Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 września 2012 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie II Wydział Cywilny w składzie następującym:

po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. w Warszawie na rozprawie

sprawy z powództwa A. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa

o zapłatę

I.  oddala powództwo,

II.  nie obciąża powoda obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II C 138/10

UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 21 stycznia 2010 r. A. S.wniósł o zasądzenie na jego rzecz od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa kwoty 20 980 000 zł tytułem wynagrodzenia szkody majątkowej powstałej w wyniku zaniechania legislacyjnego w wydaniu, do dnia 1 września 2004 r., aktu normatywnego w postaci ustawy umożliwiającej domaganie się odszkodowania za szkody wynikające z niewydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, iż począwszy od roku 1991 toczą się postępowania administracyjne, których celem jest uzyskanie zgody na realizację inwestycji budowlanych, na stanowiących jego własność, działkach gruntu zlokalizowanych w P., które do dnia dzisiejszego nie zostały zakończone. Wskazał, że pozwem z 1 października 1998 r. wniósł o odszkodowanie od gminy (...)za szkodę powstałą w wyniku uniemożliwienia zabudowy opisanych nieruchomości na skutek niewydania decyzji administracyjnych w żądanym przez niego zakresie, jednak pozew został odrzucony z uwagi na czasową niedopuszczalność drogi sądowej. Wskazał, że w styczniu 2003 roku wystąpił do Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z żądaniem odszkodowania za szkodę spowodowaną w wyniku uniemożliwienia uzyskania odszkodowania od gminy (...)przed Sądami apelacji (...)za szkodę powstałą w wyniku uniemożliwienia zabudowy nieruchomości na skutek niewydania decyzji administracyjnych mimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie, skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Sądowi Apelacyjnemu w Łodzi, Sądowi Okręgowemu w Piotrkowie Trybunalskim oraz gminie (...). Stwierdził, że Sąd Apelacyjny w Warszawie, rozstrzygając ostatecznie o bezzasadności roszczenia powoda, argumentował, iż żądanie takie nie mogło być przedmiotem oceny sądów powszechnych aż do dnia 1 września 2004 r., od której to daty w obowiązującym systemie prawnym pojawiła się ustawa, w oparciu o którą istnieje prawo domagania się odszkodowania za szkody wynikające z niewydania decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach, zdaniem powoda, Sąd Apelacyjny dokonał wiążącej oceny zaniechania legislacyjnego pozwanego Skarbu Państwa, który do dnia 1 września 2004 r. nie wprowadził do obowiązującego porządku prawnego aktu normatywnego w postaci ustawy umożliwiającej domaganie się odszkodowania za szkody wynikające z niewydania decyzji administracyjnej, zamykając tym samym powodowi drogę procesu cywilnego dla wynagrodzenia szkody majątkowej doznanej na skutek niewydania decyzji administracyjnych. Stwierdził, że na kwotę żądanego odszkodowania składa się należność, którą powód mógłby uzyskać na mocy orzeczenia sądu powszechnego, w sytuacji gdy w stanie prawnym istniejącym do dnia 1 września 2004 r. istniałaby ustawa umożliwiająca domaganie się wypłacenia odszkodowania za zaniechanie wydania decyzji administracyjnej (pozew k. 1-11, 82).

