Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 25.02.2015 roku

Pozwem inicjującym niniejsze postępowanie powódka E. K. domagała się zasądzenia solidarnie od pozwanych Skarbu Państwa Wojewody (...) oraz Powiatu (...) kwoty 490.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia wymagalności odszkodowania za każdą utraconą miesięczną należność z tytułu czynszu najmu w kwocie 3.500 zł począwszy od września 2000 roku do czerwca 2012 roku oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych (k.1-13).

Uzasadniając swoje żądanie powódka podniosła, że w 1970 roku jej poprzednik prawny został wywłaszczony z nieruchomości położonej w L. obr. 5 obejmującej m.in. obecnie dz. (...) o pow 0,0235 ha, (...) pow. 0,0195 ha, (...) o pow. 0,0077 ha i (...) o pow. 0,0132 ha. Nieruchomość została wywłaszczona na cele wybudowania szpitala. Jednakże względem części nieruchomości wywłaszczonej nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Grunty te oddano w najem prywatnym inwestorom, którzy posadowili na nich pawilony handlowe. Poprzednik prawny powódki E. S. (1) począwszy od 1998 roku dochodził zwrotu nieruchomości od Skarbu Państwa jako wykorzystanej niezgodnie z celem wywłaszczenia. Powódka nabywając po nim spadek wstąpiła w jego miejsce do postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości w 2000 roku rozszerzając zakres żądania i jednocześnie przedłożyła szczegółową argumentację prawną uzasadniającą wydanie decyzji o zwrocie. Jednakże przez lata odpowiednie organy administracji publicznej nie wydały decyzji o zwrocie nieruchomości na jej rzecz. Dopiero w 2008 roku wydano decyzję o zwrocie na jej rzecz nieruchomości, lecz z obowiązkiem uiszczenia niemożliwej dla niej kwoty dokonanych nakładów na tej nieruchomości. Decyzję administracyjną powódka zaskarżyła, uzyskując wyrokiem WSA jej uchylenie. W wyniku ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji dopiero decyzją z dnia 28.06.2012 roku orzeczono na jej rzecz zwrot nieruchomości bez nakładania na nią obowiązku zwrotu nakładów. W uzasadnieniu powódka wskazała, że oczekiwała 12 lat na prawidłową decyzję organu administracji w przedmiocie zwrotu nieruchomości i w tym upatruje deliktu pozwanych. Zdaniem powódki w przedmiotowym przypadku istniała możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości w terminie miesięcznym od chwili otrzymania przez Starostwo Powiatowe w L. akt postępowania po rozpatrzeniu przez NSA, a mimo to organ wydał decyzję po terminie. Powódka upatruje bezprawności w zachowaniu organów Starostwa Powiatowego w L. i Wojewody (...) polegającym na niewydaniu w określonym w art. 35 kpa terminie prawidłowej merytorycznej decyzji o zwrocie nieruchomości tj. bez obciążania powódki obowiązkiem zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomości przez prywatnych inwestorów. Z chwilą bowiem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na organ zostały nałożone obowiązki rozpatrzenia sprawy terminowo oraz merytorycznie prawidłowo. Niewątpliwie Starostwo naruszyło obowiązek terminowości, gdyż nie rozpoznało sprawy w obowiązującym wówczas terminie miesięcznym, lub w przypadku szczególnie skomplikowanym 2 miesięcy, a dopiero po upływie 8 lat. Wydane decyzje przez Starostę i Wojewodę również generowały bezprawie, gdyż były merytorycznie wadliwe, nakładały bowiem na nią zwrot poczynionych nakładów. Działania dotyczące wydawania decyzji podejmowali Starosta Powiatu (...) oraz Wojewoda (...), więc uzasadniona jest ich solidarna odpowiedzialność. Powódka podniosła, że szkoda rzeczywista, którą poniosła została naprawiona przez wydanie działki. Natomiast utracone korzyści przejawiają się w braku możliwości czerpania korzyści z przedmiotowej nieruchomości. Powódka dochodzi zatem odszkodowania za utracone korzyści-czynsz najmu-, który uzyskałaby z przedmiotowej nieruchomości gdyby zwrot nieruchomości nastąpił w prawidłowo merytorycznie i przepisanym terminie. Zdaniem powódki sama nieterminowość w wydaniu rozstrzygnięcia nie pozwala jeszcze kauzalnie powiązać bezprawność-przewłokę z utraconymi korzyściami, gdyż oczekiwane rozstrzygniecie mogło być dla niej niekorzystne. W sytuacji, w której istnieje stan niepewności co do rozstrzygnięcia roszczenie odszkodowawcze byłoby przedwczesne. Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zostało już wczesnej przesądzone, że dla strony domagającej się zwrotu nieruchomości zapadło rozstrzygniecie pozytywne. Wówczas to zasadnym jest twierdzenie, że nie zapadnięcie rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony domagającej się zwrotu nieruchomości, a które winno zapaść w terminie, spowodowało szkodę w postaci niemożności pobierania korzyści z rzeczy.

Strona pozwana Powiat (...) wniosła o oddalenie powództwa oraz zasądzenie od powódki na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych (k. 29-37).

Zdaniem tej strony pozwanej żądanie powódki jest bezzasadne. Strona pozwana znaczyła, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości z wniosku powódki zostało wszczęte w dniu 5.01.2000 roku, gdy powódka wykazała swoje następstwo prawne po E. S. (1). Ponadto ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy wydawaniu decyzji o zwrocie nieruchomości odpowiedzialności odszkodowawczej SP za utracone korzyści w okresie od wywłaszczenia do zwrotu rzeczy. Decyzja wywłaszczeniowa określa sposób naprawienia szkody. Żądanie naprawienia tej samej szkody uznać należy za sprzeczne z prawem i zasadami współżycia społecznego. Sama okoliczność, że decyzja wywłaszczeniowa spowodowała szkody w majątku nie przesądza o zasadności zgłoszonego żądania. Strona pozwana podkreśliła, że w toku całego postępowania administracyjnego powódka czyniła starania o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia innych postępowań administracyjnych m.in. w kwestii legalności użytkowania budynków postawionych przez prywatnych przedsiębiorców, a z drugiej bezzasadnie zgłaszała przewlekłość postępowania administracyjnego. Strona pozwana nie zgodziła się z zarzutem bezprawności podniesionym przez powódkę. Zdaniem strony pozwanej powódka formułując zarzut przewlekłości ignoruje fakt związania organu administracji kolejnością czynności, terminami, trybem postępowania. Nawet zmiany decyzji przez organ II instancji lub zwrot sprawy do ponownego rozpoznania na skutek kontroli instancyjnej, prowadzi do rozpoznania sprawy w trybie zwykłym. We wskazywanym przez powódkę wyroku WSA z dnia 5.12.2006 roku zobowiązano Starostę (...) wyłącznie do wydania aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca. W sentencji wyroku brak stwierdzenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tej strony pozwanej powódka nie wykazała przesłankowo roszczenia odszkodowawczego z art. 417 par 1 kc. Powódka nie wykazała, aby zapadło orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji wydawanych przez pozwane strony z naruszaniem prawa oraz aby działania te były bezprawne w stopniu uzasadniającym przypisanie odpowiedzialności za szkodę. Z samego faktu zmiany lub uchylania aktu nadzoru nie można domniemywać bezprawności. Pozwana zaznaczyła również, że sam fakt uchylenia decyzji przez sąd administracyjny nie świadczy o jej niezgodności z prawem w rozumieniu przepisów odszkodowawczych. Niezgodność ta może być stwierdzona tylko w trybie przewidzianym prawem. Skoro powódka dochodzi odszkodowania za nieterminowe wydanie decyzji, a decyzjom, które jej zdaniem wyrządziły szkodę nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem, to już z tego względu powództwo nie zasługuje na uwzględnienie. Żądanie powódki nie znajduje też oparcia w art 417 ¹ par 3 kc, skoro decyzja została wydana. Ponadto konieczne jest uzyskanie prejudykatu. Powódka nie wykazała także powstania szkody, gdyż zaledwie kilka dni po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji o zwrocie nieruchomości, darowała ją synowi. Dochody z tej nieruchomości osiąga syn powódki. Ponadto zdaniem pozwanej powódka zawyżyła czynsz dzierżawny na potrzeby tego postępowania. Z ostrożności procesowej pozwana podniosła zarzut przedawnienia dochodzonych roszczeń z upływem 3 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia jednakże termin ten nie może być dłuższy nie 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. W ostatnim słowie pełnomocnik Powiatu (...) powołał się na brak legitymacji biernej.

