Pełny tekst orzeczenia

870/II/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 24 września 2013 r.

Sygn. akt Ts 244/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.C. w sprawie zgodności:

1) art. 36a ust. 5 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 36a ust. 12 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 80, poz. 562, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji;

3) art. 36a ust. 5, 7 i 12 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 80, poz. 562, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 1 października 2012 r. (data nadania) M.C. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności: po pierwsze – art. 36a ust. 5 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej: ustawa o PSP) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji; po drugie – art. 36a ust. 12 ustawy o PSP oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 80, poz. 562, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego strażaka) z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; po trzecie – art. 36a ust. 5, 7 i 12 ustawy o PSP w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego strażaka z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. 27 grudnia 2010 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP) wydał opinię służbową o skarżącej za okres od 1 października 2008 r. do 27 grudnia 2010 r. Decyzją z 16 lutego 2011 r. (nr 37.2011.WKO) Śląski Komendant Wojewódzki PSP utrzymał tę opinię w mocy. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, którą odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Gl 441/11). Skargę kasacyjną od tego postanowienia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1296/12), doręczonym skarżącej 3 lipca 2012 r.

Zdaniem skarżącej brak jasno sprecyzowanych kryteriów dotyczących dokumentacji, na podstawie której sporządza się opinię służbową, prowadzi do dowolności i arbitralności tej opinii, a także do gorszego traktowania strażaków PSP niż funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Narusza więc zakaz dyskryminacji. Brak możliwości zapoznania się z dokumentacją źródłową, na podstawie której dokonano oceny skarżącej, prowadzi natomiast do naruszenia prawa do dostępu do zgromadzonych w jej sprawie i jej dotyczących dokumentów urzędowych. Ponadto – w przekonaniu skarżącej – wyłączenie możliwości poddania opinii służbowej kontroli sądowej godzi w jej prawo do sądu. Skarżąca podkreśliła, że przepisy zakwestionowanej ustawy oraz rozporządzenia nie precyzują kryteriów oceny charakteru i umiejętności strażaka PSP, ani tez jego przydatności na danym stanowisku, czy realizacji przez niego zadań. Dlatego – jej zdaniem – weryfikacja informacji składających się na treść okresowej opinii służbowej mogłaby nastąpić jedynie na drodze sądowej. Wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie prowadzi więc do naruszenia przepisów Konstytucji wskazanych w skardze. Ponadto skarżąca zauważyła, że przepisy regulujące procedury oceniania funkcjonariuszy innych służb niż PSP (np. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Więziennej) przyznają tym funkcjonariuszom szersze uprawnienia w procedurze wydawania opinii służbowej. Wskazała również, że treść opinii może mieć wiele negatywnych konsekwencji dla strażaka i dlatego opinia taka powinna być uznawana za decyzję administracyjną i podlegać kontroli sądów administracyjnych.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez podanie daty doręczenia skarżącej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 16 lutego 2011 r. oraz wskazanie przepisów Konstytucji i dokładne określenie sposobu naruszenia wyrażonych w nich konstytucyjnych praw i wolności skarżącej przez każdy z zaskarżonych przepisów.

Pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do powyższego zarządzenia pismem z 21 stycznia 2013 r. Wskazał w nim, że decyzja Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z 16 lutego 2011 r. została doręczona skarżącej 21 lutego 2011 r. Wyjaśnił również, że skarżąca zarzuca niezgodność art. 36a ust. 5 i 7 ustawy o PSP z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1 art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W jej przekonaniu art. 36a ust. 5 i 7 ustawy o PSP nie zapewniają, że dane przyjęte za podstawę opinii służbowej o strażaku zostaną obiektywnie zweryfikowane. Nie regulując obowiązku sprawdzenia okoliczności podniesionych przez funkcjonariusza składającego odwołanie ani szczegółowych zasad takiego sprawdzenia, przepisy te naruszają także zasady poprawnej legislacji oraz prawo do żądania sprostowania lub usunięcia nieprawdziwych informacji z dokumentów urzędowych. Ponadto – zdaniem skarżącej – ich konstrukcja narusza prawo do sądu. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wobec art. 36a ust. 12 ustawy o PSP skarżąca stawia zarzut niezgodności z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Jej zdaniem sformułowana w tym przepisie delegacja do wydania rozporządzenia powinna ustanawiać obowiązek określenia w rozporządzeniu gwarancji aktywnego uczestniczenia zainteresowanego strażaka w procedurze wydawania opinii służbowej. Pełnomocnik wyjaśnił również, że niezgodność z tymi samymi wzorcami kontroli skarżąca zarzuca także § 4, 6 i 7 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego strażaka. Skarżąca uważa w szczególności, że § 4 zakwestionowanego rozporządzenia narusza Konstytucję przez to, iż nie określa źródeł, z których można uzyskiwać dane konieczne do sporządzenia opinii służbowej. Twierdzi również, że § 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego strażaka niezasadnie przyznaje funkcjonariuszowi prawo zapoznania się jedynie z opinią, wyłączając prawo zapoznania się z pełną dokumentacją, na podstawie której tę opinię sporządzono. Przepis ten narusza więc zasady poprawnej legislacji oraz prawo do sprawiedliwej procedury. Prowadzi też do nierównego traktowania strażaków w porównaniu do funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Niekonstytucyjność § 7 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego strażaka skarżąca upatruje natomiast w tym, że przepis ten nie zapewnia opiniowanemu możliwości aktywnego udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie opinii służbowej. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że wobec art. 36a ust. 5, 7 i 12 ustawy o PSP w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego strażaka skarżąca formułuje zarzut niezgodności z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają prawo do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej oraz prowadzą do pozostawienia w obrocie prawnym opinii służbowej zawierającej nieprawdziwe dane.

Ponadto skarżąca przesłała do Trybunału Konstytucyjnego dwa kolejne pisma procesowe – z 7 marca 2013 r. oraz 31 maja 2013 r. W pierwszym z nich podkreśliła, że jej zdaniem negatywna opinia wydana o niej 27 grudnia 2010 r. miała bezpośredni związek z wniesieniem przez skarżącą prywatnego aktu oskarżenia przeciwko Komendantowi Miejskiemu PSP. Stwierdziła również, że organy nadrzędne w strukturze PSP konsekwentnie ignorują dowody wykorzystywania przez jej przełożonego swojego stanowiska do rozgrywek personalnych. Wskazała też przyczyny dla których – jej zdaniem – opinia służbowa z 27 grudnia 2010 r. została sporządzona nieprawidłowo. Skarżąca zaznaczyła też, że w okresie, którego dotyczyła ta opinia wydano wobec niej kilka decyzji administracyjnych (w tym o przeniesieniu jej na niższe stanowisko służbowe oraz o zmniejszeniu przysługującego jej dodatku służbowego), które zostały uchylone przez sądy administracyjne.

W drugim piśmie skarżąca poinformowała Trybunał, że 18 kwietnia 2013 r. Komendant Główny PSP uchylił w całości wydaną w jej sprawie opinię służbową z 27 grudnia 2010 r. (pismo nr BK-I-110/32/13). Zaznaczyła jednak, że Komendant Główny nie odniósł się do przytoczonych przez nią argumentów merytorycznych, a więc jego rozstrzygnięcie nie zapobiega wydawaniu wobec niej krzywdzących opinii w przyszłości, oraz że poniosła ona negatywne skutki wydania opinii służbowej, których nie jest w stanie usunąć uchylenie tej opinii. Dlatego skarżąca stwierdziła, że podtrzymuje swoją skargę konstytucyjną i zwraca się do Trybunału o uznanie opinii służbowej za decyzję administracyjną, a także zobligowanie organów ją wydających do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających. Swoją prośbę skarżąca motywuje obawą przed wydaniem kolejnych wadliwych opinii służbowych.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia wolności lub praw wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, oraz dokładnego określenia sposobu ich naruszenia przez zaskarżone przepisy. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarżący może wnieść skargę konstytucyjną po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia mu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. Niespełnienie powyższych warunków, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi, skutkuje odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej jest ustalenie, że rozstrzygnięcie, z którego wydaniem skarżąca wiąże naruszenie swoich praw, zostało uchylone. Jak bowiem poinformowała Trybunał skarżąca, 18 kwietnia 2013 r. Komendant Główny PSP uchylił opinię służbową z 27 grudnia 2010 r. Tym samym nie można już stwierdzić istnienia naruszenia praw skarżącej, a wydanie orzeczenia przez Trybunał stało się niedopuszczalne (zob. np. postanowienia TK z 26 maja 2008 r., SK 8/08, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 72 oraz 17 grudnia 2009 r., Ts 111/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 17).