W odpowiedzi na pozew z dnia 12 maja 2010 r. pozwany Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, wniósł o oddalenie powództwa w całości, kwestionując je zarówno co do zasady jak i co do wysokości oraz o zasądzenie od powoda zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu wskazał, że wątpliwości budzi przede wszystkim wskazany przez powoda sposób reprezentowania Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu i podkreślił, że nie zawsze jak nie da się ustalić właściwego stationes fisci jest nim Minister Skarbu Państwa. Zarzucił także powodowi brak sprecyzowania daty od jakiej miałby istnieć obowiązek Skarbu Państwa wydania, wskazanej przez powoda, ustawy i brak wskazania kiedy dokładnie powód poniósł z tego tytułu szkodę. Podkreślił, że to uniemożliwia pełne odniesienie się do roszczenia powoda i jego przeanalizowanie w kontekście przepisów mogących znaleźć zastosowanie do jego oceny, a także w kontekście ewentualnego przedawnienia. Stwierdził, że powód nie wskazał z jakim działaniem lub zaniechaniem pozwanego wiąże się roszczenie. Podkreślił, że mimo braku tych informacji wskazać należy, że o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa można mówić wyłącznie w wypadku wyrządzenia szkody przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewidywał przepis prawa. Podkreślił, że art. 417 ¹ k.p.c. został dodany do kodeksu cywilnego od 1 września 2004 r., a z twierdzeń powoda wynika, że domaga się odszkodowania za niewydanie aktu normatywnego przed 1 września 2004 r., co oznacza, że odpowiedzialność Skarbu Państwa należy oceniać wg treści art. 417 k.c. Nadto wskazał, iż - wbrew twierdzeniom powoda - również przed rokiem 2004 istniały unormowania umożliwiające dochodzenie odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji, w postaci art. 417 k.c., a ponadto istniała możliwość złożenia skargi na bezczynność organu administracji, m.in. w przypadku niewydania decyzji administracyjnej. Podkreślił, że w związku z istnieniem skargi na bezczynność organu Sąd nie mógłby samodzielnie badać tej kwestii w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 417 k.c. Z ostrożności pozwany podniósł zarzut przedawnienia roszczeń powoda (odpowiedź na pozew k. 89-92).

Na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. powód wniósł o dopozwanie Unii Europejskiej i zażądał zasądzenia solidarnie od Skarbu Państwa i Unii Europejskiej odszkodowania z tytułu utraconych korzyści związanych z uniemożliwieniem prywatyzacji (...)w S., wykonania prywatyzacji i wydania tego przedsiębiorstwa spółce z o.o. W piśmie z 8 września 2012 r. oraz na rozprawie 13 września 2012 r. powód złożył wniosek o dopozwanie Skarbu Państwa Ministra Sprawiedliwości oraz Skarbu Państwa Prezesa Sądu Okręgowego W Piotrkowie Trybunalskim, którzy uniemożliwili ściganie winnych zbrodni w rozumieniu Kodeksu Karnego na prawach powoda w postaci nieruchomości w P.w zakresie możliwości ich zabudowy, zamykając w ten sposób powodowi prawo do domagania się wynagrodzenia szkody. Żądania te zostały wyłączone do odrębnego postępowania.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

W czerwcu i wrześniu 1991 roku oraz 20 kwietnia 1993 r., poprzednik prawny powoda L. S.wystąpił do gminy (...) z wnioskiem o wszczęcie postępowań administracyjnych, których przedmiotem było wyrażenie zgody na:

- zabudowę nieruchomości przy ul. (...) obiektem produkcyjno-usługowym z przeznaczeniem produkcji piekarniczej,

- zabudowę nieruchomości przy ul. (...) (renowację) budynkiem produkcyjno-mieszkalnym,

- zabudowę nieruchomości przy ul. (...) budynkiem usługowo-handlowym.

W dniu 7 kwietnia 1993 r. organ Gminy wydał decyzję nakazującą L. S. rozbiórkę wzniesionej przez niego samowolnie budowli na nieruchomości przy ul. (...).

Po śmierci poprzednika prawnego współwłaścicielami tych nieruchomości stał się powód i pozostali spadkobiercy L. S.. Powód wstąpił w miejsce L. S. do toczących się postępowań administracyjnych.

Powód nie składał nigdy skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych (zeznania powoda k. 180-182).

W roku 1998 A. S.wystąpił z pozwem przeciwko gminie (...), żądając zasądzenia na jego rzecz odszkodowania tytułem naprawienia szkody wynikłej z uniemożliwienia przez pozwanego zakończenia rozbudowy budynku trzykondygnacyjnego położonego w P., co do której – decyzją z 7 kwietnia 1993 r. – wydany został nakaz rozbiórki.

