zł. Wskazane przez RPO zarzuty niekonstytucyjności tej regulacji z powodu pozbawienia świadczeń realnej wartości czy odebraniu prawa do waloryzacji są bezzasadne, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do nowo przyznanych świadczeń.
9.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 19 Konstytucji.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Zbigniewa Cieślaka
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz.
Zdanie odrębne
sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz
od wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Uważam, że waloryzacja kwotowa emerytur i rent w postaci wprowadzonej przez zakwestionowaną przez Prezydenta i Rzecznika Praw Obywatelskich ustawę z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) jest niezgodna z Konstytucją. Zaskarżone przepisy naruszają prawo podmiotowe emerytów i rencistów do waloryzacji, tj. zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń (art. 67 ust. 1 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
1. Orzekanie o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją wyznacza granice swobody regulacyjnej ustawodawcy w danej dziedzinie. Wobec tego w każdej sprawie, a szczególnie wówczas, gdy zakwestionowane przepisy dotyczą materii wrażliwej i społecznie doniosłej, Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany przeprowadzić staranną analizę treści normatywnej przedmiotu kontroli, a następnie tę treść ocenić z perspektywy wskazanych przed wnioskodawcę wzorców i zarzutów. Przedmiotem kontroli w sprawie przedstawionej Trybunałowi przez Prezydenta oraz Rzecznika Praw Obywatelskich są przepisy z dziedziny zabezpieczenia społecznego. Dziedzina ta charakteryzuje się określoną specyfiką, która ma istotny wpływ na wyznaczenie granic swobody regulacyjnej ustawodawcy. Wyrok Trybunału jest wadliwy ponieważ specyfiki tej nie uwzględnia. Trybunał nie wyciągnął należytych wniosków, a w niektórych fragmentach uzasadnienia zdaje się nie zauważać faktu, iż w 1998 r. wielkim wysiłkiem przeprowadzona została zasadnicza reforma systemu emerytalnego i rentowego. Jej istota polegała na odejściu od finansowania budżetowego ubezpieczeń społecznych na rzecz właściwie rozumianego modelu ubezpieczenia społecznego, który nazywany jest „systemem zdefiniowanej składki”.
Reforma systemu emerytalnego i rentowego miała miejsce w rok po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Obowiązujący już art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji zapewnił każdemu obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W zdaniu drugim art. 67 ust. 1 Konstytucji przewidziano, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Ten ostatni przepis zapewnia ustawodawcy znaczną swobodę regulacji systemu emerytalnego i rentowego. Pozwala uwzględniać m.in. wydolność systemu ubezpieczenia społecznego oraz aktualne trendy demograficzne. Swoboda nie oznacza jednak dowolności. Regulując prawo podmiotowe do emerytury i renty, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, a także pozostałych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Nie może również abstrahować od założeń obowiązującego systemu ubezpieczenia społecznego, którymi związał się w ramach przyznanej mu swobody legislacyjnej.
Wprowadzając w 1998 r. nowy model powszechnego ubezpieczenia społecznego, ustawodawca określił podstawowe prawa i obowiązki stron stosunku ubezpieczeniowego, w tym prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń. Przewidziane prawa i obowiązki opierają się na urzeczywistniających konstytucyjne wartości zasadach równości i wzajemności, a także zasadzie zaufania obywatela do państwa, które jest gwarantem wypłaty wypracowanych świadczeń. Wobec tego uważam, że system ubezpieczeń społecznych musi być, co najmniej w tych podstawowych rozwiązaniach, chroniony przez zasady wynikające z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Doraźne zmiany ustawowe nie mogą deformować podstawowych praw i obowiązków stron stosunku ubezpieczeniowego, które przewidziano na dziesięciolecia. Tworząc prawo, w szczególności we wrażliwych społecznie dziedzinach, ustawodawca powinien urzeczywistniać wyrażoną w preambule Konstytucji wartość w postaci rzetelności w działaniu instytucji publicznych, która jest ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tych oczywistych wymagań nie postawił ustawodawcy Trybunał, przez co nie zakreślił żadnych realnych (konkretnych) granic swobody parlamentu regulowania prawa do waloryzacji emerytur i rent.
2. Podzielam utrwalone w orzecznictwie konstytucyjnym stanowisko, że prawo do waloryzacji emerytur i rent jest istotnym elementem prawa do zabezpieczenia społecznego określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 oraz z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, a także powołane w nich orzecznictwo TK). Podobnie w uzasadnieniu niniejszego wyroku stwierdził Trybunał, jednakże okazało się to jedynie pustą deklaracją, której w oczywisty sposób zaprzecza sentencja wyroku oraz rozumowanie, które do niej doprowadziło.
Należy podkreślić, że współcześnie prawo do zabezpieczenia na wypadek niezdolności do pracy lub po osiągnięciu wieku emerytalnego zaliczane jest do podstawowych praw człowieka. Zagwarantowane zostało nie tylko w Konstytucji, ale również w traktatach międzynarodowych we wszystkich elementach, w tym jako prawo do zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń. Prawo do waloryzacji gwarantują m.in. konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy: nr 102 z 1952 r. (dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego), nr 121 z 1964 r. (dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych), nr 128 z 1967 r. (dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny), a także Europejski kodeks zabezpieczenia społecznego (zob. I. Jędrasik-Jankowska, K. Jankowska, Prawo do emerytury. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2011, s. 189 oraz K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 113-131). Z Konstytucji oraz prawa międzynarodowego nade wszystko wynika, że prawo do zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych i rentowych jest indywidualnym prawem podmiotowym, które podlega ochronie. Z tej właśnie perspektywy Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżyli przepisy o tzw. waloryzacji kwotowej, wskazując na naruszenie praw podmiotowych emerytów i rencistów zagwarantowanych przez art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Przewidziana w art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji swoboda regulacyjna ustawodawcy rozciąga się na wszystkie elementy prawa do emerytury i renty, w tym dotyczy prawa do zachowania realnej wartości pobieranych świadczeń. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że do ustawodawcy należy rozstrzygnięcie, czy świadczenia emerytalne i rentowe powinny być waloryzowane na podstawie wskaźników dotyczących zmian cen, płac, kosztów utrzymania, wskaźników mieszanych, czy też innych wskaźników związanych z deprecjacją pieniądza w określonym czasie. Jestem również przekonana, że w ramach przyznanej swobody ustawodawca może zdecydować, czy w danych warunkach makroekonomicznych waloryzacja powinna w pełni, czy tylko w pewnym stopniu, odzwierciedlać utratę realnej wartości przez świadczenia pieniężne. Na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji waloryzacja nie musi stanowić w pełni ekwiwalentnego („matematycznego”) wyrównania spadku realnej wartości pieniądza. W braku uniwersalnego miernika deprecjacji pieniądza nie byłoby to nawet możliwe. Konstytucyjne prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń nie oznacza również, że metoda waloryzacji nie może się zmieniać. Jednakże granice tej zmiany jasno określa istota waloryzacji, czyli dążenie do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich uznali, że zaskarżone przepisy tę istotę naruszają.
3. Wartość świadczeń emerytalnych i rentowych zostaje ustalona w określonej sumie pieniężnej w chwili ich przyznania. Sumę tę wyraża określona liczba jednostek pieniężnych, która ma niezmienną wartość nominalną. Z upływem czasu na skutek deprecjacji pieniądza, związanej m.in. z inflacją, wzrostem cen towarów i usług oraz wzrostem płac, wartość nominalna świadczenia pieniężnego przestaje odpowiadać jego wartości realnej, w tym wartości nabywczej w stosunku do dóbr i usług dostępnych na rynku. Uprawniony do świadczeń emerytalnych lub rentowych nie jest dysponentem kapitału, na który składa się suma odprowadzonych przez niego składek. A zatem nie ma możliwości ochrony jego wartości realnej, chociażby przez wykorzystanie instrumentów oferowanych przez instytucje bankowe. Dlatego obowiązek zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych i rentowych powinien spoczywać na państwie, które jest gwarantem systemu ubezpieczenia społecznego. Tym bardziej należy dopełnić tego obowiązku, że osoby pobierające emerytury i renty na ogół nie mogą już własnymi siłami polepszyć swojej sytuacji finansowej. Należą do słabszych ekonomicznie grup społecznych, których byt uzależniony jest od świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Operację polegającą na „przeliczeniu” wartości świadczenia pieniężnego w celu zachowania jego realnej wartości powszechnie określa się mianem waloryzacji. Jest to instytucja o utrwalonym znaczeniu, znana zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym. Oczywiste jest, że skoro waloryzacja ma na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego, która uległa obniżeniu na skutek deprecjacji pieniądza w określonym czasie, to operacja ta musi być zrelacjonowana do jednej albo kilku zmiennych, które odzwierciedlają stopień tej deprecjacji, jak np. wskaźnik inflacji, wzrostu kosztów utrzymania, czy wzrostu płac. Dlatego w prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczeniowym waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wyrażony w określonym procencie wskaźnik waloryzacji (zob. art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.).