Trybunał nie może przy tym uwzględnić wniosku o kontynuowanie rozpoznania sprawy z uwagi na wyrażaną przez skarżącą obawę, że w jej sprawie mogą zostać wydane kolejne krzywdzące opinie służbowe. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie wynika, że skarga konstytucyjna przysługuje tylko w sytuacji, w której doszło do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność została zakwestionowana. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter konkretny i aktualny, a nie jedynie potencjalny. Dla rozpoznania skargi nie wystarcza więc subiektywne przekonanie skarżącej, że jej prawa zostaną naruszone w przyszłości (zob. np. postanowienie TK z 15 grudnia 2009 r., Ts 189/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 292).

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą również inne przesłanki odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej wiążą się de facto z dwiema kwestiami. Po pierwsze, skarżąca zarzuca, że w procedurze wydawania opinii służbowej oraz rozpatrywania odwołania od takiej opinii występują liczne nieprawidłowości (m.in. brak możliwości zapoznania się przez opiniowanego strażaka z pełną dokumentacją sprawy, ograniczenie jego udziału w procesie opiniowania i rozpatrywania odwołania od opinii, a także brak wskazania źródeł, z których organ opiniujący powinien korzystać dokonując oceny strażaka). Po drugie, skarżąca twierdzi, że niekonstytucyjne jest wyłączenie możliwości zaskarżenia takiej opinii do sądu administracyjnego.

W zakresie pierwszej grupy zarzutów skarga konstytucyjna została złożona z naruszeniem terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem skargę konstytucyjną można wnieść w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku wyczerpania drogi prawnej w jego sprawie, a więc prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący ma przy tym obowiązek wykorzystać jedynie zwykłe środki zaskarżenia, które zgodnie z prawem przysługują jej w danym postępowaniu. Jak wyraźnie wynika z orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie, wyczerpanie drogi prawnej od opinii służbowej z 27 grudnia 2010 r. nastąpiło wraz z wydaniem decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z 16 grudnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy tej opinii. Na tę decyzję skarżącej nie przysługiwała bowiem skarga do sądu administracyjnego. Tym samym to od daty doręczenia jej tej decyzji (to jest od 21 lutego 2011 r.) należy liczyć termin do wniesienia skargi konstytucyjnej na przepisy regulujące procedurę wydania opinii służbowej i rozpatrzenia odwołania od tej opinii. Termin ten upłynął 21 marca 2011 r, skargę konstytucyjną wniesiono zaś 1 października 2012 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK o ponad 18 miesięcy.

W zakresie drugiej grupy zarzutów – związanych z wyłączeniem możliwości zaskarżenia opinii służbowej do sądu administracyjnego – skarga konstytucyjna została wniesiona w terminie. O ile bowiem co do zasady wymóg wyczerpania drogi prawnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, obliguje skarżącego jedynie do wyczerpania zwykłych środków zaskarżenia (zob. np. postanowienia TK z 25 stycznia 2008 r., Ts 58/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 107 oraz 14 grudnia 2009 r., Ts 97/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 16), o tyle w wypadku kwestionowania zgodności z Konstytucją przepisów wyłączających możliwość zaskarżenia danego rozstrzygnięcia sądu lub innego organu, skarżący musi uzyskać ostateczne orzeczenie o odrzuceniu środka odwoławczego niedopuszczalnego z mocy prawa. Dopiero z takim rozstrzygnięciem można bowiem wiązać naruszenie prawa do zaskarżenia orzeczenia (zob. np. postanowienia TK z 15 grudnia 2009 r., Ts 173/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 25 oraz 6 lipca 2011 r., Ts 154/10, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 318). Za ostateczne orzeczenie w sprawie niedopuszczalności drogi sądowej od opinii służbowej wydanej w sprawie skarżącej należy więc uznać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r., doręczone skarżącej 3 lipca 2012 r.

W tym zakresie skarżąca nie uprawdopodobniła jednak naruszenia swoich konstytucyjnych wolności i praw przez przepisy zakwestionowane w skardze. Nie ma bowiem związku pomiędzy treścią zaskarżonych przepisów, a sformułowanymi przez skarżącą zarzutami. Skarżąca nie zakwestionowała zgodności z Konstytucją ani przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych, ani nawet art. 36a ust. 8 ustawy o PSP stanowiącego, że opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna. Niezgodność z Konstytucją zarzuciła jedynie regulacjom dotyczącym samej procedury opiniowania strażaka oraz możliwości złożenia odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego. Nie wskazała więc żadnego przepisu, którego treścią byłoby wyłączenie drogi sądowej w jej sprawie i z którym można byłoby wiązać naruszenie prawa do sądu.