Postanowieniem z dnia 26 października 2000 r. Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim przedmiotowy pozew odrzucił, uznając iż powód dochodzi odszkodowania z tytułu szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej, a w takim wypadku, wniesienie powództwa do sądu powszechnego winno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym w trybie art. 160 k.p.a. Postępowanie takie natomiast w sprawie tej się nie toczyło, co przesądza o przedwczesności i tym samym niedopuszczalności powództwa (uzasadnienie wyroku z 4 sierpnia 2006 r., k. 7, postanowienie k. 16, akt I C 841/03).

Pozwem z dnia 8 stycznia 2003 r. A. S.wystąpił przeciwko gminie (...), Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi, Prezesa Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim i (...)z żądaniem zapłaty odszkodowania za szkodę spowodowaną w wyniku uniemożliwienia uzyskania odszkodowania od gminy P.przed Sądami apelacji (...), a także niesprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez sądy apelacji (...). Powód wskazał także, że roszczenie przeciwko gminie uzasadnione jest faktem jej bezczynności w toczących się postępowaniach administracyjnych i zmową z pozostałymi pozwanymi w celu ubezskutecznienia działań przed sądem.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. Sąd Okręgowy w Warszawie (...)oddalił powództwo w całości (wyrok k. 205, akt I C 841/03). W uzasadnieniu wskazał, że w działaniu Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim i Sądu Apelacyjnego w Łodzi brak było bezprawności działania, a zarzuty o odmowie sprawowania przez te Sądy wymiaru sprawiedliwości są nieuzasadnione. Sąd Okręgowy podkreślił również, że wydane orzeczenia nie zamknęły powodowi drogi do dochodzenia odszkodowania, gdyż wskazywały jedynie czasową niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd Apelacyjny w Warszawie, na skutek wniesionej przez powoda apelacji, oddalił ją wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności wspólne dla art. 417 i 418 k.c., tj. bezprawność działania, szkoda i związek przyczynowy między działaniem a szkodą. Z uwagi na to, że w apelacji powód zarzucił pominięcie przez Sąd Okręgowy, że domagał się odszkodowania nie za wydanie tylko za niewydanie decyzji administracyjnej, Sąd Apelacyjny odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że w świetle art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Sąd powszechny nie mógł rozpatrywać sprawy o odszkodowanie przed zakończeniem procedury administracyjnej, a przed 1 września 2004 r. nie było możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania z powodu niewydania takiej decyzji, a jedyną drogą zwalczania bezczynności organu administracyjnego były środki przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego oraz skarga na bezczynność w indywidualnych sprawach administracyjnych. Sąd Apelacyjny wskazał także, że od 1 września 2004 r. istnieje podstawa do domagania się odszkodowania za szkody wynikające z niewydania decyzji administracyjnej (art. 417 ¹ § 3 k.c.), przy czym niezbędny jest prejudykat w postaci stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji (wyrok k. 6, uzasadnienie k. 6v.-11).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie powołanych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, aktach I C 841/03 Sądu Okręgowego w Warszawie oraz częściowo w oparciu o zeznania powoda A. S., które w istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestiach były spójne z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przez to wiarygodne.

Sąd zważył, co następuje:

Powództwo nie było zasadne i podlegało oddaleniu.

