Pełny tekst orzeczenia

386/5/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 21 października 2014 r.

Sygn. akt Ts 224/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński – przewodniczący

Mirosław Granat – sprawozdawca

Marek Zubik,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej R.S.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 września 2012 r. (data nadania) R.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego art. 28 k.p.a. narusza prawo do sądu (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji), zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), gwarantowane przez art. 5 ustawy zasadniczej wolność i prawa człowieka, zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji).



2. Postanowieniem z 10 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niedopuszczalności orzekania.

Trybunał wskazał na nieprawidłowe przywołanie przez skarżącego art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji jako „samodzielnych” wzorców kontroli. Przepisy te nie są samoistnym źródłem praw podmiotowych jednostki, a zatem nie mogą być samoistną podstawą kontroli w sprawach skargowych, gdyż wyznaczają jedynie standardy kreowania wolności i praw przez prawodawcę, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Z kolei art. 5 Konstytucji jest przepisem o charakterze ustrojowym i nie stanowi źródła wolności ani praw o charakterze podmiotowym.

Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji (w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący podniósł, że art. 28 k.p.a. uniemożliwia wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracyjnego w sprawie dopuszczenia osoby fizycznej do postępowania administracyjnego jako strony) Trybunał stwierdził, że art. 28 k.p.a. nie był podstawą normatywną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 147/12), w którym – po pierwsze – sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2011 r. (sygn. akt II SAB/Łd 21/11) oddalający skargę skarżącego na zarzucaną bezczynność Wojewody Łódzkiego, a po drugie – odrzucił tę skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wydał bowiem swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). To zatem nie art. 28 k.p.a. przesądził o braku sądowoadministracyjnej kontroli skargi na zarzucaną przez skarżącego bezczynność organu, lecz wyraźnie wskazany przez sąd art. 3 § 2 p.p.s.a.

Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 23 lipca 2014 r.



3. W piśmie procesowym sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 30 lipca 2014 r. (data nadania) skarżący złożył zażalenie na postanowienie z 10 lipca 2014 r. Zarzucił Trybunałowi naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 i art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, „polegające na nietrafnym uznaniu, że skarżący nie wskazał konstytucyjnych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia przez zaskarżony przepis aktu normatywnego”, oraz wniósł „o uwzględnienie zażalenia, uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że „art. 28 k.p.a. jest wadliwy konstytucyjnie, a nie byłby takowym, gdyby przewidywał wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, tak jak to zostało rozwiązane w stosunku do organizacji społecznych, poprzez przepis art. 31 § 2 k.p.a.”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim bada, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.



3. Trybunał nie uwzględnia – jako niezasadnego – zarzutu naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK, tj. „nietrafnego” – zdaniem skarżącego – uznania przez Trybunał, że „skarżący nie wskazał konstytucyjnych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia” przez art. 28 k.p.a.



3.1. Należy przypomnieć, że w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną wzorcami kontroli mogą być wyłącznie te przepisy Konstytucji, z których wynikają wprost wolności lub prawa jednostki. Ponadto, pomiędzy zaskarżonym przepisem aktu normatywnego, sformułowanym wobec niego zarzutem niekonstytucyjności, treścią orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę konstytucyjną, a przywołanym przez skarżącego wzorcem kontroli musi występować ścisła relacja (zob. np. postanowienie TK z 17 grudnia 2013 r., Ts 100/13, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 611).



3.2. W rozpatrywanej sprawie skarżący przywołał jako wzorce kontroli art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. Wszystkie wskazane przepisy ustawy zasadniczej zostały określone przez skarżącego jako samoistne wzorce kontroli dla zakwestionowanego przepisu.



3.3. Odnośnie do art. 2 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepis ten nie może – co do zasady – stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym, gdyż wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. szerzej m.in.: postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 i 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75).



3.4. Artykuł 5 Konstytucji nie stanowi źródła wolności ani praw o charakterze podmiotowym, gdyż – po pierwsze – stanowi regulację o charakterze ustrojowym, a po drugie – jego adresatem jest państwo (tj. władze publiczne), nie zaś jednostka (zob. m.in. postanowienia TK z 25 sierpnia 2008 r., Ts 189/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 201 oraz 10 grudnia 2012 r., Ts 311/11, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 193).



3.5. W odniesieniu do art. 32 Konstytucji należy zauważyć, że przepis ten wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danej wolności lub prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej (zob. szerzej: postanowienie pełnego składu TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).



3.6. W odniesieniu do art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Trybunał przypomina także, że stanowisko, zgodnie z którym przepisy te nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w sprawach skargowych, zostało zajęte w przywołanych postanowieniach pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego o sygn. Ts 105/00 oraz SK 10/01. Na gruncie procesowym – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – oznacza to, że wszystkie składy orzekające Trybunału związane są poglądem prawnym wyrażonym w orzeczeniach pełnego składu, dopóki ten nie odstąpi od przyjętego w nich stanowiska.



3.7. Natomiast art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji nie stanowiły adekwatnego wzorca kontroli dla zaskarżonego przepisu.

Skarżący uczynił przedmiotem kontroli art. 28 k.p.a. (dotyczący kwestii uznania za stronę postępowania administracyjnego), formułując jednocześnie zarzut naruszenia przez ten przepis konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Rozpoznawana skarga konstytucyjna została tymczasem wniesiona w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r. w sprawie uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2011 r., oddalającego skargę skarżącego na bezczynność Wojewody Łódzkiego, oraz odrzucenia tejże skargi, czyli w związku z orzeczeniem o charakterze formalnym. Co wymaga szczególnego podkreślenia, w obu judykatach rozstrzygana była wyłącznie kwestia dopuszczalności – na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. – merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w związku z pismem tego organu z 11 lutego 2011 r., w którym poinformowano skarżącego, że nie zachodziły przesłanki uznania go za stronę postępowania administracyjnego.

Analiza obu judykatów bezsprzecznie dowodzi, że sądy administracyjne pierwszej i drugiej instancji badały – odpowiednio – zasadność i dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy ten załatwił sprawę w formie pisma urzędowego (ze względu na to, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej ma zostać wydane rozstrzygnięcie). Oznacza to, że kwestionowany art. 28 k.p.a. nie determinował w żaden sposób rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyli nie miał związku z przedmiotem (treścią) tego orzeczenia.

Tym samym w zaskarżonym postanowieniu z 10 lipca 2014 r. Trybunał prawidłowo stwierdził, że brak jest związku pomiędzy art. 28 k.p.a., sformułowanym wobec tego przepisu zarzutem niezgodności z prawem do sądu i prawem do zaskarżania orzeczeń i decyzji, treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r. (w związku z którym wniesiono skargę konstytucyjną) oraz przywołanymi przez skarżącego wzorcami kontroli (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji).



3.8. Powyższe uzasadniało odmowę nadania skardze dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).



4. Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę na to, że w niniejszej sprawie – poza zakwestionowaniem postanowienia z 10 lipca 2014 r., jako naruszającego art. 47 ust. 1 pkt 2 i art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK, i wnioskiem o jego „uchylenie” – skarżący ograniczył się do przywołania wybranych fragmentów uzasadnień orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (dotyczących wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz sformułowania postulatu pod adresem ustawodawcy w sprawie zmiany art. 28 k.p.a.

Należy w związku z powyższym przypomnieć, że w zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu skarżący powinien odnieść się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów, które przemawiały za negatywną oceną formalnej strony skargi. Brak takiego odniesienia musi zostać każdorazowo oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (zob. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381).



Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.