W zaskarżonej ustawie przewidziano, że w 2012 r. waloryzacja wszystkich świadczeń emerytalnych i rentowych polega na „dodaniu do kwoty świadczenia (...) kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł” (art. 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy z 13 stycznia 2012 r.). W mojej ocenie, nie jest poprawne ani logiczne nazywanie takiego uregulowania waloryzacją. Bezsporne jest, że świadczenia pieniężne o różnej wysokości tracą na wartości proporcjonalnie do swojej wysokości, a zatem ich deprecjacji nie można wyrazić równą (jedną) kwotą pieniężną. Jest to elementarna wiedza ekonomiczna. Kwota, o którą świadczenie pieniężne jest podwyższane w wyniku waloryzacji, czyli kwota waloryzacji, powinna być wynikiem iloczynu wysokości określonego świadczenia i przyjętego przez ustawodawcę jednolitego wskaźnika procentowego nawiązującego do stopnia deprecjacji pieniądza w danym okresie. W konsekwencji kwota waloryzacji nie może abstrahować od wysokości konkretnego świadczenia pieniężnego. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie powołują się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 czerwca 2001 r. (sygn. Ts 24/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 154), że „Zachowanie realnej wartości przyznanych świadczeń emerytalnych za pomocą waloryzacji kwotowej (...) byłoby możliwe tylko w sytuacji, w której wszystkie świadczenia emerytalne byłyby jednakowej wysokości”.
Nie mam wątpliwości, że rozwiązanie polegające na dodaniu do wysokości wszystkich emerytur i rent jednakowej kwoty 71 zł jest nie do pogodzenia z istotą instytucji mającej na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego. Kwota ta została określona w całkowitym oderwaniu od wskaźników związanych ze spadkiem realnej wartości poszczególnych świadczeń emerytalnych i rentowych. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie podkreślają, że zaskarżone przepisy nie wprowadzają waloryzacji, lecz jedynie ustanawiają dodatek do emerytury i renty skutkujący podniesieniem ich wysokości. Gdyby zarzucić pogląd, że waloryzacja musi pozostawać w relacji z określoną miarą utraty wartości przez pieniądz, doszlibyśmy do wniosku, że każdy dodatek do emerytury i renty, czyli ich podwyżka, jest waloryzacją świadczenia. Oznaczałoby to, że nie można wyróżnić odrębnego zabiegu waloryzowania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. A zatem nie byłoby różnicy między podwyżką świadczenia a jego waloryzacją. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Dlatego uważam, że określając zaskarżone rozwiązanie „waloryzacją”, ustawodawca dopuścił się nieuprawnionego przedefiniowania pojęcia o znaczeniu ustalonym dla całego systemu zabezpieczenia społecznego.
W niniejszym wyroku Trybunał doszedł do odmiennych wniosków, albowiem w uzasadnieniu na ogół nie podejmuje trudu rozróżnienia istoty (celu) waloryzacji od metody, za pomocą której świadczenia są waloryzowane. Trybunał dla opisania obu zjawisk często posługuje się tym samym pozanormatywnym określeniem „mechanizm waloryzacji”. W konsekwencji Trybunał nie dostrzega faktu, że przyjmując zaskarżone przepisy, ustawodawca w istocie dokonał podwyżki, a nie waloryzacji świadczeń, w wyniku zabiegu, który polegał na redystrybucji środków funduszy ubezpieczeniowych. W ten sposób ustawodawca naruszył nie tylko istotę prawa do waloryzacji, ale także konstytuującą system ubezpieczenia społecznego zasadę wzajemności. W prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczenia społecznego waloryzacja musi uwzględniać odpowiednią proporcję między należnym ubezpieczonemu świadczeniem a jego zasługami w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
W związku z powyższym uważam, że Trybunał powinien był uznać, iż zaskarżona ustawa narusza gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo podmiotowe emerytów i rencistów do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń.
4. Zaskarżona ustawa narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podwyższenie wszystkich świadczeń emerytalnych i rentowych w obrębie systemu ubezpieczeń społecznych o 71 zł można uznać za przejaw „równości matematycznej”, ale nie ma nic wspólnego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Zaskarżone przepisy arbitralnie podzieliły ubezpieczonych na dwie grupy. W pierwszej grupie znalazły się osoby pobierające świadczenia nieprzewyższające 1480 zł. W wypadku tych osób podwyższenie świadczenia o 71 zł nie tylko zrekompensowało ubytek jego wartości realnej, ale oznaczało pewną podwyżkę emerytury lub renty. Do drugiej grupy ustawodawca zaliczył emerytów i rencistów pobierających świadczenia wyższe od 1480 zł. Osoby te nie tylko nie uzyskały podwyżki świadczenia, ale nade wszystko pozbawione zostały należnego im wyrównania spadku jego wartości realnej.
Różnicowanie prawa do waloryzacji na podstawie wysokości otrzymywanej emerytury lub renty jest niedopuszczalne i nieproporcjonalne. Wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa ustawodawca ubezpieczonych z danego tytułu nie potraktował równo. W gorszej sytuacji postawił osoby, które w większym stopniu przyczyniły się do zgromadzenia środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem obowiązujący system ubezpieczenia społecznego zakłada równe traktowanie ubezpieczonych według sprawiedliwego kryterium, którym jest wielkość wkładu wniesionego do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasada równego traktowania ubezpieczonych została expressis verbis wyrażona w art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.).
W systemie ubezpieczenia społecznego przewidziano jedną stawkę składki dla wszystkich ubezpieczonych z danego tytułu, jednakże wyrażoną w procencie od uzyskiwanych dochodów. Trybunał powinien był przyjąć, że skoro ubezpieczeni z danego tytułu nie opłacają składek w równej kwocie, ale wnoszą je w jednakowym procencie od swoich dochodów, także otrzymane przez nich świadczenia nie powinny być waloryzowane w równej kwocie, lecz w jednakowym procencie od ich wysokości. Niestety oceniając zaskarżone przepisy przez pryzmat zasady równości, Trybunał nie przywiązał należytej wagi do faktu, że na mocy obowiązujących przepisów emerytury i renty są świadczeniami wypracowywanymi – wysłużonymi (zob. np. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107). Wyrok Trybunału niesłusznie sugeruje jakoby przewidziane w art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji prawo do emerytury i renty było tylko kategorią abstrakcyjną, która wyraża się jedynie w możności oczekiwania od państwa pewnej kwoty jakiegoś świadczenia o wysokości oderwanej od zasług w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
Uważam, że odstąpienie od zasady równości na gruncie tak istotnego prawa jak gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo do waloryzacji wymagało szczególnego uzasadnienia. Wymogowi temu nie sprostali projektodawcy zaskarżonych przepisów ani próbujący rozwinąć ich argumenty Trybunał Konstytucyjny, dlatego nie można uznać, że naruszenie zasady równości było proporcjonalne (zob. szerzej pkt 6).
5. Stosunek ubezpieczenia opiera się na zaufaniu. W wypadku powszechnego ubezpieczenia emerytalno-rentowego jest to zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, które chroni art. 2 Konstytucji. W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. systemie, ubezpieczony otrzymał informację, że wysokość wypracowywanego świadczenia emerytalnego i rentowego będzie stanowiła pochodną składek odprowadzonych w okresie jego aktywności zawodowej. Informacja ta stanowi istotny sygnał, który wywołuje doniosłe skutki społeczne. Tak skonstruowane przepisy pobudzają do jak najszerszej i jak najdłuższej aktywności zawodowej w ramach systemu emerytalno-rentowego. Jednakże założenia reformy emerytalnej ulegają całkowitemu przekreśleniu, jeżeli okazuje się, że ustanowione zasady obowiązują co najwyżej w momencie ustalania prawa do określonego świadczenia, a następnie ustawodawca nie ma obowiązku zachowywania realnej wartości przyznanych świadczeń. Brak takiego obowiązku może mieć szczególnie dotkliwe skutki dla świadczeń pobieranych w długim okresie, a zatem przede wszystkich dla świadczeń emerytalnych i rentowych.
Przewidziana przez zaskarżoną ustawę tzw. waloryzacja kwotowa nie odpowiada logice ubezpieczeniowego systemu emerytalno-rentowego, który ze swojej natury został przewidziany na dziesięciolecia. Twórcy tego systemu słusznie podkreślali, że wymaga on stabilnych zasad funkcjonowania, a największe zagrożenie stanowią dla niego liczne zmiany motywowane doraźnymi interesami (zob. M. Góra, System emerytalny, Warszawa 2003, s. 206). Takie zmiany podważają zaufanie do systemu emerytalnego i sprzyjają utożsamianiu go z systemem podatkowym, który cechuje się zmiennością. A zatem trudno uznać, że zaskarżone przepisy leżą w interesie społecznym. Spowodowany przez nie brak zaufania do systemu emerytalno-rentowego może prowadzić do ucieczki z niego ze szkodą dla wszystkich ubezpieczonych, ale nade wszystko dla osób pobierających najniższe świadczenia. Tym samym incydentalna rzekoma waloryzacja kwotowa może powodować długotrwałe i daleko idące negatywne skutki społeczne. Wobec tego uważam, że zaskarżone przepisy są sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Szczególnie krytycznie należy ocenić ich przyjęcie w czasie, gdy pierwsi beneficjenci zreformowanego systemu przechodzą na emeryturę.