Powód A. S. żądał zasądzenia na jego rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej miał doznać na skutek zaniechania legislacyjnego pozwanego Skarbu Państwa. Wskazywanym przez powoda zdarzeniem sprawczym było niewydanie przed dniem 1 września 2004 r. przez organ władzy ustawodawczej aktu normatywnego o charakterze generalnym (abstrakcyjnym), statuującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za niewydanie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powyższego Sąd zważył, iż w obowiązującym stanie prawnym odpowiedzialność władzy publicznej za zaniechanie legislacyjne reguluje art. 417 ¹ § 4 k.c., wprowadzony w życie na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Istotne dla okoliczności tej sprawy skutki czasowe tego aktu zostały wyraźnie określone w art. 5 ustawy, wskazującym na prospektywny (na przyszłość) i nieretroaktywny charakter przepisu art. 417 ¹ § 4 k.c. Powyższe oznacza, iż wspomniany art. 417 ¹ § 4 k.c. znajduje zastosowanie tylko do zdarzeń, które zaszły po jego wejściu w życie, tj. po dniu 1 września 2004 r., natomiast odnośnie do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 417, art. 419, art. 420, art. 420 ¹, art. 420 ² i art. 421 Kodeksu cywilnego.

W rozpoznawanej sprawie powód jednoznacznie wskazywał, iż źródłem jego szkody jest zaniechanie pozwanego mające miejsce przed dniem 1 września 2004 r., a więc przed dniem wejścia w życie cytowanego art. 417 ¹ § 4 k.c. Oczywistym pozostaje zatem, iż dla oceny roszczenia powoda, powyższy przepis nie znajduje zastosowania, a ewentualne rozpatrywanie odpowiedzialności pozwanego może nastąpić wyłącznie na gruncie przepisów obowiązujących do tej daty - przepisów dotychczasowych, tj. art. 417, art. 419, art. 420, art. 420 ¹, art. 420 ² i art. 421 Kodeksu cywilnego.

W sprawie tej powód nie wyjaśnił ostatecznie, od kiedy datuje się zarzucane przez niego zaniechanie normatywne. Powód pośrednio wskazywał tylko na datę wszczęcia pierwszego z postępowań administracyjnych tj. na rok 1991, jako na moment, od którego, w związku z opieszałością organów administracji publicznej, należałoby ustalać powstanie po jego stronie szkody oraz na rok 1998, kiedy to wytoczył powództwo o odszkodowanie w związku z uszczerbkiem, jakiego doznał wskutek przewlekle prowadzonych postępowań administracyjnych. W ocenie Sądu zatem, do tych dat należałoby odnosić roszczenie powoda, uznając, iż istotny dla jego sytuacji faktycznej stan zaniechania normatywnego rozpoczął się w roku 1991, względnie w roku 1998.

Problem odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną obywatelowi przez władzę publiczną w związku z zaniechaniem normatywnym przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji, tj. przed dniem 17 października 1997 r. był już w judykaturze przedmiotem szeregu rozważań. W kwestii tej zdaje się prezentować niezmiennie jednolitą linię orzeczniczą również i Sąd Najwyższy. Między innymi w uchwale z dnia 24 listopada 2005 r. ( III CZP 82/05, Biul. SN 2005, nr 11) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, iż „w okresie przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. państwo nie odpowiadało na zasadach prawa cywilnego za następstwa bezczynności prawotwórczej. Brało się to z ugruntowanego przekonania o suwerenności władzy, emanującej stanowieniem prawa i naturze jej sprawowania, wymagającej panowania, a nie tłumaczącej się z działania lub zaniechania”. Stanowisko takie wypływało zarówno z treści Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r., która wyróżniała Sejm jako najwyższy organ władzy państwowej, potwierdzając w ten sposób wyłączenie tzw. legislatywy spod działania innych władz, jak i na tle praktyki orzeczniczej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, która wyłączała odpowiedzialność państwa za tak zwane akty generalne – ustawodawcze i zbliżone do nich (Dz.U. Nr 54, poz. 243). Również pod rządem Kodeksu Cywilnego z 1964 r. zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowano, że państwo nie ponosi odpowiedzialności za zaniechania normatywne ( por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 20 kwietnia 1970 r. III CZP 4/70, OSNCP 1970, nr 9, poz. 146 i uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 59). Analogiczne stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w najnowszej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r. ( sygn. akt III CZP 139/08, Biul. SN 2009/5/7-8). Uznać zatem należy, iż ustawodawca nie dopuścił odpowiedzialności Skarbu Państwa za tak zwane bezprawie legislacyjne, rozpoczęte przed dniem 17 października 1997 r., co w sprawie tej ma istotne znaczenie z punktu widzenia roszczeń powoda, o czym poniżej.

