Pełny tekst orzeczenia

609/6/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 11 lipca 2014 r.
Sygn. akt Ts 115/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.P. w sprawie zgodności:
1) art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, ze zm.) z art. 2, art. 7 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 28 kwietnia 2014 r. (data nadania) M.P. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, ze zm.; dalej: ustawa o wywłaszczaniu) − rozumianego w ten sposób, że „orzeczenie o wywłaszczeniu nie musi zawierać jednoznacznego i precyzyjnego (tj. uwzględniającego wynikającą z przepisów prawa cywilnego definicję nieruchomości oraz zasady odnoszące się do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych) ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, lecz przedmiot wywłaszczenia może być ustalany także po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przez każdy organ administracji publicznej, przed którym decyzja wywłaszczeniowa jest powoływana, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wywłaszczeniowej, w szczególności na podstawie złożonego przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie wniosku oraz zaświadczenia o lokalizacji” − z art. 2, art. 7 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała także zgodność art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) – rozumianego w ten sposób, że „wyrażona w nim przesłanka niewykonalności decyzji (istniejąca w dacie jej wydania i mająca charakter trwały), wynikająca z nieprecyzyjności lub niekompletności treści objętego decyzją rozstrzygnięcia co do przedmiotu wywłaszczenia, nie może stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności, jeżeli organ nadzorczy jest w stanie w drodze wykładni oświadczenia woli organu, od którego weryfikowana decyzja pochodzi (w oparciu o analizę materiału zgromadzonego w aktach sprawy), uzupełnić, względnie doprecyzować, objęte treścią weryfikowanej decyzji rozstrzygnięcie” − z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym sprawy. Decyzją z 30 grudnia 1958 r. (L.Sa. V-1/77/58) Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu m.in. części o powierzchni 1807 m2 z nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. 637/4 o powierzchni 4863 m2, będącej współwłasnością po 1/3 części Ignacego Hajdzińskiego (poprzednika prawnego skarżącej), Heleny Raźnej i Edmunda Żychowskiego. Wywłaszczenia dokonano w celu powiększenia terenu dla szkoły podstawowej sąsiadującej z wyżej wskazaną działką. Decyzją z 9 września 1959 r. (DKW. 535/59) Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nie uwzględniła odwołania od powyższej decyzji, a współwłaścicielom następnie przyznano odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia.
Decyzją z 22 września 2009 r. (BO4f-787-R-462/07) Minister Infrastruktury odmówił uwzględnienia wniosku spadkobierców Ignacego Hajdzińskiego, w tym skarżącej, o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 września 1959 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 30 grudnia 1958 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten oddalił decyzją z 19 października 2010 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2537/10) oddalił skargę, którą skarżąca złożyła na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1008/12) nie uwzględnił skargi kasacyjnej.
Pierwszy z kwestionowanych przez skarżącą przepisów, art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu, stanowił, że orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane.
W przekonaniu skarżącej w decyzji wywłaszczeniowej nieprawidłowo, tj. niezgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu, wskazano wywłaszczany obszar, bo jedynie podano jego wielkość, nie umiejscowiono go zaś w obrębie parceli oznaczonej jako l. kat. 637/4. Tymczasem organ orzekający w trybie nadzwyczajnym oraz sądy administracyjne obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że skoro w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z 27 października 1954 r. o lokalizacji szczegółowej szkoły podstawowej, a także plan sytuacyjny, na którym kolorem czerwonym zaznaczono część parceli podlegającą wywłaszczeniu, to możliwe jest dokonanie wykładni oświadczenia woli zawartego w decyzji z 30 grudnia 1958 r. o wywłaszczeniu. Dlatego też uznano, że decyzja z 30 grudnia 1958 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia.
Zdaniem skarżącej takie rozumienie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu narusza: wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji prawo własności.
Drugi z kwestionowanych przez skarżącą przepisów, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały.
Zdaniem skarżącej organy i sądy błędnie przyjęły, że przesłanka trwałej niewykonalności, której źródłem jest nieprecyzyjność lub niekompletność rozstrzygnięcia objętego treścią decyzji podlegającej weryfikacji, nie występuje, gdy organ nadzorczy może, na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy, dokonać wykładni pozwalającej na doprecyzowanie bądź uzupełnienie decyzji. W przekonaniu skarżącej organ administracji publicznej rozstrzygający w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie mógł „orzekać w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości lub uzupełnienia treści aktu”. Organy i sądy dokonały takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która doprowadziła do odmowy wyeliminowania z obrotu decyzji, która była niewykonalna w dniu wydania i której niewykonalność ma charakter trwały. W ten sposób doszło do naruszenia art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zasadniczo zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza przede wszystkim, że skarżąca zmierza do uruchomienia kontroli konstytucyjności, której przedmiotem czyni akty stosowania prawa.