6. Nie mogę podzielić rozumowania Trybunału, który uzasadniając konstytucyjność zaskarżonej ustawy, wyeksponował jej epizodyczność (incydentalność), a następnie powiązał ją z szeregiem różnorodnych i swoiście rozumianych argumentów natury społeczno-budżetowej, których suma miałaby równoważyć naruszenie prawa podmiotowego emerytów i rencistów do waloryzacji, zasady równości wobec prawa oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Po pierwsze, pojęcie ustawy „epizodycznej (incydentalnej)”, wielokrotnie powoływane przez projektodawców oraz Trybunał Konstytucyjny, nie jest jednoznaczne. W ostatnich latach określane tym mianem ustawy pojawiają się coraz częściej. W podstawowym znaczeniu ustawa epizodyczna to ustawa obowiązująca przez z góry wskazany (na ogół krótki) okres, związana z realizacją ściśle określonego celu. Trudno uznać, że definicji tej w pełni odpowiada ustawa obowiązująca formalnie przez określony czas, ale której istotne skutki trwają również po tym czasie. Tymczasem w wyniku tzw. waloryzacji kwotowej niższa, albowiem nie uwzględniająca utraty wartości realnej, wysokość prawie połowy emerytur i rent pobranych w 2012 r., jak również zdeformowana podstawa wymiaru tych świadczeń, stanowiły będą podstawę kolejnych waloryzacji. Tym samym istotne skutki zaskarżonej ustawy są długofalowe, a nie incydentalne.
Po drugie, trudno nie zgodzić się z poglądem Trybunału, że ustawodawca ma prawo – a niekiedy nawet obowiązek – przeprowadzania zmian doraźnych i na czas określony w reakcji na „szczególne okoliczności” związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi, finansowymi lub politycznymi. Jednakże w niniejszej sprawie projektodawcy zaskarżonych przepisów ani Trybunał Konstytucyjny tych „szczególnych okoliczności” nie wykazali. Okoliczności takie jak: spowolnienie gospodarcze, trudna sytuacja finansów publicznych, niekorzystne trendy demograficzne oraz rozwarstwienie wysokości świadczeń nie pozostają w racjonalnym związku z jednorazowym odejściem od waloryzacji rent i emerytur. Każde z tych zjawisk ma charakter systemowy i obserwowane jest na przestrzeni lat. Dlatego jednorazowe działanie w postaci tzw. waloryzacji kwotowej nie może mieć na nie istotnego wpływu, co wprost zaznaczono w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy w odniesieniu do problemu rozwarstwienia wysokości świadczeń.
Po trzecie, nie podzielam poglądu, że uzasadnieniem wprowadzenia zaskarżonych przepisów było poszukiwanie oszczędności budżetowych. Uważam za miarodajne informacje zawarte w oficjalnym dokumencie, którym jest uzasadnienie projektu zaskarżonej ustawy, w którym podkreślono, że „(...) celem zmiany zasad waloryzacji w 2012 r. nie jest szukanie oszczędności budżetowych” (druk nr 101/VII kadencja Sejmu, 4 stycznia 2012 r.). Wskazano również, że w budżecie państwa zabezpieczono środki pozwalające na waloryzację procentową na dotychczasowych zasadach. Zarazem nie można tracić z pola widzenia faktu, że poszukiwanie oszczędności jest stałym obowiązkiem ustawodawcy, który powinien w tym celu podejmować przede wszystkim działania systemowe mieszczące się w granicach konstytucyjnych.
Po czwarte, podobnie jak Trybunał uważam za istotne, a nawet konieczne, podwyższanie najniższych świadczeń emerytalno-rentowych. W pełni uzasadniają to alarmujące dane o skali ubóstwa w Polsce, nad wyraz szczegółowo przedstawione w wyroku Trybunału. Jednakże podzielam stanowisko Prezydenta, że ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwiać zabezpieczenie godnych warunków życia, nie może niweczyć konstytucyjnego prawa podmiotowego niektórych ubezpieczonych – a tym bardziej prawie połowy z nich – do ochrony realnej wartości otrzymywanych emerytur i rent. Zaskarżona ustawa posługuje się nieproporcjonalnym środkiem do osiągnięcia słusznego celu. Wbrew twierdzeniom Trybunału, nie jest to środek „najmniej uciążliwy”. Ustawodawca mógł wygospodarować oszczędności na sfinansowanie podwyżek najniższych świadczeń, m.in. stosując równą dla wszystkich waloryzację na podstawie niższego wskaźnika procentowego. Należy mocno podkreślić, że waloryzacja świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może być narzędziem polityki socjalnej państwa.
Po piąte, trudno jest zrozumieć, jak można doszukiwać się uzasadnienia zaskarżonych przepisów w zasadach sprawiedliwości i solidarności społecznej. Trybunał potraktował te zasady instrumentalnie, wręcz w rozumieniu potocznym, w oderwaniu od ich konstytucyjnego zakotwiczenia oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W oczywisty sposób nasuwa się pytanie, czy osoby (np. nauczyciele) pobierające emeryturę w wysokości np. 1600 zł czy 1700 zł brutto – szczególnie te samotne i schorowane – które straciły na tzw. waloryzacji kwotowej, są na pewno właściwymi adresatami apelu o solidarność społeczną. Nie mam wątpliwości, że nawet gdyby trudności finansowe państwa były poważne, świadczenia wypracowane przez emerytów i rencistów lub innych świadczeniobiorców z zabezpieczenia społecznego, czyli osoby o, z natury rzeczy, ograniczonej zdolności adaptacyjnej, są ostatnimi rezerwami, do których może sięgać ustawodawca. Uważam, że wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji powinna zmierzać do zagwarantowania przewidzianym w tym przepisie prawom podmiotowym odporności na incydentalne działania legislacyjne związane z realizacją doraźnych celów politycznych.
Pragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach.
Z powyższych względów czułam się zobligowana do złożenia zdania odrębnego.
Zdanie odrębne
sędziego TK Mirosława Granata
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. (sygn. K 9/12).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że na skutek waloryzacji kwotowej, podmioty podobne zostały co prawda potraktowane odmiennie (por. cz. III, pkt 6.2.4 uzasadnienia wyroku), ale dana ingerencja prawodawcy jest dopuszczalna, gdyż spełnia warunki relewantności, proporcjonalności i pozostaje w związku z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi (por. cz. III, pkt 6.2.5 uzasadnienia wyroku).
Moim zdaniem, skarżone przepisy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: nowela) nie spełniają żadnego z tych warunków.
Po pierwsze, chodzi o wadliwe ustalenie przez Trybunał cechy relewantnej w rozpatrywanej sprawie. Według Trybunału, cechą tą wydaje się ochrona minimalnych warunków życia części odbiorców świadczeń (określam ją jako „zdolność przeżycia do pierwszego”). Trybunałowi chodzi o uchronienie biednych przed utratą wartości świadczenia i o to, na ile możliwe jest pomniejszenie świadczeń innym emerytom i rencistom. Właściwość ta nie spełnia wymogów cechy relewantnej. Pozostaje adekwatna tylko dla części zbioru (najsłabiej uposażonych). Dotyczy części, a nie wszystkich odbiorców świadczeń. Trybunał zajmuje się właściwie tylko częścią emerytów i rencistów, tj. tymi, którzy dostają najmniej.
Moim zdaniem, cechą wszystkich odbiorców świadczeń jest zabezpieczenie przed spadkiem wartości realnej emerytur i rent z ubezpieczenia społecznego oraz emerytur i rent wypłacanych z innych tytułów (za rok 2012). Wyłącznie ta właściwość odbiorców świadczeń pokazuje, co jest jednakowe dla całego (wielomilionowego) zbioru ludzi. Podmioty te, mimo swej różnorodności (por. art. 5 ust. 1 noweli), łączy to, że ich świadczenia straciły określoną wartość wskutek inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Ochrona przed spadkiem wartości realnej świadczenia jest wspólna dla wszystkich członków zbioru. Dotyczy tych, którzy mają „zasługę pełną” (odłożyli na świadczenie w większym lub mniejszym stopniu, a władza państwowa „opiekuje się” ich świadczeniem), i tych, których zasługa, w takim znaczeniu, jest „niepełna” (np. świadczenia z systemu zaopatrzeniowego), mieszkających w mieście lub na wsi, żyjących w biedzie, jak i „zamożnych” świadczeniobiorców. Wszyscy emeryci i renciści, z punktu widzenia wspomnianej cechy, podlegają regulacji chroniącej realną wartość ich świadczenia. Każdy z nich dysponuje pewną zasługą, skoro zgodnie z prawem nabył świadczenie.
W moim podejściu, zbiór dystrybutywny wyznaczony jest przez bycie emerytem lub rencistą z ubezpieczenia społecznego albo z innego tytułu. Cechą relewantną może być, jak wiadomo, tylko taka właściwość, która dotyczy całego zbioru. Dana cecha ma jeszcze tę zaletę, że jest prosta. Nie dzieli odbiorców świadczeń na biednych i bogatych, na tych, którym państwo może odjąć od świadczenia, i na tych, którym państwo może dodać. Nikogo nie wyłącza lub nie pomija. Nie wprowadza rozróżnienia między podmiotami będącymi w jednakowej sytuacji wobec inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Wszyscy, w większym lub mniejszym stopniu, posiadają zasługę wobec władzy. Tak wyróżniona cecha nie zamykała Trybunałowi możliwości rozważenia tego, czy konstytucyjnym środkiem działania prawodawcy nie byłaby w tej sprawie, na przykład, waloryzacja procentowa degresywna (umożliwiająca nierówne potraktowanie nierównych).
