Tw 38/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
4/1/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 13 stycznia 2015 r.
Sygn. akt Tw 38/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Cieślak
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Business Center Club o zbadanie zgodności:
1) art. 143a-143d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 22 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 143a ust. 1 oraz art. 143b ust. 1, 5 i 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) art. 143c ust. 1, 4, 5, 7 i 8 oraz art. 143d ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
27 października 2014 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Pracodawców Business Center Club (dalej: ZP BCC, wnioskodawca) o zbadanie zgodności, po pierwsze: art. 143a-143d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.; dalej: prawo zamówień publicznych) z art. 22 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie: art. 143a ust. 1 oraz art. 143b ust. 1, 5 i 8 prawa zamówień publicznych z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po trzecie: art. 143c ust. 1, 4, 5, 7 i 8 oraz art. 143d ust. 1 pkt 6 i 7 prawa zamówień publicznych z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
1.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, przysługuje „ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców”. Wola ogólnokrajowej władzy, która zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243). Do ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 4 Konstytucji). Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tego podmiotu. Treść uchwały i wniosku powinna cechować zbieżność, która obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (por. postanowienie TK z 7 września 2004 r., Tw 28/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 269).
2. Trybunał rozważył zatem, czy wniosek ZP BCC pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności norm.
2.1. Należy podkreślić, że ZP BCC wielokrotnie występował z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał, odmawiając nadania wnioskowi dalszego biegu, a także nie uwzględniając zażalenia na tę odmowę, wskazywał, że podjęcie uchwały w sprawie wniosku do Trybunału stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy organizacji pracodawców w ramach prowadzenia jej bieżącej działalności. Trybunał stwierdził, że w świetle postanowień statutu (cz. II statutu ustęp 5.2), kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału nie posiadał Zarząd ZP BCC – organ wykonawczy prowadzący bieżące sprawy BCC, reprezentujący BCC na zewnątrz (zob. postanowienia TK z 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004 poz. 258 oraz 9 czerwca 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227). Z kolei w postanowieniu z 16 lipca 2009 r. (Tw 6/09) Trybunał wskazał, że „ogólnokrajową władzą ZP BCC uprawnioną do wnioskowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest, w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji w zw. z § 13 ust. 2 statutu ZP BCC, Rada Organizatorów ZP BCC”.
Powyższe ustalenia Trybunału pozostają aktualne również w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Obowiązujące postanowienia statutu ZP BCC nie wskazują, co prawda, że Zarząd jest organem wykonawczym, jednakże zgodnie z § 15 statutu „zarząd prowadzi sprawy ZP BCC i reprezentuje ZP BCC”. Trybunał wielokrotnie zwracał natomiast uwagę, że kompetencję do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym kontrolę konstytucyjności przepisu prawa należy odróżnić od opartej na postanowieniach statutu kompetencji do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw. Z kolei w myśl § 13 statutu „Rada Organizatorów opiniuje i akceptuje na wniosek Zarządu ZP BCC, Rady Głównej ZP BCC lub Konwentu ZP BCC najważniejsze decyzje dotyczące ZP BCC”. Uprawnienia Rady wskazują zatem na kompetencję tej władzy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
2.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia Trybunału w odniesieniu do legitymacji władz ZPB CC, należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie uchwały władz związku pracodawców BCC, wyrażające wolę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, można uznać za podstawę rozpatrywanego wniosku.
Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że ZPB CC powołuje się na trzy uchwały władz ZPB CC. Wnioskodawca dołączył, po pierwsze: uchwałę nr 1/IX/2014 Konwentu ZPB CC z 10 września 2014 r.; po drugie: uchwałę nr 1/X/2014 Rady Głównej ZPB CC z 1 października 2014 r.; po trzecie: uchwałę nr 1/X/2014 Zarządu ZPB CC z 3 października 2014 r. Wskazuje, przy tym, że w uchwałach Konwentu i Rady Głównej organy te „zwróciły się do Zarządu BCC o podjęcie uchwały o zainicjowanie niniejszego postępowania”.