Przełomem w podejściu do zagadnienia odpowiedzialności państwa za bezprawie normatywne było uchwalenie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i podniesienie w niej do rangi konstytucyjnej zasady obowiązku naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego działania władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Powołany przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji wprowadził zasadę, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a znaczenie tej zasady wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, w którym stwierdził, że w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji pojęcie władzy publicznej obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym (ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą) i uznał, iż konstytucyjnie niezdefiniowane pojęcie działania organu władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu. Konsekwencją powołanego wyroku było dopuszczenie możliwości rozpatrywania odpowiedzialności ustawodawcy, który wbrew obowiązkowi prawnemu, nie stworzył wymaganych regulacji, z tym, że jej podstawą nie stał się stosowany bezpośrednio art. 77 ust. 1 Konstytucji, a obowiązujące w tym czasie przepisy ogólne, dotyczące odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, a w szczególności art. 417 § 1 k.c. interpretowany właśnie w świetle powołanej normy konstytucyjnej. Zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis art. 417 § 1 k.c., zawierał formułę dostatecznie pojemną, aby tłumaczony w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji mógł być uznany za podstawę odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniach z dnia 24 września 2003 r. ( I CK 143/03, OSNC 2004, nr 11, poz. 179) i z dnia 6 lipca 2006 r. ( III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56). Stwierdzić należy zatem, iż w okresie od dnia wejścia w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego odnośnie zaniechań normatywnych, które rozpoczęły się po dniu wejścia w życie Konstytucji i wyrządziły szkodę, stanowi art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc poczynione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należało w pierwszej kolejności podkreślić, iż różnie zatem kształtowała się odpowiedzialność Skarbu Państwa za bezprawie normatywne w każdym z powołanych przez powoda okresów. W przypadku, gdyby zarzucane przez powoda zaniechanie legislacyjne rozpoczęło się w roku 1991, tj. z chwilą wszczęcia pierwszego z postępowań administracyjnych, brak byłoby w ogóle podstawy prawnej dla dochodzenia przez powoda jego roszczeń. Skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmują bowiem okresu przed dniem 17 października 1997 r. i przepis ten nie może być podstawą odpowiedzialności za zaniechania normatywne rozpoczęte przed tą datą. Nie ma przy tym znaczenia, czy stan zaniechania normatywnego trwał również po tym dniu, stanowiąc nadal źródło szkody, kiedy powstała lub ujawniła się szkoda oraz czy ma ona charakter narastający w czasie. Z punktu widzenia prawa międzyczasowego, gdy akt prawny nie zawiera przepisów rozwiązujących określony problem intertemporalny, istotna pozostaje chwila powstania określonego stanu prawnego, a więc w tym przypadku chwila rozpoczęcia zaniechania normatywnego, a ta – w tym wypadku – miałaby miejsce w roku 1991. Miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest bowiem stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia ( tempus regit actum). Podobne wypowiedział się Sąd Najwyższy w cytowanej już uchwale z dnia 19 maja 2009 r. W przypadku zatem, gdyby powód wiązał swoje roszczenia z datą wszczęcia postępowań administracyjnych, co do których organy władzy publicznej dopuściły się zaniechań w wydaniu decyzji, Skarb Państwa nie odpowiadałby w ogóle za bezprawie legislacyjne, bowiem przed 17 października 1997 r. nie było podstaw prawnych do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie prawodawcy. Oparte zatem na takiej podstawie powództwo podlegało oddaleniu wprost.

