Pełny tekst orzeczenia

422/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 118/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.P. w sprawie zgodności:
art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r., a także art. 417, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r., w związku z art. 4171 § 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) z art. 77 ust. 1, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 kwietnia 2013 r. (data nadania), J.P. (dalej: skarżący) zarzucił, że art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r., a także art. 417, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r., w związku z art. 4171 § 4 k.c. – rozumianych w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę spowodowaną niewydaniem aktu normatywnego – którego obowiązek wydania przewiduje ustawa – tylko jeśli obowiązek wydania ustawy został wyrażony jednoznacznie i konkretnie i dla jego ustalenia nie jest konieczne odwoływanie się do aksjologii, a przepisy zobowiązujące do wydania innej ustawy pozwalają na zrekonstruowanie treści ustawy, która ma być uchwalona – są niezgodne z art. 77 ust. 1, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Pozwem z 1 kwietnia 2011 r. skarżący – na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.; dalej: ustawa z 2001 r.) lub art. 4171 § 4 k.c., zażądał od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa (dalej: Skarb Państwa) zapłaty 100 000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia doręczenia pozwanemu odpisu pozwu do dnia zapłaty tytułem rekompensaty za utratę własności nieruchomości leśnych dawnych majątków „Rudka” oraz „Targowisk”, które należały do spadkodawców skarżącego, odpowiednio: F. i Z. P., a które przejął Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).
Pozwany Skarb Państwa, zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wniósł o oddalenie powództwa skarżącego. Wyrokiem z 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II C 282/11) Sąd Okręgowy w Warszawie – II Wydział Cywilny oddalił powództwo skarżącego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd ten stwierdził, że art. 7 ustawy z 2001 r. „nie jest źródłem roszczenia o rekompensatę z tytułu utraty własności m.in. nieruchomości leśnych”. Wskazany przepis „nie przewiduje [także] obowiązku wydania aktu normatywnego, umożliwiającego realizację prawa do rekompensaty. Sama zapowiedź wydania określonej regulacji w bliżej nieokreślonej przyszłości nie jest wystarczająca do konstruowania wniosku, że naruszono powinność wydania przepisów prawa. Żeby można było przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się w ustawie do wydania innej ustawy, a nie tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w innej ustawie, obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalania dopiero w drodze wykładni dokonanej przez sąd, co stanowiłoby wkraczanie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Zatem niezależnie od tego, czy podstawą dochodzenia odszkodowania przez powoda [tj. skarżącego] byłby przepis art. 417 k.c. czy przepis art. 4171 § 4 k.c., nie można przyjąć, że doszło do zaniechania legislacyjnego”. W wyniku braku zaniechania legislacyjnego – w ocenie sądu – skarżący nie mógł dochodzić roszczenia na podstawie art. 417 lub art. 4171 § 4 k.c.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł apelację, którą Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny oddalił wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt I ACa 661/12). W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd ten podzielił argumenty przedstawione w rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji.

3. Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy naruszają: „określone w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego – przepisów regulujących sposób oraz wysokość wypłaty rekompensat z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiących w chwili obecnej lasy państwowe, zaliczane do strategicznych zasobów naturalnych kraju”; „prawo do działania w zaufaniu do państwa (wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP zasadę lojalności państwa względem obywateli)”; „prawo do równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż w sposób nieuzasadniony zróżnicowano sytuację prawną skarżących względem osób, którym organ władzy publicznej wyrządził szkodę w sposób inny niż poprzez nieuchwalenie ustawy”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy spełnia ona kierunki określone przez prawo, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych warunków umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie.

3. Trybunał zauważa przede wszystkim, że skarżący nieprawidłowo powołał art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji jako samodzielne wzorce kontroli.

3.1. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może być samoistną podstawą kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnosił Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o możliwości stosowania art. 2 Konstytucji jako samodzielnego wzorca indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać to, iż przepis ten może być samoistną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych w wyniku zastosowania przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

3.2. Wywodzona z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; musi być ono odniesione do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) względem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje zasady równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny, uznawszy prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”. Oznacza to, że art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego powinien być odnoszony – jako wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej uczynienie z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby skarżący doprecyzował, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zasady niedyskryminacji. Nieuczynienie tego uniemożliwia oparcie skargi konstytucyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

3.3. W związku z powyższym Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zaskarżonych przepisów z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

4. Trybunał odniósł się także do sformułowanego przez skarżącego zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

4.1. Istota zarzutu co do art. 417 (w brzmieniu obowiązującym zarówno przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.], jak i po jej wejściu) oraz art. 4171 § 4 k.c. dotyczy dokonanej przez sądy orzekające w analizowanej sprawie wykładni art. 7 ustawy z 2001 r., którego konstytucyjności skarżący nie kwestionuje. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Apelacyjnego w Warszawie odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa z tytułu zaniechania legislacyjnego jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, w której obowiązek uchwalenia stosownych regulacji normatywnych wynika explicite z odpowiedniego przepisu ustawowego. Takim przepisem nie jest zaś – zdaniem sądów – art. 7 ustawy z 2001 r.; nie wynika z niego bowiem obowiązek wydania odrębnych przepisów, o którym mowa w tym artykule.