Strona pozwana SP reprezentowany przez Wojewodę (...) (k. 49-58) wniósł o oddalenie powództwa oraz zasądzenie od powódki na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ta strona pozwana podniosła zarzut braku legitymacji biernej po swojej stronie podnosząc,że Starosta w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości wywłaszczonej występuje nie jako jednostka SP w zakresie gospodarki nieruchomościami, lecz jako organ administracji rządowej, prowadzący określone postępowanie administracyjne. Uczestnikiem tego typu postępowań powinien być Wojewoda jako właściwy organ, a nie jako reprezentant Skarbu Państwa. Wojewoda podobnie jak minister właściwy do spraw wewnętrznych na gruncie przepisów działa nie jako stacio fisci, lecz w interesie publicznym w sferze imperium, przysługuje mu zatem szczególna zdolność sądowa. Strona pozwana powołała przy tym art. 154 par 4 i 5 ppsa, na podstawie którego zdolność sądową posiada organ a nie SP. Ponadto zdaniem strony pozwanej powódka nie wykazała żadnej z przesłanek odpowiedzialności deliktowej SP zgodnie z art. 417 i art 417 ¹ par 3 kc. Powódka powoływała się na fakt przewlekłości w latach 2000-2012, zastosowanie w tej sprawie znajdą zatem art. 417 kc w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art 417 ¹ par 3 kc. Na gruncie art. 417 kc. sprzed nowelizacji bezprawność polegała na działaniu sprzecznym z prawem jak też bezczynności, jeżeli administracyjnie nałożono obowiązek działania. Wina funkcjonariusza związana z zaniechaniem wymagała ustalenia konkretnego obowiązku działania z jego strony oraz możliwości postawienia mu zachowania niedbałego lub lekkomyślności. Powódka powinna zatem wykazać, że w konkretnej dacie sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia i nie było żadnych przeszkód do jej załatwienia. Wykazanie przesłanki bezprawności wymaga szczegółowej analizy spawy administracyjnej pod względem prawnym i faktycznym, oceny poszczególnych przesłanek postępowania, wykazania, że nie istniały żadne przeszkody formalne o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, barku podstaw do zawieszenia czy pozostawienia sprawy bez załatwienia. Tego typu bezprawność powinna podlegać kontroli, ale nie Sądu powszechnego, który zmuszony by był do stosowania przepisów administracyjnych. Ocena przewlekłości postępowania administracyjnego należy do organów administracji, w tym fragmencie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Powódka nie wykazała natomiast, że w okresie od września 2000 roku do czerwca 2012 roku doszło do bezprawnego milczenia Wojewody (...), które rodzi odpowiedzialność SP, mowa jest tylko o złożeniu skargi na bezczynność Starosty Powiatowego w L.. Zdaniem strony pozwanej powódka nie wykazała także, iż Starosta nie wykonał wyroku WSA, co uprawniałoby powódkę do żądania odszkodowania przed sądem powszechnym na zasadzie art. 154 par 4 i 5 ppsa. Zdaniem strony pozwanej szkoda nie powstała we wrześniu 2000 roku, trudno też uznać, że trwała do czerwca 2012 roku. Skoro wydana przez Starostę decyzja o zwrocie nieruchomości została wydana dopiero w czerwcu 2012 roku bez obciążania jej koniecznością zwrotu nakładów, to nie można zaakceptować argumentów powódki, iż poniosła szkodę w postaci lucrum cessans z powodu przewlekłości jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie jej zwrotu. Nie możliwe jest zatem przyjęcie, że ewentualne zaniechanie Starosty (...) czy Wojewody (...) pozostaje w związku przyczynowo skutkowym z wykazywaną przez powódkę szkodą. Z ostrożności procesowej strona pozwana podniosła także zarzut przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody, wskazując, że w świetle orzecznictwa odszkodowanie za bezpodstawne korzystanie z lokalu jest świadczeniem okresowym i przedawnia się w okresie trzyletnim. Strona pozwana podniosła również zarzut przyczynienia się powódki do powstania szkody, bowiem mogła ona skorzystać z instytucji skarg i wniosków. Powódka nie podjęła żadnych kroków obrony praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, czym przyczyniła się do powstania szkody. Co do odsetek strona pozwana podała, że powinny one być orzeczone dopiero od daty wydania wyroku.

W piśmie z dnia 31.01.2013 roku (k. 74-84) powódka podniosła, że art. 154 par 4 i 5 ppsa nie przyznaje specjalnej zdolności sądowej właściwym statio fisci SP. to z art. 417 kc wynika odpowiedzialność SP i jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej, a nie jednostki organizacyjnej nie posiadającej zdolności prawnej ani sądowej, a także, że odpowiedzialność tych podmiotów związana jest z niezgodnym z prawem działaniem bądź zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, a zatem odnosi się do działania w sferze imperium. Brak jest jakichkolwiek argumentów aby na gruncie art. 154 par 4 i 5 ppsa stosować inną argumentację. Powódka podniosła, że decyzje Starosty (...) z dnia 4.03.2008 roku i z dnia 31.10.2008 roku oraz decyzja Wojewody (...) z dnia 15.07.2009 roku mogą zostać uznane za niezgodne z prawem-przesłanka bezprawności. Rodzaj i znaczenie naruszonych przez te decyzje przepisów świadczy o tym, że były one niezgodne z prawem. Zapadłe orzeczenia WSA i NSA spełniają wymagane przez art. 417 ¹ par 2 kc stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z prawem. Kwestię przewlekłości postępowania rozstrzygnął WSA w wyroku z dnia 5.12.2006 roku, zobowiązując organ administracji do wydania decyzji w terminie, a na stronie 4 uzasadnienia wprost stwierdził, że postępowanie było dotknięte rażącą bezczynnością. Dla wyjaśnienia terminowości postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości decydujące znaczenia ma rozstrzygnięcie dotyczące dopuszczalności obciążenia jej przy zwrocie obowiązkiem pokrycia nakładów prywatnych inwestorów. W wyrokach WSA i NSA z dnia 29.06.2010 roku i 9.11.2011 roku rozstrzygnięto, że nie było podstaw do nakładania na powódkę takiego obowiązku. Powódka przyznała, że złożyła wniosek o zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości pismem z dnia 16.04.2007 roku gdy toczyły się sprawy przed (...) w sprawie stwierdzania nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ten sposób powódka, znając stanowisko strony pozwanej w zakresie konieczności zwrotu nakładów, chciała zablokować wydanie niekorzystnej dla siebie decyzji o zwrocie nieruchomości za zwrotem nakładów. Przewłoka postępowania o zwrot nieruchomości została spowodowana z winy organu prowadzącego postępowanie admin., co potwierdza wyrok WSA. Za bezzasadny powódka uznała zarzut barku szkody z uwagi na dokonanie darowizny przedmiotowej nieruchomości przez powódkę na rzecz jej syna, gdyż darowizna została dokonana w okresie późniejszym niż ten, którego dotyczy roszczenie za utracone korzyści. Powódka zakwestionowała zarzut przedawnienia opierając się na art. 442 ¹ i 442 kc i podnosząc, że o szkodę i osobę obowiązaną do jej naprawienia należy wiązać z momentem uzyskania przymiotu ostateczności decyzji Starosty Powiatowego w L. z dnia 28.06.2012 roku. Przed tą datą powódka pozostawała w niepewności jakie zapadnie rozstrzygniecie w sprawie o zwrot. Co do 10 -letniego terminu przedawnienia to nastąpiło przerwanie jego biegu na podstawie art. 123 par 1 pkt 1 kc. Złożenie przez powódkę odwołania od decyzji Starosty z dnia 31.10.2008 roku z obowiązkiem zwrotu nakładów były czynnościami przed właściwym organem zmierzającym do dochodzenia roszczenia. Zdaniem powódki podniesienie zarzutu przedawnienia stanowi również nadużycie prawa, za czym przemawia długi okres trwania postępowania o zwrot nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 28.03.2014 roku (k. 243) pełnomocnik powódki sprecyzował żądanie odsetek, podając, że odsetki od każdej kolejnej raty w kwocie 3.500 zł mają być liczone od dnia 10- go następnego miesiąca, za który ta należność by przysługiwała.

Na rozprawie w dniu 28.03.2014 roku (k. 243) Sąd wezwał do udziału w sprawie w charakterze statio fisci Skarbu Państwa- Starostę Powiatu (...). Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu (...) zajął takie samo stanowisko procesowe jak SP reprezentowany przez Wojewodę (...) (k. 244-256).

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia 25.11.1970 roku orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. składającej się z pgr (...), (...) o łącznej powierzchni 2,4786 ha obj (...) 510 gmina katastralna S. z przeznaczeniem na budowę szpitala Powiatowego w L.. Nieruchomość ta w chwili przejęcia stanowiła współwłasność P. S. (1) w 10/64 częściach, A. Z. w 39/64 częściach i A. S. w 15/64 częściach. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego wL. z dnia 18.12.1997 roku sygn. akt I Ns 655/95 E. S. (1) s.P. nabył z dniem 31.12.1969 roku prawo własności w drodze zasiedzenia udział w 54/64 częściach własności nieruchomości położonej w L. stanowiącej dz. ewid (...), (...), (...) w miejsce A. Z. i A. S.. Z podziału działki (...) powstały działki (...). Na mocy postanowienia z 19 listopada 1971r. Sąd Rejonowy w L. w sprawie Ns755/70 stwierdził, że E. S. (2) nabył spadek po P. S. (2) w całości . Postanowieniem z dnia 23.03.2004 roku ds. I Ns 477/03 SR w L. stwierdził, że E. S. (1) nabył przez zasiedzenie z dniem 31.12.1969 roku własność dz. ewid położonych w L. tj. (...)nie były to jednak działki, których dotyczył wniosek o zwrot.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 5.01.2000 roku ds. NS 308/99 powódka E. K. nabyła spadek po zmarłym E. S. (1) w całości.

(dowód: w aktach GN 7221-13/01: decyzja o wywłaszczeniu z dnia 25.11.1970 roku k. 24-25, postanowienie z dnia 18.12.1997 roku k. 66-67, postanowienie SA z dnia 14.05.1998 roku k. 65, opinia ds. I NS 354/01 k. 438, postanowienie z dnia 5.01.2000 roku k. 449,postanowienia zdania 19 listopada 1971 k 448, postanowienie z dnia 23.04.2004 roku k. 447)

E. S. (1) od 1991r. czynił starania dotyczące zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone. Postępowanie z jego wniosku zostało zawieszone postanowieniem z dnia 22.06.1995 roku z uwagi na brak wykazania następstwa prawnego po innych właścicielach nieruchomość objętych wnioskiem. Jego wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, nie został uwzględniony. Pismem z dnia 27.11.1998 roku Urząd Wojewódzki w N. informował E. S. (1), że w razie zwrotu nieruchomości, właściciel zwraca wypłacone odszkodowanie z uwzględnieniem zwiększenia wartości nieruchomości. W trakcie trwania postępowania odwoławczego E. S. (1) zmarł i postępowanie postanowieniem z dnia 10.05.1999 roku zostało zawieszone. Postępowanie to kontynuowała powódka reprezentowana przez pełnomocnika w osobie swojego syna Z. K.. Wojewoda (...) ostatecznie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 25.11.1970 roku o wywłaszczeniu, ale decyzją z dnia 9.05.2003 roku odmówił uchylenia decyzji o wywłaszczeniu z 1970 roku. Decyzją z dnia 21.07.2003 roku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję wywłaszczeniową z 1970 roku. Wojewoda (...) decyzją z dnia 31.08.2004 roku odmówił uchylenia decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia 2.03.2005 roku Minister Infrastruktury utrzymał tą decyzję Wojewody (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku ze skargą powódki na decyzję Ministra Infrastruktury wyrokiem z dnia 21.02.2006 roku oddalił jej skargę. Wyrok ten do NSA zaskarżyła powódka jednak jej skarga została oddalona.