Nieco odmiennie kształtowała się natomiast sytuacja, gdyby badać stan zaniechania legislacyjnego pozwanego w dacie wszczęcia przez powoda pierwszego powództwa o odszkodowanie, tj. w roku 1998, ku której to koncepcji zdaje się przychylać powód, wywodząc, iż w dacie tej powinny istnieć regulacje prawne umożliwiające mu uzyskanie stosownego odszkodowania. W powyższym okresie Skarb Państwa odpowiadał już bowiem na zasadzie art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, a więc również za szkodę spowodowaną zaniechaniem legislacyjnym. Powyższy przepis, interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji, jako przesłanki takiej odpowiedzialności wymieniał:

1)  wystąpienie szkody;

2)  bezprawne zachowanie organu władzy publicznej;

3)  normalny związek przyczynowy pomiędzy takim zachowaniem a wystąpieniem szkody.

Dla skuteczności żądania odszkodowania na gruncie powołanego przepisu, powód musiałby zatem udowodnić, iż w okresie pomiędzy wejściem w życie Konstytucji, a dniem 1 września 2004 r. pozwany dopuścił się zaniechania legislacyjnego w postaci niewydania ustawy umożliwiającej dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu niewydania decyzji administracyjnej, iż takie zachowanie pozwanego było bezprawne, a nadto, iż powód doznał wskutek powyższego zachowania pozwanego szkody.

W ocenie Sądu, powód, na którym stosownie do treści przepisu art. 6 k.c. spoczywał ciężar dowodu, nie udowodnił występowania żadnej z powyższych przesłanek. Przede wszystkim Sąd nie podzielił twierdzeń powoda, iż po wejściu w życie Konstytucji a przed 1 września 2004 r. nie istniała podstawa prawna do dochodzenia odszkodowania z tytułu niewydania przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom powoda również nie brak odpowiednich przepisów był podstawą odrzucenia pozwu złożonego w 1998 roku.

Wskazać należy, że pozew złożony przez powoda został odrzucony – co podkreślał również Sąd Apelacyjny rozpoznający apelację w sprawie I C 841/03 – z powodu niewyczerpania przez powoda drogi postępowania administracyjnego wskazanej w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Poza oceną w niniejszym postępowaniu pozostaje, czy w postępowaniu tamtym powód domagał się odszkodowania za wydanie, czy też za niewydanie decyzji administracyjnej – niewątpliwie orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której decyzja została wydana i dotyczyło zapewne decyzji nakazującej powodowi rozbiórkę budynku.

Niezależnie od tego co było przedmiotem pozwu powoda w tamtej sprawie, stwierdzić należy, że gdyby roszczenia powoda dotyczyły odszkodowania za niewydanie decyzji administracyjnej to również istniała w tym czasie podstawa prawna do dochodzenia takiego roszczenia. W ocenie Sądu w stosunku do organów administracji państwowej podstawą taką był kilkakrotnie już przywoływany art. 417 k.c., natomiast w stosunków do organów jednostek samorządu terytorialnego art. 420 ¹ k.c., który stanowił, iż jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana. Przepisy powyższe (art. 417 i 420 ¹ k.c.) obejmowały każdy przejaw zachowania się, jakie w ramach obowiązującego porządku prawnego były przypisywane władzy publicznej, z wyjątkiem jedynie tych sytuacji, w których odpowiedzialność tych podmiotów została uregulowana odrębnie w przepisach szczególnych. Art. 420 ¹ k.c. odnosił się zatem również do skutków niewydania decyzji administracyjnej (o ile takie zaniechanie organu władzy publicznej mogło być uznane za bezprawne i powodujące szkodę pozostającą w normalnym (adekwatnym) związku przyczynowym z tymże zaniechaniem) nie istniał bowiem żaden przepis szczególny, który traktowałby o odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za zaniechanie wydania decyzji. W szczególności zastosowania w tym przypadku nie znajdował art. 160 i 161 k.p.a., które obejmowały sytuację wydania decyzji wadliwej, a nie niewydania decyzji w ogóle.