Niespełnienie wymogu prawidłowego wskazania przepisów będących przedmiotem zaskarżenia również skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Z obowiązku prawidłowego wskazania przedmiotu kontroli konstytucyjności w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej skarżącej nie może bowiem zwolnić, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).

W zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu uzasadnia również to, że skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji, które nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Nie przyjmują bowiem postaci konstytucyjnych praw i wolności, których ochronie służy – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna.

Przedmiotem rozpoznania w trybie skargowym nie może być w szczególności zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz wynikających z niej zasad sprawiedliwości proceduralnej i poprawnej legislacji, a także uregulowanej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału żadna z tych zasad nie jest bowiem źródłem wolności i praw konstytucyjnych, a więc nie może być samodzielnym wzorcem w postępowaniu skargowym (zob. np. postanowienie TK z 19 kwietnia 2006 r., SK 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 50; wyroki TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz 3 kwietnia 2006 r., SK 46/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 39 i cytowane tam orzecznictwo). Jak podkreślił Trybunał w wyroku z 13 stycznia 2004 r., art. 7 Konstytucji w sposób oczywisty nie może być wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Dotyczy on bowiem funkcjonowania organów państwa, nie zaś praw podmiotowych jednostki (SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2; zob. także wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03). W odniesieniu do art. 2 Konstytucji, Trybunał wielokrotnie podkreślał natomiast, że przepis ten może stanowić w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczy wzorzec kontroli, pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej wolność lub prawo (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03). Zarzut niezgodności z zasadami ustrojowymi wynikającymi z art. 2 Konstytucji mógłby więc być rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03). Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, w której skarżąca formułuje zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jako niezależny (równoległy) wobec zarzutów naruszenia innych przepisów Konstytucji.

Podobnie samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej nie może być art. 31 ust. 3 Konstytucji. Również ten przepis nie jest bowiem źródłem praw ani wolności (zob. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107), lecz jedynie wyznacza zasady ograniczania praw i wolności gwarantowanych w innych przepisach Konstytucji. Odwołanie się do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji może więc tylko towarzyszyć innej podstawie prawnej skargi i służyć wykazaniu, że ograniczenie danego prawa lub wolności było nadmierne. Aby stosować ten przepis, trzeba więc najpierw wykazać istnienie konstytucyjnego prawa lub wolności. W niniejszej sprawie skarżąca powołuje art. 31 ust. 3 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów. W takim kształcie zarzut naruszenia tego przepisu Konstytucji nie może być rozpoznany w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Samodzielnym wzorcem kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej nie może być również art. 32 Konstytucji. Jak stwierdził bowiem Trybunał w sprawie o sygn. SK 10/01, prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK nr 7/2001, poz. 225). Artykuł 32 Konstytucji, podobnie jak art. 2 Konstytucji, skarżący może powołany jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy odniesie go do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i cytowane tam orzecznictwo). Z petitum i uzasadnienia skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wynika natomiast, że skarżąca stawia zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji bez powiązania go z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek prawa lub wolności. Zatem również tego zarzutu Trybunał nie może rozpoznać w postępowaniu skargowym.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że część zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej i w kolejnych pismach procesowych wniesionych przez skarżącą nie dotyczy treści zaskarżonych przepisów, lecz nieprawidłowości wydania opinii służbowej w jej sprawie. Skarżąca obszernie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, która legła u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej. Wskazuje w szczególności, że jej zdaniem opinia służbowa z 27 grudnia 2010 r. była dla niej krzywdząca, a jej wydanie było wynikiem konfliktów personalnych w jej jednostce. W tym zakresie uwagi skarżącej dotyczą sfery stosowania prawa i nie mają związku z treścią zaskarżonych przepisów. Tym samym nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny, który jest powołany do badania hierarchicznej zgodności norm, nie zaś do oceny prawidłowości ich stosowania przez sądy i organy administracji w konkretnych sprawach.



Wziąwszy wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.