2.1. W zasadniczej części skargi skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organów i sądów, zgodnie z którym decyzja wywłaszczeniowa zawierała wystarczające określenie wywłaszczonej parceli. Zdaniem skarżącej określenie to powinno było nastąpić przez precyzyjne wskazanie wywłaszczanego fragmentu w samej decyzji wywłaszczeniowej, tak by nie trzeba było odwoływać się w tym zakresie do innych dokumentów (zaświadczenia z 27 października 1954 r. o lokalizacji szczegółowej szkoły podstawowej). Z tego, że część działki została określona nieprawidłowo, skarżąca wywodzi zaś niekonstytucyjność art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu, a z tego, że organy i sądy nie uznały tego określenia za wadliwe w postępowaniu nadzwyczajnym − niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
2.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tak sformułowany zarzut dotyczy kwestii stosowania art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu, a w konsekwencji − także stosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

2.3. Trybunał ustalił, że organy i sądy zastosowawszy pierwszy z przywołanych przepisów, dokonały oceny tego, jaka forma ustalenia przedmiotu wywłaszczenia pozwala przyjąć, że decyzja o wywłaszczeniu taki element zawiera. Trybunał nie ma wątpliwości co do tego, że kwestionowany przepis wymaga, by przedmiotowy akt administracyjny wskazywał wywłaszczany teren; natomiast kwestią oceny faktów zaistniałych w konkretnej sprawie jest to, czy sposób wskazania takiego terenu był prawidłowy. W ramach procesu stosowania prawa organy i sądy uznały, że forma wykonania obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu w decyzji z 30 grudnia 1958 r. jest wystarczająca. Skarżąca nie wykazała zaś, by to w normatywnej treści tego przepisu tkwiła bezpośrednia przyczyna naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw.

2.4. Zarzut skarżącej dotyczący niezgodności art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji należy również uznać za dotyczący wyłącznie stosowania prawa.
W ocenie Trybunału skarżąca w istocie wywodzi niewykonalność (a w konsekwencji − nieważność) decyzji z nieprawidłowego, jej zdaniem, sposobu określenia wywłaszczanego terenu. Trybunał stwierdza, że także ta kwestia, będąca następstwem oceny tego, czy w stanie faktycznym sprawy wystarczająco precyzyjnie wskazano wywłaszczaną część działki, dotyczy wyłącznie stosowania prawa, a nie treści przepisu. Ten bowiem zapewnia podmiotom, wobec których wydano decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, gdy niewykonalność ma charakter trwały, ochronę w postaci prawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestią stosowania prawa jest natomiast ocena tego, czy w konkretnym stanie faktycznym niewykonalność wystąpiła.

2.5. Zdaniem Trybunału w uzasadnieniu skargi skarżąca pośrednio sama przyznaje, że to ocena dotycząca braku kwalifikowanej wady prawnej decyzji wywłaszczeniowej, przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, a nie zakres treściowy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., doprowadziła do pozbawienia jej prawa własności. Skarżąca wywodzi więc naruszenie swoich praw nie z treści przepisów, lecz ze sposobu ich zastosowania przez organy i sądy.