Uzasadnienie nierówności w prawie musi być normą, która daje rację nierówności. Racjonalność nierówności, w stopniu największym, musi być obiektywna. Wtenczas nierówność w prawie jest uzasadniona, a nie tylko wyjaśniona. Racjonalność w analizie „równe/nierówne” polega na przyznaniu ratio zróżnicowaniu na podstawie cechy relewantnej. Racja działania ustawodawcy oznacza usprawiedliwienie nierówności, jaką on wprowadza. W rozpatrywanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
Po drugie, Trybunał waloryzację kwotową legitymuje „szerokim kontekstem ekonomicznym”, „koniecznością zachowania równowagi finansów publicznych”, „stanem finansów publicznych”. W istocie chodzi o znaczenie powoływania się ustawodawcy na kryzys gospodarczy. Czy kryzys, z punktu widzenia Konstytucji RP, może uzasadniać działanie ustawodawcy polegające na określonym odejściu od zasady równości? Przyznaję, że jest to trudne do ustalenia. „Kryzys” na gruncie prawa konstytucyjnego nie jest kategorią jasną. Nie jest on definiowany w prawie (art. 216 Konstytucji ust. 5 nie definiuje „kryzysu”, lecz stanowi szczególną gwarancję ochrony finansów publicznych), ani tym bardziej, w ekonomii. Zarazem prawnik nie może powiedzieć, że kryzys „nic mnie nie obchodzi” (tak może wypowiedzieć się tylko skrajny pozytywista). Uważam, że kryzys nie stanowi racji wprowadzonej nierówności w rozpatrywanej sprawie. Uczestnicy postępowania w stanowiskach pisemnych (podtrzymanych na rozprawie) stwierdzili, że koszt waloryzacji kwotowej „mieści się w tym samym skutku finansowym, co waloryzacja procentowa, o wskaźnik 104,8%”. Argument z zachowania równowagi finansowej ma być neutralny (por. s. 19 wniosku Prezydenta RP z 10 lutego 2012 r.). Uzasadnienie rządowego projektu danej ustawy wskazuje jednak na to, że budżet państwa nie miał wolnych środków, które można było przeznaczyć na działania osłonowe (wprowadzenie dodatków dla najuboższych). Rozbieżność ocen kosztu waloryzacji nie musi jednak decydować o konstytucyjności lub niekonstytucyjności skarżonej regulacji (np. w 2013 r. prawodawca może przydzielić mniejszą podwyżkę tym, którzy zyskali w 2012 r., a większą tym, którzy stracili w 2012 r.). „Kryzys gospodarczy” może być nadużywany przez ustawodawcę w taki sposób, że regulacje, jakie wprowadza, mogą z tego powodu stale zagrażać zasadzie równości, ochronie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa lub innym wartościom i zasadom. „Zarządzanie” kryzysem przez władzę wykonawczą, jak się wydaje, może być w miarę dowolne. Może być on dość swobodnie interpretowany przez właściwego ministra. Argumentacja związana z „kryzysem” może być rozszerzana w różnych kierunkach. Może ona wpływać na podporządkowanie myślenia Trybunału argumentom wspomnianych władz.
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny, badając, czy wprowadzona regulacja stanowi najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu (warunek proporcjonalności), posługuje się swobodnie zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeśli zasada sprawiedliwości społecznej, jak w wypadku niniejszej sprawy, ma działać samodzielnie, to nie wiadomo, co ona oznacza. Pragnę zauważyć, że sprawiedliwość społeczna jako argument ważący rozstrzygnięcia Trybunału nie wytrzymuje testu z uogólnienia. Jakie bowiem zasady i wartości, przy posługiwaniu się przez Trybunał w sposób samodzielny tą sprawiedliwością, mają ograniczać dowolność ustawodawcy? Dlaczego ustawodawca nie miałby zrównywać w innych jeszcze dziedzinach? Sprawiedliwość społeczna, w odniesieniu do odbiorców świadczeń emerytalno-rentowych została zawężona do znaczenia „wszystkim tyle samo” i nadto została złączona z sytuacją, która jest różna od samej waloryzacji, jaką ma być zmniejszenie rozpiętości dochodów między odbiorcami świadczeń. Zasada ta nie niweluje (nie znosi) różnic między ludźmi. Nie czyni z nierównych równych. Stosowana tu przez Trybunał interpretacja tej zasady jest za wąska z uwagi na sprawiedliwość i rygory państwa prawnego. Byłoby dla mnie czymś niepokojącym, gdyby istotnie takie właśnie znaczenie w Konstytucji miała mieć sprawiedliwość społeczna.
Sprawiedliwość społeczna pełni w Konstytucji wrażliwą funkcję jako zasada w pewnym sensie wyrównawcza w stosunku do ogólnej równości wobec prawa. Sprawiedliwość ta w jakiś sposób „celuje” w zwykłą sprawiedliwość. Nie może ona jednak przekreślać tego, aby ludzie dysponowali różnymi zasobami lub aby pozostawali różni pod względem majątkowym. Trybunał, w niniejszym wyroku, ujmuje sprawiedliwość społeczną w sposób ograniczający, tj. służy ona określonemu zrównaniu odbiorców różnych świadczeń. Jestem pewien tego, że Konstytucja nie nakazuje takiego rozumienia sprawiedliwości społecznej, wedle której zasadne jest przesuwanie środków między grupami emerytów i rencistów w sposób słabo związany z kryterium zasługi, w sytuacji gdy koszt obydwu metod waloryzacji jest zbliżony. Ryzyko myślenia trybunalskiego polega tu na tym, że nie dysponuje się jasnym pojęciem kryzysu gospodarczego w prawie konstytucyjnym, a jednocześnie aplikuje się zasadę sprawiedliwości społecznej samodzielnie, w oderwaniu od reguł państwa prawnego. Trybunał zdaje się replikować, zdając sobie sprawę z tej wątpliwości, że znane są mu „miary” sprawiedliwości społecznej. Można być pewnym takiego stanowiska, ale w sytuacji jaskrawego odrzucenia równości lub zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Natomiast w sytuacji granicznej, tj. gdy większość świadczeń emerytalno-rentowych jest niska, gdy część uprawnionych zyskuje (ci, którzy mają świadczenie nieprzekraczające 1480 zł), a inni tracą, wydaje się wątpliwe operowanie sprawiedliwością społeczną bez wiązania jej z innymi zasadami państwa prawnego.
Sprawiedliwość społeczna musi działać w kontekście innych naczelnych zasad. Sprawiedliwość, wywodząca się od Arystotelesa (oddaj drugiemu to, co mu się słusznie należy), jest także zasadą Konstytucji. Wynika ona z aksjologii Konstytucji. Zakładanie, że ustawa zasadnicza jej nie zna lub że nie występuje w niej, byłoby dla mnie nie do przyjęcia. Sprawiedliwość społeczna, wskazana w art. 2 Konstytucji jako „ograniczająca” normę o Rzeczpospolitej Polskiej jako państwie prawnym, pozostaje raczej pewnym „wyjątkiem” od sprawiedliwości. Z pewnością nie niweczy sprawiedliwości. Jeśli sprawiedliwość może ustępować sprawiedliwości społecznej, to nie bezwarunkowo. Nie byłoby też zasadne wydzielanie z art. 2 Konstytucji niezależnych norm, tj. że Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej oraz że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Przepis ten zachowuje swój walor wówczas, gdy jest odczytywany łącznie, tj. gdy państwo prawne ogranicza działanie sprawiedliwości społecznej oraz gdy sprawiedliwość społeczna nie przeważa nad państwem prawnym. Natomiast stosując zasadę sprawiedliwości społecznej w oderwaniu od zasady państwa prawnego, zezwala się ustawodawcy na nadwyrężenie standardu państwa prawnego.
Już formalne rozumienie zasady państwa prawnego źle znosi jednorazową ingerencję w stabilność prawa. Jest ona wątpliwa tym bardziej na gruncie materialnego pojmowania państwa prawnego. Działanie ad hoc ustawodawcy musi być wówczas ważone wartościami, jakie składają się na państwo prawne. Ale jeśli nawet byłoby dopuszczalne incydentalne odstąpienie od zasad równości, ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i innych, z uwagi na kryzys gospodarczy, to rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał brakuje ogólniejszej perspektywy. Chodzi o nienałożenie na ustawodawcę, który powołuje się na kryzys gospodarczy, a przy tym podnosi jednorazowość swego działania, określonych warunków.