(dowód: pismo E. S. (1) k. z dnia 15.09.1998 roku k. 85-86, pismo z dnia 27.11.1998 roku k. 87w aktach GN 7221-13/01: wyjaśnienie k. 41-42, wyrok NSA z dnia 19.07.2007r. z uzasadnieniem k. 256-262)

Niezależnie od powyższego następca prawny E. S. (1)- powódka E. K. w imieniu, której działał syn Z. K. także zwracała się do Starosty Powiatowego w L. o zwrot nieruchomości wywłaszczonych już w piśmie z dnia 19.04.1999 roku. Wniosek dotyczył działek (...). Pismem z dnia 21.04.1999 roku uzyskała odpowiedź, że w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej właściciel zwraca odszkodowanie, w którym uwzględnia się stopień zwiększenia wartości nieruchomości, informując, że będzie zobowiązana do zwrotu poniesionych na nieruchomość nakładów.

Tymczasem w innej sprawie /odnośnie nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości powódki/, z wniosku S. J. i innych Urząd Rejonowy w L. już w dniu 9.12.1994 roku wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ze zwrotem na rzecz SP jedynie kwoty zwaloryzowanego wypłaconego odszkodowania bez nakładów poczynionych przez inwestorów na zwracanych działkach.

(dowód: pismo z dnia 21.04.1999 roku k. 88, decyzja z dnia 9.12.1994 roku wobec S. J. i innych k. 197-208, w aktach GN 7221-13/01: pismo z dnia 21.04.1999 roku k. 19)

Wnioskiem z dnia 14.08.2000 roku (18.08.2000 roku data wpływu do Starostwa Powiatowego w L.) powódka działając przez pełnomocnika wniosła o zwrot działek ewidencyjnych nr (...) położonych w L. i podjęcie zawieszonego postępowania, podkreślając, że w świetle przepisów obwiązana jest jedynie do zwrotu pobranego odszkodowania w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności zwrotu nakładów poniesionych przez podmioty inne niż czynione przez SP czy też jednostki samorządu terytorialnego i nie mających charakteru części składowych nieruchomości. Starosta Powiatowy w L. pismem z dnia 13.09.2000 roku poinformował pełnomocnika powódki o tym, że jej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostanie rozpoznany w terminie z art. 35 kpa, z uwagi na konieczność wystąpienia do organu nadzoru budowlanego w kwestii legalności wybudowanych pawilonów handlowych, co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Według pełnomocnika powódki fakt legalności lub braku legalności wzniesionych budynków nie miał związku z postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (dowód: pismo z dnia 21.04.1999 roku k. 88, wniosek z dnia 14.08.2000 r. k. 38, pismo z dnia 14.08.2000 r. k. 89-94 i k. 2009-214, pełnomocnictwo k. 39, pismo z dnia 13.09.2000 roku k. 95, w aktach GN 7221-13/01: pismo z dnia 21.04.1999 roku k. 1, pismo z dnia 14.08.2000 r. k. 2-7, wniosek z dnia 14.08.2000 roku k. 10, pismo z dnia 13.09.2000 roku k. 27, pismo z dnia 18.09.2000 r. k. 28)

Zespół (...) w L. faktycznie władający wywłaszczonymi gruntem na początku lat 90- tych na podstawie umów dzierżawy oddał część wywłaszczonych nieruchomości dzierżawcom. W oparciu o te umowy kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał tymczasowe pozwolenia na budowę: H. K. , W. S. (1), A. D., Z. S., G. T., M. L., które decyzją z dnia 23.02.1995 roku przeniesiono na S. Z.. Na podstawie tych pozwoleń wzniesiono pawilony tymczasowe. Potwierdzał to dyrektor Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w L. w piśmie z dnia 21.09.2000 roku.

(dowód: w aktach GN 7221-13/01: decyzje o pozwoleniu na budowę k. 18-21z akt BA.IV. (...)-1LIM.M09/09,BA. (...)-1LIM.M. (...),BA. (...)-1LIM.M. (...),BA. (...)-1LIM- (...), umowy dzierżawy k. 11-17, pismo z dnia 21.09.2000 roku k. 30)

Pismem z dnia 10.01.2001 roku pełnomocnik powódki wobec przedłużającego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniósł o zwrot podawanych nieruchomości, podkreślając, że z chwilą zwrotu nieruchomości zawrze umowy dzierżawy z dzierżawcami. Prosił również o zlecenie oszacowania pawilonu handlowego. W piśmie z dnia 12.02.2001 roku podkreślał, że prowadzenie postępowania o wydanie zezwolenia na użytkowanie pawilonów handlowych prowadziłoby do obejścia prawa. W trakcie trwania postępowania o zwrot nieruchomości Starosta Powiatowy w L. jednak cały czas w dalszej korespondencji z pełnomocnikiem powódki podkreślał, że przy zwrocie nieruchomości zobowiązana będzie ona do zwrotu nakładów prywatnych inwestorów i zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

(dowód: pismo z dnia 12.01.2001 roku k. 96, pismo z dnia 31.01.2001 roku k. 97, pismo z dnia 12.02.2001 roku k. 98-99, w aktach GN 7221-13/01: pismo z dnia 21.11.2000 roku k. 32, pismo z dnia 10.01.2001 roku k. 35)

Pismem z dnia 9.01.2001 roku pełnomocnik powódki wniósł zażalenie do Wojewody (...) na niezałatwienie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w terminie (12.01.2001 roku, data wpływu). Pismem z dnia 22.01.2001 (...) Urząd Wojewódzki zwrócił się do Starosty Powiatowego w L. o zajęcie stanowiska wobec zażalenia na bezczynność i przesłania akt. Starosta Powiatowy pismem z dnia 7.02.2001 roku przesłał do (...) Urzędu Wojewódzkiego akta wraz ze swoim stanowiskiem, w którym podkreślał, że ustalenie kwestii związanych ze statusem prawnym posadowionych na spornych działkach pawilonów handlowych ma istotne znacznie na ustalenie należnej do zwrotu kwoty.

Postanowieniem z dnia 19.02.2001 roku Wojewoda (...) uznał zażalenie powódki na bezczynność za nieuzasadnione uznając argumentację Starosty Powiatu (...). Wskazał, że wyjaśnienie kwestii statusu prawnego wybudowanych na nieruchomościach do zwrotu kiosków handlowych jest istotne i ma wpływ na ustalanie należnej do zwrotu kwoty.

(dowód: w aktach GN 7221-13/01 zażalenie z dnia 9.01.2001 roku k. 38-39, pismo z dnia 22.01.2001 roku k. 40, pismo z dnia 7.02.2001 roku k. 41-43, postanowienie Wojewody z dnia 19.02.2001 roku k. 45-46)

Postanowieniem z dnia 5.03.2001 roku Starosta Powiatu (...) zawiesił postępowanie w sprawie wniosku powódki o zwrot nieruchomości, gdyż rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w L. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego statusu prawnego wybudowanych pawilonów handlowych, co miało istotny wpływ na ustalenie należnej do zwrotu kwoty. Postanowienia tego powódka nie zaskarżyła.

Pismem z dnia 2.08.2001 roku pełnomocnik powódki w związku z wnioskiem skierowanym do Wojewody (...) o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pawilonów przez H. K., G. T., Z. S., S. Z. (2), A. D., W. S. (1) wniósł o wstrzymanie rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu stwierdzenia nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnika powódki poinformowano go o zawieszeniu postępowania do czasu ustania przyczyn zawieszenia.

(dowód: postanowienie z dnia 5.03.2001 roku k. 102, w aktach GN 7221-13/01: postanowienie z dnia 5.03.2001 roku k. 50, wniosek o zawieszenie postępowania powódki z dnia 2.09.2001 roku k. 54, pismo z dnia 14.08.2001 roku k. 55)

W między czasie toczyło się postępowanie z wniosku powódki o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia przez Starostę Powiatowego pozwolenia na użytkowanie pawilonów handlowych.

Pismami z dnia 12.01.2001 roku i 31.01.2001 Starostwo Powiatowe poinformowało m.in. powódkę, że od zakończenia budowy pawilonów minęło 5 lat, koniecznym jest zatem uzyskanie pozwoleń na użytkowanie przez właścicieli obiektów.

Pismem z dnia 12.02.2001 roku pełnomocnik powódki informował Dyrektora Wydziału Budownictwa i Architektury, że ewentualnie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rażąco będą naruszać art. 156 par 1 pkt 2 kpa i art. 48 i 49 prawa budowalnego, skoro budynki te nie zostały wzniesione w ramach samowoli budowalnej lecz w oparciu o tymczasowe pozwolenia na budowę.

Postanowieniami wydawanymi w okresie od 24.02.2001 do kwietnia 2001 Starosta Powiatu (...) udzielił G. T., W. S. (1), S. Z. (2), Z. S., A. D. pozwoleń na użytkowanie kiosków handlowych.

Pismem z dnia 20.06.2001 roku pełnomocnik powódki podniósł, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia 10.09.2001 roku Wojewodą (...) umorzył postępowanie pełnomocnika powódki w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w ostatecznych decyzji, uznając, że nie ma ona przymiotu strony w tym postępowaniu. Na skutek zaskarżenia tego orzeczenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił on decyzję Wojewody stwierdzając brak podstaw do umorzenia. Na tą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wnieśli użytkownicy pawilonów handlowych, przez co Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał w pełni zasadność ich skargi i uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia 30.10.2001 roku decyzją z dnia 18.02.2002 roku, utrzymując decyzję Wojewody z dnia 10.09.2001 roku w mocy. Skargę na tą decyzję do NSA wniosła powódka. Wyrokiem z dnia 9.10.2003 roku NSA oddalił jej skargę, uznając, że w tym postępowaniu nie miała ona przymiotu strony.

Następnie decyzją z dnia 1.07.2003 Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności sześciu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Limanowej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o nieważność tej decyzji Wojewody, stwierdzając, że wydanie 6 decyzji o pozwolenie na użytkowanie zostało wydanych z rażącym naruszeniem prawa budowlanego tj. art. 48 i 49. Wydanie tego orzeczenia skłoniło powódkę do wystąpienia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności sześciu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (...) Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3.08.2007 roku stwierdził nieważność 4 decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie kiosków handlowych posadowionych na części nieruchomości wobec G. T., W. S. (1), Z. S., H. K.. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28.01.2008 roku utrzymał w mocy decyzję (...). Decyzja ta jest ostateczna.