Uchwała Konwentu wyrażała wolę wystąpienia ZPB CC do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów prawa zamówień publicznych, upoważniając jednocześnie Zarząd BCC do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Uchwała Rady Głównej również dotyczyła wystąpienia ZPB CC do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów prawa zamówień publicznych. W myśl uchwały Rada Główna, „uwzględniając inicjatywę Konwentu ZPB CC wyrażoną w Uchwale Konwentu z 10 września 2014 r. oraz rolę Rady Głównej w nakreślaniu strategicznych kierunków działania BCC, (…) upoważnia Zarząd Związku Pracodawców BCC do przygotowania, a następnie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego”.
Natomiast uchwała Zarządu – zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy – miała charakter wykonawczy do uchwał Rady Głównej oraz Konwentu. W podjętej uchwale Zarząd zlecił przygotowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i postanowił, „po otrzymaniu stosownego projektu, (…) wystąpić z [w]nioskiem o kontrolę do Trybunału Konstytucyjnego”.
Wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego podpisał pełnomocnik, który został upoważniony do działania w imieniu ZPB CC przez Prezesa Zarządu (uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu ZPB CC).
2.3. Zgodnie z postanowieniami statutu zarówno Rada Główna, jak i Konwent pełnią funkcje doradcze ZP BCC. Rada Główna jest organem doradczym Rady Organizatorów „w sprawach istotnych ze względu na realizację celów ZP BCC, w tym co do wieloletnich planów działalności oraz strategii ZP BCC pod kątem przemian gospodarczych” (§ 14 ust. 1 i 2 statutu). Konwent jest natomiast organem doradczym Zarządu, a jego zadaniem jest „bieżące monitorowanie prawodawstwa gospodarczego, konsultowanie projektów aktów normatywnych, inicjowanie działań na rzecz ochrony interesów członków m.in. przez kontakty z komisjami rządowymi i parlamentarnymi, współpraca z organizacjami krajowymi i międzynarodowymi” (§ 16 ust. 1 i 2 statutu).
W świetle postanowień statutu decyzje podejmowane przez Zarząd, Radę Główną lub Konwent są opiniowane i akceptowane przez Radę Organizatorów (§ 13 ust. 2 statutu), zaś „swoje uchwały i rezolucje Rada przedstawia Zarządowi ZP BCC jako zalecenia” (§ 13 ust. 5). Powyższe uprawnienia Rady Organizatorów ZP BCC wskazują jednoznacznie, że bez umocowania w uchwale Rady Organizatorów ZP BCC wnioskowanie przez Zarząd, Radę Główną lub Konwent o przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm cechuje prawna nieskuteczność.
2.4. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że kompetencje Rady Głównej i Konwentu – ograniczone do roli organów doradczych – nie są wystarczające do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału.
Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
3. Niezależnie od powyższego Trybunał zbadał, czy ZP BCC, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
3.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że pojęcie spraw objętych zakresem działania jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wyraźnie ograniczone i dotyczy wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Tego rodzaju stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i opiera się na odczytywaniu przesłanki określonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji, w ścisłym powiązaniu z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Przyznanie uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm trzem różnym podmiotom, ale w obrębie jednego przepisu ustawy zasadniczej oznacza, że intencją ustrojodawcy było zwrócenie uwagi na szczególny rodzaj interesów związanych z działalnością podmiotów legitymowanych. Są to – odpowiednio – interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6 oraz 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105).
3.2. Przedmiotem kontroli wnioskodawca uczynił artykuły 143a-143d prawa zamówień publicznych, które zostały dodane ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1473). Zakwestionowane przepisy dotyczą kwestii związanych z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane w zakresie wykonawstwa i podwykonawstwa. Regulacje odnoszą się m.in. do warunków wypłaty wynagrodzenia wykonawcom i podwykonawcom w przypadku zamówienia na roboty budowlane (art. 143a, art. 143c), zasad akceptacji umów o podwykonawstwo w ramach zamówienia na roboty budowlane (art. 143b), postanowień umowy o roboty budowlane (art. 143d).
ZP BCC wskazuje, że zaskarżone przepisy są niezgodne z zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).
3.3. Wnioskodawca, uzasadniając legitymację do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę zakwestionowanych przepisów z Konstytucją, twierdzi, że zaskarżone regulacje „dotyczą wprawdzie działalności gospodarczej, ale wpływają równolegle na sferę stosunków pracy i prawa majątkowe pracowników. Nie da się bowiem oddzielić interesów przedsiębiorców od interesów w stosunkach z pracownikami, czy podwykonawcami”.