Argument o jednorazowości rozwiązania przyjętego w ustawie nowelizującej świadczy przeciwko demokratycznemu państwu prawa. Akceptuje się jednorazowość działania ustawodawcy, bez postawienia dostatecznych granic takiemu działaniu. W regulacji, która dotyczy milionów odbiorców świadczeń, racją nie może być jednorazowość (epizodyczność) działania władzy. Ratio takiej nierówności musiałoby być szczególnie ostre (dosięga ona bowiem odbiorców świadczeń, których emerytury i renty w porównaniu z wynagrodzeniami, są niskie). Waloryzacja kwotowa obowiązuje rok, ale jej konsekwencje mają charakter trwały. Kolejne waloryzacje będą obliczane od zniekształconej podstawy wymiaru świadczenia. Jednorazowość tej regulacji nie jest wcale jej zaletą. Takie odstąpienie przez ustawodawcę od zasad Konstytucji nie pomniejsza tego naruszenia. Akceptacja takiego podejścia prawodawcy osłabia państwo prawa. Państwo prawa polega na regułach i wyraża się w nich, a te są jednorazowe, lecz stałe. Rolą Trybunału jest uogólnianie wymogów wobec stanowienia prawa. Trybunał ewentualne odstępstwo od zasady równości w materii tak wrażliwej jak zabezpieczenie społeczne winien obudować określonymi warunkami: kiedy, w jakich okolicznościach, na jakich warunkach można odejść od równego traktowania podmiotów o określonej cesze w zakresie zabezpieczenia, z powodu kryzysu gospodarczego.
Po czwarte, Trybunał, z punktu widzenia wartości, jaką jest dobro wspólne, aprobuje „lekkie spowolnienie procesu społecznego rozwarstwiania się” (cz. III, pkt 6.2.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał widzi je jako skutek waloryzacji kwotowej i uznania jej za konstytucyjną. Dobro wspólne, w rozumowaniu trybunalskim, zostało umieszczone po stronie waloryzacji kwotowej. Rozumowanie takie, moim zdaniem, jest całkowicie niezasadne. Już wymienne posługiwanie się przez Trybunał „dobrem wspólnym” i „dobrem ogółu” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku) nakazuje ostrożne podejście do wspomnianej oceny. Stanowisko takie zakłada ponadto ważenie zasady dobra wspólnego z innymi zasadami i wartościami. Dobro wspólne jest zaś zasadą, która nie podlega ważeniu. Próba ważenia dobra wspólnego przypominałaby próbę ważenia godności człowieka. Obydwu tych dóbr nie wolno ważyć. Dobro wspólne jest swoistą matrycą Konstytucji, w której odbijają się różne inne zasady i wartości konstytucyjne i która podąża za wynikiem ważenia konkurujących zasad i wartości. Przypisywanie zaś dobra wspólnego określonemu rozstrzygnięciu celem wzmocnienia jego znaczenia wydaje się głęboko nieuprawnione. Należy też zaznaczyć, że ani z art. 1, ani z art. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić obowiązku organów władzy publicznej „dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku). Nawet sąd konstytucyjny nie ma prawa do arbitralnego posługiwania się fundamentalną wartością jaką jest dobro wspólne.
Z tych powodów postanowiłem złożyć zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Kotlinowskiego
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.
Zdanie odrębne
sędziego TK Piotra Tulei
do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12.
Zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia niniejszego wyroku, gdyż uważam, że Trybunał Konstytucyjny przyjął zbyt szeroki zakres swobody ustawodawcy w ograniczaniu prawa do waloryzacji emerytur. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się też w sposób jednoznaczny, czy przyjęty w zaskarżonej ustawie model waloryzacji kwotowej jest dopuszczalny jedynie jednorazowo, czy może być uznany za trwały element mechanizmu waloryzowania emerytur. W uzasadnieniu brak też pełnego odniesienia się do argumentów przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności do argumentów uzasadniających naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych.
Art. 67 Konstytucji w sposób wyjątkowo syntetyczny normuje problematykę zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie samo pojęcie „zabezpieczenia społecznego” wielokrotnie stawało się przedmiotem rozważań w orzecznictwie i doktrynie prawa konstytucyjnego. Odnosząc się do owego dorobku, można wskazać, że najczęściej jest ono definiowane jako „całokształt świadczeń, jakie – ze środków publicznych – są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie” (L. Garlicki, uwagi do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003, s. 3)
Pozostając na gruncie art. 67 Konstytucji, można wyodrębnić kilka rodzajowo odmiennych sytuacji, od których ustrojodawca uzależnił obowiązek udzielania obywatelowi świadczeń z zabezpieczenia społecznego – niezdolność do pracy ze względu na chorobę, niezdolność do pracy ze względu na inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego oraz pozostawanie bez pracy nie z własnej woli połączone z nieposiadaniem innych środków utrzymania. Wymienione przypadki, uznane przez ustrojodawcę za podstawowe z punktu widzenia zagwarantowania sytuacji ekonomicznej obywatela, wyznaczają treść prawa do zabezpieczenia społecznego.
W przypadku prawa do emerytury występuje swego rodzaju domniemanie, że wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego dana osoba może mieć poważne trudności z pozyskiwaniem źródeł utrzymania z pracy własnych rąk. Bez odpowiedniego zabezpieczenia taka osoba mogłaby utracić możliwość dalszej egzystencji. Stąd właśnie wynika potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania systemowego, które gwarantowałoby uprawnionym zabezpieczenie na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego (zob. K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 303)
W powyższym uzasadnieniu nie wyczerpuje się jednak istota prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci świadczenia emerytalnego. Implicite nabycie przedmiotowego prawa wiąże się bowiem z wykonywaniem pracy i przyczynianiem się do otrzymywania świadczeń emerytalnych. Innymi słowy, ubezpieczeniowy model prawa do emerytury charakteryzuje, po pierwsze, uzależnienie nabycia prawa od osiągnięcia wieku emerytalnego, po drugie jednak wymaga spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Na ten drugi warunek zdaje się wskazywać już sama etymologia słowa „emerytura”, wywodzonego od łacińskiego czasownika emerere – wysłużyć, zasłużyć. Z tego względu nie sposób mówić o prawie do emerytury bez zwrócenia uwagi na to, że spełnienie kryterium wieku jest niewystarczające do nabycia omawianego prawa, a immanentnym konstrukcyjnym założeniem dotyczącym nabycia prawa do emerytury jest utrzymywanie się określonego stanu w czasie poprzedzającym owo nabycie (swoistej „wysługi” uprawnionego). Dlatego też prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do emerytury nie ogranicza się wyłącznie do idei ochrony przed ubóstwem, jak twierdzi Trybunał Konstytucyjny w punkcie 4 części III uzasadnienia.
Zważywszy na etymologię słowa „emerytura” i wyrażenie w art. 67 ust. 1 Konstytucji wymogu osiągnięcia tzw. wieku emerytalnego, można stwierdzić, że nabycie prawa do zabezpieczenia społecznego w tej konkretnie formie będzie wynikało z okoliczności, jakie miały miejsce przed osiągnięciem wymaganego wieku. Innymi słowy, przyznanie świadczeń emerytalnych jest uzależnione od swoistej „wysługi” uprawnionego, która wynika z faktu zatrudnienia bądź podejmowania innej aktywności zawodowej. Cecha ta uzasadnia twierdzenie, że w tle wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do emerytury pojawia się idea sprawiedliwości rozdzielczej, wyrażająca się w formule „każdemu według jego zasług”. Formuła ta najlepiej oddaje charakter prawa do emerytury. Jednocześnie, biorąc pod uwagę usytuowanie prawa do emerytury wśród środków zabezpieczenia społecznego, należałoby dodać, że w tym przypadku przyjęta formuła mogłaby być modyfikowana formułą „każdemu według jego potrzeb”, nie może jej jednak zastępować. Taki wniosek wynika wprost z założeń systemu emerytalnego, który na pierwszy plan wysuwa związek pomiędzy przyznaniem świadczenia emerytalnego (i określeniem jego wysokości) a „zasługami” uprawnionego (i to niezależnie od sposobu ujmowania owych „zasług” przez ustawodawcę). Badając regulacje determinujące kształt systemu emerytalnego, można zauważyć, że jakkolwiek na przestrzeni lat „zasługi” uprawnionego do świadczenia emerytalnego były różnie opisywane, to sposób ich ujmowania pozwala na dostrzeżenie pewnej prawidłowości – w pewnym uproszczeniu można bowiem powiedzieć, ze świadczenie emerytalne za każdym razem, w mniejszym czy większym stopniu, jest uzależnione od długości okresu zatrudnienia i wysokości odprowadzanych składek. Zestawiając konstrukcję prawa do emerytury określoną w art. 67 ust. 1 Konstytucji z treścią art. 67 ust. 2 Konstytucji można zatem zauważyć, że o ile w obu przypadkach mówimy o środkach zabezpieczenia społecznego, o tyle każdy z tych przypadków ma swoją specyfikę, która musi zostać uwzględniona w procesie wykładni norm, wywodzonych z przywołanych przepisów. Dostrzeżenie tej specyfiki z jednej strony pozwala zrozumieć, że system emerytalny nie ma charakteru czysto pomocowego (co nadaje optykę wykładni art. 67 ust. 1 Konstytucji), z drugiej zaś strony ułatwia odpowiedź na pytanie, dlaczego ustrojodawca w art. 67 Konstytucji opisał różne rodzaje ryzyka, od których uzależniona została możliwość uzyskania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Z tego też powodu, dekodując normę, wynikającą ze sformułowania „obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego (…) po osiągnięciu wieku emerytalnego” (art. 67 ust. 1 Konstytucji), oprócz konieczności 1) zorganizowania systemu ochrony obejmującego obywateli; 2) zagwarantowania w jego ramach każdemu z nich ochrony; 3) uzależnienia ochrony od osiągnięcia określonego wieku, wskazuje się również na czwarty element – uzależnienie ochrony od wysługi bądź zasługi
(zob. K. Ślebzak, op. cit., s. 233). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. akcentowano konieczność postrzegania świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych w kategoriach wzajemności, co z kolei znajdowało przełożenie na „powiązanie wysokości świadczenia z wysokością uiszczanych składek” (L. Garlicki, op. cit., s. 2) .