(dowód: pismo z dnia 20.06.2001 roku k. 215, pismo z dnia 12.01.2001 roku k. 96, pismo z dnia 31.01.2001 roku k. 97, pismo z dnia 12.02.2001 roku k. 98-101 i k. 191-192, pozwolenia na użytkowanie kiosków handlowych k. 103-113, w aktach GN 7221-13/01:pismo z dnia 12.01.2001 roku k. 36, pismo z dnia 31.01.2001 k. 37, pozwolenia na użytkowanie k. 70-79, decyzja głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 30.10.2001 roku k. 84-85, wyrok NSA z dnia 9.10.2003 roku z uzasadnieniem k. 86-91, pismo powódki z dnia 12.02.2001 roku k. 95, decyzje (...) z dnia 3.08.2007 roku k. 245-253, decyzją z dnia 28.01.2008 roku k. 327-347 )

Pismem z dnia 7.11.2005 roku pełnomocnik powódki złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podkreślając, że decyzje o pozwoleniu na użytkowanie stały się ostateczne w 2001 roku. Powtórzył też argumenty dotyczące niemożliwości zaliczania przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w skład odszkodowania zwaloryzowanego, wartości nakładów wzniesionych przez inwestorów obiektów handlowych. Także Prokuratura Rejonowa w L. złożyła w dniu 17.02.2006 roku sprzeciw od postanowienia Starosty z dnia 5.03.2001 roku o zawieszeniu postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podkreślając, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 24.03.2006 roku Wojewoda (...) zawiadamiał, że rozpoznanie sprzeciwu nie może zostać załatwione w ustawowym terminie podpierając się złożonością sprawy i ilością podobnych spraw. Wyznaczono termin do rozpoznania sprzeciwu do 30.04.2006 roku.

Postanowieniem z dnia 24.04.2006 roku Wojewoda (...) stwierdził nieważność postanowienia Starosty (...) z dnia 5.03.2001 roku o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie powódki o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zawieszenie było bezzasadne, gdyż rozstrzygniecie statusu prawnego wybudowanych na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla tego postępowania, co w konsekwencji musiało skutkować uznaniem, że przedmiotowe postępowanie rażąco naruszyło prawo. Wojewoda podkreślił również, że Prokurator składając sprzeciw zobowiązany był wykazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

(dowód: wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania k. 187-190, w aktach GN 7221-13/01: wniosek z dnia 7.11.2005 roku k. 97-100, postanowienie z dnia 24.03.2006 roku k. 125a, postanowienie Wojewody z dnia 24.04.2006 roku k. 127-130)

Prokurator Rejonowy wniósł jednocześnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucając bezczynność Staroście Powiatowemu w L. w sprawie wszczętej z wniosku powódki w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez nierozpatrzenie wniosku powódki o podjęcie zawieszonego postępowania złożonego w dniu 15.11.2005 roku.

Starosta w toku postępowania sądowo-administracyjnego podkreślał, że cześć wywłaszczonej nieruchomości w drodze zasiedzenia przez spadkodawcę powódki została stwierdzona dopiero postanowieniem z dnia 23.03.2004 roku I NS 477/03, więc dopiero z tym momentem możliwe było ustalenie stron postępowania o zwrot nieruchomości. Podkreślał również, że jednym z istotnych dla tego postępowania elementów było ustalenie odszkodowania za nakłady poniesione przez właścicieli kiosków.

Wyrokiem z dnia 5.12.2006 roku WSA w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora na bezczynność Starosty Powiatowego w L. zobowiązał Starostę (...) do wydania aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca. W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA powołał się na termin załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki- art. 35 pat 1 i 3 kpa. Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet przy uznaniu argumentów Starosty (...), iż dopiero po wydaniu postanowienia z dnia 23.03.2004 roku o nabyciu przez zasiedzenie części wywłaszczonej nieruchomości przez E. S. (1) /aczkolwiek w rzeczywistości to postanowienie nie dotyczyło działek objętych wnioskiem o zwrot/ powódka stała się legitymowana do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to postępowanie administracyjne dotknięte było rażącą bezczynnością. Starosta (...) dwukrotnie zawiesił postępowanie mimo braku przesłanek. Kwestia ustalenia statusu prawnego kiosków handlowych wybudowanych przez dzierżawców terenu nie miała znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości czy poczynionych na nieruchomości nakładów. Podczas drugiego zawieszenia z dnia 14.06.2006 roku w dacie wydania postanowienia Starosta dysponował ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto do dnia 5.06.2006 roku Starosta pomimo uchylenia postanowienia o zawieszeniu nie rozpoznał merytorycznie wniosku i nie zawiadomił powódki o przyczynie zwłoki.

(dowód: wyrok WSA z dnia 5.12.2006 roku z uzasadnieniem k. 113-117, w aktach GN 7221-13/01: pismo wyjaśniające Starosty k. 166)

Postanowieniem z dnia 14.06.2006 roku Starosta (...) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części wywłaszczonych działek odpowiadających dz. ewid (...),(...), (...) i (...), uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego orzeczenia przez inny organ. Starosta argumentował, że wzruszenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej stanowi zagadnienie wstępne, a powódka wdrożyła postępowanie wznowieniowe postępowanie wywłaszczeniowe. Pełnomocnik powódki zaskarżył to postanowienie. Wojewoda (...) zawiadomił powódkę, że termin załatwienia jej zażalenia został przesunięty do dnia 31.08.2006 roku, z uwagi na wielość spraw i ich złożoność. Postanowieniem z dnia 25.08.2006 roku Wojewoda (...) uchylił postanowienie Starosty o zawieszeniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda uznał, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania administracyjnego powadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tą samą decyzją wywłaszczeniową.

W dniu 24.10.2006 roku Starostwo uznało zasadność przystąpienia do wyceny wartości zwracanego gruntu i wartości nakładów na zwracanej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 15.02.2007 roku Starosta Powiatowy w L. twierdził, że uwagi na konieczność sporządzenia wyceny nie może załatwić sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie i wyznaczył, iż załatwienie nastąpi na 15.05.2007. Termin rozprawy administracyjnej wyznaczono na 18.04.2007 roku.

Pismem z dnia 16.04.2007 roku pełnomocnik powódki obawiając się zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości ze zobowiązaniem jej do pokrycia nakładów zniesionych obiektów wniósł o zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na toczące się przez (...) postępowanie w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności 6 decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych. Postanowieniem z dnia 16.05.2007 roku Starosta Powiatu (...) odmówił zawieszenia postępowania zgodnie z wnioskiem powódki. Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik powódki, zgłaszając w tym samym dniu tj. 27.05.2007 roku zarzuty do wydanej opinii szacunkowej nieruchomości z nakładami. Zażalenie powódki przesłano do Wojewody (...) w dniu 11.06.2007 roku. Postanowieniem z dnia 4.07.2007 roku Wojewoda (...) odmówił uchylenia postanowienia Starosty z dnia 16.05.2007 roku.

(dowód: pismo powódki z dnia 16.04.2007 roku k. 193-194, postanowienie Starosty z dnia 16.05.2007 roku k. 195-196, w aktach GN 7221-13/01: postanowienie Starosty z dnia 14.06.2006 roku k. 136-137, postanowienie Wojewody z dnia 10.08.2006 roku k. 157, postanowienie z dnia 25.08.2006 roku k. 160, pismo z dnia 24.10.2006 roku k. 164, zawiadomienie k. 190, postanowienie z dnia 15.07.007 roku k. 177, pismo z dnia 16.04.2007 roku k. 197,postanowienie z dnia 16.05.2007 roku k. 202-203, zażalenia z dnia 27.05.2007 r. k. 209-213, pismo z dnia 27.05.2007 roku k. 214-220, pismo z dnia 11.06.2007 roku k. 221, postanowienie Wojewody z dnia 4.07.2007 roku k. 237-238)

Postanowieniem z dnia 4.03.2008 roku Starosta Powiatowy orzekł o zwrocie powódce zabudowanej nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym nr 5 oznaczonej nr działek (...) oraz o zwrocie przez powódkę na rzecz Skarbu Państwa kwoty 913.869,60 zł zwaloryzowanego odszkodowania (w tym 969,60 zł zwaloryzowanego odszkodowania i kwoty 912,900 zł z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości). Starosta podkreślał, że od daty wywłaszczenia minęło 37 lat, a cel wywłaszczenia na wnioskowanych do zwrotu działkach nie został zrealizowany. Podkreślał także, że na powódce ciąży obowiązek zwrotu na rzecz SP zarówno odszkodowania określonego w decyzji wywłaszczeniowej po jego waloryzacji oraz kwoty odpowiadającej zwiększeniu wartości nieruchomości podjętych po dacie jej wywłaszczenia, niezależnie od legalności poniesionych nakładów. Decyzję tą zakwestionowała powódka, podnosząc błędne ustalenie wartości nakładów poniesionych przez prywatnych inwestorów na budowę pawilonów handlowych oraz samą błędną podstawę naliczenia tych nakładów, skoro przepisy przewidywały możliwość rozliczenia jedynie nakładów poczynionych przez SP lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wojewoda (...) decyzją z dnia 8.07.2008 roku uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda uznał, że kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Powiatu (...) o pozwoleniu na użytkowanie kiosków handlowych jak również ogólne kwestie związane z ich legalizacją nie stanowiły zagadnienia wstępnego. Wojewoda nie zgodził się z argumentami powódki, iż zwiększenie się wartości zwracanej nieruchomości wskutek działań na niej podjętych dotyczy wyłącznie nakładów poczynionych przez SP lub jednostki samorządu terytorialnego.