Wnioskodawca dowodzi przy tym, że, zakwestionowane przepisy „dokonują (…) wyodrębnienia z kategorii ogółu przedsiębiorców, klasy wykonawców lub podwykonawców robót budowlanych, a następnie wielopoziomowo i wieloaspektowo różnicują sytuację prawną tych podmiotów”. Ponadto – jak wskazuje ZP BCC – „przepisy te, formalnie i bezpośrednio odnoszące się tylko do umów o roboty budowlane zawieranych w toku zamówień publicznych, wkraczają nie tylko w obszar znajdujący się w ramach stosunków zamawiający – wykonawca, lecz sięgają również do relacji kontraktowych dalszego stopnia, tj. do relacji umownych zachodzących pomiędzy wykonawcą a podwykonawcami oraz relacji między podwykonawcami a dalszymi podwykonawcami. Ingerencja w zasadę wolności umów, a w ślad za tym i w zasadę ochrony swobody przedsiębiorczości jest więc wielostopniowa”.
3.4. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy, Trybunał przypomina, że użycie w Konstytucji nazwy „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Racjonalny prawodawca, jeżeli chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro zaś ustrojodawca nie przyjął powyższego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów jej członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).
3.5. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy kwestionowane przez ZP BCC nie odnoszą się do sfery zatrudniania pracowników ani wzajemnych relacji pracowników z pracodawcami. Wnioskodawca, występując w imieniu pracodawców, zwraca uwagę na te interesy członków swojej organizacji, które związane są z braniem udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Chodzi tu zatem o tę sferę relacji, która kształtuje się pomiędzy zamawiającym a wykonawcą (a także między wykonawcą a podwykonawcą) na gruncie umów o roboty budowlane, a nie między pracodawcą a pracownikiem.
Oceniając wniosek w aspekcie kwestionowanych przepisów, ale również wskazanych wzorców kontroli (w szczególności art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że są one immanentnie związane z ochroną działalności gospodarczej prowadzonej przez członków organizacji pracodawców. Związek pracodawców występuje zatem w interesie gospodarczym, co wykracza poza granice przysługującej organizacjom zawodowym legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność powyższa stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 13 stycznia 2015 r.
Sygn. akt Tw 38/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Cieślak
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Business Center Club o zbadanie zgodności:
1) art. 143a-143d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 22 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 143a ust. 1 oraz art. 143b ust. 1, 5 i 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3) art. 143c ust. 1, 4, 5, 7 i 8 oraz art. 143d ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
27 października 2014 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Pracodawców Business Center Club (dalej: ZP BCC, wnioskodawca) o zbadanie zgodności, po pierwsze: art. 143a-143d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.; dalej: prawo zamówień publicznych) z art. 22 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie: art. 143a ust. 1 oraz art. 143b ust. 1, 5 i 8 prawa zamówień publicznych z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po trzecie: art. 143c ust. 1, 4, 5, 7 i 8 oraz art. 143d ust. 1 pkt 6 i 7 prawa zamówień publicznych z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
1.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, przysługuje „ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców”. Wola ogólnokrajowej władzy, która zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243). Do ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 4 Konstytucji). Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tego podmiotu. Treść uchwały i wniosku powinna cechować zbieżność, która obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (por. postanowienie TK z 7 września 2004 r., Tw 28/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 269).
2. Trybunał rozważył zatem, czy wniosek ZP BCC pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności norm.
2.1. Należy podkreślić, że ZP BCC wielokrotnie występował z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał, odmawiając nadania wnioskowi dalszego biegu, a także nie uwzględniając zażalenia na tę odmowę, wskazywał, że podjęcie uchwały w sprawie wniosku do Trybunału stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy organizacji pracodawców w ramach prowadzenia jej bieżącej działalności. Trybunał stwierdził, że w świetle postanowień statutu (cz. II statutu ustęp 5.2), kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału nie posiadał Zarząd ZP BCC – organ wykonawczy prowadzący bieżące sprawy BCC, reprezentujący BCC na zewnątrz (zob. postanowienia TK z 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004 poz. 258 oraz 9 czerwca 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227). Z kolei w postanowieniu z 16 lipca 2009 r. (Tw 6/09) Trybunał wskazał, że „ogólnokrajową władzą ZP BCC uprawnioną do wnioskowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest, w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji w zw. z § 13 ust. 2 statutu ZP BCC, Rada Organizatorów ZP BCC”.