Spełnienie przesłanek nabycia prawa do emerytury jest uzależnione od trwania określonego stanu faktycznego i prawnego. Tym samym nabywanie prawa do emerytury stanowi pewien długotrwały i złożony proces. Z tego względu można wyróżnić trzy etapy, w których dochodzi do urzeczywistnienia się omawianego prawa: a) etap wchodzenia na rynek pracy, b) etap realizacji wymogów nabycia tego prawa (kształtowania się ekspektatywy jego nabycia) i c) „etap korzystania” z owego prawa w związku z deklaratywnym stwierdzeniem jego nabycia i określeniem jego wysokości.
Biorąc pod uwagę obowiązującą w systemie emerytalnym zasadę wzajemności, wyrażającą się m. in. w tym, że źródłem świadczeń emerytalnych są składki płacone przez ubezpieczonego, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność ochrony praw do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza praw emerytalno-rentowych (tak w szczególności: wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Owa ochrona musi jednak zostać dostosowana do etapu nabywania prawa do emerytury, który przychodzi nam oceniać. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się w szczególności, że intensywna ochrona i kontrola odnosi się przede wszystkim do praw już nabytych, więc zarówno praw nabytych „w drodze skonkretyzowanych decyzji (…) jak i praw nabytych in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie” (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100) oraz do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych.
Można również zauważyć, że równolegle do dynamiki procesu nabywania prawa do emerytury zmienia się również intensywność ochrony uprawnionego podmiotu. Zależność tę łatwo przedstawić, posługując się pewną skalą rekonstruowaną na podstawie wskazanego przez L. Garlickiego założenia, że „im (…) bliżej danej osobie do spełnienia przesłanek uzyskania danego świadczenia, tym bardziej ograniczone stają się możliwości tej modyfikacji. Modyfikacja zakresu i wymiaru nie może mieć przypadkowego, czy – tym bardziej arbitralnego charakteru (…)” – (L. Garlicki, op. cit., s.7). Określona wartość realna nabytego prawa do emerytury powinna być prawnie chroniona. Brak takiej ochrony zaprzeczałby idei zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, gdyż prowadziłby do pozornego gwarantowania określonych świadczeń, które praktycznie byłyby bezwartościowe. Podstawą do określenia realnej wartości świadczenia jest wartość ekonomiczna emerytury w chwili nabycia prawa do jej pobierania.
Dotychczasowe spostrzeżenia znajdują szersze uzasadnienie doktrynalne. Potrzeba ochrony uprawnień emerytalnych stanowi „konsekwencję długofalowego charakteru tej formy przezorności, wyrażającego się z jednej strony w uzależnieniu nabycia prawa do świadczenia od określonych zdarzeń przeszłych, z drugiej zaś – w możliwości jego realizacji przez kolejne lata, co związane jest z problematyką realnej wartości nabytego prawa. Okres poprzedzający moment nabycia prawa, jak i okres po nim następujący ma zatem dla zainteresowanych zasadnicze znaczenie, gdyż o ile w pierwszym podejmują oni działania zmierzające do zapewnienia sobie świadczenia w przyszłości, o tyle w drugim stają się beneficjentami świadczenia emerytalnego aż do śmierci (…)” – (K. Ślebzak, op. cit., s. 61).
Na tym tle powstaje pytanie o konstytucyjne zakotwiczenie mechanizmu waloryzacji. Po przeanalizowaniu dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wątpliwości co do tego, że ustawodawca winien określać wysokość świadczenia emerytalnego w taki sposób, by nie naruszyć istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Wydaje się jednak, że konstytucyjny standard ochrony odnoszonej do świadczeń emerytalnych wykracza poza sam zakaz naruszania istoty prawa. Biorąc pod uwagę rozłożenie w czasie procesu uzyskiwania prawa do emerytury oraz możliwe długotrwałe korzystanie z owego prawa, podstawowe znaczenie ma problem zachowania wartości emerytury, której wysokość jest określana w decyzji organu emerytalnego. Z punktu widzenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadne wydaje się bowiem formułowanie oczekiwania, że państwo po ustaleniu wysokości świadczenia emerytalnego zapewni jego realną wartość. Takim właśnie mechanizmem, służącym zagwarantowaniu obywatelowi realnej wartości uzyskiwanej przez niego emerytury, jest mechanizm waloryzacji. Tym samym, patrząc z perspektywy zakotwiczonej w Konstytucji zasady ochrony praw nabytych, instytucja waloryzacji emerytur stanowi istotny element prawa do emerytury (podobnie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Takie zaś ujęcie mechanizmu waloryzacji emerytur pozwala na ocenę wprowadzanych w tym zakresie przez ustawodawcę regulacji. Jeśli bowiem ustawodawca określi wysokość świadczenia emerytalnego w sposób, który nie narusza istoty tego prawa, to z punktu widzenia zasady ochrony zaufania obywatela powinno się również postawić dalej idące pytanie – mianowicie, czy ustawodawca zagwarantował realną wartość emerytury, posługując się konstrukcją waloryzacji. Powyższą konstatację należy uzupełnić stwierdzeniem, że tak jak z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wynika określona wysokość emerytury, tak też przywołany przepis nie przesądza o przyjęciu określonego sposobu dokonywania waloryzacji. Dopóki bowiem stosowany przez ustawodawcę mechanizm waloryzacji jest ukierunkowany na zagwarantowanie realnej wartości przyznanych emerytur, dopóty ustawodawca ma swobodę w zakresie sposobu jej dokonywania, w szczególności jeśli chodzi o wybór i zmiany jej metody (podobnie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107).
Z wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do emerytury, odczytywanego przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych, można wywieść obowiązek wprowadzenia przez ustawodawcę takiego mechanizmu waloryzacji, który gwarantowałby realną wartość emerytury (źródłem tego obowiązku pozostaje art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji).
Jakkolwiek z Konstytucji wynika nakaz ochrony realnej wartości świadczenia emerytalnego, to prawo to nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Takie stanowisko wyraża m.in. L. Garlicki, pisząc, że „jeżeli (…) zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające ingerencję w prawa nabyte, dopuszczalne stać się mogą pewne ograniczenia zakresu waloryzacji, więc zmniejszanie realnej wartości rent i emerytur, przyjęcie nowej, mniej korzystnej metody waloryzacji czy odstąpienie od matematycznej wierności dokonywania waloryzacji (…)” – (L. Garlicki, op. cit., s. 8). Nasuwa się zatem pytanie o konstytucyjne podstawy ograniczania prawa do emerytury (czy też prawa do waloryzacji). Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji trudno uznać, że ów zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do emerytury wyznacza test proporcjonalności wywodzony z art. 31 ust. 3 zdania pierwszego Konstytucji. Dodatkowy argument uzasadniający wykluczenie stosowania testu proporcjonalności w odniesieniu do prawa do emerytury wynika ze specyfiki tego prawa. Specyfika ta przejawia się m.in. w tym, że realizacja prawa do emerytury opiera się na systemie dwupokoleniowym, a obecnie nawet na trójpokoleniowym. Innymi słowy, wysokość świadczeń emerytalnych jest ściśle powiązana z obciążeniami finansowymi nakładanymi na osoby obecnie pracujące.
Patrząc zatem na analizowane zagadnienie z szerszej perspektywy, można dojść do wniosku, że jeżeli cały system (a więc również nakładane na pracujących obciążenia) ma wykazywać trwałość, to zaciągane teraz „zobowiązania” względem emerytów będą realizowane przez osoby, które dopiero w przyszłości wejdą na rynek pracy. Na marginesie można wskazać, że takie ujęcie ukazuje często niedostrzegany przejaw zasady solidaryzmu – aby tak skonstruowany system mógł funkcjonować, niezbędne są mechanizmy, ukierunkowane na zagwarantowanie osobom aktualnie odprowadzającym składki emerytalne, ochrony świadczeń emerytalnych. Z punktu widzenia tych osób istotne wydaje się bowiem nie tylko wprowadzanie ochrony na etapie nabywania prawa do emerytury, ale również realizowanie dalszych gwarancji konstytucyjnych już na etapie „korzystania” ze świadczeń emerytalnych (np. przez właściwy mechanizm waloryzacji). Brak takich dalszych gwarancji stanowić może dla osób niebędących jeszcze beneficjentami świadczeń emerytalnych czytelny sygnał, że tkwiąc w takim systemie, w przyszłości także i one nie będą w pełni chronione, co z kolei sprzyja poszukiwaniu alternatywnego względem systemu emerytalnego sposobu zabezpieczenia. A brak zaufania wobec tak funkcjonującego systemu może znaleźć odzwierciedlenie w zmniejszającej się puli środków finansowych wpłacanych do systemu emerytalnego.