Postanowieniem z dnia 31.10.2008 roku Starosta Powiatu (...) po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o zwrocie powódce zabudowanej nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym nr 5 oznaczonej nr działek (...) oraz o zwrocie przez powódkę na rzecz Skarbu Państwa kwoty 913.899,92 zł zwaloryzowanego odszkodowania (w tym 999,92 zł zwaloryzowanego odszkodowania i kwoty 912,900 zł z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości). Decyzją z dnia 15.07.2009 roku Wojewoda (...) utrzymał decyzje Starosty w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zmienił jednak decyzje Starosty w zakresie naliczonego odszkodowania na kwotę 749.122,45 zł łącznie. Decyzję tą do WSA zaskarżyła powódka, domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji Starosty z dnia 31.10.2008 roku, zarzucając, że w skład zwaloryzowanego odszkodowania nie wchodzi wartość nakładów wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych. Wyrokiem z dnia 29.06.2010 roku WSA uchylił zaskarżone decyzje Starosty i Wojewody w całości. WSA przyjął, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony decyzji o wywłaszczeniu i zachodzą podstawy do jej zwrotu bez uiszczania na rzecz SP odszkodowania. Dokonane nakłady nie miały bowiem związku z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a tylko nakłady poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogły być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda. Wyrokiem z dnia 9.11.2011 roku NSA oddalił skargę kasacyjną uznając, że w tejże sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, dokonał wykładni przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podtrzymując argumentację WSA.

(dowód: decyzja z dnia 31.10.2008 roku k. 118-126, pismo z dnia 9.02.2012 roku k. 46, wyrok WSA z dnia 29.06.2010 roku z uzasadnieniem k. 127-142, wyrok NSA w W. z dnia 9.11.2011 roku z uzasadnieniem k. 143-154, w aktach GN 7221-13/01: postanowienie Starosty z dnia 4.03.2008 roku k. 372-375, odwołanie k. 408-417, decyzja Wojewody z dnia 8.07.2008 roku k. 421-425, postanowienie z dnia 31.10.2008 roku k. 473-477, wyrok WSA z dnia 29.06.2010 r. z uzasadnieniem k. 552-571)

Po przeprowadzaniu wyceny niezbudowanych nieruchomości objętych wnioskiem decyzją z dnia 28.06.2012 roku Starosta (...) orzekł o zwrocie powódce zabudowanej nieruchomości położonej w L. w obrębie ewidencyjnym nr 5 oznaczonej nr działek (...) oraz o zwrocie przez powódkę na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1.151,84 zł zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzja ta nie była kwestionowana.

(dowód: decyzja z dnia 28.06.2012 roku k. 155-162, w aktach GN 7221-13/01: postanowienie Starosty z dnia 28.06.2012 roku k. 632-637)

Starostwo Powiatowe w L. kontynuowało umowy dzierżawy z G. T., A. D., W. S. (1), S. Z. (2), M. K.. Z. S.. Umowy dzierżawy w 2000 roku przewidywały opłaty za czynsz dzierżawny w stosunku miesięcznym od 115 do 375 zł od jednego kiosku handlowego.

Z. K. w dniu 25.09.2012 roku wynajął nieruchomość na której są posadowione kioski handlowe dotychczasowym dzierżawcom z czynszem w kwotach od 500 zł-1500 zł miesięcznie od jednego kiosku.

(dowód: 6 umów dzierżawy k. 40-45, 6 umów najmu k. 163-186)

Szkoda brutto powódki w okresie od18.09.2000 do 5.12.2006 za utracone korzyści tj. pozbawienie możliwości korzystania z dz. nr (...), (...), (...) i (...) położonych w L. na wynajem pod prowadzoną na tych działkach działalność gospodarcza wynosi:

-według umowy najmu z dnia 25.09.2012 roku i waloryzacją wg wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych 252.919,85 zł, a według waloryzacji wg stopy procentowej 5% 211.028,52 zł. Sumy te uwzględniały odliczenie konieczności pokrycia podatku gruntowego.

- według umowy najmu z dnia 21.01.2000 roku i waloryzacją wg wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych 97.346,41 zł, a według waloryzacji wg stopy procentowej 5% 97.086,50 zł. Sumy te uwzględniały odliczenie konieczności pokrycia podatku gruntowego.

(dowód: opinia T. P. z opinią uzupełniająca k. 317-329 i k. 365-366)

Powyższy stan faktyczny był w zasadzie między stronami niesporny i wynikał z dokumentów zalegających w aktach postępowań administracyjnych oraz kserokopii tych dokumentów przedłożonych przez strony niniejszego postępowania.

Strona pozwana mimo zawnioskowania w poczet dowodów: postanowienia Wojewody z dnia 19.02.2001 roku nie przedłożyła tego dokumentu. Sąd dopuścił dowód z tego dokumentu, który zalegał w aktach spraw związkowych.

Sąd oddalił wniosek dowodowy powódki o dołączanie do niniejszej sprawy akt postępowania administracyjnego z wniosku S. J., co do której już w 1994 roku Starosta Powiatu (...) w podobnych okolicznościach wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez obowiązku zwrotu nakładów GG III- (...). Dołączanie całych akt tegoż postępowania Sąd uznał za zbędne, powódka przedłożyła natomiast samą decyzję z dnia 9.12.1994 roku, którą Sąd uwzględnił ustaleniach faktycznych k. 197-208.

Sąd pominął dowód z akt IOSK 1971/10, (...) wobec cofnięcia wniosku o ich dopuszczenie.

Dopuszczanie dowodu z opinii biegłego celem wyliczenia odszkodowania za okres od 06.12.2006r Sąd w świetle poniższych wywodów uznał z zbędne i wniosek powódki w tym zakresie oddalił.

Ustaleń w zakresie wysokości szkody powódki Sąd dokonał na odstawie opinii biegłego w zakresie ekonomii i przemysłu, rachunkowości i zarządzania finansami T. P., którą uznał za profesjonalną i pełną. Biegła wykorzystując zalęgające w aktach tej sprawy umowy najmu sporządziła wycenę szkody powódki w dwóch wersjach uwzględniając umowy najmu z 2000 roku i z 2012 roku z wyliczeniem czynnika waloryzacji i odliczeniem podatku gruntowego jaki powódka musiałaby uiścić jako właściciel nieruchomości. Opinię tą zakwestionowały strony postępowania. Zarzuty powódki Sąd uznał za bezzasadne, bowiem sprowadzały się w zasadzie do wyboru wariantu najbardziej dla powódki korzystnego. Powódka nie przedstawiła żadnych argumentów podważających właściwość wyliczeń biegłej. Do zarzutów stronny pozwanej tj. SP reprezentowanego przez Wojewodę (...) i Starostę (...) biegła odniosła się szczegółowo w opinii uzupełniającej, którą także Sąd ocenił jako logiczną i rzeczową. Sąd świadomie dokonał wyboru biegłego, którego celem było przeliczenie szkody powódki na podstawie danych dostępnych dla niniejszej sprawy, co biegła w swojej opinii uczyniła. Bezspornym bowiem było, że przez cały okres, którego dotyczy pozew nieruchomości wykorzystywane były na ten sam cel. Nie zostało wykazane, aby w ciągu całego tegoż okresu doszło do zmiany jakichkolwiek parametrów np. powierzchni, standardu obiektów , czy też zawirowań na rynku, mogących mieć wpływ na możliwość wynajmu i diametralną zmianę stawek czynszu. Zarzut główny strony pozwanej o barku przeanalizowania przez biegłą cen stawek czynszów najmu w okresie przeszłym był zatem nieuzasadniony. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut pozwanej dotyczący braku odliczania przez biegła podatku dochodowego od szkody powódki. Biegła w opinii uzupełniającej przedstawiła dlaczego niemożliwe było odliczenie tego podatku. Podyktowane to było wariantowością opinii oraz brakiem zeznań podatkowych powódki w aktach. Nieusprawiedliwione były też twierdzenia pozwanej, że biegła nie obliczyła czystego zysku powódki poprzez brak odliczenia kosztów utrzymania nieruchomości. Biegła, jak słusznie wskazała w opinii uzupełniającej, nie odliczała kosztów utrzymania budynków, bowiem przedmiotem najmu w latach 2000- (...) i w 2012 r. nie były budynki lecz same działki-grunty.

Żądanie strony pozwanej aby biegła obliczyła przeciętne stawki czynszu rynkowego, możliwego do uzyskania z tytułu najmu lokali użytkowych, na podstawie rzeczywistych stawek obowiązujących na terenie L., zostało właśnie przez biegłą zrealizowane. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że umowy, które analizowała biegła nie były umowami zawieranymi z powódką. Są to umowy pomiędzy innymi podmiotami ale idealnie odpowiadają parametrom i rzeczywistym stawkom czynszowym do których można by porównać stawki czynszowe możliwe do uzyskania przez powódkę. Stanowią zatem „ idealny do porównania rynek stawek czynszowych”, którego uwzględnienie domaga się w zarzutach do opinii strona pozwana.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że w trakcie korzystania z nieruchomości powódki byłyby „przestoje”. Strona powodowa na takie przestoje odnośnie dotychczasowego korzystania z nieruchomości się nie powoływała ani ich nie uprawdopodobniła

Sąd oddalił wnioski dowodowe strony pozwanej SP o przesłuchanie świadków A. K., A. M. i A. O.. Sąd uznał słuchanie w/w osób za zbędne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy, przede wszystkim z uwagi na fakt, że niesporny między stronami stan faktyczny wynikał z dokumentów, a zaznania świadków nie wniosłyby do sprawy nic istotnego, jedynie przedłużając procedowanie.

Sąd zważył co następuje:

Powództwo zasługuje na uwzględnienie w części w stosunku do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę (...).

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do odpowiedniości za działania bądź zaniechania objęte przedmiotowym postępowaniem Starosty Powiatu (...) występującego w ramach wykonywania zadań własnych powiatu czy też zadań administracji rządowej z czym wiązało się właściwe określenie legitymacji biernej pozwanych w niniejszym postępowaniu.

Powództwo wobec Powiatu (...) zostało oddalone, z uwagi na brak legitymacji biernej po stronie tego podmiotu. Sąd wbrew twierdzeniom strony pozwanej - Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę (...) wyrażonego na rozprawie w dniu 28.03.2014 roku w formie ustnej uznał, iż Powiat posiada zdolność sądową, aby występować w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 64. § 1 kpc każda osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania w procesie jako strona (zdolność sądowa). Na mocy art. 2. ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.o samorządzie powiatowym, powiat ma osobowość prawną. W sferze prawa prywatnego powiat jest legitymowany do wystąpienia na drogę sądową przed każdym sądem powszechnym na ogólnych zasadach obowiązujących osoby prawne, gdyż posiada zdolność sądową, a "zakres zdolności sądowej jest zawsze taki sam, bez względu na to czy chodzi o osoby fizyczne, czy osoby prawne lub inne podmioty niebędące osobami fizycznymi, a posiadające zdolność sądową. Wobec tego, mimo że zdolność prawna osób prawnych ma charakter specjalny "[...], ich zdolność sądowa jest nieograniczona, tzn. obejmuje możność występowania jako strona czy uczestnik postępowania sądowego w każdej sprawie cywilnej" - W. S., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, W. 1977, s. 129. Powiat może więc pozywać, może być pozywany, może być uczestnikiem postępowania sądowego.