Nie można również zapominać o tym, że od 23 marca 1980 r. istniał w kodeksie postępowania administracyjnego przepis umożliwiający złożenie skargi na przewlekłe załatwianie spraw, a od 30 sierpnia 2002 r. bezczynność ta została poddana kontroli sądowej (art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto, zgodnie z art. 154 powołanej ustawy, od 30 sierpnia 2002 r., w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub dalszej bezczynności organu, osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służyło roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Składając zeznania w niniejszej sprawie powód przyznał, ze skargi takiej nie składał.

W świetle powyższego, nie może zatem być mowy o zaniechaniu pozwanego w uchwaleniu przepisów, które umożliwiałyby powodowi dochodzenie szkody za niewydanie decyzji administracyjnej, skoro takie uregulowania w obowiązującym stanie prawnym funkcjonowały i na ich podstawie powód mógł mobilizować organy administracji do podjęcia działania i dochodzić odszkodowania.

Niewątpliwie, ukształtowany w art. 77 ust. 1 Konstytucji model odpowiedzialności władzy publicznej wnosił nowe treści w obowiązujący porządek prawny i ostatecznie determinował rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Fakt jednakże samodzielnego, szczególnego uregulowania po dniu 1 września 2004 r. niektórych przejawów wykonywania władzy publicznej nie przesądza automatycznie o braku odnośnych reguł przed tą datą, bowiem jeszcze długo przed wejściem w życie noweli z 2004 r. Trybunał Konstytucyjny ustalił w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. taki kierunek interpretacji art. 417 k.c. i 420 ¹ k.c., który dostosowywał stan prawny do wymagań art. 77 ust. 1 Konstytucji. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że obowiązujący obecnie art. art. 417 ¹ § 4 k.c. przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego wyłącznie w sytuacji gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa.

Powyższe ustalenia czynią zbędnym badanie występowania dalszych przesłanek odpowiedzialności pozwanego, tj. istnienia szkody i adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy tą szkodą a zachowaniem pozwanego i uzasadnia oddalenie wniosków dowodowych powoda, zmierzających do wykazania tych okoliczności, a ostatecznie oddalenie powództwa w całości jako bezzasadnego. W świetle powyższych rozważań zbędne było również szczegółowe ustalanie w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, a w szczególności przebiegu i losów postępowań administracyjnych, gdyż niezależnie od wyniku tych ustaleń, nie miałyby one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując, niezależnie od faktu, czy powód wiązał powstanie stanu zaniechania legislacyjnego pozwanego z momentem zaszłym przed czy po wejściu w życie Konstytucji, powództwo i tak podlegało oddaleniu. W pierwszym przypadku, brak było w ogóle podstaw prawnych dla wywiedzenia takiej odpowiedzialności, natomiast w drugim powód nie wykazał, aby doszło do powoływanego przez niego zaniechania legislacyjnego, bowiem w ocenie Sądu, możliwe było dochodzenie odszkodowania za zaniechanie organu administracji samorządowej w wydaniu ostatecznej decyzji na podstawie art. 420 ¹ k.c.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd Apelacyjny w Warszawie nie analizował szczegółowo w uzasadnieniu swojego wyroku możliwości działania w przypadku bezczynności organu administracji publicznej i zwrócił jedynie uwagę na możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie przesądza to w żaden sposób – wbrew twierdzeniom powoda – o istnieniu zaniechania legislacyjnego ze strony Skarbu Państwa, co wyjaśniono powyżej.

W tych okolicznościach Sąd żądanie powoda oddalił, orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskazać należy jednocześnie, że wobec oczywistej bezzasadności powództwa Sąd uznał, że bezcelowe jest poszukiwanie właściwego statio fisci Skarbu Państwa, szczególnie wobec problemów z jego ustaleniem z uwagi na skąpe informacje o stanie faktycznym sprawy i fakt reprezentowania Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną.

Sąd odstąpił od obciążania powoda obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz strony przeciwnej, mając na uwadze trudną sytuację materialną i osobistą powoda, co umożliwiało zastosowanie art. 102 k.p.c. w odniesieniu do A. S..

(...)

(...).