Podstawowym czynnikiem decydującym o możliwości ograniczenia prawa do emerytury jako prawa nabytego są środki finansowe, które znajdują się w systemie. Ich wysokość można wyliczyć, odwołując się przede wszystkim do liczby zatrudnionych i wielkości możliwych obciążeń fiskalnych. Toteż ustawodawca, ograniczając prawo do waloryzacji, powinien przede wszystkim wykazać, że ograniczenie to jest uzasadnione brakiem (przewidywanym brakiem – np. ze względu na niż demograficzny) środków w systemie. Określenie ilości pieniędzy w systemie powinno być zatem punktem wyjścia, dopiero w dalszej kolejności można by było stawiać pytanie o to, w jakim stopniu budżet mógłby (powinien) uzupełniająco finansować system (dopłacać ponad to, co zostało założone). Taka kolejność jest nieprzypadkowa – to na ustawodawcy bowiem spoczywa ciężar ustalenia warunków systemu ubezpieczeniowego, określenia puli środków, które się w nim znajdują, i tego, w jakim stopniu system może być dofinansowany przez budżet państwa, z drugiej zaś strony – ustawa budżetowa charakteryzuje się szczególnie mocnym domniemaniem konstytucyjności, co dodatkowo wzmacnia decyzję ustawodawcy o sposobie dysponowania środkami z budżetu państwa. Z przytoczonych powyżej względów instrumentem dla dokonania oceny ograniczenia prawa do emerytury (prawa do waloryzacji) nie może być test proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Problem owego ograniczenia należy rozstrzygać na gruncie art. 2 Konstytucji, przez odwołanie się do mniej rygorystycznie pojmowanej proporcjonalności. Takie odwołanie bazuje przede wszystkim na porównaniu wysokości środków, które znajdują się w systemie np. do wysokości środków, które należałoby wydatkować, waloryzując emerytury w sposób zapewniający utrzymanie ich realnej wartości. Na podstawie tak skonstruowanej proporcji możliwe jest zweryfikowanie, czy ustawodawca ze względu na brak środków w systemie mógł w danej sytuacji ograniczyć prawo do emerytury (jako prawo nabyte). Wskazane wyżej obiektywne czynniki mogą nie tylko uzasadniać ograniczenie prawa do waloryzacji, ale w wyjątkowych sytuacjach prowadzić do jej całkowitego zniesienia.
Formuła „każdemu według jego zasług” może wymagać ustawowej korekty ze względu na konieczność uwzględnienia innych formuł sprawiedliwości dystrybutywnej stosowanych w prawie do zabezpieczenia społecznego. Korekta ta może być uzasadniona m.in. koniecznością weryfikacji narastającego rozwarstwiania się wysokości wypłacanych świadczeń emerytalnych. Korekta taka może mieć jednak charakter epizodyczny. Nie jest dopuszczalne stałe ingerowanie przez ustawodawcę w prawo do waloryzacji świadczeń wyłącznie na podstawie zasady sprawiedliwości społecznej. Taki sposób postępowania ustawodawcy godziłby w stabilność konstytucyjnych podstaw systemu emerytalnego.
Nie jest też, moim zdaniem, dopuszczalne ograniczenie prawa do waloryzacji ze względu na konieczność realizacji przez ustawodawcę celów, o których mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Podzielam pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że ograniczanie prawa do waloryzacji jest w takim wypadku działaniem nieadekwatnym do założonych celów. Nieadekwatność ta polega m.in. na tym, że ustawodawca, zwiększając świadczenia emerytalne osób mających niskie emerytury, nie sprawdza w ogóle, czy te osoby nie uzyskują innych dochodów, a więc czy rzeczywiście pozostają bez środków utrzymania lub mają te środki znacznie ograniczone. W odniesieniu do osób, które uzyskują dochody z innych źródeł, zwiększanie ich emerytur kosztem ograniczania waloryzowania emerytur innych osób jest nieuzasadnione.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt sprawy o sygn. K 9/12, należy uznać, że ustawodawca w zasadzie nie zrealizował konstytucyjnych wymogów dopuszczalnego ograniczenia prawa do waloryzacji. Zastosowany przez niego mechanizm ograniczył prawo do waloryzacji pewnej grupie emerytów (nie zapewnił ich realnej wartości), a jednocześnie trudno przyjąć, by to brak środków w systemie emerytalnym stanowił uzasadnienie takiego ograniczenia. Jak wynika ze stanowisk uczestników, waloryzacja kwotowa i procentowa wymagały podobnego nakładu środków. To znaczy, że ustawodawca nic nie „zaoszczędził”. Taka konstatacja czyni w zasadzie zbędnym rozważanie, czy w świetle środków znajdujących się w systemie i środków budżetowych ustawodawca mógł przeprowadzić waloryzację proporcjonalną. Jeżeli rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich, że jedynym skutkiem waloryzacji było wzmocnienie sytuacji najbiedniejszych, co pozwoliło zaoszczędzić środki budżetowe na pomoc społeczną, to należy zgodzić się z Rzecznikiem, że ustawodawca użył środka nieadekwatnego do założonego celu. Nie można prowadzić polityki społecznej w ramach art. 67 ust. 2 Konstytucji za pomocą instrumentu pochodzącego z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Z drugiej jednak strony ustawodawca miał prawo, odwołując się do art. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej, dokonać jednorazowego spłaszczenia struktury świadczeń. Istnieją obiektywne czynniki wskazujące na to, że system nie był budowany sprawiedliwe „na wejściu”. Powyższe możliwe jest jednak tylko epizodycznie, gdyż długofalowo nie można posługiwać się waloryzacją jako instrumentem zmiany celów polityki społecznej i zabezpieczenia społecznego. Konstytucyjna ochrona waloryzacji zbyt silnie powiązana jest bowiem z indywidualną sytuacją emerytów i formułą „każdemu według zasług” oraz z zasadą ochrony praw nabytych.
Uważam, że wskazany w poprzednim akapicie powód jest jedynym uzasadniającym konstytucyjność waloryzacji kwotowej wyrażonej w zaskarżonej ustawie. Pozostałe argumenty uzasadniające, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjność ustawy nie znajdują oparcia w normatywnej treści art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie nie podzielam wywodów uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny dokonał oddzielnej interpretacji zasady zaufania, zasady ochrony praw słusznie nabytych i prawa do zabezpieczenia społecznego. Tymczasem jedynie łączna wykładnia tych zasad prowadzi do ustalenia normatywnej treści konstytucyjnego prawa do waloryzacji. Interpretacja taka uzasadnia pogląd, że podstawą do określenia realnej wartości emerytury jest jej wysokość w chwili nabycia prawa do emerytury. Konstytucyjnie chronione prawo do waloryzacji to prawo do zachowania tak wyznaczonej wartości świadczenia. Ustawodawca ma wprawdzie swobodę wyboru metod waloryzacji, jednak powinien wybierać wśród takich metod, które pozwalają zachować realną, w stosunku do początkowej, wartość świadczenia. Od dyrektywy powyższej można odstąpić. Odstąpienie to wymaga spełnienia wskazanych wyżej warunków. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny, wskazując na niedopuszczalność stosowania zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa do waloryzacji, idzie zbyt daleko. Jako granice swobody ustawodawcy przy ograniczaniu prawa do waloryzacji wskazuje jedynie na zakaz naruszania minimum życiowego i zakaz przeprowadzania waloryzacji pozornej. Pierwszy z zakazów nie ma praktycznego znaczenia, gdyż ochrona minimum życiowego nie wyznacza żadnego konstytucyjnego standardu waloryzacji. Treści drugiego zakazu Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnia, gdyż nie mówi, na czym polega realna wartość świadczenia. Powtarzające się w kilku miejscach stwierdzenie, że prawo do waloryzacji należy odróżnić od metody waloryzacji nie stanowi takiego wyjaśnienia. Ponadto Trybunał Konstytucyjny dopuszcza szeroki zakres odwoływania się do zasady sprawiedliwości dla korygowania prawa do waloryzacji. W efekcie ustawodawca uzyskuje prawie całkowitą swobodę ograniczania tego prawa, a Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu nie wskazuje kryteriów, które w sposób realny mogłyby ograniczać ustawodawcę i stanowić efektywne wzorce konstytucyjnej kontroli. Szczególnie jest to widoczne w odniesieniu do ochrony praw nabytych (cz. III, punkt 6.4.1.), bo jako jedyny argument uzasadniający ograniczenie prawa do waloryzacji przywołany został niewielki spadek siły nabywczej świadczeń części emerytów.