W przedmiotowej sprawie /według twierdzeń pozwu/ za działania bądź zaniechania Starosty Powiatu (...) odpowiada Powiat (...). Jest to założenie błędne, gdyż zgodnie z art. 11 ust 1 ugn z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta wydaje więc decyzję o wywłaszczeniu, działając jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta Powiatu (...) reprezentuje zatem Skarb Państwa, a nie Powiat (...). Starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości państwowych i jako reprezentant Skarbu Państwa - właściciela nieruchomości, a więc jest uprawniony do podejmowania działań przede wszystkim w sferze cywilnoprawnej. Statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa od 1.01.1999 r. jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9 i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668).Decyzje wydawał Starosta, aczkolwiek nie osobiście a, przez osoby przez Starostę upoważnione, co było zawsze uwidaczniane w podpisie regułką „ z up. Starosty”. Przykładem może być pismo Starosty do Wojewody z dnia 13 listopada 2006r /k.166 aktGN. (...)-13/01/, w którym wprost pisze: ”Starosta (...) działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa”

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do podstawy prawnej zgłoszonego przez powódkę. Powódka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazała podstawy prawnej swojego żądania, podkreślając złożoność stanu faktycznego oraz złożoność podstaw żądania, skoro do przewlekłości postępowania administracyjnego według jej twierdzeń doszło już we wrześniu 2000 roku, ale samo roszczenie o zwrot utraconych korzyści zaktualizowało się dopiero po zwrocie nieruchomości w czerwcu 2012 roku.

Zdaniem tut. Sądu- wbrew twierdzeniom strony pozwanej Skarbu Państwa reprezentowanej przez Starostę (...) i Wojewodę (...)- w niniejszej sprawie należy zastosować jedynie art. 417 ¹ § 3 k.c., a nie art. 417 kc. w brzmieniu sprzed nowelizacji co do pewnego okresu, a następnie art. 417 ¹ § 3 kc. Art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17.06.2004 roku, który wprowadził do kc art. 417 ¹ § 3 stanowi, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się art. 417,419, 420,420 ¹ ,420 ¹ i 421 oraz art. 153, 160 i 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.09.2004 roku. Przepis ten w zakresie zdarzeń prawnych wyraża regułę odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego, zgodnie z którą dla oceny określonego zdarzenia miarodajny jest stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia. Dla ustalenia stanu prawnego jaki należy zastosować w niniejszej sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej bezczynnością organu administracyjnego kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie co uznać za "zdarzenie" w niniejszej sprawie.

Zdaniem tut. Sądu w niniejszej sprawie zdarzenie aktualizujące roszczenie odszkodowawcze ma charakter złożony. Obejmuje, oprócz zaistnienia przewłoki postępowania administracyjnego, konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, która aktualizowała powstanie szkody w postaci utraconych korzyści. Do momentu braku rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości istniała bowiem niepewność co do decyzji jaka ostatecznie zapadnie. Zdarzenie związane z powstaniem szkody w niniejszej sprawie odnosi się do okresu od 2000 roku do 2012 roku. W przedmiotowym stanie faktycznym, mimo że do rażącej bezczynności orangu administracyjnego doszło wcześniej, co stwierdził WSA w wyroku z dnia 5.12.2006 roku, dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz powódki 28 czerwca 2012r. otwierała się możliwość żądania naprawienia szkody.

W konstrukcji zdarzenia złożonego, złożony stan faktyczny należy oceniać według ustawy obowiązującej w chwili ziszczenia się ostatniego elementu tego stanu, przy czym jeżeli stan faktyczny obejmuje nie tylko oświadczenia woli lub czyny, właściwa do jego oceny jest ustawa obowiązująca w chwili nastąpienia ostatniego elementu będącego zachowaniem się człowieka- tak SN w uzasadnieniu uchwały pełnego składu izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie zatem art. 417 ¹ § 3 k.c., skoro ostatni element zdarzenia złożonego ziścił się dopiero w czerwcu 2012 roku.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie znajdzie zastosowania art. 417 k.c., w brzmieniu po nowelizacji, gdyż jest on normą ogólną i nie warunkuje obowiązku naprawienia szkody od uprzedniego uzyskania prejudykatu. Przepis ten reguluje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Z kolei art. 417 ¹ § 3 k.c. dotyczy sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona poprzez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa. Art. 417 ¹ § 3 k.c. stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnego przepisu z art. 417 k.c. W wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 570/10 (LEX nr 847123) SN stwierdził, że normy zawarte w art. 417 ¹ § 1- 3 k.c. regulując szczególne postacie bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczają odpowiedzialność określoną w art. 417 k.c. przez to, że wprowadzają kwalifikowany sposób stwierdzania bezprawności w przypadku określonych rodzajów aktów władczych. Zakresy norm w/w przepisów są rozłączne, a wymóg zastosowania przepisu szczególnego wyłącza zastosowanie przepisu ogólnego.

Przepis art. 417 ¹ § 3 k.c. określa odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania sądowego lub administracyjnego, jeżeli obowiązek wydania orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej przewiduje przepis prawa. Przesłanką żądania odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. Przesłanką przypisania obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przewlekłością postępowania jest więc skonkretyzowany w przepisie prawa obowiązek podjęcia przez organ sądowy lub administracyjny określonych działań władczych, o charakterze indywidualnym, których zaniechanie spowodowało szkodę. Ustawodawca także w przypadku odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania uzależnia dopuszczalność żądania odszkodowania od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chociaż dopuszcza możliwość uchylenia przesłanki prejudykatu, jeżeli przepisy odrębne tak stanowią. Ustawodawca uregulował odrębnie dla sądów i organów administracyjnych właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań tych organów władzy publicznej ( por. Olejniczak A. komentarz LEX 2010). Prawnym instrumentem stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a więc dla uzyskania prejudykatu określonego art. 417 ¹ § 3 k.c., jest skarga na bezczynność, którą przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 p.p.s.a.). Dopiero niewykonanie tego orzeczenia uprawnia osobę, która poniosła szkodę, do żądania odszkodowania "na zasadach określonych w kodeksie cywilnym" od organu, który nie wykonał orzeczenia (art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a.). Jeżeli w ciągu trzech miesięcy poszkodowany nie uzyska odszkodowania od organu administracyjnego, może żądać odszkodowania przed sądem powszechnym (art. 154 § 5 p.p.s.a.). Identyczne uprawnienia przysługują poszkodowanemu, gdy sąd ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu (art. 287 pkt 2 p.p.s.a.). Alternatywną drogą do uzyskania prejudykatu jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowienie organu wyższego stopnia uwzględniające zażalenie stanowi wówczas prejudykat, o którym mowa w art. 417 ¹ § 3 k.c.

W realiach jakie zostało zakreślone rodzajem żądań objętych pozwem w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom pozwanych, powódka posiadała prejudykat w rozumieniu w/w przepisu. Wyrokiem z dnia 6.12.2006 roku skarga na bezczynność została uwzględniona poprzez wyznaczenie Staroście (...) 1 miesiąca na wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Prejudykat ten odnosi się jednak li tylko do bezczynności Starosty (...). Bak zatem jakichkolwiek podstaw do przypisania odpowiedzialności Wojewodzie (...). Był on organem II instancji w stosunku do decyzji wydawanych przez Starostę (...) w zakresie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozpatrywał także zażalenie powódki z dnia 19.02.2001 roku na niezałatwienie sprawy w terminie, które ostatecznie oddalił, uznając argumentację Starosty (...), iż wyjaśnienie kwestii statusu prawnego wybudowanych na nieruchomościach do zwrotu kiosków handlowych jest istotne i ma wpływ na ustalanie należnej do zwrotu kwoty. Aktywność Wojewody (...) do 2006 roku ograniczała się jedynie do weryfikacji tegoż zażalenia powódki. Następne czynności Wojewoda podjął dopiero w związku ze skargą Prokuratora na postanowienie o zawieszeniu z dnia 5.03.2001 roku i decyzją z dnia 24.04.2006 roku Wojewoda (...) stwierdził nieważność postanowienia Starosty (...) z dnia 5.03.2001 roku. Działaniom Wojewody (...) podjętych jako organ II instancji w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie można przypisać charakteru bezczynności organu administracyjnego. Ta bezczynność nie została stwierdzona w odpowiednim postępowaniu administracyjnym.

Obecne brzmienie art. 149 § 1. ppsa określa wyczerpująco treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzeczeniu uwzględniającym wspomnianą skargę wyróżniane elementy rozstrzygnięcia powinny wystąpić łącznie i odpowiadać w całości regulacji przyjętej w art. 149 § 1 p.p.s.a. Każde zatem orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinno zawierać zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 ppsa w cytowanym brzmieniu został wprowadzony dopiero nowelizacją z dnia 20.01.2011 roku i nie może rozciągać obowiązku stwierdzania w samym orzeczeniu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa do orzeczenia wydanego przez WSA w dniu 5.12.2006 roku.

Orzeczenie to w treści sentencji nie zawierało stwierdzenia czy bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowiło jednak na datę wydania ważny prejudykat. W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było z rażącą bezczynnością, a Starosta mimo braku podstaw dwukrotnie zawieszał postępowanie podpierając się argumentacją, że kwestia ustalenia statusu prawnego kioksów handlowych wybudowanych przez dzierżawców stanowi zagadnienie wstępne. Argumentacji tej Sąd Administracyjny w zupełności nie podzielił.

Ponadto art. 417 ¹ § 3 k.c. stanowi podstawę roszczenia o naprawienie szkody będącej następstwem niewydania przez właściwy organ decyzji. Nie każda jednakże bezczynność organu może być utożsamiana ze szkodą. Osoba, która twierdzi, że poniosła szkodę, musi wykazać, stosownie do art. 6 k.c., że szkoda rzeczywiście zaistniała oraz była ona następstwem niewydania decyzji, której obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nadto związek przyczynowy pomiędzy szkodą, a niewydaniem przez organ odpowiedniego orzeczenia/decyzji.