4.2. Trybunał przypomina, że praktyka stosowania prawa, w tym również ta wadliwie ukształtowana, zasadniczo pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyjątek w tym zakresie stanowi sytuacja, w której dochodzi do utrwalenia, ustabilizowania i upowszechnienia określonego sposobu rozumienia danego przepisu w praktyce jego stosowania, a tym samym do nadania mu przez organy stosujące prawo określonego znaczenia. W takim wypadku przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienia TK z 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300 i 21 września 2005 r., SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95 oraz wyroki TK z 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188 i 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ujawnienie takiej zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu. Brak takiego stwierdzenia oznacza, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym stałby się indywidualny i jednostkowy akt zastosowania przepisu, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tego rodzaju zarzut nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Świadczy on też o tym, że źródłem naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego nie jest normatywna treść zaskarżonego przepisu (zob. postanowienie TK z 28 maja 2007 r., Ts 26/07, niepubl.).

4.3. Trybunał zauważa, że zapatrywanie prawne sądów obu instancji w sprawie skarżącego nie jest ujmowane przez orzecznictwo jednolicie.
W powołanych przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego orzeczenia wyrokach Sądu Najwyższego z 6 września 2012 r. (sygn. akt I CSK 59/12 oraz I CSK 96/12, oba niepubl.) oraz w uchwale z 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt III CZP 94/12, niepubl.) wyrażono pogląd, zgodnie z którym sąd może stwierdzić zaniechanie legislacyjne wyłącznie wtedy, gdy nakaz wydania regulacji normatywnej wyraźnie wynika z przepisu prawa, a art. 7 ustawy z 2001 r. nie statuuje po stronie ustawodawcy obowiązku wydania przepisów, o których mowa w tym artykule.
Należy jednak zwrócić uwagę na stanowisko przeciwne. W wyroku z 4 sierpnia 2006 r. (sygn. akt III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63) Sąd Najwyższy uznał, że możliwe jest ustalenie obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego wtedy, gdy taki obowiązek nie został wyrażony expressis verbis w przepisach, jeśli prawa jednostek – przyznane w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie mogą być realizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. Z kolei Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z 4 lutego 2011 r. (sygn. akt I ACa 13/11, niepubl.) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt I CSK 547/11, OSP 2012, nr 12, poz. 121) przyjęły, że sąd może w drodze dokonywania wykładni ustalić, czy w innej ustawie istnieje obowiązek wydania aktu normatywnego.

4.4. Trybunał zwraca także uwagę na to, że wskazana wyżej rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie została do tej pory usunięta w trybie art. 60 lub art. 61 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499).

4.5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego sytuacja prawna skarżącego została zdeterminowana dokonaną przez orzekające sądy, wykładnię art. 7 ustawy z 2001 r., którego konstytucyjności skarżący nie kwestionuje. Zatem mimo że zaskarżone art. 417 i art. 417¹ § 4 k.c. były podstawą ostatecznego orzeczenia i określają sytuację prawną skarżącego, istota skargi oraz sformułowane w niej zarzuty nie dotyczą treści kwestionowanych przepisów, lecz art. 7 ustawy z 2001 r., którego wykładnia, przyjęta przez Sąd Okręgowy w Warszawie i Sąd Apelacyjny w Warszawie, przesądza o niemożności dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 oraz art. 417¹ § 4 k.c.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK stanowi, że skarga powinna zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach, prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Zatem Trybunał, który jest związany granicami skargi, nie może samodzielnie ustalać jej przedmiotu i orzec o niekonstytucyjności ogółu przepisów (art. 66 ustawy o TK). W sprawie, w związku z którą wniesiono rozpatrywaną skargę konstytucyjną, nie sposób przyjąć, że wyłącznie kwestionowana regulacja kształtowała treść ostatecznego orzeczenia, z którym skarżący łączy naruszenie swych praw.
Powyższe również przemawiało za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy, Trybunał postanowił jak w sentencji.