Tak szeroki zakres swobody ustawodawcy, uzasadniany specyfiką regulacji prawa do zabezpieczenia społecznego, jedynie pozornie jest zbieżny z ratio legis art. 67 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie pozwala on ustawodawcy elastycznie reagować na zmieniającą się sytuację społeczną i gospodarczą, powoduje jednak, że obywatele zostają pozbawieni pewności w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Pewności tej zostają pozbawieni nie tylko pobierający świadczenia emerytalne, ale również ci, którzy dopiero nabywają te świadczenia i będą je pobierać w przyszłości. Tymczasem dla właściwego funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego konieczna jest realizacja dwóch konstytucyjnych warunków: zapewnienia odpowiedniej elastyczności, na co wskazuje art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, i równoczesnego zagwarantowania w miarę stabilnych konstytucyjnych podstaw systemu, na co wskazuje związek art. 67 ust. 1 z art. 2 Konstytucji. W szczególności chodzi tu o związek prawa do zabezpieczenia społecznego z zasadą zaufania i zasadą ochrony praw nabytych.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do punktu 4 sentencji wyroku TK z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Prezydent Rzeczypospolitej zakwestionował m.in. art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa nowelizująca), które odnoszą się do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego objętych wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej mechanizmem waloryzacji kwotowej. Natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z zasadą sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji. W świetle pism procesowych oraz wyjaśnień składanych na rozprawie zakwestionowano m.in. mechanizm waloryzacji rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem albo chorobą zawodową oraz rent rodzinnych z tego tytułu. Zdaniem wnioskodawców, narusza on zasadę sprawiedliwości społecznej, między innymi z powodu mniej korzystnego traktowania osób pobierających dłużej renty z tytułu całkowitej i częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem lub chorobą zawodową oraz renty rodzinne z ubezpieczenia społecznego, niż osoby, które otrzymają te świadczenia po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
2. W ustawie nowelizującej ustawodawca doprowadził do zróżnicowania sytuacji prawnej osób pobierających niektóre świadczenia z zabezpieczenia społecznego w zależności od daty ich przyznania (przed 1 marca lub od 1 marca 2012 r.). Wynika to z przyjętego mechanizmu waloryzacji, która z jednej strony polegała na podwyższeniu o 71 zł najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy, będącej zarazem kwotą bazową ustalania wysokości innych rent od 1 marca 2012 r., z drugiej zaś strony – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej – na dodaniu do kwoty już pobieranych świadczeń, obliczonych na podstawie dotychczasowych przepisów, kwoty 71 zł. Zastosowany mechanizm waloryzacyjny nie uwzględnił w dostatecznym stopniu specyfiki poszczególnych świadczeń rentowych i zasad ich obliczania (stanowiących generalnie iloczyn kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy oraz ustawowego wskaźnika, wynoszącego 120% lub 84%). W konsekwencji poprawnie stosowanych reguł arytmetyki doprowadził zatem do niedającego się uzasadnić konstytucyjnie zróżnicowania wysokości tych świadczeń. Kryterium zróżnicowania stanowi okoliczność, czy osoba uprawniona pobierała takie świadczenie przed 1 marca 2012 r. (wtedy wysokość świadczenia obliczono na podstawie dotychczasowej kwoty bazowej, a następnie je zwaloryzowano o 71 zł), czy dopiero otrzyma je od tego dnia (wtedy wysokość świadczenia obliczona jest już na podstawie nowej kwoty bazowej). Zróżnicowanie to nie jest jeszcze, samo przez się, niekonstytucyjne. Może być ono nawet, pod pewnymi warunkami prawnymi i faktycznymi, uznane za konstytucyjnie usprawiedliwione. Nie podzielam tym samym stanowiska Trybunału wyrażonego w uzasadnieniu (cz. III, pkt 8.9 uzasadnienia), że podmioty pobierające świadczenia z zabezpieczenia społecznego określone w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy nowelizującej, które nabyły to świadczenie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej oraz takie podmioty, które nabyły je od 1 marca 2012 r., nie są podmiotami podobnymi. Ustawodawca nie zmienił kryteriów nabycia tychże świadczeń. Niezależnie zatem od tego, czy nabyły one wspomniane świadczenia przed 1 marca 2012 r., czy później, stanowią dokładnie tę samą klasę podmiotów – osób pozostających w ubóstwie, którym przysługuje dane świadczenie z zabezpieczenia społecznego. Data nabycia świadczenia może mieć natomiast znaczenie dla ustalenia wysokości konkretnego świadczenia. Należało zatem dokonać oceny, czy zróżnicowanie owej wysokości jest konstytucyjnie uzasadnione. Wtedy dopiero możliwa byłaby ocena zgodności zaskarżonych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Moim zdaniem, problem konstytucyjny leży nie w samym zróżnicowaniu w ramach tożsamej klasy podmiotów, lecz w sposobie tego zróżnicowania. Jeżeli świadczenia z zabezpieczenia społecznego przyznawane przed 1 marca 2012 r. są niższe, niż przyznawane później, to unormowanie takie – wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy nowelizującej – narusza art. 2 Konstytucji oraz wynikającą z niego zasadę sprawiedliwości społecznej.
3. Świadczenia rentowe z zabezpieczenia społecznego, o których mowa w zdaniu odrębnym, są generalnie podstawowymi źródłami utrzymania ich beneficjentów. Zastępują lub uzupełniają w istotnym stopniu źródła ich utrzymania w związku z zaistnieniem zdarzenia losowego uniemożliwiającego zarobkowanie na dotychczasowych warunkach. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w odniesieniu do wypadków przy pracy powodujących całkowitą lub częściową niezdolność do pracy. Świadczenia te przysługują tym samym osobom, które są najbardziej narażone na ubóstwo.
Nie jest konstytucyjnie wykluczone określenie na przyszłość wysokości świadczeń tego rodzaju na niższym niż dotychczas pułapie w odniesieniu do osób, które dopiero nabędą prawo do danego świadczenia, niż w odniesieniu do osób pobierających już dane świadczenie. Niedopuszczalne jest natomiast – moim zdaniem – takie ukształtowanie systemu zabezpieczenia społecznego i zasad waloryzacji świadczeń przysługujących osobom utrzymującym się od dłuższego czasu ze świadczeń zabezpieczenia społecznego z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy i chorobą zawodową, w którym dotychczasowi beneficjenci byliby traktowani w sposób mniej korzystny od rozpoczynających pobieranie tych świadczeń. Okres pozostawania w sytuacji utrzymywania się ze świadczeń społecznych – jako głównego źródła utrzymania – generalnie zmniejsza zdolności przystosowawcze takiej osoby do ewentualnego podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym wymiarze czasowym. Wyczerpują się ponadto najczęściej zgromadzone jeszcze w okresie aktywności zawodowej oszczędności, stanowiąc niekiedy dodatkowe, oprócz świadczeń socjalnych, źródło dochodu. Osoby takie – będące na skutek zdarzenia losowego dotknięte całkowitą bądź też częściową niepełnosprawnością – są szczególnie narażone na wykluczenie społeczne oraz ubóstwo. Potwierdzają to badania statystyczne. Jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego za 2011 r. – osoby utrzymujące się ze świadczeń socjalnych stanowią grupę społeczną należącą do grup najbardziej narażonych na ubóstwo. Bardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty (ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego, nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Czynnikiem zwiększającym zagrożenie ubóstwem – w świetle danych statystycznych – była niepełnosprawność. Co więcej, w ramach dotychczasowej grupy beneficjentów tego rodzaju świadczeń narasta zagrożenie ubóstwem, gdyż wskaźnik zagrożenia ubóstwem w 2011 r. wzrósł w porównaniu z 2010 r. (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i warunków życia, Warszawa 2012, s. 7-11). Chociaż Trybunał zauważył te dane, powołując je w uzasadnieniu wyroku, wyprowadził z nich jednak odmienne wnioski podczas oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.
4. Zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji bezpośrednio wpływa na ocenę realizacji przez państwo obowiązków wynikających z art. 67 Konstytucji (prawo do zabezpieczenia społecznego). Rozwiązania te m.in. nakazują państwu promowanie działań służących przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu osób pozostających bez pracy nie z własnej woli z powodu doznania uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy i chorobą zawodową. Mając na względzie zwiększone ryzyko wykluczenia osób dłużej narażonych na pozostawanie w ubóstwie, ustawodawca nie może traktować ich gorzej – w zakresie przyznawanego świadczenia generalnie zastępującego dotychczasowe źródło utrzymania, jakim było wynagrodzenie za pracę – od osób, które dopiero znalazły się w takiej sytuacji.
Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm waloryzacji, uznany przez Trybunał za epizodyczny (incydentalny, jednorazowy), ma w istocie charakter trwały. Powrócenie w 2013 r. do dotychczasowej „procentowej” waloryzacji świadczeń z zabezpieczenia społecznego w istocie utrwali, a nawet pogłębi, zróżnicowanie w ramach jednej grupy beneficjentów. Wyższe świadczenia osób, które nabyły je od 1 marca 2012 r., będą rosły proporcjonalnie szybciej od świadczeń nabytych przed 1 marca 2012 r.
W związku z powyższym uważam, że przewidziany w ustawie nowelizującej mechanizm waloryzacji kwotowej, mający zastosowanie – na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy nowelizującej – do renty z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem lub chorobą zawodową, renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a ponadto renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.
Z tych powodów uznałem za niezbędne zgłoszenie zdania odrębnego.