Powyższe ustalenia Trybunału pozostają aktualne również w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Obowiązujące postanowienia statutu ZP BCC nie wskazują, co prawda, że Zarząd jest organem wykonawczym, jednakże zgodnie z § 15 statutu „zarząd prowadzi sprawy ZP BCC i reprezentuje ZP BCC”. Trybunał wielokrotnie zwracał natomiast uwagę, że kompetencję do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym kontrolę konstytucyjności przepisu prawa należy odróżnić od opartej na postanowieniach statutu kompetencji do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw. Z kolei w myśl § 13 statutu „Rada Organizatorów opiniuje i akceptuje na wniosek Zarządu ZP BCC, Rady Głównej ZP BCC lub Konwentu ZP BCC najważniejsze decyzje dotyczące ZP BCC”. Uprawnienia Rady wskazują zatem na kompetencję tej władzy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
2.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia Trybunału w odniesieniu do legitymacji władz ZPB CC, należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie uchwały władz związku pracodawców BCC, wyrażające wolę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, można uznać za podstawę rozpatrywanego wniosku.
Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że ZPB CC powołuje się na trzy uchwały władz ZPB CC. Wnioskodawca dołączył, po pierwsze: uchwałę nr 1/IX/2014 Konwentu ZPB CC z 10 września 2014 r.; po drugie: uchwałę nr 1/X/2014 Rady Głównej ZPB CC z 1 października 2014 r.; po trzecie: uchwałę nr 1/X/2014 Zarządu ZPB CC z 3 października 2014 r. Wskazuje, przy tym, że w uchwałach Konwentu i Rady Głównej organy te „zwróciły się do Zarządu BCC o podjęcie uchwały o zainicjowanie niniejszego postępowania”.
Uchwała Konwentu wyrażała wolę wystąpienia ZPB CC do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów prawa zamówień publicznych, upoważniając jednocześnie Zarząd BCC do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Uchwała Rady Głównej również dotyczyła wystąpienia ZPB CC do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów prawa zamówień publicznych. W myśl uchwały Rada Główna, „uwzględniając inicjatywę Konwentu ZPB CC wyrażoną w Uchwale Konwentu z 10 września 2014 r. oraz rolę Rady Głównej w nakreślaniu strategicznych kierunków działania BCC, (…) upoważnia Zarząd Związku Pracodawców BCC do przygotowania, a następnie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego”.
Natomiast uchwała Zarządu – zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy – miała charakter wykonawczy do uchwał Rady Głównej oraz Konwentu. W podjętej uchwale Zarząd zlecił przygotowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i postanowił, „po otrzymaniu stosownego projektu, (…) wystąpić z [w]nioskiem o kontrolę do Trybunału Konstytucyjnego”.
Wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego podpisał pełnomocnik, który został upoważniony do działania w imieniu ZPB CC przez Prezesa Zarządu (uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu ZPB CC).
2.3. Zgodnie z postanowieniami statutu zarówno Rada Główna, jak i Konwent pełnią funkcje doradcze ZP BCC. Rada Główna jest organem doradczym Rady Organizatorów „w sprawach istotnych ze względu na realizację celów ZP BCC, w tym co do wieloletnich planów działalności oraz strategii ZP BCC pod kątem przemian gospodarczych” (§ 14 ust. 1 i 2 statutu). Konwent jest natomiast organem doradczym Zarządu, a jego zadaniem jest „bieżące monitorowanie prawodawstwa gospodarczego, konsultowanie projektów aktów normatywnych, inicjowanie działań na rzecz ochrony interesów członków m.in. przez kontakty z komisjami rządowymi i parlamentarnymi, współpraca z organizacjami krajowymi i międzynarodowymi” (§ 16 ust. 1 i 2 statutu).
W świetle postanowień statutu decyzje podejmowane przez Zarząd, Radę Główną lub Konwent są opiniowane i akceptowane przez Radę Organizatorów (§ 13 ust. 2 statutu), zaś „swoje uchwały i rezolucje Rada przedstawia Zarządowi ZP BCC jako zalecenia” (§ 13 ust. 5). Powyższe uprawnienia Rady Organizatorów ZP BCC wskazują jednoznacznie, że bez umocowania w uchwale Rady Organizatorów ZP BCC wnioskowanie przez Zarząd, Radę Główną lub Konwent o przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm cechuje prawna nieskuteczność.
2.4. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że kompetencje Rady Głównej i Konwentu – ograniczone do roli organów doradczych – nie są wystarczające do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału.
Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
3. Niezależnie od powyższego Trybunał zbadał, czy ZP BCC, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania.
3.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że pojęcie spraw objętych zakresem działania jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wyraźnie ograniczone i dotyczy wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Tego rodzaju stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i opiera się na odczytywaniu przesłanki określonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji, w ścisłym powiązaniu z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Przyznanie uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm trzem różnym podmiotom, ale w obrębie jednego przepisu ustawy zasadniczej oznacza, że intencją ustrojodawcy było zwrócenie uwagi na szczególny rodzaj interesów związanych z działalnością podmiotów legitymowanych. Są to – odpowiednio – interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6 oraz 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105).
3.2. Przedmiotem kontroli wnioskodawca uczynił artykuły 143a-143d prawa zamówień publicznych, które zostały dodane ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1473). Zakwestionowane przepisy dotyczą kwestii związanych z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane w zakresie wykonawstwa i podwykonawstwa. Regulacje odnoszą się m.in. do warunków wypłaty wynagrodzenia wykonawcom i podwykonawcom w przypadku zamówienia na roboty budowlane (art. 143a, art. 143c), zasad akceptacji umów o podwykonawstwo w ramach zamówienia na roboty budowlane (art. 143b), postanowień umowy o roboty budowlane (art. 143d).
ZP BCC wskazuje, że zaskarżone przepisy są niezgodne z zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).
3.3. Wnioskodawca, uzasadniając legitymację do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę zakwestionowanych przepisów z Konstytucją, twierdzi, że zaskarżone regulacje „dotyczą wprawdzie działalności gospodarczej, ale wpływają równolegle na sferę stosunków pracy i prawa majątkowe pracowników. Nie da się bowiem oddzielić interesów przedsiębiorców od interesów w stosunkach z pracownikami, czy podwykonawcami”.
Wnioskodawca dowodzi przy tym, że, zakwestionowane przepisy „dokonują (…) wyodrębnienia z kategorii ogółu przedsiębiorców, klasy wykonawców lub podwykonawców robót budowlanych, a następnie wielopoziomowo i wieloaspektowo różnicują sytuację prawną tych podmiotów”. Ponadto – jak wskazuje ZP BCC – „przepisy te, formalnie i bezpośrednio odnoszące się tylko do umów o roboty budowlane zawieranych w toku zamówień publicznych, wkraczają nie tylko w obszar znajdujący się w ramach stosunków zamawiający – wykonawca, lecz sięgają również do relacji kontraktowych dalszego stopnia, tj. do relacji umownych zachodzących pomiędzy wykonawcą a podwykonawcami oraz relacji między podwykonawcami a dalszymi podwykonawcami. Ingerencja w zasadę wolności umów, a w ślad za tym i w zasadę ochrony swobody przedsiębiorczości jest więc wielostopniowa”.
3.4. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy, Trybunał przypomina, że użycie w Konstytucji nazwy „pracodawca”, a nie „osoba prowadząca działalność gospodarczą” lub „przedsiębiorca”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Racjonalny prawodawca, jeżeli chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro zaś ustrojodawca nie przyjął powyższego rozwiązania, to „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów jej członków, które odnoszą się do ich pozycji jako pracodawców (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).
3.5. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy kwestionowane przez ZP BCC nie odnoszą się do sfery zatrudniania pracowników ani wzajemnych relacji pracowników z pracodawcami. Wnioskodawca, występując w imieniu pracodawców, zwraca uwagę na te interesy członków swojej organizacji, które związane są z braniem udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Chodzi tu zatem o tę sferę relacji, która kształtuje się pomiędzy zamawiającym a wykonawcą (a także między wykonawcą a podwykonawcą) na gruncie umów o roboty budowlane, a nie między pracodawcą a pracownikiem.
Oceniając wniosek w aspekcie kwestionowanych przepisów, ale również wskazanych wzorców kontroli (w szczególności art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że są one immanentnie związane z ochroną działalności gospodarczej prowadzonej przez członków organizacji pracodawców. Związek pracodawców występuje zatem w interesie gospodarczym, co wykracza poza granice przysługującej organizacjom zawodowym legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Okoliczność powyższa stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.