Powódka wypełniała warunek konieczny do powstania uprawnienia do żądania naprawienia szkody przez uzyskanie prejudykatu.

Analizie należy poddać natomiast spełnienie pozostałych w/w przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.

Zdaniem Sądu powódka poniosła szkodę w związku z niewydaniem decyzji w okresie 18.09.2000 od do 5 grudnia 2006 roku.

W ocenie Sądu powódka wbrew twierdzeniom strony pozwanej wykazała zaistnienie szkody i związek przyczynowy między tą szkodą a nie wydaniem decyzji. Z tym, że nie wydanie decyzji przyczynowo związane ze szkodą i wynikające z zaniechania w wydaniu decyzji zostało przez powódkę wykazane w okresie od 18.09.2000 roku do 5.12.2006 roku. Szkodą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest powstała wbrew woli poszkodowanego różnica między jego obecnym stanem majątkowym a tym stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę- por. SN w orzeczeniu z dnia 11.07.1957 2 cR 304/57, OSN 1958 nr III poz. 76 oraz w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 22.11.1963 III PO 31/63. Tak rozumiana szkoda z pewnością zaistniała w stanie majątkowym powódki. Odpowiedzialność za zaniechanie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy istniał obowiązek podjęcia działania – taki obowiązek może wynikać z ustawy lub z czynności prawnej. Zaniechanie będzie rodziło odpowiedzialność odszkodowawczą, wówczas gdy określona przyczyna nie wywołałaby skutku w postaci szkody, gdyby pomiędzy tę przyczynę a skutek włączyło się określone działanie, do którego jednak nie doszło. Zaniechanie może polegać na niewykonaniu zobowiązania oraz dopuszczeniu się czynu niedozwolonego, polegającego na nieczynieniu, mimo takiego obowiązku (por. F. Błahuta (w:) Kodeks..., s. 870; T. Wiśniewski (w:) Komentarz..., s. 60). Należy przy tym zaaprobować pogląd, że z przyczynowością zaniechania będziemy mieli do czynienia dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną trzy podstawowe warunki: a) osoba, której zarzuca się zaniechanie musi mieć ustawowy obowiązek danego działania, b) osoba ta miała sposobność takiego działania, c) wypełnienie tego obowiązku przez tę osobę w normalnych warunkach pozwoliłoby zapobiec szkodzie. Jeśli wszystkie te warunki nie wystąpią, wówczas nie można będzie traktować zaniechania jako warunku sprawczego szkody (K. Zagrobelny (w:) Kodeks..., s. 564 i powołani przez niego autorzy).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Starosta (...) w zawiązku z zainicjowaniem przez powódkę postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie podjął prawidłowo działań zmierzających do wydania decyzji, mimo określonego w art. 35 kpa obowiązku. Gdyby Starosta wydał decyzję o zwrocie nieruchomości w ustawowym terminie, bez rażącej bezczynności, własność nieruchomości wywłaszczonych wróciłaby do powódki i mogłaby ona czerpać dochody z czynszu dzierżawnego. Błędny jest zatem zdaniem Sądu argument strony pozwanej SP reprezentowanego przez Wojewodę (...) i Starostę (...), iż zaniechanie ze strony Starosty (...) nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z ewentualnym brakiem możliwości pobierania czynszu.

Co do okresu bezczynności organu administracyjnego to Sąd przyjął, że miał on miejsce w okresie od 18.09.2000 roku do 5.12.2006 roku, a nie jak postulowała powódka do czerwca 2012 roku. Jak wynika z art. 35 par 3 kpa obowiązującym w chwili złożenia przez powódkę wniosku o zwrot nieruchomości, termin załatwienia sprawy wynosił 1 miesiąc i w takim okresie organ administracyjny powinien wydać decyzję. Powódka złożyła wniosek pismem z dnia 14.08.2000 roku, a data wpływu to 18.08.2000 roku. Wprawdzie Starosta poinformował zawiadomieniem z dnia 13.09.2000 roku powódkę o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Powołał się jednak na konieczność wystąpienia do organu nadzoru budowlanego w kwestii legalności wybudowanych pawilonów handlowych, co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tą samą okoliczność podał uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z dnia 5.03.2001 roku. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z dnia 5.12.2006 roku WSA stwierdził, że kwestia statusu prawnego kiosków handlowych nie miała znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości czy poczynionych nakładów. W ocenie Sądu zatem wobec wadliwej postawy Starosty Powiatu (...), prezentowanej od początku trwania postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nawet sprzed daty zainicjowania tegoż postępowania, bezzasadnie nie podejmował on żadnych czynności administracyjnych, doprowadzając do bezczynności. Bezczynność organu administracyjnego jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 5.12.2006 roku trwała do wydania tegoż wyroku, bowiem Starosta do tej chwili nie rozpoznał merytorycznie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ani nie podjął innych czynności w trybie art. 36 kpa tj. nie zawiadomił powódki o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał terminu jej załatwienia. Zawiesił postępowanie w sprawie po raz drugi postanowieniem z dnia 14.06.2006 roku uznając, że nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w dacie wydawania postanowienia dysponował ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wywłaszczeniowej. Dalego zdaniem Sądu okres bezczynności organu administracji rozpoczął się w dniu 18.09.2000 roku i trwał do dnia 5.12.2006 roku. Za późniejszy okres powódka nie wykazała bezczynności organu administracyjnego. W okresie po 5.12.2006 roku we właściwym postępowaniu nie badano terminowości podejmowanych w toku dalszego postępowania administracyjnego decyzji. Brak zatem prejudykatu. Starosta (...) po uwzględnieniu skargi na bezczynność, a nawet już wcześniej podjął kroki celowe dla rozstrzygnięcia wniosku powódki o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po uchyleniu jego ponownego postanowienia o zawieszaniu postępowania z dnia 14.06.2006 roku przez Wojewodę w dniu 25.08.2006, już w dniu 24.10.2006 zlecił wycenę wartości zwracanego gruntu i wartości nakładów na zwracanej nieruchomości. Wydanie samej decyzji o zwrocie nieruchomości przesunięto o czym Starosta powódkę poinformował. Następnie wydano decyzję merytoryczną, która została zakwestionowana. Badanie podstaw wydanej decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym, wyczerpywało normalny tok postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom powódki wyrok WSA z dnia 29.06.2010 i NSA z dnia 9.11.2011 roku nie przesądzały o bezczynności organu administracji w okresie po 5.12.2006 roku. Decyzja Starosty z dnia 31.10.2008 roku, zmieniona decyzją Wojewody z dnia 15.07.2009 roku w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z naliczeniem odszkodowania na kwotę 749.122,45 zł łącznie, wraz z nakładami prywatnych inwestorów na budowę kiosków handlowych na wywłaszczonych nieruchomościach, zostały w/w wyrokami sądów administracyjnych uchylone. Sądy nie stwierdzały niegodności tych decyzji z prawem, co stanowiłoby według twierdzeń powódki podstawę odpowiedzialności z art. 417 ^{( 1)} § 2 kc. i prejudykat o którym mowa w tym przepisie. Samo uchylenie decyzji administracyjnych zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi prejudykatu w rozumieniu art. 417 ^{( 1)} § 2 k.c.- por. wyrok S.A. w Warszawie z dnia 17.05.2013 I ACa 1042/12 LEX nr 1322742, wyrok SN z dnia 26.11.2004 roku I CK 290/04. Sprawa powódki o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez uwzględnienia nakładów prywatnych inwestorów wróciła do ponownego rozpoznania przez właściwe organy administracji i ostatecznie znalazła swój finał w wydaniu pozytywnej decyzji w dniu 28.06.2012 r. Orzeczenie zaś, w którym sąd administracyjny stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie eliminuje takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, jak dzieje się to w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji (tak: orzeczenie NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., I OSK 693/07, Legalis).

Strona pozwana SP reprezentowana przez Starostę (...) i Wojewodę podniosła również zarzut przyczynienia się powódki do powstania szkody poprzez niepodjęcie żadnych środków obrony w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Do przyczynienia się poszkodowanego dochodzi wówczas, gdy w rozumieniu przyjętego w art. 361 k.c. związku przyczynowego zachowanie się poszkodowanego może być uznane za jedno z ogniw prowadzących do ostatecznego skutku w postaci szkody – a jednocześnie za przyczynę konkurencyjną do przyczyny przypisanej osobie odpowiedzialnej, bowiem skutek następuje tutaj przez współdziałanie dwóch przyczyn, z których jedna „pochodzi" od zobowiązanego do naprawienia szkody, a druga od poszkodowanego (zob. W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. Skowrońska-Bocian, Zobowiązania..., s. 215; Z. Banaszczyk (w:) Kodeks..., s. 729; F. Błahuta (w:) Kodeks, s. 876). Współprzyczyna pochodząca od poszkodowanego może być zawiniona lub niezawiniona. Artykuł 362 k.c. ma zastosowanie bez względu na podstawę prawną odpowiedzialności za szkodę. Może to być odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, jak i odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych oraz odpowiedzialność ex lege. W stosowaniu komentowanego przepisu żadnej też roli nie odgrywają ograniczenia podmiotowe – odnosi się on tak samo do relacji pomiędzy profesjonalistami, jak i konsumentami.

Wbrew twierdzeniom strony pozwanej powódka już w 2001 roku próbowała zaktywizować organ I instancji do podjęcia decyzji w jej sprawie składając zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody, które jednak nie zostało uwzględnione.

Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się również przyczynienia powódki do powstania szkody przez składanie wniosków o zawieszenie postępowania administracyjnego. Pierwszy wniosek powódka złożyła już po tym jak Starosta zawiesił postępowanie, a jej drugi wniosek nie został w ogóle uwzględniony.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu przedawnienia podniesionego przez pozwanych. Sąd nie zaaprobował stanowiska SP, iż termin przedawnienia w przedmiotowej sprawie z uwagi na dochodzenie przez powódkę odszkodowania według utraconego czynszu dzierżawnego wynosi trzy lata jako roszczenia okresowego. Powódka dochodzi roszczenia odszkodowawczego, które w zakresie terminów przedawnienia reguluje obecnie art. 442 ¹ kc, wcześniej art. 442 kc. Zdaniem tut Sądu w przedmiotowej sprawie należy zastosować uchylony art. 442 ¹§ 1 kc.

Zgodnie z art. 442 § 1 k.c. (uchylony), roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże w każdym wypadku roszczenie przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę. Zgodnie z paragrafem 2 tego przepisu jeżeli szkoda wynikła ze zbrodni lub występku, roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu z upływem lat dziesięciu od dnia popełnienia przestępstwa bez względu na to, kiedy poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Ustawa z dnia 16.02.2007 roku, która weszła w życie w dniu 10.08.2007 r., uchylająca art. 442 k.c. i wprowadzająca art. 442 ¹ k.c. w art. 2 zawiera następująca regulację „do roszczeń, o których mowa w art. 442 ^1, powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nieprzedawnionych, stosuje się przepisy art. 442 ¹ Kodeksu Cywilnego. Według art. 442 ¹ § 1 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Jeżeli szkoda wynikła ze zbrodni lub występku, roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu z upływem lat dwudziestu od dnia popełnienia przestępstwa bez względu na to, kiedy poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia(§ 2).

Zdaniem Sądu skoro powódka swe roszczenie o odszkodowanie wiąże z brakiem nieruchomości, jej roszczenie dotyczące szkody powstało z momentem zwrotu nieruchomości i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia. Ponieważ chwilą określającą początek trzyletniego biegu przedawnienia jest moment „dowiedzenia się o szkodzie" i „osobie obowiązanej do jej naprawienia", a nie o zakresie szkody czy trwałości jej następstw, dlatego uznaje się, że jest to moment, gdy poszkodowany zdaje sobie sprawę z ujemnych następstw zdarzenia wskazujących na fakt powstania szkody i ma świadomość doznanej szkody (por. wyrok SN z dnia 18 września 2002 r., III CKN 597/2000, niepubl.; wyrok SA w Poznaniu z dnia 21 marca 2006 r., I ACa 1116/05, LEX nr 19451810; wyrok SA w Krakowie z dnia 5 maja 2010 r., III APa 4/10, OSA 2011, z. 3, poz. 91). Ujemne następstwa bezczynności organu administracyjnego powódka mogła stwierdzić dopiero w chwili zwrotu nieruchomości. Wcześniej istniał stan niepewności. Tym bardziej, że dla powódki ważne było otrzymanie wywłaszczonej nieruchomości bez obowiązku zwrotu nakładów prywatnych inwestorów.

Niezależnie od powyższego zgłoszony zarzut przedawnienia Sąd uznał także za naruszenie prawa podmiotowego w świetle art. 5 k.c.. Podnieść należy, że istotą prawa cywilnego jest strzeżenie praw podmiotowych, a zatem wszelkie rozstrzygnięcia prowadzące do redukcji bądź unicestwienia tych praw mają charakter wyjątkowy. Odmowa udzielenia ochrony prawnej na podstawie art. 5 k.c., z uwagi na jego wyjątkowy - w powyższym ujęciu - charakter musi być uzasadniona istnieniem okoliczności rażących i nieakceptowanych w świetle powszechnie uznawanych w społeczeństwie wartości. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II CSK 640/10, Lex nr 964496). Przepis art. 5 k.c. ma zatem charakter bardzo wyjątkowy i może mieć zastosowanie w przypadku nadużycia prawa przez osobę korzystającą z zarzutu przedawnienia. Istnieje domniemanie, że osoba uprawniona korzysta z prawa podmiotowego w sposób legalny, zasługujący na ochronę prawną. Kwestionujący takie uprawnienie obowiązany jest wykazać racjonalne przesłanki swojej kontestacji (art. 6 k.c.). Zarzut przedawnienia stanowi bowiem realizację prawa podmiotowego i jego podniesienie, co do zasady, nie stanowi nadużycia prawa podmiotowego, jednak umożliwia rozważenie nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia przez sąd, przy czym każdorazowo sąd czyni to w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy (I ACa 258/11 wyrok s.apel. 2011-09-14 w Warszawie LEX nr 1120101).

Okoliczności niniejszej sprawy w szczególności długotrwały proces administracyjny, który finalnie skończył się dopiero decyzją Starosty z dnia 28.06.2012 roku, wielokrotne odwoływanie się organu I instancji do kwestii statusu prawnego wybudowanych na wywłaszczonych nieruchomościach kiosków, faktycznie paraliżował działania powódki powzięte w celu odzyskania wywłaszczanych nieruchomości. Jej argumentacja podnoszona od początku, którą ostatecznie w 2010 i 2011 roku potwierdziły WSA i NSA, nie była brana pod uwagę, chociaż już we wcześniejszej praktyce Urzędu Rejonowego reprezentowanego przez tych samych pracowników w podobnych sprawach o zwrot nieruchomość wywłaszczonej zapadały decyzje już w 1994 roku, w których nie rozstrzygano kwestii nakładów prywatnych inwestorów na wywłaszczone nieruchomości. Powódka skierowała swoje roszczenia odszkodowawcze dopiero w sytuacji gdy wszelkie zagadnienia prawne w tym kwestia nakazów prywatnych inwestorów została prawomocnie osądzona. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na wieloletni proces administracyjny, zachodziły szczególne podstawy dla przyjęcia, że podniesiony zarzut przedawnienia pozostawał w sprzeczności z uznanymi w społeczeństwie wartościami. Nie może być bowiem akceptowany taki stan, w którym Skarb Państwa po wieloletnim postępowaniu administracyjnym może skutecznie ponieść zarzut wygaśnięcia roszczenia.

W tym stanie rzeczy Sąd zasadził na rzecz powódki od SP reprezentowanego przez Starostę Powiatu (...) kwotę 175 133 zł jako utracone korzyści z najmu działek (...) w okresie od 18.09.2000 do 5.12.2006 roku. Sąd uznał, że ścisłe udowodnienie szkody nie jest możliwe, dlatego zasądzając roszczenie posiłkował się treścią artykułu 322 kpc. Sąd zatem zasądził odpowiednią sumę, według swej oceny opartej na rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kwotami wyjściowymi, które Sąd uwzględnił były wyliczone przez biegłą sumy w wariancie I w wersji I w wysokości 252.919,85 zł i w wariancie II w wersji I w wysokości 97.346,41 zł, czyli wziął pod uwagę kwoty wyliczone według umowy najmu z dnia 25 września 2012r i umów dzierżawy z dnia 21 stycznia 2000r zwaloryzowanych według wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przyjęcie innego wskaźnika waloryzacji w szczególności według stopy procentowej 5% było nie uprawnione, bowiem trudno jest przyjąć jaki wskaźnik waloryzacji przyjęła by powódka z najemcami w umowach za okres od 18 września 2000r do 5 grudnia 2006r. Tym bardziej, że w umowach z 2000r takiego wskaźnika waloryzacji nie było. Jak słusznie argumentował SP o wysokości wynagrodzenia z tytułu utraconych korzyści nie decyduje wysokość rzeczywistych strat i rzeczywistych korzyści odniesionych przez posiadacza. Właściwym wynagrodzeniem pozostaje kwota jaką posiadacz musiałby zapłacić właścicielowi gdyby jego posiadanie oparte było na prawie, obejmując to wszystko co uzyskałby właściciel gdyby nieruchomość wynajął, wydzierżawił, lub oddał w użytkowanie na podstawie innego stosunku prawnego, z zastosowaniem cen wolnorynkowych obowiązujących w okresie za który wynagrodzenie jest dochodzone. Oczywistym jest, że stawki w 2000 roku różniły się od tych z 2012 roku, ale obydwie były wolnorynkowe. Sąd uznał, że najbardziej adekwatnym wyliczeniem szkody będzie uwzględnienie średniej obydwu wariantów, dlatego zsumował kwoty 252.919,85 zł i 97.346,41 zł a następnie podzielił przez dwa, otrzymując kwotę 175.133,00 zł.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku oddalając w punkcie II dalej idące żądanie w stosunku do Skarbu Państwa jako w świetle powyższych wywodów nieuzasadnione.

Sąd oddalił powództwo w całości w stosunku do Powiatu (...) z uwagi na brak legitymacji biernej po stronie tego pozwanego, co uzasadnił wyżej, stanowiąc jak w pkt .III.

Ustawowe odsetki od zasądzonej kwoty odszkodowania Sąd zasądził od dnia wyroku, uznając, że skoro odszkodowanie zostało orzeczone według cen z daty orzekania, to zawiera w sobie już czynnik waloryzacyjny.

Na rozprawie w dniu 28.03.2014 roku (k. 243) pełnomocnik powódki sprecyzował żądnie odsetek, podając, że odsetki od każdej kolejne raty w kwocie 3.500 zł mają być liczone od dnia 10-tego następnego miesiąca za który ta należność by przysługiwała. Żądanie to jest nieuzasadnione. Skoro roszczenie powódki zaktualizowało się dopiero z momentem zwrotu nieruchomości, przed tym dniem nie było w ogóle wymagalne. Ponadto Sąd nie zasądzał świadczeń okresowych a stosownie wyliczone odszkodowanie.

O kosztach postępowania pomiędzy powódką a Skarbem Państwa Sąd orzekł w oparciu o art. 100 kpc w związku z art. 11 ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 8.07.2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, co oznacza, że Sąd zasądził od SP reprezentowanego przez Starostę Powiatu (...) kwotę w tym tytułem pokrytej przez powódkę opłaty od pozwu od zasądzonego roszczenia w wysokości 8 757 zł, kwotę 1500 zł za opinię biegłego i kwotę 2400 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego (powództwo zostało uwzględnione w 1/3 części, zatem 1/3 z kwoty 7 200zł) czyli łącznie 12 657zł. Z kolei tytułem zwrotu kosztów adwokackich należało zasądzić na rzecz Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 2/3 z kwoty 7 200zł czyli 4 800zł.

Natomiast o kosztach postępowania pomiędzy powódką a Powiatem w (...) należało orzec w oparciu o treść artykułu 98 kpc. W tym wypadku za stronę przegrywającą należy uznać powódkę zatem powinna ona pokryć koszty pełnomocnika pozwanego Powiatu w (...) w całości czyli w kwocie 7 200zł.

SSO Maria Tokarz