2.6. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w prawie polskim skarga konstytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego. Przedmiotem skargi nie mogą być wyroki sądowe czy decyzje administracyjne, gdyż kontrola aktów stosowania prawa nie należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego – organ ten jest bowiem sądem prawa, a nie sądem faktów (zob. np. postanowienia TK z 26 października 2005 r., SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110 oraz 6 lutego 2007 r., P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15). Zarzut niekonstytucyjności nie może więc polegać na podważaniu ustaleń organów stosujących prawo. Jego treścią powinno być porównanie regulacji kwestionowanej i konstytucyjnej oraz uprawdopodobnienie, że są one niezgodne. W konsekwencji, ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

3. Skarga konstytucyjna zawiera także uchybienia dotyczące wzorców kontroli. Skarżąca uczyniła nimi m.in. art. 2 i art. 7 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Pogląd na tę kwestię jest utrwalony, a Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw, by go zmieniać. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że art. 2 i art. 7 Konstytucji nie mają charakteru samoistnego, co oznacza, że nie są źródłem praw podmiotowych (zob. m.in. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22; 3 czerwca 2009 r., Ts 231/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 206 oraz 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). Przywołanie ich uniemożliwia tym samym spełnienie określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK warunku merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, tj. wskazania naruszonych praw podmiotowych, których ochrony można domagać się w skardze konstytucyjnej.

4. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty stawiane przez skarżącą są oczywiście bezzasadne.

4.1. Jako wzorzec kontroli dla art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca wskazała m.in. art. 64 ust. 1 Konstytucji dotyczący ochrony prawa własności. Skarżąca nie wykazała jednak, że zastosowana wobec niej forma określenia wywłaszczanej działki, a w konsekwencji uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa nie była nieważna, narusza prawo wyrażone w art. 64 ust. 1 Konstytucji. W szczególności niejasne jest, dlaczego graficzne przedstawienie wywłaszczanego terenu oraz konieczność uwzględnienia zaświadczenia o lokalizacji wraz z planem sytuacyjnym przy odczytywaniu treści decyzji administracyjnej skutkuje niezgodnością art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczeniu oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

4.2. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut niezgodności art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z art. 77 ust. 1 Konstytucji, statuującym prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
W skardze konstytucyjnej skarżąca odwołała się do art. 77 ust. 1 Konstytucji dwa razy. Pierwszy raz gdy zarzuciła, że „konsekwencją takiego rozumienia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. [jak przyjęły organy i sądy] jest (…) dokonanie wywłaszczenia niejako na raty, a w konsekwencji pozbawienia strony, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji obarczonej kwalifikowaną wadliwością, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należnego w świetle regulacji wyrażonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji odszkodowania” (s. 11 skargi).
Trybunał zauważa, że taka ocena nie ma uzasadnienia w przywołanym przepisie, bo podstawą prawną wywłaszczenia nie był i nie mógł być art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji, a nie wywłaszczenie.
W ocenie Trybunału nie ma też związku między treścią art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. a prawem do odszkodowania. Z materiału załączonego do skargi wynika, że przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego, było wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu była niewykonalna. Ani organy, ani sądy administracyjne nie rozstrzygały tego, czy zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Oczywiście bezzasadna jest więc argumentacja zmierzająca do wykazania, że zastosowana w sprawie wykładnia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. doprowadziła do wywłaszczenia czy pozbawienia odszkodowania.
Drugi raz skarżąca odwołała się do art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdy stwierdziła, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie pozbawiło ją maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy o „odszkodowanie za szkodę”, jaką poniosła w wyniku wydania „decyzji wywłaszczeniowej w warunkach wynikających z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.” (s. 14-15 skargi).
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że dopuszczalne jest objęcie ochroną tzw. praw tymczasowych (ekspektatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo (tym bardziej – aktu stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale w których zostały spełnione wszystkie przesłanki nabycia danego prawa, czyli wystąpiła tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Z taką ekspektatywą mamy do czynienia wówczas, gdy zostały spełnione zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy (zob. wyrok TK z 27 stycznia 2010 r., SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010 poz. 5). Tymczasem w postępowaniu, w związku z którym została wniesiona rozpatrywana skarga konstytucyjna, nie odnoszono się do kwestii odszkodowania, więc skarżąca nie uprawdopodobniła, że w jej sprawie istniała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa zasługująca na ochronę.
Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał uznał, że ze względu na treść art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie było podstaw do nadania skardze dalszego biegu w tym zakresie.

5. Zarzutu niezgodności art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczaniu oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, dotyczącego równej ochrony własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, skarżąca nie uzasadniła, co jest samoistną podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu w tym zakresie.

6. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji.